Siirry mietintöön

YmVM 5/1994 - HE 17/1994
Ympäristövaliokunnan mietintö n:o 5 hallituksen esityksestä laiksi vesilain muuttamisesta

Eduskunta on 15 päivänä maaliskuuta 1994 lähettänyt ympäristövaliokunnan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen n:o 17.

Valiokunta on tässä yhteydessä ottanut käsiteltäväksi myös eduskunnan 2 päivänä lokakuuta 1992 lähettämän ed. Stenius-Kaukosen ym. lakialoitteen n:o 32/1992 vp laiksi vesilain 8 luvun 10 a §:n muuttamisesta. Lisäksi valiokunta on ottanut käsiteltäväkseen eduskunnan 7 päivänä kesäkuuta 1991 ympäristövaliokuntaan lähettämän ed. Laineen ym. toivomusaloitteen n:o 1666/1991 vp vesistöjen saastuttamisen estämisestä suurteollisuuden puhdistusvelvoitteita tiukentamalla.

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina lainsäädäntöneuvos Pekka Vihervuori oikeusministeriöstä, ylitarkastaja Ulla Kaarikivi-Laine ympäristöministeriöstä, va. toimistopäällikkö Marianne Lindström ja katselmusinsinööri Juha Helin vesi- ja ympäristöhallituksesta, vesiylituomari Matti Pulli vesiylioikeudesta, vesioikeustuomari Seppo Kemppainen Pohjois-Suomen vesioikeudesta, valvonnan toimialapäällikkö Jaakko Muurimäki Tampereen vesi- ja ympäristöpiiristä, ympäristölakimies Tuomas Lehtonen Suomen Kuntaliitosta, osastopäällikkö Elina Lampi-Fagerholm Kalatalouden keskusliitosta, ympäristöpäällikkö Birger Yli-Saukko-oja Sähkövaltuuskunnasta (Pohjolan Voima Oy), ympäristönsuojeluasiamies Meeri Palosaari Teollisuuden ja Työnantajain Keskusliitosta, lakimies Kurt Hemnell Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitosta, yksikönjohtaja Erkki Hissa ja varatuomari Kai Hellsten Kemijoki Oy:stä, ympäristönsuojelupäällikkö Leena Nurmento Imatran Voima Oy:stä, hallituksen jäsen Kalevi Suominen Näsijärven säännöstely-yhtiöstä edustaen myös Tampereen kaupungin sähkölaitosta, puheenjohtaja Kari Lassinaro ja hallituksen jäsen Pekka Salminen Näsijärvi-liikkeestä.

Hallituksen esitys ja eduskunta-aloitteet

Hallituksen esityksen mukaan vesilakiin ehdotetut muutokset jakautuisivat useaan eri ryhmään. Lupamenettelyä varsinkin katselmustoimituksen osalta ehdotetaan nopeutettavaksi ja kevennettäväksi. Luvan ja siihen liittyvien korvausten samanaikaisuutta ehdotetaan lievennettäväksi siten, että kaksinkertaista työtä aiheuttavasta ennakkokorvausjärjestelmästä luovutaan, mutta vahingonkärsijän oikeudet turvataan muun ohella vakuusjärjestelyin ja lopputarkastuksen käyttöalaa täsmentämällä. Kalataloudellisia velvoitteita koskevat säännökset samoin kuin eräät säännökset luvan edellytyksistä, määräajoista ja ilmoitusvelvollisuuksista uudistettaisiin. Ehdotuksen mukaan tulisi mahdolliseksi tarkistaa epätarkoituksenmukaisiksi osoittautuneita säännöstelymääräyksiä myös ennen vuotta 1991 annettujen lupien osalta. Myös vesilain korkosäännökset uudistettaisiin ja niiden suhteesta korkolakiin säädettäisiin.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun se on hyväksytty ja vahvistettu.

Lakialoitteessa n:o 32/1992 vp esitetään säädettäväksi, että vesistön säännöstelyluvat, jotka ovat olleet voimassa ennen 1.5.1991, saatettaisiin tarkistettavaksi säännöllisesti kahden vuoden välein. Lisäksi esitetään, että vesioikeus voisi muuttaa lupaehtojen tarkastuspäätöksessä vesistön säännöstelylle määrättyjä ehtoja olosuhteiden muuttuessa, ja mikäli säännöstely-yritys ei enää täytä vesilaissa (VL:n 2 ja 8 luku) yrityksen toteuttamiselle asetettuja ehtoja, voisi vesioikeus peruuttaa luvan.

Toivomusaloitteessa n:o 1666/1991 vp ehdotetaan eduskunnan hyväksyttäväksi toivomus, että hallitus ryhtyisi toimenpiteisiin vesistöjen saastuttamisen estämiseksi asettamalla suurteollisuudelle tiukemmat puhdistusvelvoitteet ja vastuun niiden rahoittamiseen.

Valiokunnan kannanotot

Vesilaki

Hallituksen esityksessä mainituista syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää vesilain muuttamista koskevaa lakiehdotusta tarpeellisena ja periaatteiltaan oikeana. Eräitä yksityiskohtia valiokunta kuitenkin ehdottaa lakiehdotuksessa täsmennettäviksi.

8 luku 10 b §. Vesilain 8 lukuun ehdotetaan otettavaksi uusi 10 b §, jonka mukaan myös vanhoja vesistön säännöstelylupia voidaan tarkistaa. Vuodesta 1991 voimassa olleen 8 luvun 10 a §:n mukaan uusien säännöstelylupien ehdot tulevat jo määräajoin tarkistettaviksi.

Pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi säännöstelypäätöksen tarkistamisen edellytyksistä. Yhtenä edellytyksenä olisi, ettei tarkistaminen saa muuttaa olennaisesti säännöstelyn alkuperäistä tarkoitusta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan säännöstelyn alkuperäinen tarkoitus on kuitenkin joissakin tapauksissa voinut menettää suurelta osin tai kokonaan merkityksensä. Tällaisesta tilanteesta voi olla kysymys esimerkiksi silloin, kun säännöstelylupa on aikoinaan myönnetty vesivoimalla toimivalle myllylle, jonka toiminta on sittemmin loppunut. Vastaavia tilanteita on voinut syntyä muutoinkin vanhojen padotusten ja kuivatusten yhteydessä myönnettyjen säännöstelylupien kohdalla. Ehdotuksen mukainen 3 momentin sanamuoto estäisi näissä tapauksissa säännöstelyluvan tarkistamisen. Tämä ei ole valiokunnan mielestä tarkoituksenmukaista. Siksi valiokunta ehdottaa säännöstelyn alkuperäisen tarkoituksen säilyttämistä koskevaan edellytykseen tehtäväksi poikkeuksen niiden tilanteiden varalle, joissa alkuperäinen tarkoitus on menettänyt merkityksensä.

16 luvun 24 §. Kun johonkin toimenpiteeseen annetaan vesilain nojalla lupa, on myös määrättävä, onko tiedossa olevasta vahingosta, haitasta ja muusta edunmenetyksestä suoritettava korvausta (ns. samanaikaisuusperiaate). Eräänlaista poikkeusta samanaikaisuusperiaatteesta on voimassa olevassa laissa merkinnyt 16 luvun 24 §:n 2 momentti, jonka mukaan lupa-asian käsittely on voitu määräedellytyksin jakaa kahteen vaiheeseen. Hallituksen esityksessä ehdotetaan laajennettavaksi ja täsmennettäväksi vesioikeuden mahdollisuutta turvautua kaksivaiheiseen menettelyyn, joka samalla uudistettaisiin. Lupakäsittelyn nopeuttamiseksi tehtäisiin mahdolliseksi lupa- ja korvauskäsittelyn erottaminen ilman ennakkokorvausten arviointia ja suorittamista.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin vesioikeuden vallasta muuttaa käsittelyn toisessa vaiheessa aikaisemmin tekemäänsä päätöstä. Muuttamismahdollisuus ehdotetaan ahtaaksi eli sovellettavaksi vain niihin tilanteisiin, joissa muutokset olisivat välttämättömiä ristiriidattoman kokonaislopputuloksen aikaansaamiseksi muun muassa korvauksen sijasta määrättävän toimenpidevelvoitteen osalta.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kalataloudellinen velvoite, josta säädetään 2 luvun 22 §:ssä, ei ole sidoksissa pelkästään yksityisoikeudellisiin menetyksiin ja niitä koskevaan vahingonarvioon, vaan se voi keskeisesti perustua myös yleisen kalatalousedun suojaamistarpeeseen ja vesistön koko kalatalouden huomioon ottamiseen. Näin ollen, jos ensimmäisen vaiheen päätös on jäänyt kalatalousvelvoitteiden osalta vajaaksi, olisi velvoitetta voitava myöhemmin tarkistaa. Tarve tähän voi ilmetä esimerkiksi sen kiinteistökohtaisen vahingonarvion yhteydessä, joka tapahtuu ehdotetun 16 luvun 24 §:n mukaisessa, lupakäsittelystä erotetussa korvausmenettelyssä. Tässä yhteydessä ei välttämättä ole vireillä 2 luvun 22 §:n 4 momentissa tarkoitettua hakemusasiaa, johon esityksen perusteluissa viitataan. Tällä perusteella valiokunta ehdottaakin 4 momenttia täydennettäväksi siten, että vesioikeus voi ottaa tutkittavakseen kysymyksen kalatalousvelvoitteen tai maksun tarkistamisesta samassa yhteydessä, kun se päättää korvauksista.

Valiokunta korostaa kuitenkin, että mahdollisuus velvoitteiden tarkistamiseen ei saisi tehdä tyhjäksi sitä pääsääntöä, että kalanistutuksista ja kalatiestä olisi aiempaa tehokkaammin päätettävä jo luvan yhteydessä. On myös otettava huomioon, että 10 luvun mukaisen pilaamisluvan ollessa kysymyksessä kalataloudellisten lupamääräysten tarkistaminen voi tapahtua myös 10 luvun 24 b §:n mukaisen yleisen tarkistamisen tai uutta lupakautta koskevan päätöksen yhteydessä.

16 luvun 30 §. Pykälän 1 momentti koskee vesilain mukaisen luvan nojalla tehdyn hankkeen valmistumisilmoitusta ja lopputarkastusta. Momenttiin ehdotetaan lisäystä, jonka mukaan vesioikeuden tulisi kolmen vuoden kuluessa valmistumisilmoituksen saapumisesta ratkaista, määrätäänkö asia lopputarkastukseen.

Saadun selvityksen mukaan näin lyhyen toiminta-ajan jälkeen voi osoittautua hankalaksi arvioida sellaisia ennalta arvaamattomia vahinkoja, jotka ilmenevät kalatalouden tai vesistön tilassa vasta myöhemmin.

Asiaa selvitettyään valiokunta katsoo, että oikeusvarmuus puoltaa lopputarkastuksen määräämiselle asetettavaa kiinteää määräaikaa. Joissakin tapauksissa saattaa kuitenkin olla paikallaan, että lopputarkastuksen määräaikaa voitaisiin pidentää ehdotetusta kolmesta vuodesta. Tältä pohjalta valiokunta ehdottaa 1 momentin loppuun lisättäväksi lauseen "jollei vesioikeus ole lupapäätöksessä erityisestä syystä asettanut pitempää määräaikaa".

Ehdotettuja vesilain muutoksia käsitellessään valiokunta on vielä kiinnittänyt huomiota kahteen seikkaan.

Ensinnäkin valiokunta on tarkastellut ns. yleisen tarpeen edellytystä vesilain mukaisten lupien myöntämisessä. Vesilain 2 luvun 6 §:n 2 momentin nojalla useiden lupien myöntäminen edellyttää joko sitä, että yleinen tarve vaatii hankkeen toteuttamista, tai etuvertailua eli sitä, että toimenpiteestä saatava hyöty on siitä johtuvaan vahinkoon, haittaan ja muuhun edunmenetykseen verrattuna huomattava. Toisin sanoen se, että hanke luetaan yleisen tarpeen vaatimaksi, syrjäyttää lupa-asioissa muutoin sovellettavan etuvertailun. Yleisen tarpeen soveltamisen tapauksissa lupaharkintaa on arvosteltu yksipuoliseksi ja liiallisesti luvan hakijaa - käytännössä useimmiten viranomaista - suosivaksi. Hallituksen esityksessä ehdotetaankin, että etuvertailu ulotetaan myös sellaisiin hankkeisiin, joihin lupa nyt voidaan myöntää yleisen tarpeen nojalla 2 luvun 6 §:n 2 momentin mukaisesti.

Yleiseen tarpeeseen vetoaminen on käytännössä ollut merkittävää myös lunastus- tai käyttöoikeuksien myöntämisestä päätettäessä 2 luvun 8 §:n nojalla. Tähän ei ehdoteta hallituksen esityksessä muutosta, joten oikeus lunastaa tai saada käyttöön vierasta omaisuutta yleisen tarpeen nojalla olisi yhtä laaja kuin nykyisinkin. Lausunnossaan käsiteltävänä olevasta esityksestä ympäristöministeriö on kiinnittänyt huomiota tarpeeseen tehdä 2 luvun 6 §:n muutosta vastaava tarkistus 5 luvun 13 §:ään ja 9 luvun 8 §:ään. Esityksen perusteluissa todetaan, että myös näitä pykäliä sovellettaessa pelkkä hakijan edustama yleinen tarve muodostaa liian kapean pohjan kattavalle lupaharkinnalle. Pykäliin ei kuitenkaan ehdoteta muutosta. Edelleen on lakiehdotuksen valmistelussa kiinnitetty huomiota tarpeeseen muuttaa 2 luvun 6 ja 11 §:n mukaisen etuvertailun rakennetta siten, että myös hakijalle koituvat kustannukset otettaisiin vertailussa huomioon. Sitä, että myös kannattamattomille hankkeille voidaan joutua myöntämään lupa, vieläpä niin, että samalla sallitaan aiheuttaa ympäristöhaittoja ja puuttua toisten suojattuihin oikeuksiin, on esityksen perustelujen mukaan jo aiemminkin saatettu pitää epäkohtana. Tässä suhteessa vesilaki poikkeaa esimerkiksi Ruotsin vesilainsäädännöstä.

Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että vesilakia on tarkoitus kehittää edellä esitettyjen epäkohtien korjaamiseksi. Ympäristövaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että vesilain uudistamistyötä jatketaan näiltä osin.

Toiseksi valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että vesi- ja ympäristöhallinnossa omaksutussa yleisessä tulosohjauksessa katselmustoimitus ei aina ole saanut sille säännösten mukaan kuuluvaa asemaa muiden suoritteiden joukossa. Valiokunta katsoo, että ympäristöhallinnon eri tasoilla tulee ottaa käytännössä huomioon katselmustoimitusten erityisasema siten, ettei tulosohjaus johda oikeussuojan kannalta keskeisten virkatehtävien syrjintään voimavarojen jaossa. Tässä suhteessa ongelma ei valiokunnan saaman selvityksen mukaan koske ainoastaan katselmustoimituksia, vaan myös vesilain 21 luvun mukainen laillisuusvalvonta saattaa vaihdella alueellisesti tavalla, joka ei ole esimerkiksi vahingonkärsijöiden oikeussuojan kannalta perusteltavissa.

Eduskunta-aloitteet

Valiokunta ehdottaa lakialoitteen hylättäväksi, koska se käsittelee samaa asiaa kuin hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen 8 luvun 10 b §, jonka valiokunta ehdottaa hyväksyttäväksi.

Lakialoitteessa ehdotetaan, että vanhoja vesistön säännöstelylupia tarkistettaisiin säännöllisesti kahden vuoden välein. Valiokunnan hyväksyttäväksi ehdottaman vesilain 8 luvun uuden 10 b §:n mukaan vanhojen lupien tarkastaminen tulee mahdolliseksi. Tarkistukset eivät kuitenkaan tapahtuisi määräajoin, vaan perusedellytyksenä on, että säännöstelystä aiheutuu vesiympäristön ja sen käytön kannalta huomattavia haitallisia vaikutuksia.

Valiokunta pitää tärkeänä, että nyt hyväksyttäväksi ehdotettavan säännöstelylupien tarkistamismenettelyn toimivuutta seurataan. Saadun selvityksen mukaan uusien säännöstelylupien tarkistamista koskeva 8 luvun 10 a § on jäänyt käytännössä paljolti vaille merkitystä. Seurannan perusteella tulee arvioida, olisiko tarkistukset säädettävä tietyin määräajoin tehtäviksi. Lisäksi valiokunta korostaa, että vesiympäristön ja sen käytön kannalta haitallisia vaikutuksia arvioitaessa on pantava riittävästi painoa myös eläimistölle, kasvistolle ja vesistöjen virkistyskäytölle aiheutuvalle haitalle.

Toivomusaloitteen valiokunta ehdottaa hylättäväksi sen johdosta, että hallituksen esitys ja aiemmat vesilain muutokset toteuttavat aloitteen olennaisen sisällön.

Edellä olevan perusteella ympäristövaliokunta ehdottaa kunnioittaen,

että lakiehdotus hyväksyttäisiin näin kuuluvana:

Laki

vesilain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

kumotaan 19 päivänä toukokuuta 1961 annetun vesilain (264/61) 16 luvun 6 a-6 c § sekä 18 luvun 6 ja 8 §,

sellaisina kuin ne ovat, 16 luvun 6 a § muutettuna 2 päivänä huhtikuuta 1990 ja 5 päivänä huhtikuuta 1991 annetuilla laeilla (308/90 ja 629/91), 16 luvun 6 b ja 6 c § sekä 18 luvun 6 ja 8 § mainitussa 2 päivänä huhtikuuta 1990 annetussa laissa,

muutetaan 2 luvun 5 §, 6 §:n 2 momentti, 12, 22 ja 22 b §, 26 §:n 5 momentti, 27 §:n 2 momentti ja 28 §:n 3 momentti, 6 luvun 11 §:n 5 momentti, 7 luvun 6 a §, 8 luvun 25 §:n 3 momentti, 10 luvun 24 §:n 1 ja 3 momentti, 24 a §:n 3 momentti, 24 b §:n 2 momentti ja 27 §:n 5 momentti, 11 luvun 8 §:n 1 momentti sekä 14 ja 21 §, 16 luvun 1 §:n 2 momentti, 5 ja 6 §, 7 §:n 1 momentti, 18 §, 24 §:n 2-4 momentti, 30 §, 32 §:n 2 momentti ja 42 a §:n 3 momentti, 17 luvun 5 §:n 1 momentti, 18 luvun 1 §:n 1 momentti, 4 §, 8 §:n edellä oleva väliotsikko, 9 §:n 1-3 momentti sekä 10, 11 ja 13 § sekä 21 luvun 11 §:n 1 momentin 4 kohta,

sellaisina kuin niistä ovat 2 luvun 5, 22 ja 22 b § sekä 28 §:n 3 momentti, 8 luvun 25 §:n 3 momentti, 10 luvun 24 §:n 1 momentti, 24 a §:n 3 momentti, 24 b §:n 2 momentti ja 27 §:n 5 momentti, 11 luvun 8 §:n 1 momentti, 16 luvun 1 §:n 2 momentti ja 24 §:n 2-4 momentti, 17 luvun 5 §:n 1 momentti ja 21 luvun 11 §:n 1 momentti 30 päivänä huhtikuuta 1987 annetussa laissa (467/87), 2 luvun 26 §:n 5 momentti 6 päivänä elokuuta 1982 annetussa laissa (606/82), 6 luvun 11 §:n 5 momentti, 7 luvun 6 a § ja 16 luvun 6 § mainitussa 5 päivänä huhtikuuta 1991 annetussa laissa, 11 luvun 21 § ja 16 luvun 32 §:n 2 momentti 11 päivänä lokakuuta 1963 annetussa laissa (453/63), 16 luvun 5 § muutettuna mainituilla 2 päivänä huhtikuuta 1990 ja 30 päivänä huhtikuuta 1987 annetuilla laeilla, 16 luvun 18 § ja 42 a §:n 3 momentti 26 päivänä marraskuuta 1993 annetussa laissa (1015/93), 18 luvun 1 §:n 1 momentti, 4 §, 8 §:n edellä oleva väliotsikko, 9 §:n 1-3 momentti sekä 10 ja 11 § mainitussa 2 päivänä huhtikuuta 1990 annetussa laissa, 18 luvun 13 § osittain muutettuna mainitulla 30 päivänä huhtikuuta 1987 annetulla lailla (467/87) ja 21 luvun 11 §:n 1 momentin 4 kohta 30 päivänä huhtikuuta 1987 annetussa laissa (468/87), sekä

lisätään 2 luvun 14 §:ään, sellaisena kuin se on osittain muutettuna mainitulla 30 päivänä huhtikuuta 1987 annetulla lailla (467/87), uusi 3 momentti, lukuun uusi 22 c §, luvun 29 §:ään uusi 3 momentti, 8 lukuun säännöstely-yhtiötä koskevan väliotsikon edelle uusi 10 b §, 10 lukuun uusi 32 §, 11 lukuun uusi 14 a-14 c §, 12 luvun 16 §:ään, sellaisena kuin se on mainitussa 30 päivänä huhtikuuta 1987 annetussa laissa (467/87), uusi 1 momentti, jolloin nykyinen 1 momentti siirtyy 2 momentiksi, 16 lukuun uusi 11 a-11 c §, 18 luvun 5 §:ään, sellaisena kuin se on mainitussa 2 päivänä huhtikuuta 1990 annetussa laissa, uusi 3 momentti, jolloin nykyinen 3 momentti siirtyy 4 momentiksi, sekä lukuun uusi 9 a § seuraavasti:

2 luku