Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Kuuluu aihealueisiin Yritystoiminta

2.7.2019 11.40 Vierashuoneessa Tatu Giordani ja Ronja Kava: Viranomaistoimintojen yhtiöittäminen – yhtiö toiminnan kehittämisen välineenä

Vierashuoneessa Tatu Giordani ja Ronja Kava: Viranomaistoimintojen yhtiöittäminen – yhtiö toiminnan kehittämisen välineenä

Yhtiöittäminen ei ole yksityistämistä. On syytä korostaa, että toiminnan yhtiöittäminen ei tarkoita toiminnan yksityistämistä. Yksityistämisestä voidaan puhua vain siinä tapauksessa, kun muodostettavan yhtiön omistajiksi tulee yksityisiä toimijoita. Sen sijaan, jos viranomaistoiminto yhtiöitetään ja yhtiön ainoaksi omistajaksi tulee valtio tai muu julkinen taho, ei ole perustetta puhua yksityistämisestä. Yhtiöittämisen ja yksityistämisen sekoittaminen toisiinsa voi pahimmillaan viedä huomion pois itse pääasiasta, eli siitä harkinnasta, milloin yhtiö voi olla virastoa tarkoituksenmukaisempi väline tietyn toiminnan harjoittamiseen tai julkisten palveluiden tarjoamiseen. Asiasta kirjoittavat OTM Tatu Giordani ja OTM Ronja Kava Edilexin vierashuoneessa ja Lakikirjastossa.

Pääministeri Juha Sipilän hallituskaudella on käyty julkisuudessa paljon keskustelua siitä, mikä on julkisen ja yksityisen sektorin välinen suhde julkisten palvelujen tarjoamisessa. Julkishallinnon vastuulle kuuluvia tehtäviä voidaan tietyin edellytyksin antaa yksityisille toimijoille tai toisaalta viranomaistoimintoja voidaan myös organisoida uudelleen esimerkiksi yhtiömuotoon. Perustuslain 124 § ja sitä koskeva perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö asettavat oikeudelliset reunaehdot sille, millaisia julkisia hallintotehtäviä on mahdollista antaa hoidettavaksi muille kuin viranomaisille. Lisäksi valtiovarainministeriö on antanut hiljattain suosituksen valtionhallinnon toimintojen uudelleenjärjestämisessä noudatettavista periaatteista harkittaessa viranomaistoiminnan yhtiöittämistä.

Virasto vai yhtiö? Suomessa on perinteisesti noudatettu niin sanottua virkamieshallintoperiaatetta, jonka mukaan julkisen vallan käyttö ja julkisten hallintotehtävien hoitaminen kuuluu virkavastuulla toimivan virkamieskunnan vastuulle. Monessa tapauksessa tämä tarkoittaa toimintaa virastomuotoisessa organisaatiossa. Toisaalta julkishallinnossa on myös pitkät perinteet sillä, että tiettyjä tehtäviä voidaan antaa viranomaiskoneiston ulkopuolelle, kuten esimerkiksi vartioinnin ja järjestyksenvalvonnan kohdalla ollaan toimittu. Samaan tapaan kokonaisia viranomaistoimintoja on tietyin edellytyksin mahdollista antaa hoidettavaksi muulle kuin viranomaiselle, mikä voi tapahtua esimerkiksi järjestämällä toiminto yhtiömuotoiseksi toiminnaksi.

Miten virastomuodossa tapahtuva toiminta eroaa yhtiömuotoisesta toiminnasta? Kun toimintaa harjoitetaan virastossa, suorittavat julkisia hallintotehtäviä virkamieshallintoperiaatteen mukaisesti viranomaisten nimissä laillisesti virkoihinsa nimitetyt virkamiehet, jotka toimivat virkavastuulla. Virkavastuu tarkoittaa tavanomaista laajempaa vastuuta työssä tapahtuneista virheistä. Virastojen tehtävistä säädetään lailla, niiden toimintaa rahoitetaan pääasiassa valtion talousarviosta ja kansalaiselle oikeussuojaa tuovat oikeusturvaan, avoimuuteen ja lainalaisuuteen liittyvät keinot. Valtionyhtiöiden katsotaan kuuluvan viranomaiskoneiston ulkopuolelle, vaikka valtio omistaisikin kaikki yhtiön osakkeet tai vaikka yhtiön tehtävistä olisi säädetty laissa. Virkavastuu on jossain määrin ulotettu koskemaan myös julkisia hallintotehtäviä hoitavia henkilöitä, mutta useissa tapauksissa vastuu ja velvollisuudet on sidottu siihen, käyttääkö henkilö julkista valtaa vai ei. Läheskään kaikkiin viranomaisista ulkoistettuihin tehtäviin ei sisälly julkisen vallan käyttämistä.

Mikäli toiminta vaatii vahvaa yhteiskunnallista ohjausta, ei yhtiöittäminen lähtökohtaisesti ole tarkoituksenmukaisin ratkaisu. Yhtiöittämisharkinnassa on myös huomioitava se periaatteellinen mahdollisuus, että valtionomistuksesta voidaan luopua osittain tai kokonaan.

Milloin yhtiöittämistä kannattaa siis harkita? Kyseessä on aina tapauskohtainen harkinta, mutta lähtökohtaisesti yhtiömuotoinen toiminta tulee perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön valossa paremmin kyseeseen, kun kyse on operatiivisluonteisesta toiminnasta tai palveluiden tarjoamisesta, eikä yksilöä koskevasta päätöksenteosta. Yhtiömuotoinen toiminta voi tarjota virastomuotoa paremmat edellytykset vastata yhteiskunnan muutostarpeisiin ja palveluiden kehittämiseen, etenkin jos kyse on alasta, jolle odotetaan lähitulevaisuudessa syntyvän uutta liiketoimintaa tai olevan nopean teknologisen kehityksen kohteena. Lisäksi yhtiöittämisessä tulee noudattaa tarkoituksenmukaisuusharkintaa, mikä tarkoittaa sitä, että valtion kokonaisedun tulisi toiminnan uudelleenjärjestämisen myötä kasvaa. Kokonaisetua arvioitaessa huomiota voidaan kiinnittää muun muassa seuraaviin tekijöihin: tuloksellisuuden ja palveluiden laadun paraneminen, palvelurakenteen kehittäminen, johtamisen selkeyttäminen ja uusien toimintamallien soveltaminen. Yhtiömuoto mahdollistaa myös toiminnan erilaisen rahoittamisen kuin virastomuodossa toimittaessa. Oleellista on, että perustelut ehdotetulle muutokselle ja arviot muutoksella saavutettavista hyödyistä kirjataan selkeästi ylös jo valmisteluvaiheessa. Toiminnan yhtiöittämistä harkittaessa on myös hyvä muistaa, että yhtiömuotoinen toiminta ei ole itseisarvo, vaan väline toiminnan kehittämiseen valtion kokonaisetu huomioiden.

Voiko valtio puuttua yhtiön toimintaan? Vaikka yhtiö ei olekaan osa varsinaista valtionhallintoa, on valtiolla kuitenkin keinot ohjata yhtiöitettyä toimintaa. Valtion yhtiöomistus jaetaan kaupallisin perustein toimiviin yhtiöihin ja valtiolle tiettyä erityistehtävää toteuttaviin yhtiöihin. Kaupallisin perustein toimivien yhtiöiden tavoitteena on kannattavaan kasvuun perustuva toiminta ja omistaja-arvon pitkäjänteinen kasvattaminen. Valtion erityistehtäväyhtiöissä valtiolla on omistajana yhteiskunnallisia tavoitteita, joista säädetään yhtiötä sitovalla tavalla yhtiöjärjestyksessä tai yhtiön toimintaa koskevassa lainsäädännössä. Erityistehtäväyhtiöllä voi tosin olla myös liiketaloudellisia tavoitteita, mikä tarkoittaa, että yhteiskunnallisten ja liiketaloudellisten tavoitteiden välinen suhde tulisi olla selvä mahdollisten ristiriitatilanteiden välttämiseksi.

Valtio käyttää yhtiöihinsä ohjausinstrumenttina omistajaohjausta, jossa ylintä omistajapoliittista päätösvaltaa käyttää eduskunta. Valtion toiminta omistajana perustuu lakiin valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta (1368/2007).  Lisäksi omistajaohjauksen periaatteita ja keskeisiä toimintatapoja linjataan hallitusohjelmassa ja valtioneuvoston antamassa valtion omistajapolitiikkaa koskevassa periaatepäätöksessä. Omistajaohjauksella tarkoitetaan valtion äänioikeuden käyttämistä yhtiökokouksissa sekä muita toimenpiteitä, joilla valtio osakkeenomistajana myötävaikuttaa yhtiöiden hallintoon ja toimintaperiaatteisiin. Käytännön tasolla valtionyhtiön omistajaohjauksesta ja äänioikeuden käyttämisestä yhtiökokouksessa vastaa se ministeriö ja ministeri, joiden toimialalle yhtiö kuuluu. 

Valtio on omistajana aktiivinen ja ottaa tarvittaessa kantaa yhtiön strategisiin ja taloudellisiin kysymyksiin. Valtion päämääränä omistajana on edistää vastuullista yritystoimintaa.  On hyvä huomata, että valtio-omistaja ei lähtökohtaisesti voi puuttua yhtiön operatiiviseen johtamiseen, vaan se voi vaikuttaa yhtiön toimintaan vain omistajaohjauksen keinojen, erityisesti yhtiökokouksen, kautta. Samalla on kuitenkin syytä muistaa, että osakeyhtiölaki mahdollistaa myös sen, että osakkeenomistajat voivat yksimielisinä päättää yhtiön hallituksen tai toimitusjohtajan yleistoimivaltaan kuuluvasta asiasta. Tällaista puuttumista tulee kuitenkin soveltaa vain harkiten ja yksittäistapauksissa. Käytettävissä olevien ohjauskeinojen kannalta suuri merkitys on toki myös sillä, onko valtio yhtiön ainoa omistaja, enemmistöomistaja vai vähemmistöomistaja.

Yhtiöittäminen ei ole yksityistämistä. On syytä korostaa, että toiminnan yhtiöittäminen ei tarkoita toiminnan yksityistämistä. Yksityistämisestä voidaan puhua vain siinä tapauksessa, kun muodostettavan yhtiön omistajiksi tulee yksityisiä toimijoita. Sen sijaan, jos viranomaistoiminto yhtiöitetään ja yhtiön ainoaksi omistajaksi tulee valtio tai muu julkinen taho, ei ole perustetta puhua yksityistämisestä. Yhtiöittämisen ja yksityistämisen sekoittaminen toisiinsa voi pahimmillaan viedä huomion pois itse pääasiasta, eli siitä harkinnasta, milloin yhtiö voi olla virastoa tarkoituksenmukaisempi väline tietyn toiminnan harjoittamiseen tai julkisten palveluiden tarjoamiseen.

Julkaisu

Toimittaja: Jukka Savolainen, Edilex-toimitus (jukka.savolainen@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.