Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Ympäristö

8.9.2020 14.49 Vierashuoneessa OTT, yliopistonlehtori Aleksi Heinilä: Lumen varastointia koskeva ympäristöoikeudellinen ohjaus on kattavaa, hajanaista ja tapauskohtaisia tulkintoja edellyttävää – lumi ja sen varastointi tarjoaa mielenkiintoisen näkökulman ympäristöoikeudelliseen sääntelyyn

Vierashuoneessa OTT, yliopistonlehtori Aleksi Heinilä: Lumen varastointia koskeva ympäristöoikeudellinen ohjaus on kattavaa, hajanaista ja tapauskohtaisia tulkintoja edellyttävää – lumi ja sen varastointi tarjoaa mielenkiintoisen näkökulman ympäristöoikeudelliseen sääntelyyn

Lumi, kiinteässä muodossa oleva vesi, ja talvisaikainen yleisiltä alueilta ja yksityisiltä kiinteistöiltä kerätyn lumen varastointi tarjoaa omanlaisensa näkökulman ympäristöoikeudelliseen sääntelyyn. Lumen vaihtaessa varastoinnin kuluessa olomuotoaan, sen kannalta merkitykselliseksi muodostuu niin itse varastointitoimintaan kohdistuva, useammalle lainsäädännön sektorille jakautuva normiohjaus kuin lumen sulamisvesiäkin koskeva sääntely. Tämä sääntelykokonaisuus osoittautuu tarkemmassa tarkastelussa varsin laajaksi, hieman hajanaiseksi ja monin paikoin tulkinnanvaraiseksi.

Lumen varastoinnin ympäristöoikeudellinen ohjaus sisältyy keskeisimmin jätelakiin (646/2011, JäteL), ympäristönsuojelulakiin (527/2014, YSL) ja maankäyttö- ja rakennuslakiin (132/1999). Sääntely perustuu pääasiassa varastointitoiminnan tapauskohtaisiin vaikutuksiin sijaintiympäristössään. Lumen varastoinnin sääntelyn kannalta merkityksellisimpiä ympäristövaikutuksia ovat lumen seassa olevan vieraan aineksen aiheuttama roskaantuminen, lumen kuljetuksesta ja kasaamisesta aiheutuva melu ja lumen seassa olevien epäpuhtauksien lumen sulaessa aiheuttama kuormitus.

Jätelain sääntelyn näkökulmasta lunta ei lähtökohtaisesti voida lukea jätteeksi, vaikka se on aiemmin Suomessakin kuulunut jätelainsäädännön soveltamisalaan. Siihen ei näin ollen sovelleta jätteitä koskevaa sääntelyä esimerkiksi ympäristöluvanvaraisuuteen liittyen. Varastoitu lumi kuitenkin tyypillisesti sisältää eriasteisesti epäpuhtauksia ja jätettä. Tämäkään ei vielä tee koko lumimäärästä lainsäädännön näkökulmasta jätettä. Kuitenkin, mikäli lumi sisältää esimerkiksi öljypäästön seurauksena huomattavan määrän epäpuhtauksia, voi se tällaisissa poikkeustapauksissa tulla myös kokonaisuudessaan luokitelluksi jätteeksi.

Lumen varastointialueilta kertyvä sulamisvesi ei lähtökohtaisesti ole myöskään ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua jätevettä, vaikka myös tämän tyyppiset, esimerkiksi teollisuus- tai varastointialueilta purkautuvat sade- ja sulamisvedet voivat pilaantumisen vaaraa aiheuttaessaan lainsäädännön mukaan tulla luokitelluiksi jätevesiksi. Hulevesiä (rakennetulla alueella maan pinnalle, rakennuksen katolle tai muulle pinnalle kertyviä sade- tai sulamisvesiä) koskeva sääntely, jota sovelletaan myös lumen varastointialueilta kertyviin sulamisvesiin, sisältyy puolestaan olennaisilta osiltaan maankäyttö- ja rakennuslakiin. MRL asettaa hulevesien hallintavelvollisuuden kiinteistön omistajalle tai haltijalle. Velvollisuuden toteuttamisen ratkaisut on arvioitava tapauskohtaisesti, mutta laki asettaa hallinnalle myös sisällöllisiä vaatimuksia. Alueilla, joilla on kunnan hulevesijärjestelmä (lähinnä asemakaava-alueet) kiinteistön omistajalla on lähtökohtainen velvollisuus liittyä kunnan hulevesijärjestelmään.

Lumen varastoinnin ohjaus perustuu suurelta osin yleisnormeihin. Laintasoisia yleisnormeja on annettu niin JäteL:n (keskeisesti roskaamiskielto), YSL:n (erilaiset toiminnanharjoittajaa koskevat velvollisuudet ja maaperän ja pohjaveden pilaamiskiellot) kuin MRL:nkin (ulkovarastointia ja rakennetun ympäristön hoitoa koskevat normit) nojalla, minkä lisäksi varastointia koskevia tai siihen sovellettavia määräyksiä sisältyy usein myös kunnallisiin normeihin, kuten YSL:n nojalla annettuihin kunnallisiin ympäristönsuojelumääräyksiin, MRL:n mukaisiin rakennusjärjestyksiin ja MRL 103 j §:n mukaisiin kunnallisiin hulevesimääräyksiin (jotka lienevät sisällytettävissä myös rakennusjärjestysten yhteyteen). Näiden yleisnormien noudattamatta jättäminen on valvontatoimien ja hallintopakon käyttämisen peruste. Eri lakien mukainen toimivalta jakautuu kunnissa usein eri viranomaisille, ja valvontatoimivalta on osittain myös päällekkäistä siten, että usein on mahdollista valita, minkä säännöstön nojalla toimenpiteitä edellyttävään tilanteeseen valvontatoimenpiteitä lähdetään tekemään.

Kuitenkin lumenvarastointi voi olla myös ennakkovalvontamenettelyjen piirissä. Se ei lähtökohtaisesti kuulu ympäristönsuojelulain ennakkovalvontamenettelyjen piiriin YSL:n liitteiden laitosluetteloiden perusteella (joihin luvantarve yhä korostetummin perustuu), mutta varastointitoiminnan vaikutukset sen sijaintiympäristössä voivat laukaista ympäristöluvan tarpeen. Tällöin kyse on useimmiten pysyvästä, laajasta ja laitosmaisesta lumenvarastoinnista (”lumenkaatopaikasta”) ja niin sanotusta naapuruusoikeudellisesta luvantarvekynnyksestä, eli toiminta aiheuttaa naapuruussuhdelaissa tarkoitettua pysyvää, kohtuutonta rasitusta toiminnan ympäristössä. Tällöin kyse on yleensä ensisijaisesti melusta ja tilanteesta, jossa ympäröivä asutus on liian lähellä.

Lumenvarastointi voi kuulua myös MRL:n rakentamistoimenpiteiden lupajärjestelmän piiriin. Vaikka rakennus- ja toimenpideluvista koostuva lupajärjestelmä koskee ensisijaisesti rakennusten ja muiden rakenteiden ja laitosten rakentamista, on sen piiriin sisällytetty myös muun ohella muusta alueesta erotetut, suurehkot varastointialueet. Tällaisten toimenpiteiden osalta viranomaisvalvonta kohdistuu ainoastaan niiden maankäytöllisiin ja ympäristöllisiin vaikutuksiin. Oikeuskäytännössä merkitystä luvan tarpeen arvioinnissa on annettu lupajärjestelmän lähtökohtien mukaisesti kulloinkin kyseessä olevan toimenpiteen viranomaisvalvonnan tarpeelle. Muun muassa toiminnan sijainti ja intensiteetti ovat merkityksellisiä valvonnan tarpeen arvioinnissa. Näin esimerkiksi asemakaava-alueilla toimenpidelupa voi tulla useammin kysymykseen kuin detaljikaavoittamattomilla alueilla ja laajamittainen laitosmainen lumen varastointi on yleensä jokseenkin selvästi toimenpideluvan tarpeen piirissä. Yksiselitteistä vastausta lumen varastoinnin toimenpideluvanvaraisuudesta ei kuitenkaan voida antaa, sillä varastointitilanteet ja sijainnit voivat vaihdella eikä mikä tahansa lumenvarastointitoimenpide ole lain mukaan toimenpideluvanvarainen. Toimenpideluvanvaraisuutta ei myöskään voida ulottaa muihin kuin laissa säädettyihin toimenpiteisiin. Toimenpideluvanvaraisuutta on siis arvioitava tulkinnanvaraisissa tilanteissa tapauskohtaisesti. Oma mielenkiintoinen ja niin ikään tapauskohtaisesti arvioitava kysymyksensä on tämänkaltaisten toimenpideluvanvaraisten toimenpiteiden suhde esimerkiksi kaavoihin sisältyviin rakentamisrajoituksiin.

Keskeisesti lupiin perustuva ennakkovalvonta mielletään ympäristöoikeudellisen oikeudellis-hallinnollisen ohjauksen tietynlaiseksi peruslähtökohdaksi. Kuitenkin, kun esimerkiksi ympäristönsuojeluoikeudessa pyritään nostamaan lupakynnyksiä, yleisnormien ja niihin liittyvän jälkivalvonnan merkitys korostuu. Lumen varastointitoiminta tarjoaa mielenkiintoisen näkökulman ympäristöoikeudellisiin ohjauskeinoihin, sen ollessa relevanttia niin monen ympäristöoikeuden sääntelysektorin kannalta. Sen ohella, että siihen kohdistuu tapauksesta riippuen enemmän taikka vähemmän ennakkovalvontaa, siihen sovelletaan suoraan varsin mittavaa joukkoa yleisnormeja. Kun näitä kaikkia välineitä tarkastellaan yhdessä, muodostuu käsitys siitä, millaiseksi ohjaus kokonaisuutena tietyn toiminnan näkökulmasta muodostuu.

Myös oikeudelliset tarkastelut saattavat kärsiä siiloutumisesta. Tämä pätee tietysti mitä suurimmassa määrin eri oikeudenalojen ollessa kyseessä, mutta ongelma voi olla myös oikeudenalan sisäinen esimerkiksi ympäristöoikeuden kaltaisella oikeudenalalla, johon sisältyy huomattava määrä sääntelyä ja sen eri sektorien sääntely on jotakuinkin jatkuvassa muutoksessa. Oikeudenalat ja niiden sektorit läpäisevät (oikeustieteessä usein ongelmakeskeisiksi nimetyt) tarkastelut ovat hyvin tarpeellisia.

Ympäristöoikeuden integraatiossa on edelleen kehittämistä

Lumen varastointitoimintaan siis liittyy hyvin monen ympäristölainsäädännön eri sektorin sääntelyä. Se, mitä sääntelyn instrumentteja mihinkin tilanteeseen voidaan soveltaa, riippuu suurelta osin toiminnan kulloisistakin vaikutuksista ympäristössään. Erityisesti yleisnormiohjaus, kuten esimerkiksi jätelain roskaamiskielto, on kuitenkin voimassa yleisesti. Monelle eri sektorille jakautuva ja monin osin tulkinnanvarainen sääntely asettaa merkittäviä haasteita sekä kokonaisuuden että sen osien hallinnan suhteen niin viranomaisille kuin asianosaistahoillekin.

Vaikka ympäristöoikeudellinen sääntely ei ole enää lainkaan niin sektoroitunutta kuin esimerkiksi vielä viime vuosituhannella ja sektorilainsäädännössä laajasti tunnistetaan sääntelyn yhteydet muuhun lainsäädäntöön, on sääntelyn integraatiossa vielä selvästi kehittämisen varaa. Ympäristösääntelyn yhdentämiskehityksen jatkaminen olisi omiaan lisäämään sääntelyn ymmärrettävyyttä ja vähentämään päällekkäistä ja rinnakkaista ohjausta samalla, kun se mahdollistaisi myös esimerkiksi toimintojen kokonaisvaikutusten paremman huomioimisen yksittäisissä päätöksentekomenettelyissä. Ylipäätään sääntelystä olisi epäilemättä monin osin mahdollista tehdä nykyistä yksinkertaisempaa, ymmärrettävämpää ja täsmällisempää, vaikka tapauskohtaisen harkinnan tarve onkin paikkasidonnaisissa ratkaisuissa väistämättä aina olemassa.

Ennakkovalvonnan, keskeisesti lupapäätöksenteon kautta on mahdollista yhteensovittaa toiminnan ja sen sijaintiympäristön intressejä, huolehtia oikeusturvasta ja ehkäistä ristiriitatilanteita ennalta. Samalla toiminnanharjoittaja saa viranomaisen ratkaisun siitä, minkälaiset toimenpiteet esimerkiksi ympäristövaikutusten hallitsemiseksi ovat riittäviä. Yleisnormien jälkivalvontaa joudutaan suorittamaan usein tilanteissa, joissa konfliktitilanne on jo syntynyt, mutta myös yleisnormien noudattaminen vähentää toimintojen haitallisia ympäristövaikutuksia ja on omiaan myös ehkäisemään konflikteja ympäristövaikutuksia omaavien toimintojen ja ympäröivän maankäytön välillä (samoin kuin tietenkin se, että tällaisille toiminnoille luodaan sopivia sijoituspaikkoja maankäytön suunnittelun keinoin).

Lainsäädäntöä kehitettäessä onkin syytä pitää silmällä yleisnormien ja ennakkovalvontajärjestelmien suhdetta ja käyttöalaa. Ennakkovalvontakynnysten nostamisen myötä suurempi joukko toimintoja jää yleisnormiohjauksen piiriin, jolloin yleisnormien (mukaan lukien kunnallisten säädösten) merkityksen kasvu on tunnistettava ja pyrittävä takaamaan yleisnormiohjauksen laatu (kuten esimerkiksi sille asetettavien oikeusvaltiollisten vaatimusten täyttyminen). Resurssien käytön kannalta tehokkainta on pyrkiä rajaamaan ennakkovalvontamenettelyt niihin tilanteisiin, joissa sille on toiminnan sijaintipaikasta ja ympäristövaikutuksista lähtevä tarve, ja ohjata muita toimintoja yleisnormeilla. Tämä on tietenkin helpommin sanottu kuin tehty, mutta siltä osin kuin toimintojen tiettyjä ympäristövaikutuksia ohjataan riittävästi yleisnormein, ei näillä samoilla, jo oikeudellisen ohjauksen piirissä olevilla ympäristövaikutuksilla ole välttämättä syytä perustella ennakkovalvonnan tarvetta esimerkiksi jonkin toisen lain järjestelmässä. Käytännössä ennakkovalvontamenettelyihin ja yleisnormeihin perustuva ohjaus usein limittyvät, mutta päällekkäisyyttä on syytä pyrkiä välttämään.

Tässä kirjoituksessa esiin tuotuja teemoja käsitellään laajemmin vertaisarvioidussa Edilex-artikkelissa ”Lumenvarastointipaikkojen ympäristöoikeudellinen ohjaus”.


Kirjoita Edilexiin

Toimittaja: Jukka Savolainen, Edilex-toimitus (jukka.savolainen@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.