Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Kuuluu aihealueisiin Ympäristö

19.2.2018 11.40 Professori Kai Kokko: Ensin hutkitaan, sitten tutkitaan jos ehditään – vaarantuuko lainvalmistelun kiireessä naapurin oikeusturva ja yleinen ympäristöetu?

Professori Kai Kokko: Ensin hutkitaan, sitten tutkitaan jos ehditään – vaarantuuko lainvalmistelun kiireessä naapurin oikeusturva ja yleinen ympäristöetu?

Ympäristöön liittyvän lainsäädännön valmistelu olisi tarpeen tehdä kiirehtimättä ja huolellisesti. Valitettavasti näin ei aina näytä olevan; käytännössä ministeriöiden virkamiehet asetetaan poliittisessa paineessa lähes mahdottoman eteen. Poliittinen ohjaus on tärkeää ja kuuluu demokratiaan. Poliittisten päätösten pitäisi kuitenkin aina perustua asianmukaisesti valmisteltuun, syvälliseen ja punnittuun tietoon. Punnitun tiedon vaatimus korostuu, kun poliittisen ohjauksen tuloksena laaditaan uusia, laajasti yhteiskunnassa eri tahojen intresseihin ja yleiseen ympäristöetuun vaikuttavia, säädöksiä. Muutoin tuloksena voi olla joidenkin tahojen oikeusturvan ja yleisen ympäristöedun vaarantuminen. Ympäristöoikeuden professori Kai Kokko tarkastelee Edilexin Vierashuoneessa valtion lupa- ja valvontavirastoa (Luova) koskevaa lakiluonnosta.

Ympäristölainsäädännöllä sovitetaan yhteiskunnassa yhteen erilaisia ympäristöön kohdistuvia yksityisiä ja yleisiä intressejä. Yleistä ympäristönsuojeluintressiä valvoo nykyisin valtion viranomaisista erityisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus). Esimerkiksi ympäristö- ja vesilupia koskeva lainsäädäntö asettaa yritys- ja muulle toiminnalle ehdot, joilla naapureille aiheutuvat haitat pyritään pitämään kohtuullisina ja jotka suojaavat ympäristöä, ihmisten terveyttä ja luontoa merkittäviltä haitallisilta vaikutuksilta. ELY-keskus valvoo, että lupaehtoja noudatetaan.

Tarkastelen jäljempänä valtion lupa- ja valvontavirastoa (Luova) koskevaa lakiluonnosta. Poimin sen valmisteluaineistosta esimerkkejä siitä, mihin kunnolliseen tietoon perustumaton ja ympäristöoikeuden järjestelmää ymmärtämätön (ad hoc) poliittinen ohjaus on johtamassa ympäristöprosesseissa. Käyttämäni aineisto jäljempänä olevine lainauksineen on jaettu yleisölle valtiovarainministeriössä 19.1.2018 järjestettyä kuulemistilaisuutta varten. Ensin kuitenkin taustoitan asiaa.

Pääministeri Sipilän hallitus on päättynyt sujuvoittaa 29.5.2015 päivätyn hallitusohjelman perusteella lupa- ja valitusprosesseja. Lisäksi ohjelman mukaan kaikissa rakentamis- ja ympäristöasioissa siirrytään menettelyyn, jossa valitusoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää ensin valitusluvan saamista, ja korotetaan maankäyttö- ja rakennuslupapäätösten valitustapausten oikeudenkäyntimaksuja. Sujuvoittaminen on sinänsä hyvä tavoite ja sen toteuttamisesta yhtenä hyvänä esimerkkinä ns. yhden luukun lainsäädäntöhanke. Tämän laajasti valmistellun hankkeen ohella on kuitenkin hallitusohjelman pohjalta vähin erin tehty muutoksia eri puolille ympäristöprosesseja koskevaa lainsäädäntöä kokonaisvaikutuksia hahmottamatta.

Oikeudenkäyntimaksuja korotettiin vuonna 2016 voimaan tulleella tuomioistuinmaksulailla. Vuoden 2018 alusta valituslupajärjestelmä otettiin käyttöön korkeimmassa hallinto-oikeudessa myös ympäristönsuojelulain, vesilain ja maa-aineslain mukaisissa asioissa. Valituslupajärjestelmän soveltamisalaa laajennettiin samalla uusiin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisiin asiaryhmiin. Lupa- ja valmistusprosessien sujuvoittaminen on tarkoittanut myös ELY-keskusten valitusmahdollisuuksien leikkaamista maankäyttö- ja rakennuslain muutoksilla.

Viimeisin, nyt tarkastelussa oleva, lakiluonnos sulauttaisi ELY-keskukset uuteen valtion lupa- ja valvontavirastoon. Samalla ELY-keskuksen valitusoikeus poistuisi Luovan ympäristö- ja vesilupapäätöksistä. Asia on ilmaistu valtiovarainministeriön jakamassa aineistossa seuraavasti: ”Reformiministerityöryhmän tekemän linjauksen jälkeen valmistelu kohdennettiin ratkaisumalliin, jonka ytimessä on yleisen edun valvonnan integroiminen niin kiinteästi osaksi lupaharkintaa ja asian käsittelyä viranomaisessa, että yleisen edun valvonnan järjestämiselle lupatoiminnosta erilleen ja valtion valvontaviranomaisen muutoksenhakuoikeudelle ei ole tarvetta.” Lainauksesta käy tarkasti ottaen ilmi kaksi asiaa: linjaus päätettiin yhdessä ministerien kokouksessa varsinaisen kuulemiskierroksen jälkeen ja siinä ratkaistiin paitsi valitusoikeuden myös erillisen ympäristötietoon tukeutuvan valvonta- ja asiantuntijaosaston poistaminen. 

Luova uutena organisaationa olisi osa sote- ja maakuntauudistusta. Tämän mittavan uudistuksen yhteydessä helposti unohtuu, että ympäristöasiat eivät ole tyypillisiä yksityisen henkilön ja viranomaisen välisiä kahdenkeskisiä hallintoasioita. Tyypillisissä hallintoasioissa keskeistä on turvata hallinto-oikeuden periaatteiden mukaisesti hallintopäätöksen kohteena olevan yksityisen ihmisen oikeudet. Kun puhutaan ympäristö- ja vesiluvan kohteena olevista hankkeista, kyseessä ovat yleensä suuret, merkittävästi ympäristöön vaikuttavat hankkeet, joihin liittyy eri tahojen erilaisia yksityisiä mutta myös yleisiä intressejä. Hankkeesta vastaava hakee luvat ja teettää sitä ennen hankkeen ympäristövaikutusten arvioinnin. Hankkeesta vastaavien intressissä on luvan saaminen suunnitellulle toiminnalle.  Hankkeesta vastaavan intressi on lupapäätöksessä sovitettava yhteen muiden intressien kanssa. Hallinto-oikeuden periaatteiden ohella päätöksen punninnassa ovat mukana erilaiset ympäristönsuojeluperiaatteet. Intressien tasapainottaminen tapahtuu isojen hankkeiden lupapäätöksissä valtion ympäristöviranomaisten, nykyisin aluehallintovirastojen (AVI:en), toimesta.

ELY-keskusten tehtäviin kuuluu muun ohella ympäristönsuojelu, alueiden käyttö, rakentamisen ohjaus, kulttuuriympäristön hoito, luonnon monimuotoisuuden suojelu ja kestävä käyttö sekä vesivarojen käyttö ja hoito. ELY-keskukset valvovat valtion viranomaisina yleistä ympäristön- ja luonnonsuojeluetua. Kun aluehallintovirasto myöntää ympäristö- ja vesiluvan, ELY-keskus valvoo yleisen ympäristönsuojeluedun toteutumista ennen luvan myöntämistä ja sen jälkeen. Osana tätä kokonaisuutta on ollut mahdollisuus valittaa ympäristö- ja vesiluvasta, jota oikeutta kuitenkin ELY-keskukset ovat ilmeisen harvoin ja harkiten käyttäneet.

Luovaan yhdistetään AVI:t ja ELY-keskukset. Viime vuonna kuultavana olleen lakiluonnosversion perusteella Luovaan olisi perustettu ELY-keskuksia vastaava yleistä ympäristönsuojeluetua valvova yksikkö, jolla olisi ollut valitusoikeus ympäristö- ja vesiluvista. Kuulemisen jälkeen reformiministerien kokouksessa tästä mallista luovuttiin. Valtiovarainministeriön aineistossa todetaan: ”Luovassa lupaharkinta, valvonta, luonnonsuojeluasiat, ympäristövaikutusten arviointi ja muut asiakokonaisuudet ovat samassa viranomaisessa, hoidettuna ympäristötoimialalla. Synergiahyötyjä saavutettaisiin, kun lupaharkinta ja valvonta hoidettaisiin samassa viranomaisessa ilman raja-aitoja. Töiden organisoimisen ja virkamiehen osaamisen mukaan sama henkilö voisi toimia asiassa luvittajana tai valvojana, taikka molemmissa rooleissa.” Tarkoitus lainmuutoksessa on siis järjestää yleisen edun ennakkovalvonta tehokkaammin Luovan sisällä niin, että valitustarvetta yleisen edun suhteen ei enää ole, kun samat virkamiehet myöntävät luvat ja valvovat yleistä etua.

Reformiministerien muutos kuulostaa (ad hoc) hyvältä sujuvoittamisratkaisulta, mutta silloin jää huomaamatta, että ympäristöoikeuden systeemissä ELY-keskuksella on yleisen ympäristöedun valvojana myös asiantuntijaviranomaisen rooli ja että asiantuntijaroolilla on erityistä merkitystä muutoksenhaussa. Onkin aiheellista kysyä, miten tällä tavoin toteutettu Luova voisi toimia uskottavasti muutoksenhaussa ympäristötietoa välittävänä asiantuntijaviranomaisena. Voisivatko siellä samat virkamiehet tehdä ensin lupapäätöksen ja sitten antaa puolueettomasti lausunnon päätökseen liittyvistä ympäristöfaktoista tuomioistuimelle, kun hankkeesta haittaa kärsivä naapuri tai luonnonsuojelujärjestö on tehnyt valituksen kyseisestä päätöksestä? Eikö näin merkittävä asia pitäisi järjestää asianmukaisesti laissa eri rooleja sekoittamatta?

Vielä nykyisin haitankärsijä tai luonnonsuojelujärjestö on valituksessa voinut omien yksityisten intressiensä ohella ajaa yleistä ympäristönsuojeluintressiä tukeutumalla ELY-keskuksen lausuntoihin tai valituksiin, jos ELY-keskus on arvioinut yleisen ympäristön- tai luonnonsuojeluedun vaarantuneen tehdyn päätöksen takia. Tällaisessa tilanteessa haitankärsijä on saanut ELY-keskuksesta tukea prosessissa, eli ELY-keskus on ollut ikään kuin samalla puolella. Viimeisen lakiluonnoksen perusteella prosessiasetelma on muuttumassa kokonaan sellaiseksi, että haittaa kärsivä naapuri vain valittaisi valvontaviranomaisen eli Luovan lupapäätöksestä. Myös jälkivalvonnassa, jos Luova ei ryhtyisi toimiin naapurin käytettyä erityistä vireillepano-oikeutta, valitus kohdistuisi Luovan päätökseen. Toisin sanoen haittaa kärsivä naapuri ei saisi enää reformiministerien esittämien muutosten jälkeen samalla tavalla tukea omiin, sinänsä aiheellisiin valituksiinsa yleistä ympäristöetua valvovalta valtionviranomaiselta kuin nykyisin. Naapuri jäisi mahdollisine valituksineen yksin ja olisi hallintolainkäyttöprosessissa pikemminkin ympäristönsuojeluetua valvovaa viranomaista vastassa.  Muuttuneessa asetelmassa haittaa kärsivät tahot eivät välttämättä enää edes luottaisi valvovan viranomaisen tukeen ja lopulta viranomaisen puolueettomuuteen.

Edes luvanhakijan valittaessa itse päätöksestä tuomioistuin ei voisi enää pyytää pohjapäätöksen tehneeltä Luovalta puolueetonta asiantuntijalausuntoa, vaikka siihen olisi ympäristötiedon täydentämistarpeen näkökulmasta perusteita. Tuomioistuimen tutkiessa päätöksen lainmukaisuutta kyse on itse asiassa lakien joustavien normien soveltamisesta, ja silloin asiantuntijaviranomaiselta saatavan ympäristötiedon merkitys on aivan keskeinen lopputuloksen kannalta.

Muutoksenhaun näkökulmasta näin merkittävän muutoksen luulisi olevan otettu huomioon reformiministerityöryhmän linjauksessa. Näin ei kuitenkaan ole valtiovarainministeriön jakaman aineiston perusteella: ”Luovan perustamisesta johtuva lupa- ja valvontaviranomaisten tehtävien yhdistäminen ja tätä kautta tapahtuva nykyisin ELY-keskuksilla olevan valitusoikeuden poistuminen heijastuu myös hallintotuomioistuinten eli korkeimman hallinto-oikeuden ja hallinto-oikeuksista Vaasan hallinto-oikeuden tehtäviin. Tarkempaa arviota vaikutuksista on kuitenkin vaikea tehdä.” Onkohan se niin vaikeaa? Korkein hallinto-oikeus totesi jo 13.6.2017 antamassaan lausunnossa, että ilman valvontayksikköä lupaviranomaisesta tulisi eräänlainen vastapuoli jo hallinto-oikeudessa ja piti valvontayksikköä välttämättömänä. Edellä olen vastauksena kuvannut tarkemmin todennäköisen seurauksen muutoksenhaussa. Yllättävänä vaikutuksena voi olla myös se, että hankkeesta vastaavat toiminnanharjoittajat eivät saa luvista enää samanlaista suojaa toiminnalleen kuin nykyisin, jos muiden intressitahojen luottamus Luovaan ja sen lupapäätöksiin menetetään. Arviota näyttää olevan vaikea tehdä lähinnä kiireen vuoksi; asiaa ei ehditä tutkia tai ei välitetä tutkia poliittisessa paineessa, mikä olisi vielä pahempaa.

Kun vielä otetaan huomioon aiempien lakimuutosten yhteisvaikutuksena se, että korkeammat oikeudenkäyntimaksut karkottavat yksityisiä valittajia ja että yhä harvempi päätös valituslupien myötä linjataan uudelleen korkeimmassa hallinto-oikeudessa, esitetty muutos ympäristönsuojeluvalvonnassa voi heikentää aikaa myöten merkittävästi haittaa kärsivien naapureiden oikeusturvaa lupapäätöksissä. Myöskään hankkeesta vastaavalla ei ole syytä riemuun näistä muutoksista, jos jälkivalvonnan erityistä vireillepanoa koskevat vaatimukset lisääntyvät ja menestyvät eri viranomaisissa. Lopulta toteutetun hankkeen sosiaalinen toimilupa voi vaarantua, mikäli paikalliset kokevat, ettei lähtökohtaisesti heidän erilaisia intressejään ole asianmukaisesti ja puolueettomasti punnittu hankkeen hallintoluvissa. Tämä on tietysti vain yksi ja se huonompi skenaario. Hyvä skenaario voi olla sellainen, että lupaharkinnassa erilaiset intressit sovitetaan onnistuneesti ja nykyistä tehokkaammin yhteen, jolloin muutoksenhakua ei yhä useammassa tapauksessa lainkaan tarvita. Tällaisessa ajatusharjoituksessa keskeistä kuitenkin on, että mahdolliset huonot ja hyvät skenaariot lain toimeenpanosta pitäisi mahdollisuuksien mukaan tunnistaa lakia valmisteltaessa. Tällä tavoin punnittu tieto auttaa minimoimaan lain toteutuksesta syntyvät haitat ja edistämään uuden sääntelyn vahvuuksia muun muassa uuden hallinnon eri rooleja asianmukaisesti tukevin ja riittävin järjestelyin.

Riittävänä järjestelynä ei voida pitää yleisen ympäristöedun valvonnan siirtämistä valtiolta ympäristöjärjestöille. Valtiovarainministeriön aineistossa tunnustetaan, että ”[t]ämän ehdotettavan uudistuksen yhteisvaikutukset siirtävät käytännössä ympäristöjärjestöjen vastuulle muutoksenhakua viranomaisilta yleisen edun ja osin myös laillisuusvalvonnan nimissä.” Ympäristöjärjestöillä ei ole kuitenkaan hallussa kaikkea sitä, mahdollisesti salaistakin, viranomaisten ympäristö- ja luonnonsuojelutietoa, jota yleisen ympäristöedun valvonnassa tarvitaan. Lisäksi ympäristöjärjestöillä ei ole taloudellisia resursseja ajaa yleistä ympäristönsuojeluetua valtion puolesta ja edellä kuvatussa prosessiasetelmassa jopa valtiota vastaan.

Tässä vaiheessa lainvalmistelua on vaikea ennustaa täysin Luovan toiminnan tulevaisuutta ja edellä tekstissä tunnistetut riskit voivat osin korjaantua Luovassa käytännön järjestelyin. Ympäristöön liittyvien säädösten valmistelussa yleisen edun valvontaa ja erilaisten intressien yhteensovittamista koskeviin muutosriskeihin pitäisi kuitenkin suhtautua erittäin vakavasti. Uudessa laissa Luovasta tulisi järjestää yleisen ympäristönsuojeluedun asianmukainen valvonta niin, että myös muutoksenhaussa varmistetaan valtion asiantuntijaviranomaisen ympäristölausuntojen puolueeton saatavuus. Valtio ei voi myöskään ulkoistaa yleisen ympäristöedun valvontaa muutoksenhaussa ja siihen liittyviä valitusmahdollisuuksia yksinomaan ympäristöjärjestöille. Muutoksenhakupäätöksissä tehtävä lainmukaisuuden arviointi tarvitsee objektiivista ympäristötietoa viranomaisilta. Ympäristöä koskevan hallintojärjestelmän toimivuutta ei voida arvioida vain lupapäätösten tehokkuuden näkökulmasta, vaan sitä olisi tarkasteltava laajasti erilaisia ympäristöintressejä sovittavana kokonaisuutena.

Kai Kokko
ympäristöoikeuden professori
Helsingin yliopisto


Kirjallisuutta

Toimittaja: Jukka Savolainen, Edilex-toimitus (jukka.savolainen@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.