Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Kuuluu aihealueisiin Julkisoikeus

10.6.2019 11.40 Vierashuoneessa tohtorikoulutettava Satu Pentikäinen: Lainvalmistelun kehittämiseksi tarvitaan kansainvälistä tutkimustietoa

Vierashuoneessa tohtorikoulutettava Satu Pentikäinen: Lainvalmistelun kehittämiseksi tarvitaan kansainvälistä tutkimustietoa

Laadukas lainvalmistelu ei ole vain lista hyviä periaatteita. Siihen pääseminen edellyttää poliittisen tuen lisäksi riittävää tietopohjaa, jossa hyödynnetään kansainvälisiä kokemuksia lainvalmistelun kehittämisestä. Kokemus Australiasta osoittaa, että säädöspolitiikassa tulee korostaa tehokasta resursointia ja aktiivista otetta lainvalmistelun kehittämiseen, kirjoittaa tohtorikoulutettava Satu Pentikäinen, joka oli vierailevana tutkijana Australiassa kevään 2019.

Tuore Rinteen hallitusohjelma lupaa laadukasta lainvalmistelua sitoutumalla tietopohjaiseen politiikan tekoon ja systemaattiseen vaikutusarviointiin kaikessa lainvalmistelussa. Lainvalmistelun kehittäminen ei voi kuitenkaan nojata vain kotimaiseen kontekstiin, vaan kehittämistyössä tarvitaan kansainvälisiä vertailutietoja ja kokemuksia. Laadukas lainvalmistelu ei nimittäin ole muuttumaton lista hyviä periaatteita, vaan siihen pääseminen vaatii poliittisen tuen lisäksi kansainvälistä tutkimustietoa ja kokemusta kehittämisen tietopohjan perustaksi. Australia on hyvä esimerkki maasta, jota OECD on tituleerannut hyvän säädösvalmistelun kärkimaasi vuosi toisensa jälkeen. Monitasoinen lainvalmistelu valtion ja osavaltioiden välillä on pakottanut maan rakentamaan kehittyneet työkalut lainvalmistelun toteuttamiseksi, ja lainvalmistelu tapahtuu usean viranomaisen yhteistyönä. Säädöspolitiikassa korostuvat tehokas resursointi ja aktiivinen ote lainvalmistelun kehittämiseen. Taustalla viriää ajatus siitä, että hyvällä säädöspolitiikalla ja lainvalmisteluprosessilla saadaan aikaiseksi hyvä laki. Siten lainvalmistelussa ei tule vastaan tilannetta, jossa hallituksen esityksen laatiminen kaatuu yhden virkamiehen harteille -­ kuten Suomessa usein pääsee tapahtumaan.

Hallituksen esitys heijastaa odotuksia lainsäädännön laadusta ja läpinäkyvyydestä. Keskeiset keinot tavoitteiden saavuttamiseksi esitetään vaikutusarvioissa, jotka ovat saaneet viime aikoina kotimaisessa mediassa kritiikkiä niiden puutteellisuudesta. Jo vuonna 2013 Valtiontalouden tarkastusviraston toteumassa selvityksessä todettiin, että Suomessa on tarvetta asiantuntijayksikölle, joka voi tukea vaikutusarviointia ja sääntelyn kustannuksia koskevia laskelmia. Lainsäädännön arviointineuvosto perustettiin paikkaamaan tätä tarvetta, mutta ongelmana on, että lausunnot ajoittuvat lainvalmisteluprosessissa liian myöhäiseen vaiheeseen. Australiassa vaikutusarviointiprosessi on keskeisessä roolissa. Vaikutusarvio sisältää säädöslausuman ja vaikutusarvion. Säädöslausuma on tavallisesti julkinen dokumentti, jossa arvioidaan kaikki laintasoiset sekä ei-laintasoiset sääntelyvaihtoehdot ongelman ratkaisemiseksi. Lausumaan eritellään muun muassa kustannus-hyötyarviot ja sidosryhmien kuulemissuunnitelma jokaisen vaihtoehdon osalta. Tarkoituksena on lisätä läpinäkyvyyttä ja esitellä päättäjille helposti luettavassa muodossa ratkaisemiseksi käytössä olevat vaihtoehdot. Lisäksi kirjoitetaan vaikutusarvio, joka noudattaa säädöspolitiikalle asetettuja kriteereitä. Vaikutusarviointiprosessissa valmistelevan viranomaisen tukena toimii itsenäinen asiantuntijayksikkö The Office of Best Practise Regulation (OBPR), joka tukee viranomaista säädöslausuman ja vaikutusarvion laadinnassa sekä varmistaa, että lopullinen vaikutusarvio vastaa säädöspoliittisia tavoitteita. Suomessa vastaavaa lainvalmisteluprosessin sisällä harjoitettavaa aktiivista vuoropuhelua ja ohjausta ei käytännössä ole.

Lakitekniikka ja pykälätekstin kirjoittaminen vaativat erityistä osaamista. Oikeuskansleri Tuomas Pöysti nostaa lainvalmistelun laatua koskevassa puheenvuorossaan esiin, että lakien johdonmukaisuuteen, toimivuuteen ja viittausten tarkistamiseen tulisi kiinnittää enemmän huomiota. Australiassa lakitekstin kirjoittaminen on ulkoistettu juristeille, jotka ovat erikoistuneet lakitekstin kirjoittamiseen. The Office of Parliamentary Counsel (OPC) laatii valmistelevan viranomaisen antaman ohjeistuksen pohjalta lakitekstin ja selvittää, mihin kaikkiin lakeihin lakiehdotuksella on vaikutusta. Sen toimintaa ohjaa esimerkiksi selkokielisyyden vaatimus (plain English), joten lakiteksti on laadittava riittävän ymmärrettäväksi eikä siihen voi jättää tarkoituksella epäselvyyksiä. Suomessa lakitekstin kirjoittaminen kuuluu lainvalmistelijalle, joka saattaa johtaa siihen, että vaikutusarvio kirjoitetaan pykälien laatimisen jälkeen eikä siksi pohdita riittävästi vaihtoehtoja. Vaikutusarvion ja lakitekstin kirjoittamisen eriyttäminen Suomessa, esimerkiksi valmistelutiimin sisällä, olisi siten hyvä vaihtoehto, jotta lakitekstin kirjoittaminen olisi tehokasta ja viittaukset saataisiin tarkistettua riittävän huolellisesti. Lakiteksti koostuu moninaisista merkityksistä ja suhteista, joten työnjaon eriyttäminen valmistelutiimin sisällä olisi perusteltua.

Lainvalmisteluprosessi ei kehity ilman valvontaa. Australiassa lainvalmistelun ja lainsäädännön laatua valvotaan viranomaistason lisäksi yksityisellä tasolla. Viranomaistasolla vaikutusarvioiden toteuttamista ja ohjeistusta valvoo itsenäinen tutkimuselin, Australian Productivity Commission, joka tuottaa tutkimustietoa vaikutusarvioprosessin toimivuudesta. Yksityisellä tasolla on syytä puolestaan korostaa yliopistojen merkitystä tutkimustiedon tuottajina - onhan Suomessakin tuoreimmassa hallitusohjelmassa nostettu esiin yhteistyön syventäminen tiedeyhteisön kanssa. Australiassa lainvalmistelijat hyödyntävät aktiivisesti tiedeyhteisöä ja pyytävät tutkimustietoa lainvalmistelun tueksi. Esimerkiksi korkeakoululainsäädännön valmistelussa on hyödynnetty yliopistojen tuottamia laajoja tutkimuksia lainsäädännön keskeisistä ongelmakohdista. Myös tutkimuksissa esiin tuodut suositukset ovat kantaneet hedelmää ja niiden pohjalta on tehty lainsäädäntöratkaisuja. Vastaavasti Suomessa olisi tilaa tutkimusyhteistyölle.

Lainvalmistelun kultainen kolmio muodostuu avoimuudesta, asiantuntijuudesta ja työnjaosta. Asiantuntijuus tulee varmistaa lainvalmistelun eri vaiheissa. Työnjaossa valtion roolin tulee olla moninaista ja aktiivista; ohjeet eivät voi olla vain ohjeita, vaan säädösjohtamisen tulee tukea ohjeiden noudattamista. Tiedollinen avoimuus tulee varmistaa tuomalla selkeästi esiin vaihtoehtoiset sääntelykeinot.  Kokemus Australiasta osoittaa myös, että säädösjohtamisella on lainvalmistelijoiden työnkuvassa tärkeä merkitys. OBPR:n kaltainen itsenäinen viranomainen parantaisi Suomessa lainvalmistelijoiden sitoutumista hyvän sääntelypolitiikan edistämiseen. Vastaavasti työnjaon eriyttäminen lakitekstin ja vaikutusarvion laatimisessa edistäisi lainlaadintaprosessin keskittämistä sisällöllisiin kysymyksiin sääntelyn vaihtoehdoista. Näin saataisiin selkeytettyä rooleja ja toisaalta hälvennettyä oikeuskansleri Tuomas Pöystin esiin nostamaa huolta siitä, että poliittinen päätöksenteko ja virkamiesvalmistelu sekoittuvat toisiinsa. Kokonaisuudessa australialainen malli asettaa lainvalmistelun painopisteen ennakolliselle ohjaukselle, josta meillä on Suomessa vielä paljon oppimista.

Toimittaja: Jukka Savolainen, Edilex-toimitus (jukka.savolainen@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.