Jotta voisimme palvella asiakkaitamme mahdollisimman hyvin, käytämme sivustollamme evästeitä. Jatkamalla eteenpäin hyväksyt evästeiden käyttämisen. Lue lisää.

Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi käyttää vapaasti. Muistathan kuitenkin mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Kuuluu aihealueisiin Ympäristö

21.2.2018 11.42 Professori Ismo Pölönen: Uudistuva YVA-lainsäädäntö – sujuvoittuuko ympäristövaikutusten arviointimenettely?

Professori Ismo Pölönen: Uudistuva YVA-lainsäädäntö – sujuvoittuuko ympäristövaikutusten arviointimenettely?

Suurten ympäristönkäyttöhankkeiden vaikutukset arvioidaan niin Suomessa kuin lukuisissa muissa maissa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä (YVA-menettely). Sen ydintavoitteita ovat hankkeen ympäristövaikutusten kokonaisvaltainen tunnistaminen, eri osapuolien välinen vuorovaikutus sekä ympäristöllisten näkökohtien integroiminen hankkeiden suunnitteluun ja päätöksentekoon.
Suomalaista YVA-menettelyä on pidetty erityisesti ympäristötavoitteiden kannalta toimivana ohjauskeinona, mutta hankkeesta vastaavien näkökulmasta ajoittain myös raskaana prosessina. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskeva lainsäädäntö on ollut kuluneella hallituskaudella yksi sääntelyn sujuvoittamistoimien kohteista. Toukokuussa 2017 voimaan tullut uusi YVA-laki (252/2017) sisälsi useita säännöksiä, joiden taustalla olivat YVA-direktiivin (92/2011/EU) muutosdirektiivin (52/2014/EU) täytäntöönpanon ohella ympäristömenettelyjen nopeuttamis- ja yhdentämistavoitteet. Näihin kuuluu muun muassa ennakkoneuvottelusta säätäminen (YVAL 8 §) ja merkittävyyskynnyksen sisällyttäminen lakiin. Sujuvoittamistyö on jatkunut Yhden luukun lainsäädäntöhankkeessa, jossa laadittu hallituksen esitys -luonnos (31.1.2018) on parhaillaan lausuntokierroksella.
Miten sujuvoittamistyössä on onnistuttu ja mitä sääntelystrategisia valintoja on tältä osin tehty? Tätä pohtii ympäristöoikeuden professori Ismo Pölönen Edilexin Vierashuoneessa.

Itä-Suomen yliopistossa vireillä oleva YVA-tutkimukseni (http://www.uef.fi/web/yva/home ja www.collaboration.fi) viittaa siihen, että sujuvoittamistavoitetta edistävät useat YVA-lainsäädäntöön keväällä 2017 tehdyt ja nyt ehdotetut säännösmuutokset. Kokonaisuutena ympäristönkäyttöhankkeita ei kuitenkaan valtaosassa tapauksissa odota menettelyllisesti kevyempi YVA. Tämä johtuu suurelta osin YVA-direktiivin vähimmäisvaatimuksista, mutta myös niiden täytäntöönpanotavasta. 

HE-luonnoksen perusteella YVA:n ja lupamenettelyjen ajallinen yhteensovittaminen ja kuulemisten yhdistäminen selostusvaiheessa voivat jäädä lähinnä ympäristölupavelvollisia muutoshankkeita koskevaksi. Tämä ilmenee HE-luonnoksessa erityisesti ehdotetusta YVAL 22 a §:stä ja 25.1 §:n perusteluista.  Integroimismahdollisuus koskisi valtion lupa- ja valvontaviraston ympäristölupaa edellyttäviä hankkeita ja edellyttäisi arviointiselostuksen täydentämistilanteita lukuun ottamatta 1) hankkeesta vastaavan aloitetta, 2) riittävää selvyyttä hankkeen vaihtoehdottomuudesta toiminnan sijainnin, laajuuden ja teknisten ominaisuuksien kannalta sekä 3) YVA- ja lupaviranomaisten myötämielisyyttä integroimiselle. Ehdotettu YVA-lain 22 a §:n muotoilu yhdessä voimassa olevan lain 15.1 §:n kanssa ohjaavat pitämään YVA- ja lupamenettelyt pääsääntöisesti ajallisesti eriytettyinä. YVA-direktiivin vaatimuksiin kuulumaton vaihtoehdottomuusedellytys lisää jo itsessään YVA-lain tulkintaongelmia.

Ympäristömenettelyjen nopeuttamis- ja yhdentämisvaihtoehtoja tunnistettaessa on olennaista erottaa rinnakkaiset menettelyt peräkkäisistä. Ympäristömenettelyjen kokonaiskestoa voidaan tehokkaasti lyhentää ennen muuta peräkkäisiä vaiheita yhdistämällä. Vuoden 2017 uudistukseen sisältyneellä kaavoituksen ja YVA:n yhdistämissääntelyllä tämä ei toteutunut, sillä menettelyt olivat jo entuudestaan ajallisessa riippumattomuussuhteessa (vapaa suoritusjärjestys). Vastaavaa nopeuttamista ei saavuteta myöskään muilla jo entuudestaan rinnakkain sovellettujen menettelyjen yhdistämisillä.  Hallitusohjelman ja lainsäädäntöhankkeiden tavoitteet huomioon ottaen menettelyjen yhdistämismahdollisuuksien rajoituksille pitäisi siten olla painavia perusteluja. Perusteluihin onkin kiinnitetty HE-luonnoksessa erityistä huomiota.

Erillisen YVA-menettelyn perusteet kumpuavat ennen muuta tehokkaisiin vaikuttamismahdollisuuksiin pohjautuvista argumenteista. Jos arviointiselostuksesta kuultaisiin vasta lupahakemuksen yhteydessä, hankevaihtoehtoja olisi tällöin usein jo olennaisesti rajattu. Selostusvaiheen palautteella olisi vaikea enää vaikuttaa hankesuunnitteluun eikä hankkeesta vastaavalla olisi yhteysviranomaisen perusteltua päätelmää käytössään lupahakemuksen valmisteluvaiheessa. Ympäristö- ja osallistumisnäkökulmat näyttäytyvät tässä tarkastelussa sujuvoittamistavoitteita painavampana.  

HE-luonnos edustaa tältä osin ympäristövaikutusten arvioinnin ideaalia, jonka ympäristöllistä vaikuttavuutta heikentää kuitenkin YVA:n oikeudellinen luonne ja hankesuunnittelun käytännön realiteetit. YVA ei ole lainsäädännöllisesti yhteissuunnittelua eikä pakollinen menettelyjen eriyttäminen johda YVA-selostuksesta esitettävien kantojen huomioon ottamiseen ilman hankkeesta vastaavan aitoa yhteistyöhalukkuutta. Erilliseen YVA-menettelyyn velvoittamisen hyödyt ovat käytännössä kyseenalaisia esimerkiksi niissä teollisissa hankkeissa, joissa hankkeesta vastaava preferoi jo menettelyn alkuvaiheessa tiettyä sijoituspaikkaa esimerkiksi omistussuhteiden tai vaihtoehdon sijainnin ilmeisen taloudellisuuden vuoksi. Tällöin YVA-menettelyä ei yleensä käytetä aitona suunnitteluvälineenä sijoituspaikan osalta.

HE-luonnoksen mukaisesti Suomessa ei siis varmistettaisi YVA:n ja lupamenettelyjen laajaa yhteensovittamismahdollisuutta. YVA:n selostus- ja lupahakemuksen kuulemisvaiheiden pääsääntöinen, hankkeesta vastaavan valittavissa oleva yhdistämismahdollisuus poistaisi toiminnanharjoittajan toimintatavoista riippumattoman hidasteen. Vaihtoehto edistäisi mahdollisuuksia hyödyntää uutta ennakkoneuvotteluinstrumenttia ja YVA:n vuorovaikutuskeinoja siten, että selvitystarpeiden varhainen tunnistaminen, laadukkaiden selvitysten tekeminen ja varhain aloitettu sidosryhmäyhteistyö konkretisoituisi ajallisina säästöinä selostus-/lupavaiheessa. Ajallinen yhdistämismahdollisuus tukisi myös YVA- ja lupavaatimusten yhtenäistämistavoitetta.

Laajemmassa katsannossa YVA-ajattelussa ja -oikeudessa tarvitaan jatkossa siirtymää kohti jatkuvaa, vuorovaikutteista arviointia ja sopeutuvaa hallintaa. Vuoden 2017 uudistuksen ja HE-luonnoksen mukainen YVA on hyvin etupainotteinen erityisesti osallistumismenettelyjen osalta. Niiden mukaisesti YVA-velvollisilta hankkeilta edellytetään, vaihtoehdottomiksi tulkittavia hankkeita lukuun ottamatta, vähintään kolmea peräkkäistä kuulemisvaihetta (arviointiohjelma, selostus- ja lupahakemusvaiheet) ennen lupapäätöksen tekemistä. EU-oikeudellisena vaatimuksena on tältä osin yksi kuulemiskierros. Toiminnan alettua vaikutusten kohteena olevia ei enää kuulla ja (enemmän tai vähemmän epävarmat) ennakkoarviot toiminnan vaikutuksista voivat jäädä tarkistamatta tosiasiallisten vaikutusten pohjalta. Vaikka uusi YVA-direktiivi sisältää EU-oikeudellisen perustan systemaattisen lähestymistapaan vaikutusten seurannassa, Suomessa sen toteutus riippuu edelleen hanketyypistä ja sektorilait rajaavat seurattavien muuttujien alaa.

YVA-lainsäädäntöön on siis jäämässä jatkokehittämisen aihioita, mikä ei ole sinänsä yllättävää. Niitä jää jokaiseen lakihankkeeseen. Ympäristömenettelyjen yhdentäminen sekä ympäristövaikutusten seuranta ja sopeutuva hallinta ovat laajoja, ymmärrettävästi asteittain eteneviä sääntelyn kehittämiskohteita.  

Ismo Pölönen
Ympäristöoikeuden professori
Oikeustieteiden laitos, Itä-Suomen yliopisto

Lue myös Edilex-uutinen


Kirjallisuutta (tulossa)

Toimittaja: Jukka Savolainen, Edilex-toimitus (jukka.savolainen@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.