Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Julkisoikeus

24.10.2019 11.57 Vierashuoneessa professori Anssi Keinänen ja yliopisto-opettaja Niko Vartiainen: Lainsäädännön jälkikäteistä arviointia tulee vahvistaa ja ennen kaikkea päätöksenteossa tulee sitoutua huomioimaan arviointitieto

Vierashuoneessa professori Anssi Keinänen ja yliopisto-opettaja Niko Vartiainen: Lainsäädännön jälkikäteistä arviointia tulee vahvistaa ja ennen kaikkea päätöksenteossa tulee sitoutua huomioimaan arviointitieto

Lainsäädäntö on julkisen vallan merkittävin keino ohjata yhteiskuntaa haluttuun suuntaan. Jotta halutut tavoitteet voitaisiin saavuttaa mahdollisimman tehokkaasti, tulee suunnitteilla olevien lakimuutosten vaikutukset arvioida huolellisesti ennen uudistusten toimeenpanoa. Niin ikään tärkeää on arvioida tehtyjen uudistusten vaikutuksia sen jälkeen, kun lakimuutokset ovat olleet jo jonkin aikaa voimassa. Tässä tapauksessa puhutaan lainsäädännön jälkikäteisestä arvioinnista. Jälkikäteisellä arvioinnilla hankitun tiedon perusteella voidaan esimerkiksi arvioida, onko toteutetun uudistuksen tavoitteet toteutuneet ja tulisiko lainsäätäjän ryhtyä korjaaviin toimenpiteisiin tavoitteiden saavuttamiseksi. Lisäksi jälkiarvioinnin avulla voidaan yleisemminkin oppia onnistuneista ja epäonnistuneista lainsäädäntöratkaisuista. Asiasta kirjoittavat lainsäädäntötutkimuksen professori Anssi Keinänen ja lainsäädäntötutkimuksen yliopisto-opettaja Niko Vartiainen Edilexin Vierashuoneessa.

Lainsäädännön vaikutusten arvioiminen on yhteydessä lain elinkaari -ajatteluun (policy cycle). Lainvalmisteluvaiheessa tehdään sekä ennakollista (ex ante) vaikutusten arviointia, että vastaavasti lainsäädännön voimaantulon jälkeisten säädöksen täytäntöönpanon ja vaikutusten seurantaa ja arviointia (ex post). Havainnot olemassa olevan lainsäädännön puutteista tai sen tuottamista ongelmista (ns. sääntelyhäiriöt) voivat johtaa esimerkiksi viranomaisten ohjeistamiseen, tietoisuuden lisäämiseen sääntelystä tai lainsäädännön parantamiseen korjaamalla olemassa olevaa lainsäädäntöä.

Kuvio: Lain elinkaari ja siihen liittyvät vaiheet.

Jälkikäteisen arvioinnin tärkeyttä on korostettu eri lainsäädäntöä ja lainvalmistelua tarkastelevien tahojen toimesta sekä lainvalmisteluohjeissa. Esimerkiksi Suomea koskien tutkijat, OECD ja lainsäädännön arviointineuvosto ovat tuoneet esille jälkikäteisen arvioinnin tarpeellisuuden.

Vaikka lainsäädännön jälkikäteisen arvioinnin tärkeys tunnistetaan, huomioidaan se lainvalmistelussa heikosti lainvalmisteluohjeista huolimatta (ks. Keinänen, Heikkinen ja Rinne: Lainsäädännön vaikutusten jälkikäteinen seuranta osana hyvää lainvalmistelua: entä Suomessa? Edilex 2019/15). Tähän on ainakin kaksi syytä. Ensinnäkin vaikutusten arviointien merkitys lainvalmistelussa on Suomessa jäänyt vähäiseksi lainvalmisteluohjeista ja lainvalmistelun kehittämispyrkimyksistä huolimatta. Toiseksi lainsäädännön jälkikäteisiä arviointeja voidaan tehdä usein vasta vuosien päästä lainsäädännön voimaantulosta, jotta mahdolliset vaikutukset ehtivät syntymään. Hallituksilla ei ole ollut kiinnostuta juurikaan arvioituttaa edellisten hallitusten säädöshankkeiden vaikutuksia, vaan säädösvalmisteluresursseja on kohdistettu hallituksen omiin lainvalmisteluhankkeisiin.

Lainsäädännön arviointineuvosto teki aloitteen alkuvuodesta 2019, jossa se ehdotti, että Suomeen laaditaan valtioneuvostotasoinen lainsäädännön jälkiarviointijärjestelmä. Järjestelmä määrittäisi, minkälaisista laeista laaditaan jälkiarviointi, sekä yleiset periaatteet sille, miten ne laaditaan, mitkä tahot niitä tuottaisivat, miten jälkiarvioinnit rahoitetaan ja kuinka arvioiden laatua valvotaan. Arviointineuvoston ehdotus onkin huomioitu pääministeri Antti Rinteen hallitusohjelmassa, jonka mukaan Suomeen laaditaan valtioneuvostotasoinen lainsäädännön jälkiarviointijärjestelmä. Tätä voidaan pitää erittäin tervetulleena päätöksenä.

Seuraavaksi käydään läpi kaksi ajankohtaista esimerkkiä jälkiarviointien ongelmista. Ensinnäkin voidaan nostaa esille lainsäädännön arviointineuvoston lausunto aktiivimallin leikkureiden kumoamista koskevasta hallituksen esityksen luonnoksesta. Lausunnossaan arviointineuvosto kritisoi sitä, ettei hallituksen esitystä valmisteltaessa odotettu aktiivimallia koskevan loppuraportin tuloksia. Voikin perustellusti kysyä, minkä takia loppuraportin tuloksia ei odotettu, vaikka VATT:n väliraportissa loppuraportin todettiin ilmestyvän lokakuun 2019 lopussa. Jälkiarvioinnin avulla hankittua tutkimustietoa ei siis valmistelussa hyödynnetty, vaikka Rinteen hallitusohjelmassa todetaan hallituksen sitoutuvan ”tietopohjaisen politiikan tekoon sekä systemaattiseen vaikutusarviointiin kaikessa lainvalmistelussa”.

Toisena esimerkkinä voidaan mainita kunta-asioista vastaavan ministeri Sirpa Paateron suunnitelmat kuntaliitosten vauhdittamiseksi. Tietopohjaisen politiikanteon näkökulmasta on toivottavaa, että hallitus ottaa päätöksenteossa huomioon esimerkiksi PARAS-hanketta koskevien jälkiarviointien tulokset. PARAS-hankkeen kuntaliitoksilla ei esimerkiksi havaittu olleen positiivisia elinkeinovaikutuksia. Suomessa toteutetut kuntien yhdistymiset eivät ole tutkimustiedon mukaan myöskään keskimäärin hillinneet liitoskuntien kustannuskehitystä.

Mitä pitäisi tehdä lainsäädännön jälkiarviointien kehittämiseksi?

Ensinnäkin vaikutusten arviointien – olipa kyseessä ennakollinen tai jälkikäteinen arviointi – osaamista tulee vahvistaa. Yhtäältä tämä tarkoittaa esimerkiksi ministeriöissä säädösvalmistelijoiden osaamisen laventamista (rekrytointi, koulutus) ja lainvalmisteluohjeiden kehittämistä. Nykyiset lainvalmisteluohjeet eivät auta lainvalmistelijoita pohdittaessa, miten arviointeja tulisi tehdä.

Toiseksi lainvalmisteluun tarvittaisiin myös lisäresursseja: lainvalmisteluun panostamista ei pidä nähdä pelkästään kustannuksena yhteiskunnassa, vaan myös keinona saada aikaiseksi parempaa lainsäädäntöä. Lainsäädäntöä, joka tuottaa enemmän hyötyä yhteiskunnassa suhteessa lainvalmistelukustannuksiin.

Kolmanneksi ministeriöiden säädösjohtamista ja toimintakulttuuria tulee vahvistaa. Ministeriöissä tulisi paremmin tunnistaa lainvalmisteluhankkeet, joissa tarvittaisiin erillistä jälkiarviointia hankkeista, jotka eivät ole yhteiskunnallisesti niin merkittäviä tai tieto vaikutuksista saadaan muuta kautta joka tapauksessa (viranomaiset, sääntelyn kohdetahot). Lisäksi jälkiarvioinnissa ei tule keskittyä yhteen lainsäädäntöön kerralla. Esimerkiksi Rinteen hallituskaudella tulisi arvioida Sipilän hallituksen toteuttamien useiden eri lupaprosessien keventämiseen liittyvien säädöshankkeiden (ns. säädösten sujuvoittamisen -hankkeet) vaikutuksia yhdessä. Näitä kokemuksia tulisi hyödyntää yli ministeriörajojen esimerkiksi hallinnollisen taakan vähentämispyrkimyksissä.

Neljänneksi kaikkein tärkeimpänä seikkana jälkiarviointien vahvistamisessa on, että tuotettua tietoa hyödynnetään aidosti poliittisessa päätöksenteossa. Mikäli lainsäädäntöratkaisut tehdään poliittisessa päätöksenteossa ilman, että jälkiarviointitietoa hyödynnetään – kuten esille nostetuissa esimerkeissä – vaarana on, että jälkiarviointien kehittämiselle käy kuten on käynyt muutoinkin ennakollisella vaikutusten arvioinnille lainvalmistelussa: paljon puhetta, vähän tuloksia.

Anssi Keinänen
Lainsäädäntötutkimuksen professori
Itä-Suomen yliopisto                               

Niko Vartiainen
Lainsäädäntötutkimuksen yliopisto-opettaja
Itä-Suomen yliopisto

Toimittaja: Jukka Savolainen, Edilex-toimitus (jukka.savolainen@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.