Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Verotus, Julkisoikeus

28.1.2021 11.45 Vierashuoneessa HTM, nuorempi tutkija Kimmo J. Nieminen: Osa oikaisuvaatimuksista käsitellään Verohallinnossa liian hitaasti

Vierashuoneessa HTM, nuorempi tutkija Kimmo J. Nieminen: Osa oikaisuvaatimuksista käsitellään Verohallinnossa liian hitaasti

Verotuksen oikaisuvaatimusmenettely täyttää Suomen perustuslain, Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja EU:n perusoikeuskirjan vaatimukset, jos oikaisuvaatimukset käsitellään ilman aiheetonta viivytystä. Näin ei kuitenkaan aina käytännössä tapahdu.

Janne Juusela esittää Vierashuone-kirjoituksessa ”Verotuksen muutoksenhakumenettely tulee uudistaa oikeudenmukaiseksi”, 18.12.2020 vastineena artikkeliini ”Oikeudenmukainen verotuksen oikaisuvaatimusmenettely” useita verotuksen oikaisuvaatimusmenettelyn ongelmia ja niihin ratkaisuja.  Kun hänen ratkaisunsa ovat hyvin samantapaisia, joita itse artikkelissani esitin, suurimpaan osaan niistä on helppo yhtyä.

Ongelmat verotuksen muutoksenhaussa johtuvat pääasiallisesti siitä, että oikaisuvaatimusvaihe niin Verohallinnossa kuin verotuksen oikaisulautakunnassa on hallinnon sisäistä hallintomenettelyä. Tämän takia oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset eivät koske oikaisuvaatimusvaihetta, koska oikaisuvaatimukseen annetusta päätöksestä on valitusoikeus tuomioistuimeen, jossa nämä edellytykset täyttyvät.

Juusela mainitsee kirjoituksessaan ”oikeusvaltioperiaatteen edellyttämän vaatimuksen oikeudenmukaisesta muutoksenhakumenettelystä”, mutta tutkijalle jää hieman epäselväksi mihin tämä perustuu, sillä en ole oikeuskirjallisuudesta löytänyt viittauksia tähän vaatimukseen. Ilman tarkempaa lähdeviittausta tähän on mahdotonta ottaa tarkemmin kantaa, eikä sillä tarkoiteta samaa kuin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimus.

Kun verotuksen oikaisumenettelystä säädetään lailla, niin laillisuusperiaate täyttyy. Lisäksi kuten artikkelissani totesin sekä Suomen perustuslaki (731/1999) että Euroopan ihmisoikeussopimus (63/1999) ja Euroopan unionin perusoikeuskirja  (2012/C 326/02) sallivat ennen varsinaista valitusta tuomioistuimeen ensin hallinnon sisäisen oikaisumenettelyn. Säädökset eivät siis suoraan edellytä sitä, että hallinnon sisäisessä oikaisuvaatimusmenettelyssä tulisi kaikkien oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusten täyttyä. Vaatimukset oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin edellytysten täyttymisestä jo oikaisuvaatimusvaiheessa tulevat ennemmin verovelvollisten oikeusturvaodotuksista. Jos oikeusturvaodotukset eivät täyty, tämä aiheuttaa luottamuksen horjumista ja oikeudenmukaisuuden toteuttamatta jäämisen tuntemuksia. [i]

Juusela mainitsee myös oikaisuvaatimusten pitkät käsittelyajat. Euroopan ihmisoikeussopimuksen (6 artikla), EU:n perusoikeuskirjan (47 artikla) ja Suomen perustuslain (21 §) mukaan jokaisen onkin saatava asiansa käsittelyyn tuomioistuimeen kohtuullisessa ajassa. Kuten artikkelissani esitin, tämä vaatimus ei nykyisin aina toteudu, ja tältä osin Juuselan väittämä pitääkin paikkaansa.

Oikaisuvaatimukset käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä

Apulaisoikeuskanslerin sijainen Petri Martikainen on kiinnittänyt ratkaisussaan Verohallinnon huomiota sen velvollisuuteen käsitellä verotuksen oikaisuvaatimukset ilman aiheetonta viivytystä (OKA 17.6.2020 dnro 40/10/2020). Kantelunalaisessa asiassa oikaisuvaatimuksen käsittely Verohallinnossa oli kestänyt noin 1 v. 11 kuukautta. Vasta kun asia oli ollut käsiteltävänä jo noin puolitoista vuotta, Verohallinto oli pyytänyt oikaisuvaatimuksen vielä täydennystä. Ratkaisussa todettiin, että laillisuusvalvontakäytännössä oli vakiintuneesti katsottu, että viranomaisen tulee huolehtia tehtävien asianmukaisesta hoitamisesta myös niissä tilanteissa, kun resurssit ovat niukat tai organisaatiossa tapahtuu muutoksia tai henkilöstövaihdoksia. Hänen mukaansa lähes kahden vuoden käsittelyaikaa ei voitu asiassa pitää kohtuullisena, eikä oikaisuvaatimusta ollut käsitelty laissa edellytetyin tavoin ilman aiheetonta viivytystä.

Asian viivytyksettömään käsittelyyn on puututtu aiemminkin, sillä laillisuusvalvontakäytännössä on viranomaisia huomautettu myös passiivisista jaksoista asian käsittelyssä. Esimerkiksi toimeentulotukihakemuksen käsittely katsottiin lainvastaiseksi, kun se otettiin käsiteltäväksi vasta yli kuukauden kuluttua sen tekemisestä (EOA 22.12.2004 dnro 716/4/03). Patentti- ja rekisterihallitus sai huomautuksen, kun yhdistyksen rekisteröitymisasia otettiin käsittelyyn vasta noin kolmen kuukauden kuluttua perustamisilmoituksen saapumisesta. Kokonaisuudessaan asian käsittely oli kestänyt 1 v. 9 kk (AOA 13.3.2007 dnro 2661/4/05). Ratkaisussa (EOA 12.12.1994 dnro 1307/4/93) verotuksen oikaisuvaatimus oli otettu käsittelyyn vasta 10 kuukauden jälkeen ja kokonaisuudessaan oikaisuvaatimuksen käsittely kesti 1 v. 10 kuukautta. Aikoja pidettiin kohtuuttoman pitkinä. [ii]

Perustuslain 21 §:n säännöksen lisäksi viivytyksettömyys on osa hyvää hallintoa ja sitä on täsmennetty hallintolaissa (434/2003). Myös valtion virkamieslaissa (750/1994) säädetään virkamiesten yleisestä velvollisuudesta suorittaa tehtävänsä asianmukaisesti ja viivytyksettä. Edelleen verotusmenettelylait (VML, 1558/1998 ja OVML, 768/2016) edellyttävät oikaisuvaatimusten käsittelyä ilman aiheetonta viivytystä.

Yli vuoden kestäviä oikaisuvaatimusten käsittelyaikoja voidaan siten pitää kohtuuttomina, eikä niiden voida katsoa ilman erityistä syytä täyttävän perustuslain vaatimusta tuomioistuimeen pääsyyn kohtuullisessa ajassa. Asiat on lisäksi otettava käsittelyyn viipymättä. Usean kuukauden käsittelemättömyys ei täytä lain edellytyksiä ja laillisuusvalvontakäytäntöä. Vertauksen vuoksi voidaan todeta myös se, että esimerkiksi hallintotuomioistuimeen toimitetussa asiassa asian käsittely aloitetaan ilman aiheetonta viivytystä lähettämällä valituskirjelmä vastineelle. Tästä huolehtivat asian kirjaamisen jälkeen hallinto-oikeuden jaostosihteerit.

Oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittäminen

Laissa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (HOL, 808/2019) on säädetty mahdollisuudesta alentaa ja poistaa hallinnollinen seuraamus. Lain 84 §:n mukaan tuomioistuin voi oikeudenkäynnin viivästyksen hyvittämiseksi alentaa hallinnollisen seuraamuksen määrää, lieventää sitä tai poistaa sen kokonaan. [iii] Oikeudenkäynti katsotaan alkavan siitä, kun verovelvollinen tulee tietoiseksi hallinnollisen sanktion määräämisen mahdollisuudesta, ja siten oikeudenkäynti alkaa jo verovelvollisen kuulemisesta tai päätöspäivästä. Oikeudenkäynnin kestoon lasketaan mukaan siten myös koko oikaisuvaatimusvaihe.  Tuomioistuin voi ottaa päätöksessään oikeudenkäynnin keston huomioon joko asianosaisen vaatimuksesta tai oma-aloitteisesti (HE 29/2018 vp, s. 153).

Laissa tai sen esitöissä ei oteta kuitenkaan tarkemmin kantaa, milloin nimenomaan oikaisuvaatimuksen käsittely on kestänyt niin pitkään, että viivästys tulisi huomioida hallinnollisen seuraamuksen määrässä. Laki ei siis ota kantaa siihen, miten pitkä viivästyksen tulee olla, eikä myöskään siihen, missä viivästys on tapahtunut taikka siihen, onko arvioinnissa merkitystä sillä, onko viivästys johtunut oikaisuvaatimusvaiheessa vai tuomioistuimessa. Mielestäni hallinto-oikeuden tulisi verotuksessa oikaisuvaatimusmenettelyn viivytyksen osalta huojentaa hallinnollisia seuraamuksia jo silloin, kun oikaisuvaatimusten käsittely on itsessään kestänyt yli puoli vuotta, jollei asiassa ilmene muita erityisiä syitä. [iv] Yli vuoden käsittelyajoissa tulisi ainakin harkita poistaa seuraamukset täysin tavanomaisissa asioissa. [v]

Hallinnollisten seuraamusten huojentaminen tai poistaminen eivät kuitenkaan luonnollisesti hyödytä niitä verovelvollisia, joiden vaatimukset hyväksytään, jolloin seuraamukset muutoinkin poistetaan, eikä niitä, joiden asiassa ei ole seuraamuksia määrätty. Myös näiden tahojen tulisi saada viivästyskorvaus Verohallinnon viivyttelystä. Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä on myös korostettu, ettei lopputulos yleensä tulisi vaikuttaa hyvityksen määrään. Tältä osin sovelletaankin oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annettua lakia (hyvityslaki, 362/2009). Hyvityslain mukaista hyvitystä on kuitenkin itse vaadittava, eikä sitä voi tehdä vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilman pätevää syytä (hyvityslain 7 §).

Käytännön esimerkkejä oikaisuvaatimuksen käsittelyajoista

Asiakkaamme arvonlisäveron ulkomaalaispalautuksen oikaisuvaatimus oli ollut käsittelyssä Verohallinnossa 9 kk. Tiedustellessamme asiakkaan puolesta oikaisuvaatimuksen käsittelyvaihetta Verohallinnolta, selvisi, että asialle ei oltu vielä 9 kk jälkeenkään edes osoitettu käsittelijää. Asia oli siis seissyt Verohallinnon käsittelyjonossa 9 kk ilman, että kukaan oli sitä vilkaissutkaan. Tätä kirjoittaessa asiaa ei ole edelleenkään ratkaistu. Käsittelyaika lähestyy yhtä vuotta. Kiistatta asiassa ei ole kyse monimutkaisesta tai tulkinnallisesta asiasta vaan siitä, että yhtiö ei ollut vastannut esitettyihin kysymyksiin annetussa määräajassa ennen Verohallinnon päätöstä. Sen jälkeen kun verovelvollinen oli toimittanut pyydetyt tiedot, ei Verohallinnon tehtäväksi siis jää muuta kuin hyväksyä vaatimus. Verovelvollisen näkökulmasta on kyse suurehkosta asiasta ja kymmenistä tuhansista euroista. Yli yhdeksän kuukauden passiivista jaksoa ennen asian käsittelyyn ottamista voidaan mielestäni perustellusti pitää lainvastaisena varsinkin, kun on kyse näinkin yksinkertaisesta asiasta.

Toisen verovelvollisen arvonlisäveron myöhästymismaksua koskevan oikaisuvaatimuksen käsittely kesti viime vuonna Verohallinnossa ja verotuksen oikaisulautakunnassa yhteensä 1 v 9 kk. Vaikka tässä kyseessä ei ole aivan yksinkertainen asia, pitkien käsittelyaikojen ohella tulisi huomioida se, kuten artikkelissani totesin, että myöhästymismaksu rinnastetaan Euroopan ihmisoikeussopimuksessa rikosoikeudelliseen syytteeseen. Tämän vuoksi myöhästymismaksun oikaisumenettelyn oikeusturvanäkökohtiin tulisi kiinnittää erityistä huomiota. Voidaan siten todeta, että yli vuoden käsittelyaika on tässäkin tapauksessa aiheeton viivytys tuomioistuimeen pääsyssä, minkä voidaan katsoa olevan lainvastainen. [vi]

Oikaisuvaatimus soveltuu massaluontoisten asioiden korjausmenettelyyn

Oikaisuvaatimusten käsittelyä voidaan tarkastella myös tilastojen valossa. Alla olevissa Verohallinnolta saaduissa taulukoissa ovat henkilöasiakkaiden ja yhteisöjen tuloverotuksen oikaisuvaatimusten käsittelyajat, valmistuneet kappalemäärät ja valmistumisprosenttiosuudet kaikista kyseisen verolajin oikaisuvaatimuksista. Luvut sisältävät sekä Verohallinnon että oikaisulautakunnan käsittelyajat (lähde: Verohallinto).

Henkilöasiakkaiden tuloverotuksen valmistuneet oikaisuvaatimukset 2020

tammi-joulukuu

6 kk

12 kk

24 kk

yli 24 kk

Yhteensä

kpl

41 415

105 521

124 609

124 981

124 981

%

33,1 %

84,4 %

99,7 %

100,0 %

100,0 %

Yhteisöjen tuloverotuksen valmistuneet oikaisuvaatimukset 2020

tammi-joulukuu

6 kk

12 kk

24 kk

yli 24 kk

Yhteensä

kpl

4 285

10 686

17 104

17 199

17 199

%

24,9 %

62,1 %

99,4 %

100,0 %

100,0 %

Oikaisuvaatimuksia on kokonaisuutena määrällisesti paljon ja niiden määrä on myös kasvanut viime vuosina. Tämä on johtanut myös käsittelyaikojen pidentymiseen. Suurin osa oikaisuvaatimuksista hyväksytään ja päätökset oikaistaan Verohallinnon toimesta (n. 80 %). Näissä virheet tai puutteet saadaan korjattua suhteellisen nopeasti.

Tilastojen valossa suurin osa oikaisuvaatimuksista saadaan käsiteltyä vuoden sisällä saapumisesta ja henkilöasiakkaisen osalta tilastot ovat siedettävät, kun valtaosa oikaisuvaatimuksista käsitellään alle vuodessa. Yhteisöjen osalta taas tilastot eivät ole kovin tyydyttävät, jos 12 kuukauden aikana asioista on käsitelty vain kaksi kolmasosaa vaatimuksista. Alle vuodessa käsiteltyjen osuus tulisi olla lähempänä henkilöasiakkaiden käsittelyprosenttia, jotta todella voisi olettaa käsittelemättömien olevan vaativimpia tapauksia.

Tilastoista voi päätellä myös sen, että henkilöverotuksessa, jossa asioita on paljon ja ne ovat pääosin helpohkoja – ”massaluonteisia”, saadaan oikaisuvaatimuksia käsiteltyä määrällisesti paljon ja suhteellisen ripeästi. Yhteisöverotuksessa taas oikaisuvaatimuksia ei määrällisesti ole yhtä paljon, mutta oikaisuvaatimukset ovat vaativimpia, joten niiden käsittelyajat ovat pidempiä. Järjestelmä toimii siten varsin hyvin massaluonteisten asioiden korjausmenettelynä. Verotuksessakin on näitä asioita paljon. [vii]

Verohallinnosta ja oikaisulautakunnasta saamieni tietojen mukaan käsittely itse oikaisulautakunnassa ei vie pitkään vaan oikaisuvaatimusten käsittelyn pullonkaulana on Verohallinnon käsittely. Artikkelini ja näissä kirjoituksissa käydyn keskustelun valossa tähän olisi nyt syytä Verohallinnossa panostaa resursseja. Kuten edellä olen todennut, oikaisuvaatimukset tulee ottaa käsittelyyn nopeasti niiden Verohallintoon saapumisen jälkeen, eivätkä ne voi olla käsittelyjonoissa pitkään. Käsitykseni mukaan itse asian tutkiminen ei pääsääntöisesti vie pitkään, vaan pisimmän ajan vaatimukset vain odottavat käsittelyään. Tällainen ei ole ilman aiheetonta viivytystä tapahtuvaa käsittelyä ja siten kyseessä on lainvastainen toiminta.

Lopuksi

Juusela esitti omassa kirjoituksessaan kommentin siitä, että artikkelitutkimukseni johtopäätökset ovat ristiriitaiset suhteessa esittämiini huomioihin, koska toisaalta esitän, että perustuslaki ja muut säädökset eivät velvoita oikaisuvaatimusmenettelyn täyttävän oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksia, ja toisaalta taas esitän, että osa verovelvollisia kokee menettelyn epäoikeudenmukaiseksi ja menettelyssä on muitakin ongelmia, joiden vuoksi sitä tulisi uudistaa. Tässä voidaan siis erottaa kaksi erilaista tarkastelukulmaa: säännöksiin perustuva oikeudenmukaisuuden vaatimus ja oikeudenmukaisuuden kokemukseen perustuva odotus, joka ei sinällään ole täysin oikeudellisessa tutkimuksessa keskiössä. Pidän kuitenkin jälkimmäisiä niin merkittävinä ongelmina oikaisuvaatimusmenettelyssä, että jo niiden vuoksi menettelyä on syytä kehittää myös säännösten tasolla. Loppujen lopuksi sillä ei olekaan merkitystä, onko menettely säädösten vastainen kuten Juusela toteaa, vai onko ongelmien syynä epäoikeudenmukaisuuden kokeminen ja muut syyt. Olemme molemmat kuitenkin pitkälti samaa mieltä ongelmista ja niiden mahdollisista ratkaisuista. Mielestäni kiireellisintä on saada oikaisuvaatimusten käsittelyaikoja lyhennettyä, tähän olen useita keinoja esittänyt, mutta nopein keino lienee resurssien kohdentaminen oikaisuvaatimusten käsittelyyn. [viii] Muita ongelmia voidaan ratkoa pidemmällä aikavälillä, kunhan huolehditaan, etteivät ne vain entisestään pidennä käsittelyaikoja.

Kimmo J. Nieminen, 25.1.2021
HTM, nuorempi tutkija, Itä-Suomen yliopisto
Tax Manager, PriceWaterhouse Coopers Oy

 

[i] Hyvän hallinnon periaatteiden tulee täyttyä myös oikaisuvaatimusmenettelyssä, ks. näistä Nieminen, Kimmo J., Oikeudenmukainen verotuksen oikaisuvaatimusmenettely, Edilex-sarja 2020/28, 3.8.2020, s. 19–23. Verovelvollisten oikeusturvaodotukset voisivat täyttyä myös, jos oikaisuvaatimusmenettelyä kehitettäisiin enempi tuomioistuinkäsittelyn suuntaan, esim. Juuselan esittämien ”Ehdotus siirtymäajaksi – muutokset oikaisulautakuntamenettelyyn” tavoin.

[ii] Ks. Väätäinen, Ulla, Oikein ja joutuisasti – Joutuisuus hyvän hallinnon ja oikeusturvan takeena hallintotoiminnassa. Lakimiesliiton kustannus 2011, s. 306–307. Muita aiheeseen liittyviä laillisuusvalvonnan ratkaisuja: 1) AOA 31.12.2015, dnro 976/4/15: HaO:n päätöksen toimeenpano. Päätöksen täytäntöönpano kesti kokonaisuudessaan Verohallinnossa 17 kuukautta (veronpalautus maksettiin). Asia oli kuitenkin Konserniverokeskuksessa noin 15 kuukauden ajan vireillä ilman minkäänlaisia aktiivisia toimenpiteitä. Huomautus ja hyvitysesitys Verohallinnolle. 2) AOA 20.12.2011, dnro 4137/2/09: Lähdeveron palautushakemusten ja oikaisuvaatimusten käsittely Verohallinnossa. Verohallinnolle huomautus hakemusten käsittelyn lainvastaisesta viivästymisestä. 3) AOA 20.6.2011, dnro 704/4/10: Verovalituslupa-asioiden käsittelyn lainvastainen viivästyminen KHO:ssa. 4) AOA 4.11.2019, dnro EOAK/5/2019: Verohallinnon asiakaspalvelun kohtuuton odotusaika. 5) AOA 4.11.2019, dnro EOAK/6525/2018: Verohallinnon puhelinpalvelu ei täyttänyt hyvän hallinnon perusteisiin kuuluvaa palvelun asianmukaisuuden ja viranomaisen neuvontavelvollisuuden vaatimuksia. 6) OKA 27.2.2018, dnro 498/1/2017: Verohallinnon puhelinpalvelussa olisi tullut antaa neuvontaa kohtuullisessa ajassa. 7) OKA 3.12.2020, dnro 165/10/2020: Apulaisoikeuskansleri kiinnitti Kelan huomiota hallintolain viivytyksetöntä käsittelyä koskevan säännöksen noudattamiseen. Kantelijan takuueläkettä koskevan asian käsittely oli Kelasta johtuvasta syytä viipynyt aiheettomasti yli 2,5 kuukautta.

[iii] Ennen HOL:n säätämistä vastaava säännös oli 1.1.2010 alkaen hallintolainkäyttölain 53 a §:ssä.

[iv] Hyvityslain 4 §:n 1 momentin mukaan arvioitaessa, onko oikeudenkäynti viivästynyt, otetaan oikeudenkäynnin keston lisäksi huomioon 1) asian laatu ja laajuus, 2) asianosaisten, viranomaisten ja tuomioistuimen toiminta

oikeudenkäynnissä ja 3) asian merkitys asianosaiselle.

[v] Esim. veronkiertoasiat eivät ole tavanomaisia, ottaen huomioon myös hyvityslain 4 §:n 1 mom.

[vi] Verohallinnon käsittelyaikaennuste myöhästymismaksujen oikaisuvaatimuksille on 12 kk, [https://www.vero.fi/tietoa-verohallinnosta/yhteystiedot-ja-asiointi/k%C3%A4sittelyajat/](25.1.2021).

[vii] Esim. kodin ja työpaikan väliset matkakulut.

[viii] Ks. Nieminen, Kimmo J., Oikeudenmukainen verotuksen oikaisuvaatimusmenettely, Edilex-sarja 2020/28, 3.8.2020, s. 30–33.

Vierashuonekirjoitukset eivät ole Edilex-toimituksen kannanottoja asioihin.

Toimittaja: Jani Surakka, Edilex-toimitus (jani.surakka@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.