1 Johdanto

Suomalaisessa työoikeudessa on viime vuosina toteutettu poikkeuksellisen laajoja uudistuksia. Julkisessa keskustelussa huomio on kohdistunut yksittäisiin lakimuutoksiin, kuten irtisanomissuojaan, paikalliseen sopimiseen, työtaistelusääntelyyn ja yhteistoimintamenettelyyn. Vähemmälle huomiolle on jäänyt kysymys, joka saattaa pitkällä aikavälillä olla vielä merkittävämpi: onko muuttumassa myös tapa, jolla työoikeutta Suomessa valmistellaan ja uudistetaan?

Tässä kirjoituksessa tarkastellaan työmarkkinamallin muutosta oikeudellisen vallankäytön näkökulmasta. Kysymys ei ole vain siitä, mitä työoikeudessa säädetään, vaan myös siitä, missä institutionaalisessa kehyksessä ja millä perusteilla työelämän oikeudelliset normit muodostuvat. ^[1]

Suomalainen työmarkkinamalli on pitkään rakentunut vahvojen työmarkkinaosapuolten, työehtosopimusten ja kolmikantaisen yhteistyön varaan. Kolmikantaa ei ole ymmärretty pelkäksi lainvalmistelun menettelyksi, vaan työelämän yhteisenä toimintatapana, jonka tavoitteena on ollut löytää mahdollisimman laaja yhteisymmärrys työelämän pelisäännöistä. Tämän vuoksi työoikeudellinen lainsäädäntö on nauttinut paitsi parlamentaarista myös työmarkkinaosapuolten hyväksyttävyyttä.

Viimeaikainen kehitys antaa kuitenkin aiheen kysyä, onko työmarkkinamallin painopiste muuttumassa. Lainvalmistelu tapahtuu edelleen kolmikantaisesti, mutta tilanteissa, joissa työmarkkinaosapuolten näkemykset eroavat toisistaan, ratkaisut perustuvat aikaisempaa selvemmin hallitusohjelmaan ja sen poliittisiin tavoitteisiin. Samalla työelämän sääntelyssä on korostunut lainsäädännön merkitys suhteessa työmarkkinaosapuolten yhteisiin ratkaisuihin.

Tämän kehityksen arviointi ei ole vain kansallinen kysymys. Kansainvälisen työjärjestön ILO kolmikantaperiaatteet, Euroopan sosiaalinen peruskirja, Euroopan unionin vahvistuva sosiaalinen ulottuvuus ja pohjoismainen työmarkkinaperinne muodostavat viitekehyksen, jossa suomalaisen työmarkkinamallin muutosta on syytä tarkastella. Samalla Euroopan muuttunut turvallisuusympäristö, kilpailukyvyn vahvistaminen ja yhteiskuntien kriisinkestävyys ovat nostaneet työmarkkinoiden toimivuuden uudella tavalla osaksi laajempaa yhteiskuntapolitiikkaa.

Tässä kirjoituksessa tarkastellaan, onko suomalaisen työoikeuden sääntelyfilosofia muuttumassa. Kysymys ei ole siitä, ovatko yksittäiset uudistukset oikeita vai vääriä. Keskeinen kysymys on, onko suomalainen työmarkkinamalli siirtymässä kohti aikaisempaa hallituskorosteisempaa ja lainsäädäntöpainotteisempaa järjestelmää, miten tämä kehitys suhteutuu kansainvälisiin ja eurooppalaisiin periaatteisiin sekä mitä se merkitsee pohjoismaisen työmarkkinamallin tulevaisuudelle.

2. Kolmikanta suomalaisen työoikeuden perustana

Suomalainen työoikeus on rakentunut pitkälti työmarkkinaosapuolten ja julkisen vallan yhteistyölle. Kolmikantainen valmistelu ei ole ollut vain hallinnollinen menettely, vaan keskeinen osa työelämän sääntelyjärjestelmää. Sen tavoitteena on ollut yhdistää työmarkkinaosapuolten käytännön asiantuntemus, lainsäädännön oikeudellinen laatu ja yhteiskunnallinen hyväksyttävyys.

Kolmikannan oikeudellinen perusta rakentuu useasta lähteestä. Kansainvälisen työjärjestön ILO yleissopimus nro 144 edellyttää hallitusten, työnantajien ja työntekijöiden välisiä tehokkaita kolmikantaisia neuvotteluja työelämää koskevissa kysymyksissä. Sopimus ei siirrä lainsäädäntövaltaa työmarkkinaosapuolille eikä velvoita hallitusta hyväksymään niiden yhteisiä näkemyksiä. Sen sijaan se korostaa jatkuvaa vuoropuhelua, riittävää valmisteluaikaa, asianmukaista tietopohjaa ja mahdollisuutta vaikuttaa valmisteluun ennen päätöksentekoa.

Pohjoismaissa kolmikanta on kuitenkin ymmärretty tätä vähimmäisvelvoitetta laajemmin. Sen tavoitteena ei ole ollut ainoastaan osapuolten kuuleminen vaan mahdollisimman laajan yhteisymmärryksen saavuttaminen työelämän keskeisistä pelisäännöistä. Työoikeudellisen lainsäädännön hyväksyttävyys on rakentunut paitsi eduskunnan päätöksenteolle myös sille, että työnantaja- ja työntekijäjärjestöt ovat voineet osallistua aidosti sääntelyn sisältöön.

Suomessa kolmikantaisella valmistelulla on ollut erityinen merkitys myös työehtosopimusjärjestelmän vuoksi. Työlainsäädäntö ja työehtosopimukset eivät ole muodostaneet toisistaan erillisiä järjestelmiä, vaan niitä on kehitetty rinnakkain. Useat merkittävät työoikeudelliset uudistukset ovat perustuneet työmarkkinaosapuolten yhteiseen valmisteluun tai ainakin laajaan yhteisymmärrykseen niiden tavoitteista. Tämän vuoksi kolmikanta on ollut myös työmarkkinoiden vakauden ja ennakoitavuuden keskeinen tekijä.

Kolmikannan merkitys ulottuu siten varsinaista lainvalmistelua laajemmalle. Se on ollut osa työoikeuden legitimiteettiä. Työelämän pelisäännöt ovat saaneet oikeudellisen sitovuutensa eduskunnan säätämistä laeista, mutta niiden yhteiskunnallinen hyväksyttävyys on perustunut siihen, että sääntelyn valmisteluun ovat osallistuneet myös ne tahot, joiden toimintaa lait välittömästi koskevat.

Tämä ero muodollisen ja yhteiskunnallisen legitimiteetin välillä on työoikeudessa erityisen tärkeä. Työsuhteita koskevien normien toimivuus riippuu viime kädessä siitä, miten työnantajat, työntekijät ja heidän järjestönsä hyväksyvät ja soveltavat niitä käytännössä. Tästä syystä kolmikantaa voidaan pitää suomalaisen työmarkkinamallin institutionaalisena perustana eikä pelkästään lainvalmistelun teknisenä menettelynä.

Työoikeus eroaa useimmista muista oikeudenaloista siinä, että sen normit eivät ole perinteisesti syntyneet yksinomaan julkisen vallan yksipuolisina ratkaisuina. Työelämän sääntely on rakentunut lainsäädännön, työehtosopimusten ja työmarkkinaosapuolten jatkuvan vuoropuhelun varaan. Työmarkkinaosapuolet eivät ole olleet pelkästään sääntelyn kohteita, vaan myös sen aktiivisia rakentajia.

Tätä työoikeuden ominaispiirrettä voidaan kuvata osallistuvaksi norminmuodostukseksi. Käsite korostaa sitä, että sääntelyn sisältö on muodostunut julkisen vallan ja työmarkkinaosapuolten vuorovaikutuksessa. Työehtosopimuksilla on luotu oikeudellisesti sitovia normeja, ja lainsäädännön valmistelussa työmarkkinaosapuolilla on ollut tosiasiallinen mahdollisuus vaikuttaa sääntelyn sisältöön. Näin työelämän pelisäännöt ovat syntyneet yhteistoiminnassa eikä yksinomaan poliittisen päätöksenteon tuloksena.

Osallistuva norminmuodostus on vahvistanut työoikeuden legitimiteettiä. Lainsäädännön hyväksyttävyys ei ole perustunut vain eduskunnan muodolliseen päätösvaltaan, vaan myös siihen, että työnantaja- ja työntekijäjärjestöt ovat voineet osallistua sääntelyn valmisteluun ja sitoutua sen tavoitteisiin. Tämä on ollut omiaan lisäämään sääntelyn ennakoitavuutta, työmarkkinoiden vakautta ja osapuolten keskinäistä luottamusta.

Kansainväliset työelämän normit tukevat tätä lähtökohtaa. ILO kolmikantaa koskevat periaatteet, Euroopan sosiaalinen peruskirja ja eurooppalainen sosiaalinen vuoropuhelu rakentuvat ajatukselle, jonka mukaan työmarkkinaosapuolilla tulee olla todellinen mahdollisuus osallistua työelämän sääntelyn kehittämiseen. Vaikka lopullinen lainsäädäntövalta kuuluu demokraattisesti valitulle lainsäätäjälle, työoikeuden erityispiirteenä on pidetty sitä, että sääntelyn sisältöä ei muodosteta irrallaan niistä toimijoista, joiden oikeuksia ja velvollisuuksia sääntely koskee.

Juuri tästä näkökulmasta voidaan arvioida suomalaisen työmarkkinamallin viimeaikaista kehitystä. Kysymys ei ole vain siitä, onko kolmikantainen valmistelu muodollisesti säilynyt, vaan siitä, onko osallistuvan norminmuodostuksen merkitys muuttumassa. Jos työmarkkinaosapuolten vaikutus sääntelyn sisältöön vähenee ja ratkaisut perustuvat aikaisempaa selvemmin hallitusohjelman poliittisiin linjauksiin, muuttuu samalla työoikeudellisen norminmuodostuksen luonne.

3. Muutos suomalaisessa työoikeudellisessa norminmuodostuksessa

Suomalaisen työoikeuden viimeaikaisessa kehityksessä huomio on kohdistunut ennen kaikkea yksittäisiin lainsäädäntöuudistuksiin. Vähintään yhtä merkittävä muutos näyttää kuitenkin koskevan itse norminmuodostuksen rakennetta. Kysymys ei ole enää pelkästään siitä, mitä työoikeudessa säädetään, vaan myös siitä, millä perusteilla ja missä institutionaalisessa asetelmassa työelämän pelisäännöt muodostuvat.

Lainvalmistelun muodollinen rakenne ei ole olennaisesti muuttunut. Työmarkkinaosapuolet osallistuvat edelleen työryhmiin, antavat lausuntoja ja käyvät vuoropuhelua ministeriöiden kanssa. Tässä suhteessa kolmikantainen valmistelu jatkuu edelleen osana suomalaista lainvalmistelujärjestelmää.

Käytännön painopiste näyttää kuitenkin muuttuneen. Tilanteissa, joissa työnantaja- ja työntekijäjärjestöt eivät löydä yhteistä ratkaisua, uudistusten sisältö määräytyy aikaisempaa selvemmin hallitusohjelman perusteella. Hallitusohjelmasta on muodostunut työoikeudellisen uudistamistyön ensisijainen normatiivinen lähtökohta. Työmarkkinaosapuolten tehtäväksi jää tällöin ennen kaikkea valmisteluun osallistuminen ja asiantuntemuksen tarjoaminen.

Samalla myös lainsäädännön asema on vahvistunut suhteessa työmarkkinaosapuolten yhteiseen sääntelyyn. Työelämän keskeisiä kysymyksiä ratkaistaan aikaisempaa useammin lainsäädännöllä tilanteissa, joissa vastaavanlainen kehitys olisi aiemmin saattanut perustua työmarkkinaosapuolten sopimusratkaisuihin tai niiden yhteiseen valmisteluun. Tämä ei vähennä työehtosopimusten merkitystä, mutta muuttaa niiden ja lainsäädännön välistä painosuhdetta.

Muutosta selittää osaltaan myös työmarkkinajärjestelmän oma kehitys. Keskitettyjen tuloratkaisujen aikakausi on päättynyt, työmarkkinajärjestöjen tavoitteet ovat monissa kysymyksissä eriytyneet ja neuvottelujen kautta saavutettava yhteisymmärrys on käynyt aikaisempaa vaikeammaksi. Hallituksen mahdollisuudet toteuttaa omaa ohjelmaansa ovat samalla korostuneet. Näin norminmuodostuksen painopiste on siirtynyt vähitellen työmarkkinaosapuolten yhteisestä valmistelusta parlamentaarisen päätöksenteon suuntaan.

Tätä kehitystä ei tule arvioida yksinomaan poliittisena ilmiönä. Kyse on myös työoikeudellisen legitimiteetin muuttumisesta. Aikaisemmin sääntelyn hyväksyttävyys rakentui kahdelle perustalle: eduskunnan säätämälle laille ja työmarkkinaosapuolten osallistumiselle sen sisällön muodostamiseen. Jos osallistuvan norminmuodostuksen merkitys vähenee, sääntelyn oikeudellinen legitimiteetti säilyy ennallaan, mutta sen työmarkkinaoikeudellinen legitimiteetti voi rakentua uudella tavalla. Juuri tämä kysymys muodostaa suomalaisen työmarkkinamallin nykyisen murroksen keskeisen oikeudellisen ulottuvuuden.

Muutos ei ilmene ainoastaan lainvalmistelun menettelyissä, vaan myös uudistusten kohteissa. Useat Orpon hallituksen työelämäuudistukset ovat koskeneet juuri työmarkkinamallin institutionaalisia rakenteita. Tällaisia ovat esimerkiksi poliittisia työtaisteluita ja myötätuntotyötaisteluita koskevan sääntelyn uudistaminen, suojelutyötä koskevat uudet säännökset sekä paikallisen sopimisen laajentaminen. Näissä uudistuksissa ei ole ollut kyse pelkästään yksittäisten työnantajan tai työntekijän oikeuksien muuttamisesta, vaan työmarkkinaosapuolten keskinäisten toimivaltasuhteiden ja työmarkkinajärjestelmän toimintatapojen uudelleenmäärittelystä.

Myös työmarkkinajärjestöjen jäsenmaksujen verovähennysoikeuden poistaminen voidaan nähdä tässä yhteydessä institutionaalisena uudistuksena. Vaikka kyseessä on verolainsäädäntöön kuuluva ratkaisu, sillä voi olla välillisiä vaikutuksia järjestäytymisasteeseen ja siten työmarkkinaosapuolten asemaan työmarkkinajärjestelmässä. Näin tarkasteltuna osa viimeaikaisista uudistuksista kohdistuu itse työmarkkinamallin rakenteisiin eikä pelkästään yksittäisiin työoikeudellisiin normeihin.

4. Pohjoismainen työmarkkinamalli eurooppalaisessa murroksessa

Suomalaisen työmarkkinamallin muutosta ei voida arvioida tarkastelemalla pelkästään kansallista lainsäädäntöä. Muutos saa merkityksensä vasta suhteessa pohjoismaiseen työmarkkinaperinteeseen ja Euroopassa tapahtuvaan laajempaan kehitykseen. Keskeinen kysymys on, missä määrin Suomi edelleen edustaa pohjoismaista työmarkkinamallia ja missä määrin sen sääntely on siirtymässä kohti uudenlaista eurooppalaista ohjausta.

Pohjoismaista työmarkkinamallia yhdistävät vahvat työmarkkinaosapuolet, laaja työehtosopimusten kattavuus, työmarkkinaosapuolten autonomia sekä tiivis yhteistyö julkisen vallan kanssa. Mallin painotukset vaihtelevat maiden välillä, mutta yhteisenä piirteenä voidaan pitää sitä, että työelämän pelisääntöjä kehitetään mahdollisimman pitkälle yhteistyössä työnantajien ja työntekijöiden kanssa.

Ruotsissa työmarkkinaosapuolten sopimusautonomia on edelleen työelämän sääntelyn keskeinen lähtökohta. Tanskassa valtion rooli työehtojen määrittelyssä on perinteisesti ollut vieläkin vähäisempi, ja suuri osa työelämän ehdoista määräytyy työehtosopimuksilla. Norjassa hallitus puolestaan korostaa edelleen kolmikantaista yhteistyötä osana niin sanottua Norjan mallia, jossa työmarkkinaosapuolten osallistuminen ulottuu työelämää laajemminkin talous- ja yhteiskuntapolitiikkaan. Islannissakin työmarkkinaosapuolten asema on säilynyt vahvana.

Suomi on aina ollut näitä maita lainsäädäntöpainotteisempi. Tästä huolimatta suomalainen työmarkkinamalli on perustunut samaan perusajatukseen: työelämän sääntelyä on kehitetty yhteistyössä työmarkkinaosapuolten kanssa, ja lainsäädäntö sekä työehtosopimukset ovat muodostaneet toisiaan täydentävän kokonaisuuden. Pohjoismaiden välisistä eroista huolimatta niille on yhteistä se, että työmarkkinaosapuolten institutionaalinen asema on säilynyt työelämän sääntelyn keskeisenä lähtökohtana.

Viimeaikainen kehitys herättää kuitenkin kysymyksen siitä, onko Suomi vähitellen etääntymässä tästä pohjoismaisesta perinteestä. Hallitusohjelman korostunut asema työoikeudellisessa lainvalmistelussa, lainsäädännön kasvava merkitys työmarkkinoiden kehittämisessä sekä työmarkkinaosapuolten vaikeudet saavuttaa yhteisiä ratkaisuja ovat siirtäneet norminmuodostuksen painopistettä. Kyse ei ole pohjoismaisen mallin hylkäämisestä, mutta sen institutionaalinen tasapaino näyttää muuttuvan.

Samalla Euroopan toimintaympäristö on muuttunut perusteellisesti. Venäjän hyökkäyssota Ukrainaan, Euroopan turvallisuusvastuun kasvu, kilpailukykyä koskevat haasteet, vihreä siirtymä, digitalisaatio ja tekoälyn käyttöönotto ovat nostaneet esiin kysymyksen yhteiskuntien kriisinkestävyydestä. Työmarkkinat eivät ole enää pelkästään sosiaali- tai talouspolitiikan osa, vaan myös keskeinen osa yhteiskunnan toimintakykyä ja huoltovarmuutta.

Tässä kehityksessä Euroopan unioni on vahvistanut sosiaalista ulottuvuuttaan kuitenkaan pyrkimättä yhdenmukaistamaan jäsenvaltioiden työmarkkinamalleja. Sen sijaan unioni on lisännyt yhteistä sääntelyä esimerkiksi työelämän vähimmäisvaatimuksista, alustatyöstä, palkka-avoimuudesta ja osaamisen kehittämisestä. Samalla kilpailukyky, taloudellinen turvallisuus ja strateginen autonomia ovat nousseet yhä keskeisemmiksi tavoitteiksi.

Näin tarkasteltuna suomalaisen työmarkkinamallin muutos ei näyttäydy vain kansallisena ilmiönä. Se voi olla osa laajempaa eurooppalaista kehitystä, jossa työmarkkinapolitiikka kytkeytyy aikaisempaa tiiviimmin kilpailukykyyn, turvallisuuteen ja yhteiskuntien kriisinkestävyyteen. Tällöin keskeiseksi kysymykseksi nousee, kuinka pitkälle pohjoismaisen työmarkkinamallin perinteiset vahvuudet – työmarkkinaosapuolten autonomia, sopimusjärjestelmä ja kolmikantainen yhteistyö – voidaan sovittaa yhteen tämän uuden toimintaympäristön kanssa.

5. Työmarkkinamallin tulevaisuus – kohti eurooppalaista sääntelyfilosofiaa?

Työmarkkinamallin muutosta ei voida arvioida yksinomaan kansallisen lainsäädännön näkökulmasta. Samalla kun suomalainen työoikeus on muuttunut, myös sen kansainvälinen toimintaympäristö on muuttunut. Tämän vuoksi arvioinnissa on otettava huomioon vähintään kolme osittain toisiaan täydentävää mutta painotuksiltaan erilaista normatiivista viitekehystä: Kansainvälisen työjärjestön (ILO) kolmikantaperiaate, Euroopan sosiaalisen peruskirjan kollektiivisia työelämän oikeuksia korostava lähestymistapa sekä Euroopan unionin vahvistuva sosiaalinen ja taloudellinen ohjaus.

ILO näkökulmasta työelämän sääntelyn keskeinen lähtökohta on osallistuminen. Työmarkkinaosapuolilla tulee olla todellinen mahdollisuus osallistua työelämää koskevien ratkaisujen valmisteluun. Tavoitteena ei ole rajoittaa demokraattisesti valitun lainsäätäjän toimivaltaa, vaan varmistaa, että työelämän erityisasiantuntemus ja osapuolten näkemykset vaikuttavat sääntelyn sisältöön. Kolmikanta on siten ennen kaikkea menettelyllinen ja institutionaalinen periaate.

Euroopan sosiaalinen peruskirja painottaa puolestaan kollektiivisia työelämän oikeuksia. Sen lähtökohtana ovat työmarkkinaosapuolten autonomia, järjestäytymisvapaus ja kollektiivinen neuvotteluoikeus. Peruskirja ei edellytä tietynlaista kansallista työmarkkinamallia, mutta se korostaa työmarkkinaosapuolten merkitystä työelämän sääntelyssä ja työehtojen kehittämisessä. Tältä osin sen arvoperusta on lähellä pohjoismaista työmarkkinaperinnettä.

Euroopan unionin viimeaikainen kehitys on tuonut keskusteluun uuden ulottuvuuden. Unionin sosiaalipolitiikka ei enää rajoitu vähimmäistyöehtojen turvaamiseen, vaan siihen kytkeyvät entistä selvemmin kilpailukyky, osaavan työvoiman saatavuus, vihreä siirtymä, digitalisaatio, strateginen autonomia ja yhteiskuntien kriisinkestävyys. Työmarkkinapolitiikasta on tullut osa laajempaa eurooppalaista talous- ja turvallisuuspolitiikkaa.

Tämä ei merkitse eurooppalaisen työmarkkinamallin syntymistä siinä merkityksessä, että jäsenvaltioiden kansalliset järjestelmät yhdenmukaistuisivat. Pikemminkin kyse on yhteisestä sääntelyfilosofiasta, jossa työelämän sääntelyä tarkastellaan aiempaa useammin koko unionin kilpailukyvyn, toimintakyvyn ja turvallisuuden näkökulmasta. Kansalliset ratkaisut säilyvät edelleen jäsenvaltioiden vastuulla, mutta niiden tavoitteet ja toimintaympäristö määräytyvät yhä useammin eurooppalaisessa viitekehyksessä.

Suomen viimeaikainen kehitys voidaan nähdä osana tätä laajempaa muutosta. Hallitusohjelmien korostunut merkitys, työelämän sääntelyn aikaisempaa vahvempi kytkentä kilpailukykyyn sekä työmarkkinoiden toimivuuden tarkastelu osana kansallista kokonaisturvallisuutta eivät välttämättä johdu yksinomaan kotimaisista poliittisista valinnoista. Ne voivat heijastaa myös eurooppalaisen toimintaympäristön muutosta, jossa taloudellinen turvallisuus, huoltovarmuus ja kriisinkestävyys ovat nousseet työmarkkinapolitiikan keskeisiksi tavoitteiksi.

Tämä kehitys ei kuitenkaan poista tarvetta arvioida työmarkkinaosapuolten asemaa. Päinvastoin voidaan kysyä, vahvistaako muuttunut turvallisuusympäristö pitkällä aikavälillä tarvetta entistä tiiviimmälle yhteistyölle julkisen vallan ja työmarkkinaosapuolten välillä. Kriisinkestävän yhteiskunnan rakentaminen edellyttää paitsi tehokasta päätöksentekoa myös laajaa luottamusta ja sitoutumista. Tässä suhteessa pohjoismaisen työmarkkinamallin vahvuudet voivat osoittautua tulevaisuudessa entistäkin merkityksellisemmiksi.

Työmarkkinamallin tulevaisuus ei siten näyttäydy valintana kahden vaihtoehdon välillä – kolmikannan tai hallitusjohtoisen sääntelyn välillä. Todennäköisempää on, että suomalainen työoikeus hakee uutta tasapainoa parlamentaarisen päätöksenteon, työmarkkinaosapuolten osallistumisen ja eurooppalaisen ohjauksen välillä. Juuri tämän tasapainon muodostuminen ratkaisee, millaiseksi suomalaisen työmarkkinamallin seuraava kehitysvaihe rakentuu.

6. Johtopäätökset – työmarkkinamallin seuraava kehitysvaihe

Tässä kirjoituksessa on tarkasteltu suomalaisen työmarkkinamallin muutosta työoikeudellisen norminmuodostuksen näkökulmasta. Tarkastelun perusteella voidaan todeta, ettei kysymys ole pelkästään yksittäisistä työoikeudellisista uudistuksista. Muutos näyttää koskevan myös sitä institutionaalista perustaa, jonka varaan työelämän sääntely Suomessa rakentuu.

Suomalainen työmarkkinamalli on pitkään perustunut osallistuvaan norminmuodostukseen. Työmarkkinaosapuolet ovat osallistuneet työelämän sääntelyn valmisteluun ja kehittämiseen tavalla, joka on vahvistanut sääntelyn hyväksyttävyyttä ja työmarkkinoiden vakautta. Tämä on ollut suomalaisen ja laajemmin pohjoismaisen työmarkkinamallin keskeinen ominaispiirre.

Viime vuosien kehitys viittaa kuitenkin siihen, että norminmuodostuksen painopiste on siirtynyt. Työmarkkinaosapuolten osallistuminen säilyy edelleen tärkeänä osana lainvalmistelua, mutta ratkaisut perustuvat aikaisempaa selvemmin hallitusohjelmaan ja parlamentaariseen päätöksentekoon silloin, kun yhteistä näkemystä ei synny. Tämä ei merkitse kolmikannan päättymistä, mutta sen asema työoikeudellisen sääntelyn perustana on muuttunut.

Tarkastelua voidaan jäsentää kolmena toisiaan seuraavana kehitysvaiheena. Ensimmäisessä vaiheessa työmarkkinamallia leimasi kansallinen kolmikantainen norminmuodostus, jossa työmarkkinaosapuolten yhteinen valmistelu muodosti sääntelyn keskeisen perustan. Toisessa vaiheessa painopiste on siirtynyt hallitusohjelmalähtöiseen norminmuodostukseen, jossa parlamentaarinen mandaatti korostuu tilanteissa, joissa työmarkkinaosapuolet eivät saavuta yhteistä ratkaisua. Kolmas vaihe on vasta hahmottumassa. Siinä kansallinen työmarkkinapolitiikka kytkeytyy aikaisempaa tiiviimmin eurooppalaiseen toimintaympäristöön, jossa kilpailukyky, turvallisuus, huoltovarmuus, työvoiman saatavuus ja yhteiskunnan kriisinkestävyys vaikuttavat myös työelämän sääntelyn tavoitteisiin.

Juuri tämä kolmas kehitysvaihe muodostaa kirjoituksen keskeisen tutkimuksellisen havainnon. Euroopan unioni ei rakenna yhtenäistä eurooppalaista työmarkkinamallia eikä pyri poistamaan jäsenvaltioiden erilaisia työmarkkinajärjestelmiä. Sen sijaan unionissa näyttää vähitellen vahvistuvan yhteinen sääntelyfilosofia, jossa työmarkkinoiden toimivuus nähdään osana unionin kilpailukykyä, taloudellista turvallisuutta ja strategista toimintakykyä. Tämä kehitys voi pitkällä aikavälillä vaikuttaa myös kansallisten työmarkkinamallien sisältöön ja niiden institutionaaliseen tasapainoon.

Tulevaisuuden kehitykseen voi vaikuttaa olennaisestikin Euroopan muuttunut turvallisuusympäristö. Suomen jäsenyys Natossa merkitsee osallistumista yhteiseen puolustukseen, mutta samalla se korostaa kansallisen kokonaisturvallisuuden merkitystä. Tällaisessa toimintaympäristössä työmarkkinoiden toimivuus, huoltovarmuus, kriittisten toimialojen työvoiman saatavuus ja yhteiskunnan toimintakyky voivat saada aikaisempaa suuremman painoarvon myös työmarkkinapolitiikassa. Ei ole poissuljettua, että turvallisuusympäristön muutos lisää pitkällä aikavälillä painetta kehittää sellaista työmarkkinamallia, joka kykenee samanaikaisesti turvaamaan tehokkaan päätöksenteon, työmarkkinaosapuolten sitoutumisen ja yhteiskunnan kriisinkestävyyden. Tämä muodostaa yhden kiinnostavimmista tulevaisuuden tutkimuskysymyksistä suomalaisessa työoikeudessa.

Samalla pohjoismaisen työmarkkinamallin vahvuudet eivät välttämättä menetä merkitystään. Päinvastoin turvallisuusympäristön muutos ja yhteiskuntien kasvava keskinäinen riippuvuus voivat lisätä tarvetta työmarkkinaosapuolten yhteistyölle ja laajalle luottamukselle. Tulevaisuuden työmarkkinamallissa parlamentaarinen päätöksenteko, eurooppalainen ohjaus ja työmarkkinaosapuolten osallistuminen eivät välttämättä ole toisiaan poissulkevia vaihtoehtoja, vaan saman järjestelmän toisiaan täydentäviä osatekijöitä.

Työoikeuden tulevaisuuden kannalta ratkaiseva kysymys ei siten ole, säilyykö vai häviääkö kolmikanta. Olennaisempaa on se, millä tavoin työmarkkinaosapuolten osallistuminen, demokraattinen päätöksenteko ja eurooppalainen ohjaus voidaan sovittaa yhteen siten, että työelämän sääntely säilyttää sekä oikeudellisen legitimiteettinsä että käytännön toimivuutensa muuttuvassa eurooppalaisessa toimintaympäristössä.

Työmarkkinamallin kehitystä voidaan tarkastella oikeudellisen vallankäytön näkökulmasta. Muutoksen kohteena eivät ole ainoastaan työoikeudellisten normien sisältö tai työmarkkinaosapuolten keskinäiset suhteet, vaan myös se, missä ja millä perusteella työelämän oikeudelliset ratkaisut muodostuvat. Norminmuodostuksen painopiste on siirtynyt vähitellen työmarkkinaosapuolten yhteisestä valmistelusta parlamentaariseen päätöksentekoon, samalla kun eurooppalainen sääntely- ja toimintaympäristö vaikuttaa yhä voimakkaammin kansallisiin ratkaisuihin. Näin tarkasteltuna kyse on oikeudellisen vallankäytön rakenteellisesta muutoksesta: työelämän sääntelyn sisältöä määrittävät aiempaa selvemmin parlamentaarinen mandaatti ja eurooppalaiset tavoitteet, kuitenkaan syrjäyttämättä kokonaan työmarkkinaosapuolten osallistumista.

Työoikeuden tulevaisuutta ei ratkaise yksin se, millaisia normeja säädetään, vaan myös se, missä institutionaalisessa kehyksessä ja millaisin oikeudellisen vallankäytön perustein nämä normit muodostuvat. Juuri tämä kysymys näyttää muodostuvan suomalaisen työmarkkinamallin seuraavan kehitysvaiheen keskeiseksi oikeudelliseksi haasteeksi. Onko suomalainen työmarkkinamalli siirtymässä uuteen kehitysvaiheeseen, jossa työelämän sääntely rakentuu samanaikaisesti kolmen legitimiteetin varaan – parlamentaarisen päätöksenteon, työmarkkinaosapuolten osallistumisen ja eurooppalaisen strategisen ohjauksen?

7 Jatkotutkimuksen näkökulmia

Tässä kirjoituksessa on tarkasteltu suomalaisen työmarkkinamallin muutosta ennen kaikkea työoikeudellisen norminmuodostuksen ja oikeudellisen vallankäytön näkökulmasta. Tarkastelun kohteena ei ole ollut yksittäisten työoikeudellisten uudistusten arviointi, vaan se institutionaalinen kehitys, jossa työelämän oikeudellisten normien muodostuminen näyttää muuttuvan. Samalla tarkastelu avaa useita uusia tutkimuskysymyksiä, joiden perusteellisempi arviointi jää tämän kirjoituksen ulkopuolelle.

Ensimmäinen jatkokysymys liittyy niin sanottuun vientimalliin. Suomessa työmarkkinamallin uudeksi elementiksi on muodostunut palkkaneuvotteluissa vientialojen muodostama kustannuslinja, jota myös valtakunnansovittelijan tulee työriitalain muutoksen jälkeen sovittelutoiminnassaan ottaa huomioon osana yhteiskunnan kokonaisedun arviointia. Kyse ei ole pelkästään palkkapolitiikasta, vaan myös työmarkkinajärjestelmän sisäisestä vallanjaosta. Vientialojen asema näyttää vahvistuneen suhteessa muihin sopimusaloihin tavalla, joka saattaa muodostua työmarkkinamallin pysyväksi institutionaaliseksi piirteeksi. Jatkossa olisi aiheellista arvioida, missä määrin vientimalli muuttaa työmarkkinajärjestelmän päätöksentekorakennetta ja miten se suhteutuu työmarkkinaosapuolten keskinäiseen tasapainoon.

Toinen tutkimuskysymys koskee työmarkkinamallin ulkopuolelle jääviä työnantajia. Suomalainen työmarkkinamalli on rakentunut pitkälti valtakunnallisten työehtosopimusten ja niiden yleissitovuuden varaan. Työnantajien järjestäytymisasteen alentuessa kasvaa kuitenkin mahdollisuus siihen, että joillakin toimialoilla yleissitovuuden edellytykset eivät enää täyty. Tällöin työehdot määräytyvät ensisijaisesti pakottavan työlainsäädännön, työsopimusten sekä mahdollisen paikallisen sopimisen perusteella. Tämä herättää kysymyksen siitä, syntyykö suomalaisille työmarkkinoille vähitellen rinnakkainen sääntelymalli, jossa työehtosopimusjärjestelmän merkitys vähenee ja työsuhteen ehdot rakentuvat aikaisempaa enemmän lainsäädännön ja sopimusvapauden varaan. Työmarkkinamallin mahdollinen jakautuminen kahteen erilaiseen normatiiviseen järjestelmään olisi työoikeudellisesti merkittävä kehityssuunta.

Kolmas jatkokysymys liittyy työmarkkinaosapuolten institutionaaliseen asemaan. Työmarkkinamallin perinteiset toimijat ovat olleet valtio, työnantajajärjestöt ja työntekijäjärjestöt. Käytännössä myös muut toimijat osallistuvat yhä aktiivisemmin työelämää koskevaan yhteiskunnalliseen keskusteluun. Esimerkiksi Suomen Yrittäjät ei ole työehtosopimusosapuoli eikä kuulu työmarkkinajärjestelmän varsinaiseen kolmikantaan, mutta järjestö osallistuu näkyvästi työelämää koskevaan lainsäädäntökeskusteluun ja esittää kannanottoja sekä työlainsäädännön kehittämisestä että työmarkkinaratkaisuista. Tämä herättää kysymyksen siitä, onko suomalainen työmarkkinamalli vähitellen muuttumassa perinteisestä kolmikannasta laajemmaksi monitoimijajärjestelmäksi, jossa työelämän sääntelyyn vaikuttavat myös muut yhteiskunnalliset toimijat kuin varsinaiset työmarkkinaosapuolet.

Neljäs tutkimuskysymys liittyy alustatalouden ja digitaalisten työmarkkinoiden vaikutukseen työmarkkinamalliin. Keskustelu on tähän saakka kohdistunut pääasiassa siihen, milloin alustatyötä tekevä henkilö on työsuhteessa ja milloin itsenäinen yrittäjä. Yhtä tärkeää olisi kuitenkin arvioida, miten alustatyö vaikuttaa itse työmarkkinamalliin. Kuka käyttää työntekijöiden kollektiivista neuvotteluvaltaa? Millainen asema työehtosopimuksilla on alustataloudessa? Miten algoritminen johtaminen vaikuttaa työnantajan perinteiseen päätösvaltaan? Nämä kysymykset ulottuvat yksittäisiä työsuhteita laajemmalle ja koskevat koko työmarkkinamallin tulevaa rakennetta.

Viides jatkokysymys liittyy työmarkkinamallin teoreettiseen jäsentämiseen. Osa tutkimuksesta on korostanut työelämän ja työmarkkinoiden pirstoutumista siinä määrin, ettei niiden katsota enää muodostavan yhtenäistä työmarkkinamallia. Tämän näkemyksen mukaan työelämä koostuu useista rinnakkaisista ja osittain toisistaan poikkeavista sääntelyjärjestelmistä, joiden kokoaminen yhden teoreettisen mallin alle ei ole enää tarkoituksenmukaista. Tässä kirjoituksessa on omaksuttu toisenlainen lähestymistapa. Tarkastelun kohteena eivät ole työmarkkinoiden kaikki institutionaaliset muodot, vaan oikeudellisen vallankäytön rakenteet ja työelämän norminmuodostuksen institutionaaliset perusteet. Vaikka työmarkkinat muuttuvat ja monimuotoistuvat, voidaan edelleen kysyä, missä työelämän oikeudellinen päätösvalta muodostuu, ketkä siihen osallistuvat ja millä perusteella normit saavat oikeudellisen ja yhteiskunnallisen legitimiteettinsä.

Nämä kysymykset osoittavat, ettei suomalaisen työmarkkinamallin kehitystä voida enää tarkastella yksinomaan perinteisen kolmikannan tai yksittäisten työoikeudellisten uudistusten näkökulmasta. Työmarkkinamallin institutionaalinen kehitys näyttää avautuvan yhä laajempana tutkimuskenttänä, jossa kansallinen lainsäädäntö, työmarkkinaosapuolten asema, eurooppalainen sääntely, turvallisuusympäristön muutos sekä työelämän uudet organisointimuodot limittyvät toisiinsa. Näiden kysymysten tarkempi oikeudellinen arviointi muodostaa perustellun lähtökohdan tämän kirjoituksen myöhemmälle laajentamiselle tieteelliseksi tutkimukseksi.

Lähteet ja oheiskirjallisuus

Kansainväliset sopimukset ja eurooppalaiset asiakirjat

Kansainvälisen työjärjestön (ILO) yleissopimus nro 144 kolmikantaisista neuvotteluista kansainvälisten työnormien edistämiseksi (Convention No. 144 concerning Tripartite Consultations to Promote the Implementation of International Labour Standards, 1976).

Euroopan sosiaalinen peruskirja (uudistettu) (European Social Charter (Revised), ETS No. 163, Strasbourg 3.5.1996).

Euroopan unionin toimielinten yhteinen julistus Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarista (European Pillar of Social Rights, 2017).

Euroopan komissio: Employment and Social Developments in Europe (uusin käytettävissä oleva vuosikatsaus).

Euroopan komissio: European Semester – maakohtaiset suositukset Suomelle (relevantit vuodet).

Euroopan komissio: European Economic Security Strategy (JOIN(2023) 20 final).

Euroopan komissio: Competitiveness Compass for the EU (2025).

Draghi, Mario: The Future of European Competitiveness (Euroopan komissio, 2024).

Niinistö, Sauli: Safer Together – Strengthening Europe's Civilian and Military Preparedness and Readiness (Euroopan komissiolle laadittu raportti, 2024).

Pohjoismainen työmarkkinamalli ja kolmikanta

Alsos, Kristin & Dølvik, Jon Erik (eds.) (2021). The Future of Work in the Nordic Countries. Opportunities and Challenges for the Nordic Working Life Models. TemaNord 2021:520. Nordic Council of Ministers.

Dølvik, Jon Erik & Steen, Johan Røed (eds.) (2018). The Nordic Future of Work: Drivers, Institutions, and Politics. TemaNord 2018:555. Nordic Council of Ministers.

Dølvik, Jon Erik (2022). Strengthening the Nordic Working Life Model – A Precondition for Successful Transition to the Future of Work. Fafo Paper 2022:13.

Dølvik, Jon Erik, Fløtten, Tone, Hernes, Gudmund & Hippe, Jon M. (2007). Hamskifte. Den norske modellen i endring. Gyldendal Akademisk.

Dølvik, Jon Erik & Steen, Anne H. (1997). Making Solidarity Work? The Norwegian Labour Market Model in Transition. Scandinavian University Press.

Dølvik, Jon Erik, Magnusson, Lars & Jørgensen, Henning (eds.) (2009). The Nordic Approach to Growth and Welfare: European Lessons to be Learned? ETUI, Brussels.

Työelämän murros, digitalisaatio ja alustatyö

Jesnes, Kristin & Oppegaard, Sigurd M. Nordli (eds.) (2020). Platform Work in the Nordic Models. Issues, Cases and Responses. Nordic Council of Ministers.

Hotvedt, Marianne Jenum, Munkholm, Natalie Videbæk, Pind, Dagný Aradóttir, Westregård, Annamaria, Ylhäinen, Marjo & Alsos, Kristin (2020). The Future of Nordic Labour Law. Nordic Council of Ministers.

Berglund, Tomas, Dølvik, Jon Erik, Rasmussen, Stine & Steen, Johan Røed (2020). Changes in the Occupational Structure of Nordic Employment: Upgrading or Polarization? Nordic Future of Work Working Paper 2.

Dølvik, Jon Erik & Jesnes, Kristin (2018). Nordic Labour Markets and the Sharing Economy. TemaNord 2018:516. Nordic Council of Ministers.

Työoikeus

Bruun, Niklas & Malmberg, Jonas. The Evolution of Labour Law in the Nordic Countries. (Useissa kansainvälisissä kokoomateoksissa julkaistu kokonaisesitys.)

Bruun, Niklas. Labour Law and Industrial Relations in Finland. (Useita painoksia ja kansainvälisiä julkaisuja.)

Munkholm, Natalie (2024). Algorithmic Management and Labour Law in the EU. (useita artikkeleita European Labour Law Journalissa).

Rönnmar, Mia (ed.). Swedish Labour Law in Transition. (Lund University.)

Westregård, Annamaria. Digitalisation of Working Life and Labour Law – Nordic Perspectives. Nordic Journal of Working Life Studies (useita artikkeleita).

Westregård, Annamaria (2020). Digitalisation, Platform Work and Collective Bargaining in Sweden. (ETUI / kansainvälinen kokoomateos.)

Työehtosopimusjärjestelmä ja työmarkkinasuhteet

Alsos, Kristin& Dølvik, Jon Erik (eds.) (2021). The Future of Work in the Nordic Countries.

Alsos, Kristin (toim. ja kirjoittajana useissa luvuissa) Collective Bargaining and Wage Formation in the Nordic Countries. (Fafo / Nordic Council -julkaisut.)

Ilsøe, Anna (2017). The Digitalisation of Service Work – Challenges for the Danish Model.

Ilsøe, Anna & Larsen, Trine P. (toim.). Non-standard Employment in the Nordic Countries. Nordic Council of Ministers.

Madsen, Per. Flexicurity and the Danish Labour Market Model. (Useita artikkeleita ja kokoomateoksia.)

Nergaard, Kristine (useita painoksia). Organisasjonsgrader, tariffavtaledekning og arbeidskonflikter (Fafo-raportit).

Nergaard, Kristine & Dølvik, Jon Erik. Collective Bargaining in Norway. (Fafo.)

Tavits, Gaabriel (2023). Digitalisation and Disruption of Labour Relations in Estonia. Teoksessa The Cambridge Handbook of Technological Disruption in Labour and Employment Law. Cambridge University Press.

Tavits, Gaabriel (2014). Estonian Employment Contracts Act: Cornerstone in Applying the Flexicurity in Estonia? Juridiskā Zinātne / Law, No. 6, s. 176–186.

Trapido, Karin & Tavits, Gaabriel. Artikkeleita Viron työoikeuden uudistuksista ja Employment Contracts Act -lain soveltamisesta (University of Tartu).

Trygstad, Sissel C.& Andersen, Rolf K. Employee Participation and Co-determination in Norway. (Fafo.)

Trygstad, Sissel C. (useita Fafo-raportteja luottamusmiesjärjestelmästä ja henkilöstön osallistumisesta.)

Vertailevaa muuta aineistoa

OECD: Employment Outlook.

OECD: Economic Surveys: Finland.

OECD: OECD Jobs Strategy.

European Trade Union Institute (ETUI): kollektiivista työoikeutta, työmarkkinamalleja ja eurooppalaista sosiaalista vuoropuhelua koskevat tutkimukset.