K 15/1993

Valtiopäiväjärjestyksen 30 §:n 2 momentin mukaan on jokaisilla varsinaisilla valtiopäivillä annettava kertomus valtiovarain hoidosta ja tilasta. Saman pykälän 3 momentin mukaan eduskunnan valitsemat valtiontilintarkastajat antavat eduskunnalle kertomuksensa.

Eduskunta on 17 päivänä joulukuuta 1993 lähettänyt valtiovarainvaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen kertomuksen valtiovarain hoidosta ja tilasta vuonna 1992 (K 15/1993 vp). Valtiontilintarkastajain kertomuksen vuodelta 1992 (K 14/1993 vp) eduskunta on lähettänyt valtiovarainvaliokunnan käsiteltäväksi 25 päivänä marraskuuta 1993.

Valtiovarainvaliokunnan asettamassa hallinto- ja tarkastusjaostossa, joka on valmistellut mietinnön valiokuntaa varten, ovat olleet kuultavina valtiontilintarkastajain puheenjohtaja Kalevi Mattila, valtiontilintarkastajain varapuheenjohtaja Lauri Metsämäki sekä kanslian esimies Teuvo Mäkelä, tarkastusneuvos Mauri Lehmusto, tarkastusneuvos Asko Valkosalo, ylitarkastaja Kaj Laine, ylitarkastaja Kari Kauppinen, ylitarkastaja Senja Kolehmainen, ylitarkastaja Jarmo Laine ja apulaistarkastaja Marjaana Solanne valtiontilintarkastajain kansliasta, osastopäällikkö Martti Jaatinen oikeuskanslerinvirastosta, valtiosihteeri Eino Keinänen, hallitusneuvos Vellamo Kivistö, erikoistutkija Outi Kröger ja vanhempi finanssisihteeri Markku Puurula valtiovarainministeriöstä, opetusneuvos Hannu Sirén ja ylitarkastaja Pekka Lampinen opetusministeriöstä, ylitarkastaja Tuija Leminen ja ylitarkastaja Raija Saastamoinen työministeriöstä, hallitusneuvos Sakari Arkio ja teollisuusneuvos Veijo Kauppinen kauppa- ja teollisuusministeriöstä, talousjohtaja Hannele Laihonen maa- ja metsätalousministeriöstä, ylijohtaja Niilo Laakso liikenneministeriöstä, ylijohtaja Jouni J. Särkijärvi, neuvotteleva virkamies Hannu Hirvonen ja ylitarkastaja Markku Tahvanainen ympäristöministeriöstä, apulaisosastopäällikkö Riitta Viitala, erikoissuunnittelija Carin Lindqvist-Virtanen ja finanssisihteeri Arto Mynttinen sosiaali- ja terveysministeriöstä, ylijohtaja K. J. Lång, lainsäädäntöneuvos Mikko Könkkölä ja lainsäädäntöneuvos Ilkka Rautio oikeusministeriöstä, ylikomisario Keijo Suuripää sisäasiainministeriöstä, rikostutkija Matti Kamppari keskusrikospoliisista, ylitarkastaja Mikko Koiranen valtiontalouden tarkastusvirastosta, pääjohtaja Eino Saarinen Valtionrautateiltä, koulutoimentarkastaja Esko Lämsä Oulun lääninhallituksesta, veroviskaali Olli Tervo verohallituksesta, tutkimusjohtaja Kauko Aromaa Oikeuspoliittisesta tutkimuslaitoksesta, puheenjohtaja Risto Kettunen Vankilavirkailijain Liitosta, työvoima- ja koulutuspoliittinen sihteeri Jari-Pekka Jyrkänne Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestöstä, koulutus- ja työvoimapoliittinen sihteeri Heikki Liede ja projektipäällikkö Jukka Mäkelä Akava ry:stä, johtaja Kari Purhonen Teollisuuden ja Työnantajain Keskusliitosta, hallituksen jäsen, rehtori Timo Kantokari Ammatillisten Aikuiskoulutuskeskusten Liitosta, hallituksen jäsen Markku Kekäläinen Työttömien Valtakunnallisesta Yhteistoimintajärjestöstä, selvitysmies Eero Kurri, tietosuojavaltuutettu Jorma Kuopus sekä hallinto- ja rahoitustukijärjestelmien koordinoinnin johtoryhmän puheenjohtaja Timo Relander.

Valtiontilintarkastajat ovat toimikautenaan toimittaneet tarkastuksen kaikissa ministeriöissä ja eräissä virastoissa. Näistä tarkastuksista sekä niihin liittyvistä asiantuntijoiden kuulemisista valtiontilintarkastajien kokouksissa on kertomuksessa maininta kunkin hallinnonalan kohdalla.

Omaa kertomustaan valmistellessaan valtiontilintarkastajat ovat perehtyneet myös hallituksen kertomukseen valtiovarain hoidosta ja tilasta vuodelta 1992, jonka aineisto on ollut valtiontilintarkastajien käytettävissä. Valtiontilintarkastajat eivät ole havainneet kertomuksessa erityistä huomauttamista.

Valtiovarainvaliokunta ei ole erikseen käsitellyt valtiontilintarkastajien lukuisia huomautuksia koskien valtiontalouden hoitoa kertomusvuoden aikana. Ainoana poikkeuksena on kertomusvuonna tapahtunut Valtionrautateiden radanpidon momentin määrärahan ylittäminen. Valiokunta on keskittynyt mietintöä laatiessaan talousrikollisuuteen, rahoitustukiin, vankeinhoidon epäkohtiin sekä työllisyys- ja työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen.

Valtion tulot vuonna 1991 olivat 163 461,7 miljoonaa markkaa ja kertomusvuonna 182 660,4 miljoonaa markkaa, joten ne kasvoivat edellisestä vuodesta 19 198,7 miljoonalla markalla (12 %). Valtion menot olivat vuonna 1991 167 959,0 miljoonaa markkaa ja kertomusvuonna 186 107,3 miljoonaa markkaa. Lisäys edellisestä vuodesta oli siis 18 148,4 miljoonaa markkaa (11 %). Vuoden 1991 alijäämä oli 4 497,2 miljoonaa markkaa ja kertomusvuoden alijäämä 3 446,9 miljoonaa markkaa.

Varsinaisen tulo- ja menoarvion lisäksi, jossa tulojen loppusumma oli 172 824 767 000 markkaa ja menojen 172 821 881 900 markkaa, annettiin kertomusvuonna neljä lisäbudjettia. Niissä hyväksyttiin tuloihin lisäystä 14 940 120 000 markkaa ja menoihin 14 940 568 000 markkaa. Tulo- ja menoarvioon merkityt tulot olivat siten kaikkiaan 187 764 887 000 markkaa ja menot 187 762 449 900 markkaa, joten budjetoidut tulot olivat 2 437 100 markkaa menoja suuremmat. Tilinpäätöksen mukaan tuloja kirjattiin 182 660 437 137,65 markkaa ja menoja 186 107 323 725,15 markkaa. Alijäämä oli siis 3 446 886 587,50 markkaa.

Budjettitalouden velka oli kertomusvuoden alussa 86 967 000 markkaa ja sen lopussa 152 983 000 markkaa. Velan lisäys tältä osin oli siis 66 016 000 markkaa. Valiokunta toteaa, että budjettitalouden menoista katettiin vuonna 1992 näin ollen 35,5 % velalla. Korkoja maksettiin vuoden aikana budjettitalouden velasta runsaat 8,2 miljardia markkaa.

Valiokunta toteaa saamiensa selvitysten perusteella, että tämänhetkisen talousrikollisuuden kokonaismäärä on suuri ja ilmiönä moneen lohkoon levinnyt. Se laajenee myös koko ajan uusille aloille. Valtiontilintarkastajat ovat kertomuksessaan jaotelleet talousrikollisuuden konkursseihin liittyvään rikollisuuteen, rahalaitoksiin liittyviin rikoksiin ja muihin talousrikoksiin. Yhtenä esimerkkinä uudemmasta talousrikollisuudesta valiokunta toteaa uusiutuvan idänkaupan, joka lähtee osittain rikollisista lähtökohdista ja voi laajentuessaan aiheuttaa todellisen ammattirikollisuuden pesiytymisen osaksi Suomen kaupallista perinnettä. Uutena rikostorjunnan alueena on poliisin toiminnassa jo tullut esille valtionapuihin kohdistuva petollinen toiminta. Valtionavut ovat otollinen talousrikollisuuden kohde avustusten suuren määrän ja kontrollin puuttumisen takia. Valtionapuihin palataan tässä mietinnössä jäljempänä rahoitustukia koskevassa osuudessa.

Valiokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota konkurssirikollisuuteen. Konkursseihin liittyy huomattavia taloudellisia ja yhteiskunnallisia intressejä. Esimerkiksi kertomusvuonna tuomioon päättyneissä konkursseissa varoja oli yli 13 miljardia ja velkoja 22 miljardia markkaa. Tehdyn tutkimuksen mukaan arviolta neljäsosaan konkursseista liittyy talousrikos, mikä kertomusvuonna tarkoittaisi yli 2 000 talousrikosta pelkästään konkurssien kohdalla. Useimmat poliisin tietoon tulleet konkurssirikokset ovat paljastuneet verotarkastusten yhteydessä, mikä valiokunnan mielestä puoltaa verotarkastuksen osuuden voimakasta lisäämistä verohallinnossa, kuten valtiontilintarkastajat esittävät.

Konkurssirikollisuuden torjunnassa valiokunta näkee merkittävänä ongelmana viranomaisvalvonnan puuttumisen. Syyttäjien harjoittama seuranta on varsin satunnaista ja kohdistuu vain velallisen konkurssia edeltävään toimintaan. Tuomioistuimen osuus rajoittuu lähinnä pesänhoitajan valintaan sekä sen käsiteltäväksi erikseen toimitettujen asioiden ratkaisemiseen. Verohallinnon kiinnostus konkursseja kohtaan on 1980-luvulta lähtien pienentynyt eikä työvoimahallintokaan enää panosta konkurssipesien seurantaan. Millään viranomaisella ei ole kokonaisvastuuta siitä, miten konkurssipesiä hoidetaan.

Keskeinen vastuu pesän hoitamisesta on pesänhoitajilla. Vaikka ylin päätäntävalta konkurssissa on velkojilla, on pesänhoitajilla käytännössä varsin huomattava toimintavapaus. Pesänhoitajien aseman itsenäistyminen korostaa osaltaan ulkopuolisen valvonnan tarvetta. Ulkopuolinen valvontaelin on tarpeen myös velallisen oikeusturvan vuoksi. Valvontaelin voisi tarvittaessa määrätä esimerkiksi erikoistilintarkastuksen suorittamisesta. Kun valvontaelimen tulee erityisesti huolehtia eri velkojaryhmien tasapuolisesta kohtelusta, ei valvontatehtäviä voida antaa perintätehtäviä hoitaville viranomaisille. Yksi vaihtoehto valiokunnan mielestä voisi olla tietosuojavaltuutettu-tyyppinen, operatiivisesti itsenäinen erityisviranomainen, joka hallinnollisesti voitaisiin sijoittaa oikeusministeriön yhteyteen. Mikäli valvontaelimen perustamiseen päädytään, valtiovarainvaliokunta pitää tärkeänä, että tämä tehdään valtion menoja lisäämättä, esimerkiksi henkilöstösiirtojen avulla.

Valiokunta edellyttää, että hallitus selvittää erillisen konkurssien valvontaelimen perustamisen tarkoituksenmukaisuuden kiireellisesti siten, että sitä koskevat uudistusesitykset voidaan tarvittaessa antaa eduskunnalle vielä kuluvan vaalikauden aikana.

Valtiontilintarkastajat ovat kiinnittäneet huomiota myös siihen, ettei vuonna 1985 säädetty liiketoimintakieltolaki ole osoittautunut toimivaksi. Seitsemän ensimmäisen voimassaolovuoden aikana liiketoimintakieltoja määrättiin valiokunnan saaman selvityksen mukaan vain 57. On ilmeistä, että lailla ei ole saavutettu haluttua yleis- tai erityisestävää vaikutusta. Tuomioistuin voi määrätä liiketoimintakiellon ainoastaan syyttäjän vaatimuksesta. Kun arvioidaan liiketoimintakiellon käytön laajuutta ja merkitystä, on olennaista siis selvittää syyttäjälaitoksen asemaa ja toimintaa. Valiokunta esittää harkittavaksi myös, tulisiko liiketoimintakiellon ehdottomasta edellytyksestä, konkurssiin asettamisesta, luopua. Jotta kohtuuttomuuksilta vältyttäisiin, tulisi yhtenä vaihtoehtona joissakin tapauksissa harkita määräaikaista liiketoimintakieltoa.

Valiokunta toteaa, että monia talousrikoksia koskevia säännösuudistuksia on jo tehty rikoslain kokonaisuudistuksen ensimmäisessä vaiheessa, samoin konkurssilainsäädännön uudistamisella eräiltä osin. Myös eräillä rikoslain kokonaisuudistuksen toiseen vaiheeseen sisältyvillä säännöksillä on liittymäkohtansa talousrikoksiin. Viimeisenä talousrikoksia koskevana laajempana uudistuksena on vireillä arvopaperimarkkinarikoksia koskevien säännösten uudistaminen. Konkurssilainsäädännön uudistamista on tarkoitus niin ikään jatkaa.

Valiokunta yhtyy valtiontilintarkastajain kertomuksessaan esittämään vaatimukseen siitä, että viranomaiset tulee velvoittaa yhteistyöhön talousrikosten torjunnassa ja selvittämisessä, samalla kun huolehditaan siitä, että talousrikosten tutkintaan on riittävät resurssit. Erityisen tärkeitä rakenteellisia toimenpiteitä talousrikollisuuden torjumiseksi olisivat saadun selvityksen perusteella verohallinnon operatiivisen rikostorjuntayksikön perustaminen, salassapitosäännösten tarkistaminen ja talousrikollisuuteen kohdistuvan tutkimusohjelman edelleen kehittäminen.

Yrityksille, mukaan lukien maatalousyritykset, kotitalouksille ja työllisyyden hoitoon tarkoitetut tukijärjestelmät ovat viime vuosina ja vuosikymmeninä voimakkaasti laajentuneet ja yhdessä tulonsiirtomenojen lisääntymisen kanssa vaikuttaneet keskeisesti julkisen menotalouden kasvuun. Tukijärjestelmien valikoima on kasvanut. Valtioneuvoston kanslian noin vuosi sitten asettama, eri hallinto- ja rahoitustukijärjestelmien koordinointiin keskittynyt johtoryhmä päätyi selvityksissään siihen, että valtion talousarviolla mahdollistetaan nykyisin tuensaajan näkökulmasta välittömästi tai välillisesti

― runsaat 170 yksittäistä elinkeinotukimuotoa

― 94 verotukimuotoa

― yli 70 valtionapumomenttia (pois luettuna kuntasektori)

― 37 kuntoutustukimuotoa

― 35 julkisen energiarahoituksen rahoituskanavaa

― 29 Keski- ja Itä-Euroopan toimintaohjelman ja lähialueyhteistyön momenttia

― 21 palkkaperusteisen työllistämisen tukimuotoa

― 20 asumisen tukemisen tukimuotoa jne.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esimerkiksi asumisen tukimuotoja on johtoryhmän selvityksessä todettuakin enemmän, jopa yli 40. Valtion budjettimenoista eri tukijärjestelmiin liittyvien tulonsiirtojen osuus on lähes kaksi kolmasosaa. Rahoitustukien lisäksi on otettava huomioon verotukien muodossa tapahtuvat lukuisat tulonsiirrot.

Tuet ovat nykylaajuudessaan ja nykyisissä vaikeissa taloudellisissa olosuhteissa ylivoimainen rasite valtiontalouden kannettavaksi. Mukana saattaa olla päällekkäisiä ja siitä syystä tarpeettomia tukimuotoja. Tukea myöntävien julkisyhteisöjen määrä on kokonaisuuden kannalta liian suuri. Järjestelmän vaikutukset muodostuvat osittain satunnaisiksi, eikä kokonaisvaikutuksia tiedä kukaan. Yritystuet saattavat vääristää kilpailua ja luoda ylikapasiteettia. Ne eivät myöskään, kuten valtiontilintarkastajat toteavat, välttämättä edesauta innovatiivisesti uuden, tuotantorakennetta monipuolistavan yritystoiminnan syntymistä. Yksittäiselle tuensaajalle tukiviidakko on vaikeasti hahmottuva, eikä hän aina tiedä tukien saatavuudesta. Myös tukien hakemismenettely on usein byrokraattinen.

On ilmeistä, että tukirahoja ohjautuu myös ns. harmaan talouden käynnissä pitämiseen, minkä seurauksena julkinen valta menettää maksamattomina veroina huomattavia summia, eräiden arvioiden mukaan jopa 20 miljardia markkaa. Laskelma perustuu arvioon, että harmaiden markkinoiden osuus olisi Suomessa keskieurooppalaisella tasolla eli 10 % bruttokansantuotteesta. Harmaa talous nostaa veroastetta ja vaikeuttaa yhteiskunnan palvelutuotannon ja sosiaaliturvan rahoitusta, samalla kun se eriarvoistaa työmarkkinoita. Myöskään moraalis-eettistä näkökulmaa ei valiokunnan mielestä sovi tässä yhteydessä unohtaa. Valiokunta kiirehtii eri hallinnonaloilla meneillään olevia selvityksiä, joissa harmaan talouden laajuudesta pyritään saamaan tutkittua tietoa.

Valiokunta toteaa, että tukijärjestelmiä ei ole kyetty yksinkertaistamaan samassa tahdissa, kuin hallintoa on kehitetty. Eri hallinnonaloilla on luotu koko ajan uusia tukimuotoja ilman, että vanhoja olisi purettu.

Edellä todetun johtoryhmän tehtävä ei ollut perata tukimuotoja, vaan sen toimeksianto oli ensisijaisesti arvioida eri hallinnonaloilla jo valmistellut tukijärjestelmien koordinointiehdotukset. Ottaen huomioon tukijärjestelmän monimutkaisuuden valiokunta pitää oikeana hallinto- ja rahoitustukijärjestelmien koordinoinnin johtoryhmän johtopäätöstä, että koordinointia on syytä jatkaa asettamalla suppeita ministeriökohtaisia tai muutoin rajattuja työryhmiä tarkoin määriteltyjen ongelmien ratkaisemiseksi. Valiokunta pitää lopputuloksen kannalta parempana, että mahdollisesti asetettavat selvitysmiehet rekrytoidaan ao. ministeriöiden ulkopuolelta. Tavoitteena tulee selkeästi olla tukien päällekkäisyyksien poistaminen ja niiden mahdollisimman pitkälle viety läpinäkyvyys.

Valtiovarainvaliokunta edellyttää, että yksittäisten rahoitustukimuotojen karsinta käynnistetään eri hallinnonaloilla mahdollisimman pikaisesti.

Valiokunta pitää tärkeänä, että erillisten tukimuotojen purkaminen tapahtuu hallitusti ja ettei yhteiskunnan heikoimmassa asemassa oleville jäsenilleen takaamaa turvaverkkoa samalla romuteta.

Työvoimapoliittisessa aikuiskoulutuksessa siirryttiin ostojärjestelmään vuoden 1991 alussa. Uudessa järjestelmässä työvoimapoliittinen vastuu ja rahoitusvastuu kuuluvat samalle viranomaiselle. Lainsäädännön mukaan työhallinto ostaa koulutuksen valtion talousarviossa työministeriön pääluokkaan osoitettavalla määrärahalla. Pääosa tästä koulutuksesta ostetaan ammatillisilta aikuiskoulutuskeskuksilta. Opintososiaalisten etuuksien rahoitus siirrettiin uudistuksessa työministeriölle ja maksatus työttömyyskassoille ja Kansaneläkelaitoksen paikallistoimistoille.

Työvoimapoliittinen aikuiskoulutus tulee erottaa omaehtoisesta ammatillisesta aikuiskoulutuksesta, jota opetushallinto rahoittaa. Jälkimmäinen on suurimmaksi osaksi ammatillista peruskoulutusta tai jatkolinjalla annettavaa koulutusta, jota pääsääntöisesti pyritään rahoittamaan valtionosuusjärjestelmän kautta.

Omaehtoinen aikuiskoulutus suuntautuu suurelta osin työssä oleviin.

Uuteen järjestelmään siirtymisestä on kulunut vasta runsaat kolme vuotta ja samanaikaisesti työllisyystilanne on voimakkaasti heikentynyt. Kuten valtiontilintarkastajatkin toteavat, ostojärjestelmästä ei voida tehdä tässä vaiheessa vielä kokonaisarviota. Tähänastisten kokemusten perusteella ostojärjestelmä on pääsääntöisesti osoittautunut toimivaksi.

Kuten edellä sanotusta käy ilmi, työvoimapoliittisin perustein myönnettyä koulutusrahaa on nykyisin kahdella hallinnonalalla. Valtiontilintarkastajat ovat todenneet, että määrärahat ovat osin epätarkoituksenmukaisessa käytössä ja että niitä jää jopa käyttämättä. He ovat lähteneet myös siitä, että säästöpäätöksiä joudutaan valtiontaloudessa jatkossakin tekemään, mutta katsoneet samalla, että näillä päätöksillä tulisi työttömien kannalta olla mahdollisimman vähän kielteisiä vaikutuksia. Näin valtiontilintarkastajat päätyvät esittämään, että säästöjen kohdistaminen omaehtoiseen koulutukseen on oikeudenmukaisempi vaihtoehto. Valtiovarainvaliokunnan mielestä asia ei ole näin yksiselitteinen.

Valiokunta toteaa, että työvoimapoliittinen aikuiskoulutus ja omaehtoinen ammatillinen aikuiskoulutus täydentävät toisiaan. Valiokunnan mielestä on selvää, että laman jälkeinen ammattirakenne tulee merkittävästi poikkeamaan 1980-luvun ammattirakenteesta. Myös työttömyys on rakenteellisesti jo muuttunut. Muutoksen toteutuminen edellyttää laajaa uudelleenkoulutusta, jota ei voida toteuttaa pelkästään työvoimakoulutuksen kaltaisella lyhytkestoisella koulutuksella. Ratkaisevassa asemassa tuleekin olemaan yhtäältä yritysten henkilöstölleen tarjoama koulutus, toisaalta aikuisten omaehtoinen ammatillinen perus- ja jatkokoulutus. Pitkällä tähtäyksellä omaehtoisen koulutuksen vaikutukset ovat myös kestävämpiä kuin työvoimakoulutuksen vaikutukset. Omaehtoisella koulutuksella on myös työttömyyttä ennalta ehkäisevä vaikutus.

Hallitus on vuoden 1994 toisessa lisätalousarvioehdotuksessaan esittänyt määrärahat työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen lisäämiseen 177 000 opiskelijatyöpäivällä pitkäaikaistyöttömyyden vähentämiseksi. Valtiovarainvaliokunta pitää tärkeänä, että määrärahojen turvaamisen ohella jatkossa suunnataan erityinen huomio koulutuksen työvoimapoliittisen vaikuttavuuden parantamiseen ja taloudellisuuden tehostamiseen. Työllisyys- ja työvoimapoliittisen koulutuksen laatua tulee jatkuvasti pyrkiä parantamaan, jolloin huomiota on opiskelijavalintojen ohella kiinnitettävä myös kouluttajavalintoihin. Koulutuksen laatua tulee valvoa ja työttömien itsensä mahdollisuuksia puuttua koulutuksessa havaitsemiinsa epäkohtiin lisätä.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan koulutukseen liittyvät tukijärjestelmät ovat kasvaneet varsin hajanaisiksi ja etuustasoiltaan toisistaan poikkeaviksi. Toisaalta koulutukseen ja työttömyyteen liittyvät edut poikkeavat toisistaan ja aiheuttavat epätarkoituksenmukaisia valintoja; joissakin tapauksissa hakeutuminen koulutukseen saattaa heikentää työttömän etuuksia. Valiokunta katsoo, että tulisi pikaisesti selvittää eri tukimuotojen yhtenäistämisestä aiheutuneet ongelmat niin, että edistetään työttömäksi joutuneen mahdollisuuksia täydennys-, uudelleen- ja jatkokoulutuksen avulla palata työelämään. Opiskelijoiden koulutusaikaisen toimeentulon turvaamisessa tulee valtiontalouden antamien mahdollisuuksien rajoissa edetä aikuisopintotuen selvitysmiehen raportin pohjalta (OPM 1994: 8). Raportissa tukijärjestelmän uudistamiselle asetettuja keskeisiä tavoitteita ovat selkeys ja toimeentuloturvajärjestelmien yhtenäistäminen.

Valtiontilintarkastajat ovat kertomuksessaan kiinnittäneet huomiota vankeinhoidon epäkohtiin ja tässä mielessä muun muassa vankilaturvallisuuden heikkenemiseen. Vankien oikeuksien ohella tulee valtiontilintarkastajien mielestä kiinnittää huomiota myös vankiloiden ulkopuolella olevien kansalaisten turvallisuuteen. Vankien karkaamiset ovat viime vuosina lisääntyneet. Vankiloihin tuodaan huumeita ja lääkeaineita, samoin laitteita ja esineitä, joiden hallussapidosta aiheutuu ongelmia, ― jopa aseita. Paitsi vankiloiden henkilökuntaan kohdistuvat väkivaltatapaukset, myös vankien keskinäinen väkivalta on lisääntynyt.

Vankien kokonaismäärä on viime vuosina pienentynyt. Määrän pieneneminen on saadun selvityksen perusteella kohdistunut vankilaturvallisuuden kannalta verrattain ongelmattomiin vankiryhmiin, kuten varkaisiin ja rattijuoppoihin. Sen sijaan väkivaltarikoksista ja ryöstöistä rangaistujen absoluuttinen määrä ja etenkin suhteellinen osuus on kasvanut.

Valiokunta toteaa, että rangaistusten täytäntöönpanolainsäädäntöä ollaan parhaillaan uudistamassa. Toteutuessaan tämä antaa vankiloille nykyistä suuremmat oikeudet muun muassa tapaamisten valvontaan. Valiokunta tukee valtiontilintarkastajien vaatimusta hallussapito-oikeuksien nykyistä täsmällisemmästä määrittelystä.

Valiokunta edellyttää, että valvonnalle, jolla voidaan estää esimerkiksi vaarallisten esineiden ja laitteiden kulkeutuminen vankiloihin, luodaan nykyistä paremmat edellytykset.

Muita, vankilaturvallisuuden lisäämisessä jo käytettyjä keinoja ovat yksittäisten vankiloiden osastoinnin kehittäminen sekä sellien ja laitosten muiden tilojen suunnitelmalliset tarkastukset. Valiokunta pitää oikeansuuntaisena suunnitelmaa erillisten osastojen perustamisesta vaarallisille vangeille nykyisiin vankiloihin. Vaihtoehtoisena mallina tulisi julkisen arvioinnin ja keskustelun kohteeksi ottaa myös muista vankiloista täysin erillisen suljetun laitoksen perustaminen. Tällaiseen vankilaan voitaisiin sijoittaa sisäistä väkivaltaa ja pelon ilmapiiriä ylläpitävät sekä yhteiskunnan kannalta yleisesti vaarallisiksi todetut vangit.

Valtionrautateiden tehtäviin kuuluu siitä annetun lain (747/89) mukaan hoitaa myös radanpitoon kuuluvat tehtävät eduskunnan ja valtioneuvoston hyväksymien tavoitteiden mukaisesti valtion tulo- ja menoarviossa (nyk. talousarviossa) osoitettujen määrärahojen ja radanpidon omaisuuden myynnistä saatujen tulojen sallimassa laajuudessa. Radanpitoa rahoitettiin kertomusvuonna lisäksi myös Valtionrautateiden liiketoiminnan varoista n. 87,7 miljoonalla markalla. Radanpitoon käytettiin vuonna 1992 siis ko. summan verran enemmän varoja kuin eduskunta oli tarkoitukseen myöntänyt.

Tapahtuneen ylityksen tekee valtiontilintarkastajien mukaan erityisen vakavaksi se, että kertomusvuoden keväällä eduskunnan nimenomaisella päätöksellä radanpidon määrärahaa supistettiin toisessa lisätalousarviossa 100 miljoonalla markalla. Liikenneministeriön olisi valtiontilintarkastajien mielestä radanpidosta kokonaisvastuussa olevana ministeriönä pitänyt pystyä huolehtimaan siitä, että radanpito käytännössä järjestetään vastaamaan muuttuneita rahoitusmahdollisuuksia. Varsinaista taloudellista vahinkoa valtiontilintarkastajat eivät näe asiassa kuitenkaan valtiolle koituneen; kyseinen menoerä on siirretty vuoden 1993 maksusuunnitelman mukaisesti korvattuihin radanpidon kustannuksiin.

Liikenneministeriö on valiokunnalle antamassaan selvityksessä myöntänyt, että määrärahojen käytön seuranta ei tietojen viiveen vuoksi ole ollut riittävän tehokasta. Valiokunta toteaa, että liikenneministeriö on vuoden 1993 aikana tiukentanut radanpidon rahoituksen valvontaa. Ministeriö on antanut Valtionrautateille myös yksityiskohtaisia ohjeita asiassa.

Valtiontilintarkastajat katsovat kertomuksessaan, että vastaisuudessa on syytä laajemminkin selvittää, miten nykyisten liikelaitosten toiminta-ajatusten ja niistä annettujen säädösten voidaan katsoa rajoittavan laitosten liiketaloudellisesti perusteltuja toimia. Asia on Valtionrautateiden osalta tullut ajankohtaiseksi hallituksen valmistellessa liikelaitoksen yhtiöittämistä.

Valtiontilintarkastajat ovat tehneet Taloudellisen kehitystutkimuksen kansainvälisen insituutin, Wider-instituutin toimintaan kohdistuneen selvityksen. Selvitystä tehdessään valtiontilintarkastajilla on ollut käytettävissään kaikki raportit YK:n kaksivuotiskausittain tekemistä tilintarkastuksista vuodesta 1984 vuoteen 1991.

Selvityksessään valtiontilintarkastajat ovat löytäneet varsin runsaasti huomautettavaa Wider-instituutin toiminnasta. Havainnot perustuvat erityisesti vuosilta 1990―91 olevaan tilintarkastusraporttiin. Valtiontilintarkastajat toteavat, että ulkoasiainministeriön tulee seurata, siten kuin se on mahdollista, että epäkohdat korjataan. Seurantaa vaikeuttaa se, että Wider-instituutilla on kansainvälisen oikeuden suoma riippumattomuus ja sellainen itsenäinen asema, johon asemamaan valvontavalta ei ulotu. Valtiontilintarkastajat esittävät selvitettäväksi mahdollisuudet muuttaa Wider-instituuttia koskevaa sopimusta ja pöytäkirjaa siten, että suomalaisten viranomaisten valvontavastuu instituutin toimintaan nähden korostuu.

Valtiovarainvaliokunta pitää Wider-instituuttia koskevaa valtiontilintarkastajien selvitystä riittävänä ja valiokuntaa tyydyttävänä.

Valtiovarainvaliokunta edellyttää, että valtiontilintarkastajien kertomuksessaan tekemät, Wider-instituuttia ja muita kansainvälisiä laitoksia ja järjestöjä koskevat ehdotukset toteutetaan niin pitkälle kuin tämä Suomen omin toimenpitein ja yhdessä sopijapuolten kanssa on mahdollista.

Edellä esitettyyn sekä eduskunnan työjärjestyksen 24 §:ään viitaten valtiovarainvaliokunta, joka valtiopäiväjärjestyksen 45 §:n 3 momentin nojalla on valinnut valtiovarainvaliokunnan hallinto- ja tarkastusjaoston puheenjohtajan esittelijäksi antamaan tarpeellisia tietoja asiaa eduskunnan täysistunnossa käsiteltäessä, kunnioittaen ehdottaa,

että Eduskunta päättäisi lähettää tämän mietinnön sekä valtiontilintarkastajain kertomuksen hallitukselle niihin toimenpiteisiin ryhtymistä varten, joihin tehdyt muistutukset ja ehdotukset antavat aihetta, sekä

kehottaa hallitusta antamaan Eduskunnalle kertomuksen näistä toimenpiteistä.

Helsingissä 17 päivänä toukokuuta 1994

---

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Saari, varapuheenjohtaja Luttinen, jäsenet Heikkinen (osittain), Hämäläinen, Jokiniemi (osittain), Kallis, Laaksonen, Lahtinen, Lahti-Nuuttila, Luukkainen, Malm, Mäki-Hakola, Ryynänen, Sasi, Turunen (osittain), Vihriälä ja Vähäkangas sekä varajäsenet Hurskainen, Linnainmaa, Näsi (osittain), Renko, T. Roos, Röntynen, Saastamoinen (osittain) ja Savela.

---