Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Työ- ja sosiaalioikeus, Julkisoikeus

4.5.2020 10.30 (päivitetty 11.5.2020 9.35) Vierashuoneessa Seppo Koskinen: Valmiuslain mukainen palkkasäännöstely ja kunta-alan vaikeat palkkaneuvottelut

Vierashuoneessa Seppo Koskinen: Valmiuslain mukainen palkkasäännöstely ja kunta-alan vaikeat palkkaneuvottelut

Kunta-alalla on käyty neuvotteluja uudesta sopimuksesta melkein neljä kuukautta. Tarvittaisiinko asiassa jotakin sovittelujärjestelmän ulkopuolista tahoa avuksi ratkaisemaan riitaa? Pakkosovintoa ei lainsäädäntömme tunne, mutta valmiuslaki antaa mahdollisuuden määrätä palkankorotusten enimmäismäärästä. Valmiuslain 92 §:n mukaan (Palkkasäännöstely) hintavakauden ja julkisen talouden turvaamiseksi 3 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa poikkeusoloissa julkis- tai yksityisoikeudelliseen palvelussuhteeseen perustuvia palkkoja ei saa korottaa valtioneuvoston asetuksessa säädettävää määrää enempää. Valmiuslaki ei anna kuitenkaan oikeutta määrätä ns. pakkosovintoa.

Hoitajajärjestöjen Tehyn ja Superin neuvottelujärjestö Sote hylkäsi valtakunnansovittelijan 28.4.2020 antaman ratkaisuesityksen 30.4.2020. Terveydenhoitojärjestöistä Lääkäriliitto olisi ehdotuksen hyväksynyt. Ratkaisuesitykseen sisältyivät muun muassa sote-henkilöstölle oma alakohtainen sopimus, kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen (KVTES) allekirjoituspöytäkirja palkantarkistuksineen ja muine määräyksineen sekä kiky-tuntien poistuminen ja korvaaminen muilla järjestelyillä. Lisäksi esityksessä oli erillinen virka- ja työehtosopimus koronaepidemiaan liittyvän kertapalkkion maksamisesta sairaanhoitopiirien lähinnä teho-osastojen henkilöstölle. Tarjotussa ratkaisussa palkankorotukset olivat aiemmin tällä neuvottelukierroksella syntyneen yleisen linjan mukaisia. Sopimuskauden pituus oli 23 kuukautta.

Tarvittaisiinko asiassa jotakin sovittelujärjestelmän ulkopuolista tahoa avuksi ratkaisemaan riitaa? Pakkosovintoa ei lainsäädäntömme tunne, mutta valmiuslaki antaa mahdollisuuden määrätä palkankorotusten enimmäismäärästä. Valmiuslain 92 §:n mukaan (Palkkasäännöstely) hintavakauden ja julkisen talouden turvaamiseksi 3 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa poikkeusoloissa julkis- tai yksityisoikeudelliseen palvelussuhteeseen perustuvia palkkoja ei saa korottaa valtioneuvoston asetuksessa säädettävää määrää enempää. Valmiuslaki ei anna kuitenkaan oikeutta määrätä ns. pakkosovintoa.

Palkkasäännöstelyllä on meillä vahva historiallinen lataus. Vuoteen 1955 asti Suomessa oli voimassa hinta- ja palkkasäännöstely. Koko toisen maailmansodan ja sotakorvausajan voimassa ollut hinta- ja palkkasäännöstely päättyi, kun eduskunnan määrävähemmistö vuoden 1955 lopussa esti sen jatkumisen lykkäämällä niin sanotun valtalain voimaantulon seuraavien vaalien jälkeiseen aikaan. Valtalain nojalla valtioneuvosto antoi palkkasäännöstelypäätöksiä, joiden pohjalta ja rajoissa työntekijä- ja työnantajaliitot neuvottelivat ammattialojen palkoista. Palkkasäännöstelyoikeutus on meillä vuoden 1955 jälkeen ollut yhtäjaksoisesti olemassa vuodesta 1970 lähtien.

Hallituksen esityksessä nykyiseksi valmiuslaiksi (HE 3/2008) palkkasäännöstelysäännöstä perusteltiin seuraavasti:

Pykälä korvaisi nykyisen valmiuslain 16 §:n 1 momentin sääntelyn palkkauksien valvonnasta ja säännöstelystä. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi, että valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää määrästä, jolla palkkoja saisi enintään korottaa. Pykälässä mahdollistettaisiin katon asettaminen sekä julkis- että yksityisoikeudelliseen palvelussuhteeseen perustuvien palkkojen korottamiselle. Sen sijaan siinä ei mahdollistettaisi palkkojen alentamista. Valittu sääntelytapa olisi yhdenmukainen kulutushyödykkeiden hintasäännöstelyn (42 §) ja vuokrasäännöstelyn (54 §) kanssa. Lisäksi arvioidaan, että poikkeusoloissa saattaisi olla inflaatiopaineita, joita palkkojen korottamisen rajoittaminen omalta osaltaan hillitsisi.

Aikaisemmassa valmiuslaissa (1080/1991) asiasta todettiin melko yleisellä tasolla seuraavasti (16.1 §): ”Valtioneuvosto voi valvoa ja säännöstellä yksityis- ja julkisoikeudelliseen palvelussuhteeseen perustuvia palkkauksia sekä antaa määräyksiä palvelussuhteen muista ehdoista, työajasta ja työsuojelusta.”  Vuoden 1991 valmiuslailla kumottiin väestön toimeentulon ja maan talouselämän turvaamisesta poikkeuksellisissa oloissa 17 päivänä kesäkuuta 1970 annettu laki (ns. säännöstelyvaltuuslaki) (407/70).

Vuoden 1991 lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 248/1989) mukaan

Tämä muun muassa palkkasäännöstelyä koskeva pykälä vastaa säännöstelyvaltuuslain 9 §:ää. Valtioneuvosto voi ehdotuksen mukaan valvoa ja säännöstellä yksityis- ja julkisoikeudelliseen palvelussuhteeseen perustuvia palkkauksia sekä antaa määräyksiä palvelussuhteen muista ehdoista, työajasta ja työsuojelusta. Palkkasäännöstely voisi merkitä palkkojen korotusten rajoittamista tai sulun asettamista niiden korottamiselle. Valtioneuvostolla ei sen sijaan olisi oikeutta rajoittaa tai kieltää työtaistelutoimenpiteitä.

Palkkasäännöstelyoikeutukselle on siis Suomessa pitkä perinne.

Nykyisen valmiuslain säännöksen perusteella olisi siis yleisten lain soveltamisen edellytysten täyttyessä mahdollista määrätä, että kunta-alan neuvotteluissa palkkojen korottamisen katto olisi työmarkkinoiden ns. yleisen linjan mukainen, jonka voisi ilmaista esimerkiksi siten, että maksimikorotus kahdessa vuodessa olisi 3,3 prosenttia. Tällainen määräys olisi mahdollista katsoa oikeasuhtaiseksi, koska kyseinen katto on tosiasiallisesti koskenut lähes kaikkia sopimusaloja. Kyseinen katto ei huomioisi hoitajajärjestöjen yleisen linjan ylittäviä vaatimuksia. Toisaalta valtioneuvosto joutuu määräyksessään ottamaan huomioon myös työnantajien palkanmaksukyvyn ja maan yleisen tilanteen.

Välttämättömyyden arviointi saattaisi tulla kysymykseen ainakin silloin, jos hoitajajärjestöt uhkaisivat ryhtyä työtaistelutoimiin. Neuvottelujen normaali käyminen, vaikka pitkittyenkin, ei sen sijaan käsitykseni mukaan voisi täyttää palkkasäännöstelyn välttämättömyys –edellytystä.

Perustuslakivaliokunta ei puuttunut lausunnossaan (PeVL 6/2009 vp) palkkasäännöstelyyn mutta puuttui hinta- ja vuokrasäännöstelyyn seuraavasti:

Lakiehdotuksen 42 §:n nojalla valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää määrällisen säännöstelyn piiriin kuuluvien vähittäiskaupan hyödykkeiden ja energiahyödykkeiden enimmäishinnoista. Valtuuden käyttöä sitoo lain yleisten toimivaltuuksien käyttöperiaatteiden lisäksi vain yleinen tarkoitusmääre "säännöstelyn toimivuuden varmistamiseksi". Näin avoin valtuus säätää asetuksella omaisuudensuojan kannalta merkityksellisestä hintasäännöstelystä ei täytä sääntelyn tasoon perustuslaista johtuvia vaatimuksia. Lakiehdotukseen olisi sisällytettävä säännökset sellaisista perusluonteisista seikoista, jotka on otettava huomioon enimmäishinnan suuruudesta päätettäessä, jotta se voitaisiin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Sama koskee lakiehdotuksen 54 §:n 1 momenttiin sisältyvää, myös lakiehdotuksen 3 §:n 4 kohdan tarkoittamissa poikkeusoloissa sovellettavaksi tulevaa valtuutta säännöstellä asuinhuoneistosta perittävän vuokran enimmäismäärää asuntotilanteen helpottamiseksi.

Perustuslakivaliokunta totesi myös, että

Valmiuslakiehdotus sisältää edellä mainittujen säännösten lisäksi useita sellaisia asetuksenantovaltuuksia, jotka ovat ristiriidassa perustuslaista johtuvan lailla säätämisen vaatimuksen kanssa. Tällaisia ristiriitaisuuksia on muun muassa lakiehdotuksen 55 §:n 2 momentissa (valtuutus säätää lakisääteisen vakuutuksen ja etuuksien muutosten tarkemmasta sisällöstä), 56 §:n 2 momentissa (valtuutus säätää sosiaaliavustusten muutosten tarkemmasta sisällöstä), 92 §:n 3 momentissa (valtuutus säätää palvelussuhteen ehdoista poikkeamisen rajoista), 107 §:n 2 momentissa (valtuutus säätää opetustoiminnan ja siihen liittyvien toimintojen järjestämisvelvollisuuden rajoituksista) ja 116 §:ssä (valtuutus säätää liikkumis- ja oleskelukiellosta ja -rajoituksista). Valiokunta ei tässä yhteydessä kuitenkaan pidä tarpeellisena pyrkiä tyhjentävään arviointiin kaikkien asetuksenantovaltuuksien suhteesta perustuslaista johtuviin lailla säätämisen vaatimuksiin. Tämä ei ole tarpeen senkään takia, että lakiehdotus on jäljempänä esitettävistä syistä valiokunnan mielestä joka tapauksessa syytä käsitellä perustuslain säätämisjärjestyksessä juuri lukuisien perustuslain kannalta väljien asetuksenantovaltuuksien vuoksi.

Tässäkään kohdin perustuslakivaliokunta ei viittaa palkkasäännöstelyyn, vaikka kohdassa on lukuisia viittauksia muihin työ- ja sosiaalioikeudellisesti merkittäviin lakiehdotuksen kohtiin.

Perustuslakivaliokunta totesi yleisesti, että

Valmiuslakiehdotus sisältää lukuisia perustuslain eri perusoikeuksien kannalta merkityksellisiä säännöksiä. Sääntelykohteen luonteesta johtuu, että useat näistä merkitsevät tuntuvaakin puuttumista perusoikeuksiin. Valiokunta on kuitenkin ottanut huomioon, että valmiuslaki voi tulla sovellettavaksi vain erittäin vakavissa kriisitilanteissa ja silloinkin vain toimivaltuuksien käyttöperiaatteiden asettamissa rajoissa. Asetus toimivaltuuksien soveltamisen aloittamisesta saatetaan aina eduskunnan käsiteltäväksi, minkä lisäksi valiokunta esittää myöhemmin tässä lausunnossa asetusten jälkitarkastusoikeuden säilyttämistä eduskunnalla. Tämä merkitsee sitä, että muun muassa yksittäisten valtuuksien välttämättömyys ja oikeasuhtaisuus tulevat vielä näissä vaiheissa erikseen arvioitaviksi eduskunnassa. Osaltaan vaikutusta on myös sillä, että valmiuslain yksilön perusoikeuksiin puuttuvien säännösten soveltamisen tarkoituksena on lähes poikkeuksetta toisen perusoikeuden tai toisten perusoikeuksien turvaaminen. Valiokunta ei pidä tällaisessa yhteydessä tarkoituksenmukaisena lausua kattavasti lakiehdotuksen kaikkien perusoikeuksien kannalta merkityksellisten säännösten perustuslainmukaisuudesta. Seuraavassa valiokunta tarkastelee lähinnä vain niitä säännöksiä, joiden se katsoo olevan ristiriidassa perustuslain perusoikeussäännösten kanssa.

Palkkasäännöstelyvaltuuden käyttö ei perustuslakivaliokunnan mukaan ollut tällainen perustuslain kanssa ristiriidassa oleva oikeutus. Toisaalta on selvää, että palkkasäännöstelyvaltuuden käyttäminen edellyttää yleisesti samoja perusteita, kuin mitä perustuslakivaliokunta muutenkin korosti (erityisesti välttämättömyys ja oikeasuhtaisuus sekä eri perusoikeuksien keskinäinen punninta). Mielenkiintoista on myös se, että työelämä- ja tasa-arvovaliokunta ei lausunnossaan puuttunut mitenkään kyseiseen palkkasäännöstelyoikeutukseen (TyVL 5/2008 vp).

Palkkasäännöstelyoikeutus on Suomessa ollut voimassa pitkään. Sota-aikana ja sen jälkeen se oli merkittävä väline turvata ainakin palkkaneuvottelujen näkökulmasta rauhalliset olot vuoden 1955 loppuun saakka. Myöhemmin palkkasäännöstely on ollut etupäässä vain mahdollisuus ja siihen on turvauduttu harvoin (ks. esim. laki indeksiehdon käytöstä vuosia 1992 ja 1993 koskevissa työ-, virka- ja toimiehtosopimuksissa, 1678/1991, voimassa 1992–1993 sekä laki indeksiehdon käytön rajoittamisesta, 1384/1992, voimassa 1993–1994).

Palkkasäännöstely on meillä ollut perustuslaillisesti yllättävän ongelmaton kysymys. Se on lisäksi eri aikoina perustunut erilaisiin lakeihin. Nykyisen valmiuslain mukainen palkkasäännöstely ei oikeasti edes olisi varsinaista palkkasäännöstelyä verrattuna sodan jälkeiseen todelliseen palkkasäännöstelyyn. Valmiuslain mukainen oikeus on vaatimaton antaessaan valtioneuvostolle vain oikeuden asettaa palkoille korottamiskatto.

Kun julkisuudessa usein todetaan, että meillä on otettu käyttöön historiallisesti erityisen poikkeuksellisia oikeutuksia puuttua kansalaisten perusoikeuksiin, palkkasäännöstelyoikeutuksen käyttö olisi toki historiallisesti harvinaista mutta ei erityisen voimakasta.

Lue myös

Toimittaja: Jani Surakka, Edilex-toimitus (jani.surakka@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.