Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Avoin
Tätä uutista voi jakaa vapaasti. Muistathan mainita lähteen edilex.fi.
Uutinen kuuluu aihealueisiin Työ- ja sosiaalioikeus, Julkisoikeus

6.10.2016 11.44 VT Kimmo Sasi: Ihmisoikeustuomioistuin linjasi maahanmuuttajan sosiaaliturvaa

VT Kimmo Sasi: Ihmisoikeustuomioistuin linjasi maahanmuuttajan sosiaaliturvaa

Suomeen viime vuoden aikana tulleet yli 32.000 turvapaikanhakijaa saavat tänä ja ensi vuonna lainvoimaisen päätöksen siitä, onko heillä oikeus oleskelulupaan kansainvälisen suojelun perusteella. Moni hakijoista näyttää saavan kielteisen päätöksen. Puuttuvien palautussopimusten vuoksi maamme viranomaiset eivät kuitenkaan onnistu toimeenpanemaan kaikkia lainvoimaisia käännytyspäätöksiä. Jo nyt tiedämme, että jotkut lopullisen kielteisen päätöksen saaneet eivät käännytyspäätöksestä huolimatta poistu maastamme, vaikka se olisi mahdollista, vaan jäävät laittomasti Suomeen. Mikä on näiden henkilöiden oikeus yhteiskunnan sosiaaliseen tukeen? Tämä kysymys on viime aikoina herättänyt ristiriitaisia oikeudellisia tulkintoja ja kaipaa selkiyttämistä. Sosiaali- ja terveysministeriön ohjeistus ja sen oikeellisuus ovat tärkeitä, VT, LL.M. Kimmo Sasi kirjoittaa Edilexin Vierashuoneessa.

Kansainvälisen oikeuden mukaan jokaisella maalla on oikeus rajoittaa maahanmuuttoa haluamallaan tavalla. Tämän periaatteen tarkoituksena on rauhanomaisen yhteiskuntakehityksen turvaaminen maassa. Tästä on kuitenkin poikkeuksia. Oman maan kansalaisella on aina oikeus palata kotimaahansa. Kansainväliset sopimukset - kuten EU-jäsenyys - voivat rajoittaa päätöksentekoa. Jos henkilö saapuu maan rajalle ja hakee pakolaisasemaa, koska häntä henkilökohtaisesti uhkaa vaino tai epäinhimillinen kohtelu kotimaassaan, on hänen hakemuksensa Geneven  pakolaissopimuksen mukaan tutkittava ja tarvittaessa hänelle on annettava kansainvälistä suojelua (esim. turvapaikka).

Eurooppalaisten säännösten mukaan edellä mainitusta kansainvälisen oikeuden periaatteesta pidetään tiukasti kiinni. EU:n työantajan rangaistusdirektiivi (2009/52/EC) lähtee jopa siitä, että työnantajaa, joka palkkaa EU:n ulkopuolisen laittoman maahanmuuttajan, rangaistaan rikosoikeudellisilla sanktioilla. Suomessa on vastaavasti voimassa rikoslain 47 luvun 6a §:n säädös luvattoman ulkomaalaisen työvoiman käytöstä.

Lähtökohtana eurooppalaisessa oikeudessa on, että henkilön sosiaaliset oikeudet riippuvat siitä, asuuko henkilö vakituisesti maassa ja oleskeleeko hän siinä laillisesti (EU:n perusoikeuskirjan artikla 34 ja Euroopan Neuvoston sosiaalisen peruskirjan artikla 13). Euroopan uudistetun sosiaalisen peruskirjan liitteen (kohta 1.) mukaan ulkomaan kansalaiset kuuluvat sopimuksen soveltamisalaan vain, ”jos he ovat muiden sopimuspuolten kansalaisia ja asuvat laillisesti tai työskentelevät säännöllisesti kyseessä olevan sopimuspuolen alueella.”

Euroopan ihmisoikeussopimus turvaa kuitenkin jokaiselle ihmiselle sen, että hänen elämäänsä suojellaan (artikla 2) ja että häntä ei kohdella epäinhimillisesti (artikla 3). Ihmisoikeussopimus ei kuitenkaan takaa suoraan oikeutta sosiaaliturvaan, sillä sopimus ei anna yksilölle subjektiivista oikeutta mihinkään tiettyyn tulotasoon tai sosiaaliavustukseen. Terveydenhoidon osalta ihmisoikeussopimus ei myöskään takaa terveydenhoidon saatavuutta tai tasoa. Mutta selvää on, että viranomaiset eivät saa Suomessa eivätkä missään muussakaan sopimusvaltiossa sallia tilannetta, joka vaarantaisi henkilön elämän tai johtaisi epäinhimilliseen kohteluun.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin antoi 5.7.2016 erittäin tärkeän ratkaisun (Hunde vs. Hollanti). Kyseessä oli etiopialaismies, joka oli saanut lainvoimaisen kielteisen päätöksen turvapaikkahakemukseensa. Hän kieltäytyi kuitenkin palaamasta Etiopiaan. Hollannin viranomaiset eivät myöntäneet hänelle sosiaaliturvaa. Asuminen oltiin valmiita järjestämään tilapäisesti pakolaiskeskuksessa, mutta tämä ei kelvannut valittajalle.

Ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että koska valtioilla on oikeus kontrolloida maahanmuuttoa ja velvoittaa henkilö poistumaan maasta, ei valtiolla ole velvollisuutta antaa sosiaaliturvaa henkilölle, joka ei noudata poistumisvelvoitettaan. Vieraan maan kansalaisella, joka on saanut lainvoimaisen määräyksen poistua maasta, ei ole oikeutta jäädä maahan ja vaatia isäntämaalta terveys- ja sosiaaliturvaa. Sosiaaliturvan antamista myös niille, joilla ei ole laillista oikeutta oleskella maassa, ei EIT:n mukaan voida valtiolta vaatia.

Edellytyksenä oli, että henkilöllä oli mahdollisuus itse vapaaehtoisesti järjestää paluumatkansa. Näin oli Etiopian osalta ja näinhän on myös esimerkiksi Irakin osalta. Hollannin laki antoi kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneelle henkilölle neljä viikkoa aikaa järjestää paluunsa kotimaahansa. Tänä aikana välttämätön sosiaali- ja terveysturva taattiin. Lisäksi Hollanti antoi majoituksen pakolaiskeskuksessa edellyttäen, että henkilö oli valmis tekemään yhteistyötä viranomaisten kanssa paluunsa järjestämiseksi. Tuomioistuin katsoi, että näillä toimilla käännytettävän henkilön tilanne oli otettu asianmukaisesti huomioon.

Vaikka julkisuudessa on toisin esitetty (mm. YLEn uutiset 31.8.), myöskään Suomen perustuslain perusoikeudet (lähinnä 19 § Oikeus sosiaaliturvaan) eivät aseta esteitä lainvoimaisen kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneen henkilön sosiaali- ja terveysturvan rajaamiselle.

Perusoikeusuudistuksessa perusoikeuskomitea (Komiteamietintö 3/1992) ehdotti, että perusoikeudet kuuluvat "jokaiselle". Tätä ilmaisua käytetään kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa. Sosiaali- ja terveysoikeudet kuuluvat siten lähtökohtaisesti Suomen lainkäyttöpiiriin kuuluville henkilöille. Mietinnössään perustuslakivaliokunta totesi (PeVM 25/1994), että perusoikeuksiin ja myös sosiaali- ja terveysturvaan voidaan tehdä perusoikeuksien yleisten oppien mukaisia rajauksia. Näiltä rajauksilta edellytetään mietinnön mukaan, että ne perustuvat lakiin, ovat tarkkarajaisia ja täsmällisiä, ovat hyväksyttäviä ja ovat suhteellisuusvaatimuksen mukaisia. Kysymys laittomasti maassamme olevista ihmisistä ei tuohon aikaan ollut esillä. Yleiseurooppalaisesti rajoitukset sosiaaliturvaan on katsottu luonnollisiksi muun muassa turistien ja ulkomaisten opiskelijoiden kohdalla. Laittomasti maassamme oleskelevien osalta rajaukset ovat tietysti vielä luonnollisempia kuin esimerkiksi Suomessa laillisesti oleskelevien ulkomaalaisten opiskelijoiden kohdalla.

Hyvin ajankohtaisena rinnastuksena voidaan viitata perustuslain 12 §:n 1 momenttiin ja 13 §:n 1 ja 2 momenttiin. Niiden mukaan ”Jokaisella on sananvapaus”, ”Jokaisella on oikeus ... järjestää kokouksia ja mielenoikeuksia...” ja ”Jokaisella on yhdistymisvapaus”. Kuitenkin tiedämme, että sanan-, kokoontumis- ja yhdistymisvapautta voidaan rajata. Tästä vallitsee oikeusoppineiden kesken laaja yhteisymmärrys.

Kysymys lakivarauksesta tai rajoituslausekkeista ei ole merkityksellinen. Perustuslakivaliokunta nimittäin totesi jo perusoikeusuudistuksessa edellä todetulla tavalla seuraavaa (PeVM 25/1994):

”Osassa esityksen säännöksistä asianomainen perusoikeus on turvattu oikeuden muodossa ilman nimenomaista lakivarausta tai rajoituslauseketta. Tällä tavoin kirjoitettujakaan perusoikeuksia ei pääsääntöisesti ole tarkoitettu ehdottomiksi oikeuksiksi, vaan kysymys niiden rajoittamisesta ratkaistaan perusoikeuksia koskevien yleisten oppien mukaisesti.”

Nykyisen toimeentulotukilain säätämisen yhteydessä perustuslakivaliokunta (PeVL 31/1997) on hyväksynyt sen, että toimeentulotuen varassa olevan henkilön toimeentulotuen perusosaa voidaan alentaa 40 prosenttia tilanteessa, jossa henkilö on kieltäytynyt tarjotusta työstä. Jo tämä osoittaa ainakin sen, että nykyinen toimeentulotuki turvaa enemmän kuin perustuslain 19 §:n 1 momentin välttämätön eksistenssiminimi. Perustuslakivaliokunta totesikin yksiselitteisesti, että ”vaikka toimeentulotuella on tärkeä merkitys ihmisarvoisen elämän turvaamisessa, toimeentulotukea ja eksistenssiminimiä ei voida samaistaa.”

Käsitellessään hallituksen esitystä siitä, että eräiden maiden (EU ym.) kansalaiset eivät kuuluisi vastaanoton piiriin sen jälkeen, kun he ovat saaneet tiedoksi Maahanmuuttoviraston kielteisen päätöksen kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseensa, perustuslakivaliokunta totesi seuraavaa (PeVL 26/2010):

”Valiokunta on lisäksi kiinnittänyt huomiota siihen, että vaikka ehdotuksessa tarkoitetut henkilöt eivät enää kuuluisikaan turvapaikanhakijoiden vastaanoton piiriin, he eivät menetä oikeuttaan perustuslain 19 §:n 1 momentissa turvattuun välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Käytännössä ehdotus voinee johtaa ainakin siihen, että tällainen henkilö voi hätätilanteessa turvautua toimeentulotukilain mukaiseen kiireelliseen toimeentulotukeen (laki toimeentulotuesta, 14 §:n 3 momentti) silloin, kun hän ei voi saada välttämätöntä toimeentuloaan muulla tavalla.”

Valiokunta lähti siis siitä, että kyse ei ole oikeudesta tavanomaiseen toimeentulotukeen. Ajalliseen rajaukseen viittaa ilmaisu ”hätätilanteessa”.

Perustuslakivaliokunta otti kantaa ns. paperittomien terveydenhuoltoon vuonna 2014 (PeVL 73/2014). Hallituksen esityksessä haluttiin laajentaa myös laittomasti maassa olevien terveyspalveluita.

Tässä yhteydessä valiokunta totesi, että perustuslain 19 §:n 1 momentin säännös ”turvaa jokaiselle Suomen lainkäyttöpiirissä olevalle subjektiivisen oikeuden sellaiseen tulotasoon ja palveluihin, joilla turvataan ihmisarvoisen elämän edellytysten vähimmäistaso”. Valiokunnan kannanotto perustui hallituksen esityksen (HE 309/1993) perusteluihin. Samassa perustelukappaleessa hallitus totesi kuitenkin myös, että ”avun saamisen edellytykset selvitettäisiin yksilökohtaisella tarvehankinnalla” sekä että ”tällaiseen tukeen kuuluu esimerkiksi terveyden ja elinkyvyn säilyttämisen kannalta välttämättömän ravinnon ja asumisen järjestäminen.” Hallitus totesi myös, että sosiaaliturvan edellytyksenä on myös, että ”henkilö ei kykene hankkimaan tällaista turvaa omalla toiminnallaan”.

Edellä olevan valossa on selvää, että perustuslain 19 §:n 1 momentin tarkoittama eksistenssiminimi on jotakin vähemmän kuin nykyinen toimeentulotuki, mutta edellyttää aina vähintään elämän suojelemista kaikissa tilanteissa. Toimeentuloturvan edellytyksenä ja asiaan vaikuttavana seikkana on myös henkilön oma toiminta. Merkityksetön ei ole seikka, että henkilö toimii lainvoimaisen tuomioistuinpäätöksen vastaisesti.

Valiokunta lausui ns. paperittomien terveydenhuollon yhteydessä myös, että ehdotus turvasi oikeuden terveyteen ”nykyistä paremmin”. Valiokunta ei kuitenkaan katsonut, että voimassaoleva, vain kiireellisen hoidon turvaava lainsäädäntö, olisi ristiriidassa perustuslain kanssa.

Myös vähemmistövaltuutettu (nyk. yhdenvertaisuusvaltuutettu) Eva Biaudet on kantelussaan eduskunnan oikeusasiamiehelle (22.9.2014, VTV/2014/296) lähtenyt siitä, että laittomasti maahamme jääville ei kuulu tavanomainen toimeentulotuki.

Apulaisoikeusasiamies Maija Sakslinin päätöksen (18.12.2015, Dnro 4096/4/14) mukaisesti toimeentulotukilakia on syytä täsmentää. Hänen kantansa, joka - toisin kuin julkisuudessa on tulkittu - ei koske laittomasti maassamme olevia, on perusteltu myös siltä osin, että toimeentulotuen saamisen edellytykset on selvitettävä yksilöllisesti jokaisen hakijan kohdalla.

Mielestäni kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneiden osalta menettely tulisi selkeyttää ihmisoikeustuomioistuimen linjauksen mukaisesti. Maahamme laittomasti jääneille henkilöille tulisi järjestää matka kotiin ja esim. neljä viikkoa aikaa palaamiseen lähtömaahan. Tämän jälkeen kaiken muun paitsi korkeintaan (aina viime kädessä yksilöllinen harkinta) täysin välttämättömän sosiaaliturvan (lähinnä ruoka, lääkkeet ja suoja pakkaselta) antamisen pitäisi päättyä. Kuitenkin painavista syistä (esim. hakijan lapsi sairaalahoidossa) voitaisiin myöntää lisäaikaa paluulle kotimaahan. Terveysturvasta taattaisiin nykyiseen tapaan vain kiireellinen hoito.

Oikeusvaltion periaatteisiin kuuluu viranomaisten johdonmukainen toiminta ja se, että tuomioistuinten lainvoimaisia päätöksiä kunnioitetaan ja ne pannaan toimeen tehokkaasti. On tärkeää, että viranomaisilla olisi selkeä lainsäädäntö ja ohjeistus sellaisten kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneiden henkilöiden osalta, jotka kuitenkin kieltäytyvät poistumasta maastamme ja jäävät laittomasti Suomeen. Perustuslakimme sen enempää kuin kansainväliset ihmisoikeussopimukset eivät edellä kuvatulla tavalla luonnollisestikaan edellytä, että henkilöille, joilla on oikeusjärjestyksemme mukaan velvollisuus poistua ensi tilassa maastamme, tulisi antaa sama toimeentuloturva kuin laillisesti maassamme oleville henkilöille. Aineelliset ja ajalliset rajaukset ovat mahdollisia ja myös perusteltuja. Kun tästä asiasta näyttää kuitenkin vallitsevan jonkin verran epäselvyyttä, olisi hyvä, että perustuslakivaliokunta ottaisi mahdollisimman pian selvän kannan asiaan.

Kimmo Sasi
entinen perustuslakivaliokunnan pj ja Euroopan neuvoston lakivaliokunnan ihmisoikeusalavaliokunnan pj ja perusoikeuskomitean jäsen

Toimittaja: Jukka Savolainen, Edilex-toimitus (jukka.savolainen@edita.fi)

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.