Vireilletulo

Eduskunta on 13 päivänä huhtikuuta 2004 lähettänyt ulkoasiainvaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen pakolaisten oikeusasemaa koskevaan yleissopimukseen ja siihen liittyvään pöytäkirjaan tehtyjen varaumien osittaisen peruuttamisen hyväksymisestä ja laiksi pakolaisten oikeusasemaa koskevasta yleissopimuksesta ja pakolaisten oikeusasemaa koskevasta pöytäkirjasta ( HE 32/2004 vp ).

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

• yksikön päällikkö Johanna Suurpää , lainsäädäntöneuvos Ronald Wrede , ulkoasiainministeriö
• erityisasiantuntija Anna-Elina Pohjolainen , oikeusministeriö
• ylitarkastaja Sonja Hämäläinen , sisäasiainministeriö
• hallitusneuvos Katriina Alaviuhkola , sosiaali- ja terveysministeriö
• neuvotteleva virkamies Mielikki Tenhunen , työministeriö
• pakolaistyön vetäjä Leena-Kaisa Åberg , Suomen Punainen Risti
• kampanjapäällikkö Niina Laajapuro , Amnesty International - Suomen osasto r.y.
• toiminnanjohtaja Liisa Murto , Pakolaisneuvonta r.y.
• toiminnanjohtaja Kim Remitz , Suomen Pakolaisapu

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi pakolaisten oikeusasemaa koskevaan yleissopimukseen ja pakolaisten oikeusasemaa koskevaan pöytäkirjaan tehtyjen varaumien osittaisen peruuttamisen. Suomi liittyi yleissopimukseen ja vuoden 1967 pöytäkirjaan vuonna 1968. Niihin liittyessään Suomi teki yhteensä seitsemän varaumaa, joista kuusi koskee tiettyjä artikloja ja yksi on yleisvarauma, jonka mukaan pakolaiselle yleissopimuksen määräyksiä sovellettaessa myönnettävään vieraan maan kansalaisia koskevaan edullisempaan kohteluun eivät vaikuta ne erityiset edut, jotka Suomi on myöntänyt tai myöntää Pohjoismaiden kansalaisille.

Nyt ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi Suomen tekemien varaumien peruuttamisen lukuun ottamatta yleisvaraumaa ja pakolaissopimuksen 24 artiklan 3 kohtaan tehtyä varaumaa, joka koskee sosiaaliturvasopimuksia. Varau­mien peruuttaminen on tullut ajankohtaiseksi useista syistä. Taustalla ovat muun muassa vuonna 1995 toteutettu Suomen perusoikeusuudistus, Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmät pakolaissopimuksen täysimääräisestä soveltamisesta sekä pakolaissopimuksen 50-vuotisjuhlavuosi 2001.

Esitykseen sisältyy myös lakiehdotus pakolaissopimuksen ja pöytäkirjan niiden määräysten nostamisesta laintasoisiksi, jotka uuden perustuslain ja sen tulkintakäytännön mukaan kuuluvat lainsäädännön alaan. Varaumien peruuttaminen tulee voimaan sen jälkeen, kun siitä on ilmoitettu pakolaissopimuksen ja vuoden 1967 pöytäkirjan tallettajana toimivalle Yhdistyneiden Kansakuntien pääsihteerille.

Esitykseen sisältyvä lakiehdotus on tarkoitettu tulemaan voimaan tasavallan presidentin asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti kuin varaumien peruuttaminen tulee voimaan.

Perustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena.

Vuonna 1951 tehty Geneven pakolaissopimus sekä sen vuonna 1967 laadittu lisäpöytäkirja ovat pakolaisten kansainvälisen oikeuden mukaisen oikeusaseman määrittelyn kannalta keskeiset sopimukset. Suomi teki kuusi artiklakohtaista varaumaa liittyessään sopimuksiin vuonna 1968. Niiden lisäksi Suomi teki pohjoismaista yhteistyötä koskevan yleisvarauman, jonka mukaan pakolaiselle yleissopimuksen määräyksiä sovellettaessa myönnettävään vieraan maan kansalaisia koskevaan edullisempaan kohteluun eivät vaikuta ne erityiset edut, jotka Suomi on myöntänyt tai myöntää Pohjoismaiden kansalaisille.

Hallituksen esityksen mukaan Suomen tekemien varaumien tarkastelu on tullut ajankohtaiseksi Suomen vuonna 1995 toteutetun perusoikeusuudistuksen, vuonna 1999 pidetyn Tampereen Eurooppa-neuvoston kokouksen sekä vuonna 2001 pidetyn pakolaissopimuksen 50-vuotisjuhlavuoden johdosta.

Ulkoasiainvaliokunta pitää Geneven pakolaissopimuksen ja sen lisäpöytäkirjan suuren merkityksen takia tärkeänä, että Suomi pyrkii soveltamaan niitä niin kattavasti kuin mahdollista. Valiokunta korostaa, että Suomi on myös Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmissä sitoutunut pyrkimään kohti eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää, joka perustuu pakolaissopimuksen ja lisäpöytäkirjan täysimääräiseen ja kattavaan soveltamiseen.

Valiokunta tukee esityksen tarkoitusta, jonka mukaan Suomi peruuttaa ne Geneven pakolaissopimukseen ja vuoden 1967 pöytäkirjaan tekemänsä varaumat, jotka eivät enää vastaa Suomen lainsäädäntöä ja hallintokäytäntöä ja joiden voimassapitämiselle ei muutoinkaan enää ole tarvetta. Pakolaisten tilanne eroaa muista ulkomaalaisista. He ovat kansainvälisen suojelun tarpeessa, minkä vuoksi pakolaisia koskevat erityisolosuhteet tulee ottaa huomioon.

Ehdotuksen mukaan Suomi peruuttaisi kaiken kaikkiaan kahdeksasta sopimuksiin tekemästään varaumasta kuusi. Peruutettavia varaumia olisivat pakolaissopimuksen vapauttamista vastavuoroisuudesta koskevaan 7 artiklan 2 kohtaan, vapauttamista poikkeustoimenpiteistä koskevaan pakolaissopimuksen 8 artiklaan, pakolaisen henkilöoikeudellista asemaa koskevaan 12 artiklan 1 kohtaan, työlainsäädäntöä koskevaan 24 artiklan 1 b kohtaan sekä hallintoviranomaisen antamaa apua koskevaan 25 artiklaan ja matkustusasiakirjoja koskevaan 28 artiklaan Suomen tekemät varaumat. Ulkoasiainvaliokunta puoltaa varaumien peruuttamista hallituksen esityksessä esitettyjen perustelujen nojalla.

Lisäksi hallitus esittää, että Suomi pitäisi edelleen voimassa pakolaissopimuksen sosiaaliturvasopimuksia koskevan 24 artiklan 3 kohtaan tekemänsä varauman sekä pohjoismaisen yhteistyön takia tehdyn yleisvarauman. Ulkoasiainvaliokunta pitää saamansa selvityksen perusteella 24 artiklan 3 kohtaan tehdyn varauman pitämistä voimassa perusteltuna.

Myös pohjoismaista yhteistyötä koskevan yleisvarauman pitäminen voimassa on valiokunnan mielestä hallituksen esityksen perusteluista ilmenevien seikkojen takia perusteltua. Valiokunta katsoo kuitenkin, että valtioneuvoston on syytä selvittää yleisvarauman soveltaminen, tarpeellisuus ja merkitys nykytilanteessa.

Valiokunta kiinnittää saamansa selvityksen perusteella huomiota siihen, että eri Pohjoismaiden Geneven pakolaissopimukseen ja vuoden 1967 lisäpöytäkirjaan pohjoismaisen yhteistyön takia tekemät varaumat poikkeavat merkittävällä tavalla toisistaan. Suomen kaltaisen pohjoismaista yhteistyötä koskevan yleisvarauman on muista Pohjoismaista tehnyt ainoastaan Ruotsi. Norja ja Tanska ovat tehneet yhteistyöhön vedoten vain rajoitetun pakolaissopimuksen 17 artiklan palkkatyötä koskevan varauman. Islanti ei ole tehnyt sopimuksiin minkäänlaista varaumaa. Pohjoismaiden varaumakäytännön tulisi ulkoasiainvaliokunnan mielestä olla yhtenäinen, koska hallituksen esityksessä perustellaan yleisvarauman tarpeellisuutta useilla kaikkia Pohjoismaita yhtäläisesti sitovilla sopimuksilla.

Hallituksen esityksen perusteluissa käydään yksityiskohtaisesti läpi ne Geneven pakolaissopimuksen ja vuoden 1967 lisäpöytäkirjan mää­räykset, jotka perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan on katsottava lainsäädännön alaan kuuluviksi. Valiokunnan asiantuntijakuulemisen yhteydessä saaman selvityksen perusteella myös Geneven pakolaissopimuksen asuntoja koskeva 21 artikla sekä pakolaisten kansalaistamista koskeva 34 artikla on katsottava lainsäädännön alaan kuuluviksi.

Pakolaissopimuksen 21 artiklan mukaan sopimusvaltioiden tulee myöntää asuntojen järjestämisen suhteen alueellaan oleville pakolaisille vähintään yhtä edullinen kohtelu kuin muillekin ulkomaalaisille. Perustuslain 19 §:n 4 momentin mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää jokaisen oikeutta asuntoon. Sopimusmääräyksen voidaan valiokunnan mielestä näin ollen katsoa kuuluvan lainsäädännön alaan. Sopimuksen 34 artiklassa määrätään pakolaisten kansalaistamisesta. Suomessa kansalaistamisesta ja muun muassa pakolaisten kohdalla tässä suhteessa tehtävistä poikkeuksista on säädetty kansalaisuuslaissa (359/2003), mistä syystä sopimusmääräys kuuluu valiokunnan käsityksen mukaan lainsäädännön alaan.

Esityksen mukaan Suomelle jäisi nyt ehdotettujen varaumien peruuttamisten jälkeen edelleen voimaan edellä käsitellyt kaksi varaumaa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotetun lain 1 §:n sanamuotoa voitaisiin tulkita virheellisesti siten, että ehdotetulla lailla peruutettaisiin kaikki Suomen tekemät varaumat. Ulkoasiainvaliokunta ehdottaakin selvyyden vuoksi 1 §:ään lisättäväksi sanat "sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut", jotta lain 1 §:n sanamuoto kattaisi myös toistaiseksi edelleen voimaan jäävät Suomen varaumat.

Päätösehdotus

Edellä esitetyn perusteella ulkoasiainvaliokunta ehdottaa,

että eduskunta hyväksyy Genevessä 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehdyn pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen 7 artiklan 2 kohtaan, 8 artiklaan, 12 artiklan 1 kohtaan, 24 artiklan 1 b kohtaan sekä 25 ja 28 artiklaan tehtyjen varaumien, jotka koskevat myös New Yorkissa 31 päivänä tammikuuta 1967 tehtyä pakolaisten oikeusasemaa koskevaa pöytäkirjaa, peruuttamisen ja

että lakiehdotus hyväksytään muutoin hallituksen esityksen mukaisena paitsi 1 § muutettuna seuraavasti:

1 §

Genevessä 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehdyn pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (SopS 77/1968) lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset, jotka koskevat myös New Yorkissa 31 päivänä tammikuuta 1967 tehtyä pakolaisten oikeusasemaa koskevaa pöytäkirjaa (SopS 78/1968), ovat lakina voimassa sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut.

---

Helsingissä 3 päivänä kesäkuuta 2004

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

pj. Liisa Jaakonsaari /sd
vpj. Mari Kiviniemi /kesk
jäs. Jouni Backman /sd
Antero Kekkonen /sd
Eero Lankia /kesk
Henrik Lax /r
Suvi Lindén /kok
Petri Neittaanmäki /kesk
Kalevi Olin /sd
Maija Perho /kok
Jari Vilén /kok
Ben Zyskowicz /kok

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Antti-Juha Pelttari