Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Julkisoikeus

9.12.2019 11.47 Vierashuoneessa professori Tomi Voutilainen: Kipuilua ja hapuilua julkisuusperiaatteen kanssa

Vierashuoneessa professori Tomi Voutilainen: Kipuilua ja hapuilua julkisuusperiaatteen kanssa

Julkisuusperiaate koostuu perustuslain (731/1999) 12.2 §:ssä säädetystä asiakirjajulkisuudesta sekä 21 §:ssä säädetystä käsittelyn julkisuudesta. Julkisuusperiaatteen tarkoituksena antaa yksilöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöä koskevaan päätöksentekoon ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki (621/1999, julkisuuslaki) on ollut voimassa 20 vuotta pääosin muuttumattomana. Vaikka lainsäädäntö on ollut jo pitkään voimassa, kipuilee viranomaistoiminta edelleen julkisuuslain soveltamisen kanssa, kirjoittaa julkisoikeuden professori Tomi Voutilainen Edilexin Vierashuoneessa.

Ylimmät laillisuusvalvojat käsittelevät paljon julkisuuslain menettelyihin liittyviä kanteluita vuosittain. Myös hallintotuomioistuimet ovat käsitelleet vuosina 2013-2017 yhteensä lähes 1.000 asiakirjajulkisuuteen liittyvää valitusta. Ylimmät laillisuusvalvojat ovat luonnehtineen asiakirjajulkisuussääntelyn ja tietosuojasääntelyn suhdetta vaikeaselkoiseksi ja luuppimaiseksi (EOA 1473/2016, 18.9.2017 ja AOK 441/1/2015, 4.11.2016).

Viime aikoina on myös esitetty tarpeita tehdä arvio julkisuuslain uudistamistarpeista. Tähän liittyen kesällä 2019 valmistui raportti, jossa käsiteltiin julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevia kysymyksiä:
Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen

Minulle on tullut paljon muun muassa opiskelijoilta, tutkijoilta ja tiedotusvälineiden edustajilta yhteydenottoja, joissa on tiedusteltu eri viranomaisten tapaa toteuttaa asiakirjajulkisuutta. Käsittelen seuraavassa muutaman esimerkin avulla keskeisiä ongelmakohtia perusoikeuksina turvatun julkisuusperiaatteen toteuttamisessa.

Erään julkisia asiakirjoja koskeneen tietopyynnön käsittely

Itä-Suomen hallinto-oikeuden (17.10.2018 t. 18/0265/4) käsittelemässä tapauksessa kunta kieltäytyi antamasta toimittajalle kaupanvahvistajien kunnalle toimittamia kiinteistönluovutusilmoituksia. Kunta perusteli kieltäytymistään muun muassa sillä, että kiinteistönluovutusilmoitukset ovat myös Maanmittauslaitoksella, joka pystyy kunnan mukaan tietopyynnön käsittelyn yhteydessä ratkaisemaan myös henkilötietolain mukaisen henkilötietojen luovuttamisen.

Asiankäsittelyyn kunnassa vaikutti muun muassa se, että Maanmittauslaitoksesta oli annettu kunnille ohjausta siihen, miten toimittajan pyyntöjä tulisi käsitellä kunnissa. Kunnanjohtaja pyysi tietopyynnön käsittelyn yhteydessä Maanmittauslaitoksen kannanottoa siitä, ovatko kunnalle etuostolain perusteella toimitetut kiinteistönluovutusilmoitukset ja niiden liitteet kunnan asiakirjoja, joiden tietojen luovuttamisesta eteenpäin kunta voi päättää.

Maanmittauslaitoksen virkamiehen vastauksessa kunnanjohtajalle todettiin, että ”Monet kunnat ovat kokeneet kiusalliseksi sen, että kuntaan etuostolain perusteella tulevia kiinteistönluovutusilmoituksia ja nykyisin myös kauppakirjoja vaaditaan julkisiksi ja kuka tahansa voi uteliaisuudessaan niitä tutkia. Tämä ei ole nykyaikaa ja ristiriidassa vahvasti yksityisyyden suojan ja julkisuusperiaatteen kanssa.”

Kunnanjohtajan tekemässä päätöksessä todettiin, että ”kaupanvahvistajien velvollisuutena on etuostolain perusteella toimittaa kunnalle tiedot toteutuneista kiinteistönluovutuksista mahdollista etuosto-oikeuden käyttämistä varten. Kunta ei ylläpidä kiinteistön luovutuksiin liittyvää henkilörekisteriä, koska tiedot on kunnalle toimitettu ainoastaan käytettäväksi etuostolain mukaiseen tarkoitukseen. Hallinto-oikeudelle antamassaan vastineessa kunnanhallitus puolestaan totesi, että ”Tietojen luovuttaminen on myös henkilötietojen käsittelyä, joten kunnalla ei ole oikeutta eikä siten velvollisuutta luovuttaa omaa viranomaistoimintaansa varten luovutettuja tietoja”.

Kunnanjohtaja antoi toimittajalle kieltäytymisestä päätöksen, johon oli liitetty oikaisuvaatimusohje. Oikaisuvaatimusta koskevasta kunnanhallituksen päätöksestä puolestaan ilmeni, että ”viranhaltijan päätöksestä tehdään oikaisuvaatimus sille toimielimelle, jolle tehtävä hallintosäännössä on määrätty tai sille toimielimelle, jolle hallintosäännön mukaan viranhaltijapäätöksestä voidaan tehdä oikaisuvaatimus, kun päätösvalta on hallintosäännössä määrätty viranhaltijalle.”

Hallinto-oikeus katsoi päätöksessään, että asiassa ei ollut esitetty perusteita pyydettyjen asiakirjojen salassapidolle ja että viranomaisen asiakirjojen julkisuus ei määräydy kunnan esittämällä tavalla henkilötietojen käsittelyä koskevien säännösten perusteella. Toimittajalla oli oikeus saada pyytämänsä asiakirjat, jotka olivat julkisia.   

Tapaukseen liittyvät huomiot:

  1. Kunnalla oli virheellinen käsitys julkisuuslain soveltamisesta. Julkisuuslain 14.1 §:n mukaan viranomaisen asiakirjan antamisesta päättää se viranomainen, jonka hallussa asiakirja on. Se kunnallinen viranomainen, jonka hallussa asiakirja on, päättää tietojen antamisesta. Julkisuuslain 15 §:ssä on säädetty tietopyyntöasian siirtämisestä toiselle viranomaiselle. Tässä tapauksessa siirtämiselle ei ollut perusteita eikä toisaalta kunta siirtänyt pyyntöä, vaan käsitteli tietopyynnön itse. Toiseksi kunnan perusteluissa viitattiin henkilötietolain mukaiseen henkilötietojen luovuttamiseen. Kuitenkin tietopyynnöt ratkaistaan julkisuuslain perusteella eikä tuolloin vielä voimassa olleen henkilötietolain perusteella. Oikeustila ei ole tältä osin muuttunut tietosuoja-asetuksen myötä.
  2. Kunta kieltäytyi luovuttamasta pyydettyjä sinällään julkisia asiakirjoja sen vuoksi, että sen oikeus käsitellä kiinteistönluovutusilmoituksia perustuu etuostolakiin eikä sillä ollut oikeutta käsitellä eikä velvollisuutta luovuttaa sille luovutettuja tietoja. Kuitenkin julkisuuslain mukaisten tietopyyntöjen käsittely ja julkisen asiakirjan antaminen ovat kunnallisen viranomaisen lakisääteisiä velvollisuuksia, jotka jo muodostavat lakisääteisen oikeusperusteen henkilötietojen käsittelylle.
  3. Julkisuuslain 14 §:ssä on säädetty tietopyyntöjen käsittelyyn liittyvästä erityisestä menettelystä, johon ei sisälly oikaisuvaatimusta koskevaa menettelyä. Julkisuuslaki on hallintolakiin ja kuntalakiin nähden erityislaki ja sen menettelysäännöksiä sovelletaan ensisijaisesti. Ensivaiheessa virkamies käsittelee tietopyynnön ja jos pyydettyä asiakirjaa tai tietoa ei anneta, on virkamiehen tiedusteltava pyynnön esittäjältä, haluaako hän tietopyyntöasian siirrettäväksi viranomaisen ratkaistavaksi. Säännöksessä nimenomaan säädetään asian siirtämisestä, joka ei tarkoita oikaisuvaatimusmenettelyä (KHO 11.9.2017 t. 4357). Hallinto-oikeus totesikin päätökseen, että kunnanjohtajan päätökseen liitetty oikaisuvaatimusohje oli virheellinen ja kunnanhallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta tekemä päätös lakiin perustumaton.

Tapaus ei ole ainoa, jossa kunnallinen viranomainen ei tunne julkisuuslain sääntelyä. Tietosuojalainsäädännön uudistamisen yhteydessä on tullut esille lisää väärän lain soveltamiseen liittyviä tilanteita, joissa viranomainen kieltäytyy antamasta julkisia asiakirjoja tietosuojaan liittyvien syiden vuoksi ottamatta huomioon perusoikeutena turvattua jokaisen oikeutta saada tieto viranomaisen julkisesta asiakirjasta.

Tapauksessa myös valtion viranomaisena toimiva Maanmittauslaitos ohjasi kuntaa tietopyynnön ratkaisussa ja laajemmin kuntia tietopyyntöjen käsittelyssä, jota voidaan pitää poikkeuksellisena.

Tietopyyntöön liittyvien hakujen määrä ja maksuperusteet

Maanmittauslaitoksella on myös erikoisia lakiin perustumattomia menettelyjä kiinteistötietojärjestelmästä annettavien tietojen antamisessa. Kiinteistötietojärjestelmästä ja siitä tuotettavasta tietopalvelusta annetun lain (453/2002) 6.1 §:n mukaan Maanmittauslaitoksen on järjestettävä jokaiselle mahdollisuus saada Maanmittauslaitoksessa maksutta luettavakseen kiinteistötietojärjestelmässä olevat tiedot ja tehdä niistä muistiinpanoja. Maksua vastaan tietoja luovutetaan otteina, todistuksina ja muina tulosteina sekä teknisen käyttöyhteyden avulla. Jollei erityisestä syystä muuta johdu, voidaan tiedoista antaa maksua vastaan kopio sähköisessä muodossa.

Maanmittauslaitos on ohjeistuksessaan rajoittanut kiinteistötietojärjestelmästä tehtävää hakujen määrää kymmeneen hakuun (KHO 15.4.2016 t. 1413). Tällainen tietojen saantiin liittyvä hakujen määrän rajaus ei perustu mihinkään lakiin. KHO:n päätöksestä ilmenevin osin Maanmittauslaitos totesi, että kymmenen kiinteistötiedon raja ei ole ehdoton, vaan pikemminkin ohje asiakaspalvelulle, mutta sen jälkeen katsotaan, että tietojen hakemiseen ja tutkimiseen käytettävä aika tulee aiheuttamaan julkisuuslain 16.1 §:n mukaista kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle ottaen huomioon tietopalveluun käytettävissä olevat resurssit ja KTJ:n hakuominaisuudet. Tämän jälkeen asiakkaalla on MML:n tulkinnan mukaan pääsäännön mukaisesti mahdollisuus saada em. tietoja maksua vastaan KTJ:stä otteina tai todistuksina taikka kiinteistöjen omistajatietoja koskevana selvityksenä.

Maanmittauslaitoksen tulkintojen ja linjauksia taustalla vaikuttaa olevan paitsi resurssisyyt, vanhentunut tieto- ja tietojärjestelmäarkkitehtuuri, mutta myös taloudelliset perusteet. Maksuttomat suoritteet eivät näy viraston tuloksessa, kun taas maksuja keräämällä virasto voi osoittaa oman toimintansa tehokkuuden ja taloudellisuuden.

Maanmittauslaitoksen tietopalvelut ovat maksullisia, kun tietoja annetaan esimerkiksi sähköisessä muodossa. Eräässä tapauksessa Maanmittauslaitos lähetti paperipostissa 5,70 euron laskun siitä, että se oli toimittanut sähköpostitse sähköisessä muodossa olleen kiinteistön karttapohjan sitä pyytäneelle. Eri laskelmien mukaan paperilaskun muodostaminen, lähettäminen ja maksunvalvonta aiheuttavat 5 eurosta jopa 20 euron kustannukset lähettäjälleen. Todennäköisesti 5,70 euron lasku aiheutti valtiolle kustannuksia tulojen sijaan, vaikka se näyttäytyykin tulona Maanmittauslaitokselle maksullisena suoritteena.

Tässä Maanmittauslaitoksen tapauksessa asiakirjojen julkisuuden vaivaton toteuttaminen tietojärjestelmästä on päässyt unohtumaan viranomaisella, vaikka se on ollut julkisuuslaissa säädettynä vaatimuksena vuodesta 2000 lähtien.

Johtopäätöksiä

Julkisuusperiaatteen toteuttamiseen liittyy ilmeisiä käytännön ongelmia, asenneongelmia, mutta myös osaamiseen liittyviä ongelmia, joista edellä esitetyt esimerkit ovat vain oire laajemmasta ongelmasta, joka vaarantaa useamman perusoikeuden toteuttamisen. Julkisuuslain sisältö ei ole monissa käytännön soveltamistilanteissa selkeä. Erityisesti sen suhde tietosuojalainsäädäntöön on osoittautunut monelle tulkitsijalle ongelmaksi.

Uusi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annettu laki (906/2019, tiedonhallintalaki) tulee voimaan 1.1.2020 ja sen tarkoituksena on muun muassa asiakirjajulkisuuden edistäminen. Tiedonhallintalain 4.2 §:ssä tiedonhallintayksikköjen johto vastuutetaan huolehtimaan tiedonhallintaan liittyviä perusasioiden järjestämisestä. Johdon on huolehdittava muun muassa siitä, että tiedonhallintayksikössä, kuten valtion virastossa tai kunnassa, on ajantasaiset ohjeet muun muassa tiedonsaantioikeuksien toteuttamisesta. Johdon on myös huolehdittava siitä, että tiedonhallintayksikössä on tarjolla koulutusta, jolla varmistetaan, että henkilöstöllä ja tiedonhallintayksikön lukuun toimivilla on riittävä tuntemus voimassa olevista tiedonhallintaa, tietojenkäsittelyä sekä asiakirjojen julkisuutta ja salassapitoa koskevista säädöksistä, määräyksistä ja tiedonhallintayksikön ohjeista.

Johdon on myös huolehdittava siitä, että tiedonhallintayksikössä on asianmukaiset työvälineet tiedonhallintaa koskevien velvollisuuksien toteuttamiseksi. Asianmukaisten työvälineiden vaatimukseen sisältyy muun muassa tiedonhallintalain 13.3 §:ssä säädetty velvollisuus huolehtia siitä, että viranomaisen tietojärjestelmät on suunniteltu siten, että asiakirjojen julkisuus voidaan vaivatta toteuttaa. Tästä syystä viranomaisen tietojärjestelmät on suunniteltava siten, että niissä on huomioitu asiakirjajulkisuuden mahdollistaminen ja toteuttaminen.

Tomi Voutilainen
julkisoikeuden professori, Itä-Suomen yliopisto

Toimittaja: Jukka Savolainen, Edilex-toimitus (jukka.savolainen@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.