Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Julkisoikeus

17.9.2020 11.30 Vierashuoneessa tohtorikoulutettava Hanne Hirvonen: Kysymys hallinnon automaattisen päätöksenteon sääntelystä ei ole helppo

Vierashuoneessa tohtorikoulutettava Hanne Hirvonen: Kysymys hallinnon automaattisen päätöksenteon sääntelystä ei ole helppo

Oikeusministeriössä on vireillä hallinnon automaattista päätöksentekoa koskeva lainsäädäntöhanke (OM021:00/2020 Automaattista päätöksentekoa koskevan hallinnon yleislainsäädännön valmistelu). Tarkoituksena on ministeriön mukaan valmistella säännökset, joilla varmistetaan hallinnon lainalaisuuden, hyvän hallinnon periaatteiden, oikeusturvan, julkisuusperiaatteen ja virkavastuun toteutuminen automaattisessa päätöksenteossa. Hankeen puitteissa on valmistunut esiselvitys sekä viimeksi 6.7.2020 hallinnon automaattiseen päätöksentekoon liittyvistä yleislainsäädännön sääntelytarpeista (Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2020:14). Arviomuistiota koskeva lausuntoaika päättyi 4.9.2020 ja lausuntopalvelusta onkin nyt löydettävissä runsaasti aihetta koskevia lausuntoja monilta eri toimijoilta. Jo lausuntoja selaamalla voi todeta sääntelyhankkeen vaativuuden. Asian jatkokäsittely myöhemmin perustettavassa työryhmässä tuleekin epäilemättä olemaan kiinnostavaa ja haastavaa. 

Hallinnon automaattinen päätöksenteko on moniulotteinen aihe, jota voi lähestyä useasta eri näkökulmasta ja joka kerää alleen suuren määrän yksityiskohtaisempia oikeudellisia kysymyksiä. Nyt vireillä olevassa hankkeessa näitä osa-alueita on jäsennetty muun muassa hallinnon lainalaisuuden, hyvän hallinnon periaatteiden, oikeusturvan, julkisuusperiaatteen ja virkavastuun toteutumisen kautta. Lisäksi on kiinnitetty aiheellisesti erityistä huomiota henkilötietojen suojalle ja tietosuoja-asetuksesta seuraaville vaatimuksille. Valittu jäsentely perustuu pitkälti niihin seikkoihin, joita sekä perustuslakivaliokunta että eduskunnan apulaisoikeusasiamies ovat nostaneet työssään esiin (PeVL 62/2018 vp, PeVL 70/2018 vp ja PeVL 78/2018 vp sekä EOAK/3379/2018).

Edellä mainittuihin lainsäädäntötyössä huomioonotettaviin lähtökohtiin tunnutaan asiaa koskevassa keskustelussa suhtauduttavan suhteellisen yksimielisesti. Tämä on ymmärrettävää, sillä kyseiset päätösautomaation sääntelyssä huomioitavat seikat kuuluvat hallinto-oikeuden selkeään ydinalueeseen ja niiden merkitystä olisikin vaikea kiistää. Lisäksi yhteisenä tavoitteena on mahdollistaa digitalisaation tarjoamien etujen turvallinen hyödyntäminen myös julkisella sektorilla, mikä osaltaan ohjaa katseen mainittuihin vaatimuksiin (hanke kiinnittyy pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelmaan, johon sisältyy pyrkimys edistää hallinnon ja koko yhteiskunnan digitalisaatiota). Tarkemmalla tarkastelulla ilmenee kuitenkin, ettei läheskään kaikista valittavaan sääntelystrategiaan liittyvistä kysymyksistä olla yhtä mieltä.  Valmistelutyö tuleekin vaatimaan siihen osallistuvilta vielä paljon lisäselvityksiä ja pohdintaa.

Nostan tässä kirjoituksessa erityisesti esiin muutamia huomioita kollegoideni apulaisprofessori Ida Koiviston ja apulaisprofessori Riikka Koulun yhdessä laatimasta lausunnosta (Koulu johtaa myös Legal Tech Labin toimintaa ja Koivisto puolestaan toimii muun ohella vastuullisena tutkijana Algoritmisen läpinäkyvyyden mahdollisuudet ja rajoitukset -tutkimushankkeessa). Legal Tech Labissa tutkitaan oikeusteknologiaa ja oikeuskäytäntöjen ja -palveluiden digitalisaatiota ja julkishallinnon digitalisoituminen on ollut yksi labin viimeaikaisista huomionkohteista. Asiassa jätettiin monia muitakin kiinnostavia lausuntoja (lausuntopalvelusta ilmenevien tietojen mukaan yhteensä 47 kappaletta), joiden käsittely ei kuitenkaan tämän kirjoituksen mitassa ja nopealla aikataululla ole mahdollista.

Keskeinen jatkopohdintaa vaativa kysymys hallinnon päätösautomaation sääntelyssä on automaattisen päätöksenteon käyttöalan rajaus. Kysymys jakaantuu kahteen toisiinsa liittyvään ehdotukseen. Ensinäkin arviomuistiossa on ehdotettu käyttöalan rajaamista tilanteisiin, joissa ratkaisu on johdettavissa koneellisesti lainsäädännöstä ja tiedossa olevista yksiselitteisistä faktoista tilanteessa, jossa päätöksentekoon ei liity harkintavaltaa. Toiseksi arviomuistiossa on otettu lähtökohdaksi, että automaattinen päätöksenteko voisi yleislainsäädännön nojalla perustua vain viranomaisen ennalta määrittelemiin, lainsäädännön mukaisiin päättelysääntöihin, eikä esimerkiksi oppivaan tekoälyyn. (Arviomuistio s. 63 ja lausuntopyyntö kysymykset 1 ja 2).

Mainittu käyttöalaa koskeva lähtökohta vaikuttaa perustellulta jo hallinnon laillisuusperiaatteen (PL 2.3 §) vuoksi. Kun julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia, on luontevaa ehdottaa, että harkintavaltaa sisältävän lainsäädännön soveltaminen jätettäisiin ihmisille. Harkintavallan käyttöön liittyy muun muassa ns. hallinnon oikeusperiaatteiden (suhteellisuus, yhdenvertaisuus, objektiivisuus, tarkoitussidonnaisuus, luottamuksensuoja; hallintoL 6 §) huomioiminen ja näiden periaatteiden sovittaminen sääntöpohjaiseen, kaavamaiseen päätösautomaatioon olisi erittäin vaikeaa. (Ks. tarkemmin Koiviston ja Koulun lausunto s. 2-3)

Aivan näin yksinkertainen asia ei kuitenkaan ole. Ensimmäinen käyttöalan rajausta koskeva ongelma, jonka Koivisto ja Koulu nostavat esiin, onkin seuraava: miten määritellä ennakollisesti ja yleisesti harkinnanvaraiset ja ei-harkinnanvaraiset päätöslajit ilman, että yksittäinen hallintoasia otetaan tutkittavaksi? Kuten lausunnossa todetaan, jaottelu harkinnanvaraisiin ja ei-harkinnanvaraisiin päätöstyyppeihin on teoriassa yksiselitteinen, mutta käytännössä usein haastava. Harkintavalta nimittäin ilmenee monesti vain avoimista kielellisistä muotoiluista. Jatkovalmistelussa onkin vielä viitatussa lausunnossa esitetysti pohdittava, miten tulkitaan arviomuistiossa mainittuja ”yksiselitteisiä faktoja” ja lainsäädäntöä, joka soveltuisi ongelmitta koneellisesti luettavaksi. Digitalisaation ei tulisi kaavamaistaa hallinnon päätöksentekoa haitallisella tavalla. (Ks. tarkemmin Koiviston ja Koulun lausunto s. 2-4)

Toinen päätösautomaation sääntelyn lähtökohtaa koskeva kysymys, joka vaatii vielä harkintaa, on yllä mainittu sääntöpohjaisten ja oppivien järjestelmien erottelu. Erottelu linkittyy laillisuusperiaatteen noudattamiseen ja ajatukseen siitä, että tietojärjestelmän toiminnan tulee perustua ennakollisesti määritellyille päätöspoluille, ei samankaltaisuuksien ja todennäköisyyksien tunnistamiselle tilastollisin menetelmin. Kyseinen erottelu ei kuitenkaan ole kestävä tai sillä tavoin yksiselitteinen kuin äkkiseltään ajattelisi. Asiaa avataan viitatussa lausunnossa tarkemmin, mutta keskeistä on huomata, että monimutkaisissa tietojärjestelmissä yhdistellään usein monia menetelmiä (tämä mainitaan myös Elinkeinoelämän keskusliiton lausunnossa, s. 2).

Tästäkin jaottelusta seuraa haastavia tulkintakysymyksiä. Käytännössä voitaisiin joutua pohtimaan Koiviston ja Koulun toteamalla tavalla esimerkiksi sitä, onko tiedonlouhinnan tai tilastollisten menetelmien käyttö sallittua osana päätösautomaatiossa käytettävien sääntöjen määritysprosessia. Sääntelyssä ei tulisi päätyä tilanteeseen, jossa mahdollisten tekoälypohjaisten järjestelmien ja sääntöpohjaisten järjestelmien muodostamien kokonaisuuksien ja kehityksen tarjoamien uusien ratkaisujen hyödyntäminen kävisi mahdottomiksi. Näin ollen tulisikin vielä pohtia, miten teknologianeutraaliuden periaate voitaisiin sisällyttää myös automaattista päätöksentekoa koskevaan sääntelyyn. (Ks. tarkemmin Koiviston ja Koulun lausunto s. 4-6)

Hallinnon päätösautomaatiota kehitettäessä olisi tärkeää miettiä myös tietojärjestelmien käytettävyyttä ja loppukäyttäjän näkökulmaa. Järjestelmät esimerkiksi usein ohjaavat asioimaan ja käsittelemään asiaa tavalla, jossa vapaan tekstin sijaan tuotetaan rakenteista, määrämuotoista tietoa. Tämä voi tapahtua vaikkapa erilaisten etukäteen määriteltyjen valikkojen avulla. Tähän kehitykseen liittyen on hyvä pitää mielessä, että järjestelmäarkkitehtuuri voi ohjata voimakkaastikin hallinnon asiakkaan asiointimahdollisuuksia ja myös hallinnollisen päätöksentekijän toimintamahdollisuuksia.  Myös näihin laatunäkökulmiin ja asioinnin ja päätöksenteon määrämuotoisuutta koskeviin seikkoihin tulisi siten paneutua hallinnon automaatiota koskevassa sääntelystrategiassa. (Ks. tarkemmin Koiviston ja Koulun lausunto s. 3-4)

Tässä kirjoituksessa käsitellyn käyttöalan määrittelyn lisäksi suunnitteilla olevaan sääntelyyn liittyy monia muitakin tärkeitä teemoja. Esimerkiksi virkavastuun toteutuminen ja kohdentuminen ja viranomaisten toiminnan julkisuus sekä päätöksenteon läpinäkyvyys ovat aiheita, joita arviomuistiossa ja sitä koskevissa lausunnoissa käsiteltiin ja joihin niin ikään liittyy hankalia kysymyksiä. Toivottavaa olisikin, että lakihankkeen jatkovalmisteluun olisi käytettävissä riittävästi aikaa, vaikka asian edistämistä on ymmärrettävästi myös kiirehditty monelta suunnalta. Valmisteluun tarvitaan myös taustoiltaan ja erityisosaamiseltaan riittävän monipuolinen joukko – poikkitieteellinen yhteistyö on todettu välttämättömäksi myös oikeutta ja teknologiaa koskevassa akateemisessa tutkimuksessa.

Yleisesti ottaen asian etenemistä kannattaa seurata vähintään sivusilmällä, vaikkei hallinnon päätösautomaatio olisikaan aivan keskeisin osa omaa työtä. Aihe voi tulla yllättäen esiin vaikkapa hallinnon asiakkaana saatuna omakohtaisena kokemuksena tai tutustuttaessa päämiehelle annettuun päätökseen.

Kaikkiin asiassa jätettyihin lausuntoihin sekä asiaa koskevaan arviomuistioon voi tutustua hankesivulla.

Hanne Hirvonen
Tohtorikoulutettava
Legal Tech Lab, Oikeustieteellinen tiedekunta
Helsingin yliopisto


Kirjoita Edilexiin

Toimittaja: Jukka Savolainen, Edilex-toimitus (jukka.savolainen@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.