VNS 1/1995

Eduskunta on 6 päivänä kesäkuuta 1995 lähettänyt ulkoasiainvaliokunnan valmistelevasti käsiteltäväksi valtioneuvoston selonteon Turvallisuus muuttuvassa maailmassa ― Suomen turvallisuuspolitiikan suuntaviivat (VNS 1/1995 vp).

Eduskunnan päätöksen mukaisesti puolustusvaliokunta on antanut ulkoasiainvaliokunnalle selonteosta puolustuspolitiikkaa koskevilta osin lausunnon, joka on otettu tämän mietinnön liitteeksi.

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina ulkoasiainministeri Tarja Halonen, puolustusministeri Anneli Taina, ulkoasiainministerin henkilökohtainen edustaja HVK-reflektioryhmässä Ingvar S. Melin, alivaltiosihteeri Jaakko Blomberg, osastopäällikkö Jaakko Laajava, ulkoasiainneuvos Hannu Himanen, lähetystöneuvokset Ilkka Heiskanen ja Risto Rautiainen sekä erikoistutkijat Kari Möttölä, Thomas Parland ja Ilmari Susiluoto ulkoasiainministeriöstä, pääsihteeri Seppo Tiitinen eduskunnasta, kommodori Juhani Kaskeala sekä neuvottelevat virkamiehet Jyrki Iivonen, Pauli Järvenpää ja Jukka Knuuti puolustusministeriöstä, valmiusjohtaja Veikko Peltonen sisäasiainministeriöstä, hallitusneuvos Mervi Virtanen sosiaali- ja terveysministeriöstä, puolustusvoimien komentaja Gustav Hägglund, erityisasiantuntija Pekka Sutela Suomen Pankista, apulaispääsihteeri Gebhardt von Moltke Pohjois-Atlantin puolustusjärjestöstä (NATO), pääjohtaja Brian L. Crowe Euroopan unionin ministerineuvoston sihteeristöstä, osastopäällikkö Jean Félix-Paganon Länsi-Euroopan unionin (WEU) sihteeristöstä, johtaja Aleksandr Konovalov Venäjän tiedeakatemian USA:n ja Kanadan instituutin sotilaspolitiikan ja systeemianalyysin keskuksesta, ministerit Jaakko Iloniemi ja Max Jakobson, kansleri Jan-Magnus Jansson, johtaja Tapani Vaahtoranta ja vieraileva tutkija Pekka Visuri Ulkopoliittisesta instituutista, erikoistutkija Olli-Pekka Jalonen Rauhan- ja konfliktintutkimuskeskuksesta, tutkija Pekka Sivonen Strategian laitokselta, pääsihteeri Ritva Grönick Suomen toimikunnasta Euroopan turvallisuuden edistämiseksi (STETE), puheenjohtaja Kalevi Suomela Suomen Rauhanliitto ― YK-yhdistyksestä, kansainvälisten asiain sihteeri Tuula Varis Luonnonsuojeluliitosta, professori Markku Suksi ja erikoistutkija Teija Tiilikainen Åbo Akademista, tutkija Pertti Joenniemi, everstiluutnantti Erkki Nordberg, yhteiskuntatieteen maisteri Matti Saarelainen sekä valtiotieteen tohtori Markku Salomaa.

Käsiteltyään asian ulkoasiainvaliokunta esittää kunnioittavasti seuraavaa.

Valtioneuvoston selonteossa lähdetään siitä, että Suomen turvallisuusongelmat tulee ratkaista yhteistyöllä, yhteisesti sovittujen käyttäytymissääntöjen mukaisesti ja kaikkien valtioiden täysivaltaisen tasavertaisuuden pohjalta. Turvallisuus voidaan parhaiten taata yhtenäisessä Euroopassa, jossa ei ole vanhoja eikä uusia jakolinjoja.

Selonteossa katsotaan, että jäsenyys Euroopan unionissa vahvistaa Suomen turvallisuuden perustaa ja tarjoaa Suomelle keskeisen vaikutuskanavan etujensa ajamiseen ja vastuunsa kantamiseen kansainvälisissä suhteissa. Suomen todetaan kannattavan Euroopan unionin laajentumista kestävää turvallisuutta edistävänä keinona. Turvallisuuspolitiikka ei selonteon mukaan koske muuttuvassa maailmassa ainoastaan sotilaallisia kysymyksiä, vaan kaikkia ulkoisia tekijöitä, jotka vaikuttavat suomalaisen yhteiskunnan hyvinvointiin ja turvallisuuteen.

Valtioneuvosto määrittelee Suomen tavoitteeksi Yhdistyneissä Kansakunnissa, Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestössä ja Euroopan neuvostossa sovittujen arvojen ja periaatteiden kunnioittamiselle perustuvan kansainvälisen turvallisuusjärjestyksen.

Euroopan vakaata kehitystä edistetään selonteon mukaan demokratian, ihmisoikeuksien kunnioittamisen ja markkinatalouden pohjalta. Tärkeänä tekijänä on alueellinen yhteistyö ja yhteistyö naapurimaiden kesken. Suomen erityisenä tavoitteena on Pohjois-Euroopan vakaus, johon EU:n odotetaan antavan panoksensa. Yleisesti Suomen todetaan osallistuvan kansainvälisten ongelmien ratkaisemiseen kahdenvälisen yhteistyön sekä alueellisten ja kansainvälisten yhteistyöjärjestöjen kautta, joista erityisesti mainitaan Euroopan neuvosto ja ETY-järjestö.

Selonteossa todetaan Venäjän kehitykseen liittyvä epävarmuus ja sanotaan Suomen tukevan Venäjän demokraattista uudistusta sekä sen sitoutumista yhtenäistyvään Eurooppaan ja kansainvälisten normien noudattamiseen. Suomen sanotaan samoin tukevan Baltian maiden integroitumista eurooppalaisiin yhteistyörakenteisiin.

Valtioneuvosto ilmoittaa selonteossa Suomen osallistuvan muiden pohjoismaiden, WEU:n ja NATOn kanssa kansainväliseen yhteistyöhön valmiuden parantamiseksi YK:n ja ETY-järjestön päätöksellä toteutettavaa kriisinhallintaa varten. Selonteossa katsotaan, että voidakseen kantaa vastuunsa kriisinhallinnassa Suomen on luotava valmiudet aiempaa vaativampia humanitaarisia ja rauhanturvatehtäviä varten. Tässä yhteydessä ilmoitetaan, että Suomi ei osallistu operaatioihin, jotka edellyttävät rauhaan pakottamista tai voimakeinojen käyttämistä muita valtioita tai konfliktin osapuolia vastaan.

Selonteon mukaan Suomen kyky huolehtia alueensa turvallisuudesta ja koskemattomuudesta on kylmän sodan jälkeisissä oloissa yhtä tärkeätä kuin aikaisemminkin. Suomen puolustuksellinen ja omaehtoinen puolustusratkaisu lujittaa kansainvälistä vakautta.

Valtioneuvosto katsoo, että Suomi edistää muuttuvissa oloissa parhaiten Pohjois-Euroopan vakautta pysyttelemällä sotilasliittojen ulkopuolella ja ylläpitämällä uskottavaa itsenäistä puolustusta. Suomen kansallisen puolustuskyvyn todetaan vahvistavan myös EU:n yhteistä turvallisuutta.

Suomen ilmoitetaan toimivan EU:n lujittamiseksi demokraattisten valtioiden yhteenliittymänä, jossa otetaan tasavertaisesti huomioon kaikkien jäsenten edut. Vahvan unionin katsotaan lisäävän Suomen vaikutusmahdollisuuksia kansainvälisen turvallisuusjärjestyksen rakentamisessa.

Ulkoasiainvaliokunnalle antamassaan lausunnossa puolustusvaliokunta katsoo, että Suomen ei tulisi osallistua operaatioihin, jotka edellyttävät voimakeinojen käyttämistä muita valtioita tai konfliktin osapuolia vastaan. Puolustusvaliokunnan mielestä laajennettu rauhanturvatoiminta kriisinhallintajoukkoineen sopii huonosti tähän lähtökohtaan. Jos Suomi osallistuu ainoastaan operaatioihin, jotka eivät vaadi voimankäyttöä, puolustusvaliokunnan mielestä on loogista käyttää niissä perinteistä rauhanturvajoukkoa. Puolustusvaliokunta suhtautuu myönteisesti nykyisen, reserviläisistä kootun rauhanturvajoukon kehittämiseen entistä suorituskykyisemmäksi.

Puolustusvaliokunta pitää humanitaarisen toiminnan rajojen määrittelyä vaikeana ja laajennetun rauhanturvaamistoiminnan lopullista luonnetta vaikeasti ennustettavana. Se viittaa käsitykseen, että laajentuneena rauhanturvatoimintana alkanut operaatio voi muuttua sotilaalliseksi pakottamiseksi. Jos operaatio muuttaa luonnettaan, siihen osallistumisen keskeyttäminen on puolustusvaliokunnan käsityksen mukaan käytännössä ongelmallista.

Selkeää rajanvetoa laajennetun rauhanturvatoiminnan ja rauhaan pakottamisen välillä ei puolustusvaliokunnan mielestä ole toistaiseksi kyetty tekemään. Puolustusvaliokunta korostaa, että Suomen tulee pysytellä poissa sellaisesta kriisinhallinnasta, joka todellisuudessa voi olla rauhaan pakottamista. Mikäli Suomi lähtee mukaan kriisinhallintaan hallituksen esittämässä muodossa, sillä puolustusvaliokunnan näkemyksen mukaan käytännössä tuhotaan edellytykset toimia uskottavasti rauhanturvaajana.

Puolustusvaliokunta ei pidä aiheellisena rauhanturvalain muuttamista siten, että suomalaisille joukoille annettaisiin oikeus asevoiman käyttöön konfliktin jotain osapuolta vastaan myös muussa kuin itsepuolustustarkoituksessa. Puolustusvaliokunta esittää harkittavaksi päätöksentekojärjestelmän muuttamista siten, että eduskunnan kanta joukkojen lähettämiseen olisi käytännössä muita päätöksentekijöitä sitova.

Puolustusvaliokunta pitää kriisinhallintajoukon kustannuksia liian korkeina ja viittaa perinteisen suomalaisen rauhanturvapataljoonan vähäisempiin ylläpitokustannuksiin. Valiokunta arvelee, että puolustusministeriön hallinnonalan budjetin lisäksi valmiusjoukon ylläpitokustannukset kohdistuisivat tulevaisuudessa myös valtion talousarvion muihin pääluokkiin. Kriisinhallintaoperaatioista saattaisi tulla Suomelle taloudellisesti vaativampia myös siinä tapauksessa, että YK ei osallistuisi samalla tavalla niiden kustannuksiin kuin se on jakanut perinteisten rauhanturvaoperaatioiden kustannusvastuuta.

Puolustusvaliokunnan mukaan Suomen kyky huolehtia alueensa turvallisuudesta ja koskemattomuudesta on kylmän sodan jälkeisissä oloissa yhtä tärkeää kuin aikaisemminkin. Selontekoon yhtyen puolustusvaliokunta katsoo, että Suomi edistää muuttuvissa oloissa parhaiten Pohjois-Euroopan vakautta pysyttelemällä sotilasliittojen ulkopuolella ja ylläpitämällä uskottavaa itsenäistä puolustusta.

Ulkoasiainvaliokunnan käsitys puolustusvaliokunnan kannanotoista ilmenee jäljempänä eri asiayhteyksissä.

Valtioneuvoston turvallisuuspoliittisessa selonteossa lähtökohtana on arvio kylmän sodan jälkeen muuttuneesta poliittisesta, taloudellisesta ja sotilaallisesta tilanteesta ja sen asettamista vaatimuksista maailmanlaajuisille ja eurooppalaisille turvallisuusjärjestelyille. Jähmettyneen kahtiajaon tilalle katsotaan muodostuneen valtioiden ja kansainvälisten järjestöjen pyrkimys yhteisiin ratkaisuihin, mutta kylmän sodan jälkeistä turvallisuusjärjestystä pidetään kuitenkin edelleen epävakaana ja jatkuvasti muuttuvana. Toisaalta selonteossa omaksutun laajan turvallisuuskäsityksen mukaisesti huomio kiinnitetään myös valtioiden sisäisen yhteiskunnallisen tilanteen, kuten demokratian, ihmisoikeuksien sekä taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen merkitykseen turvallisuudelle.

Valiokunta yhtyy selonteon arvioihin Suomen turvallisuusympäristön muutoksista. Niiden ongelmana on kuitenkin analyysin suppeus, instituutiokeskeisyys, osin liiallinen yleisyys ja aikaperspektiivin lyhyys. Selonteko on luonteeltaan vallitsevaan tilanteeseen sidottu ohjelmallinen asiakirja, jossa analyysiosa ja siihen sisältyvät osin kriittisetkin arviot turvallisuustilanteen kehitysvaihtoehdoista ovat selvästi alisteisia hyvin kehitysoptimistiselle tavoitteenasettelulle. Vaikka tämä on ymmärrettävissä valtioneuvoston selonteon poliittisen luonteen vuoksi, se jättää monia avoimia kysymyksiä, esimerkiksi kuinka kaukana selonteon asettamista tavoitteista arkipäivän poliittiset realiteetit ovat ja onko valittu turvallisuuspoliittinen linja sellaisenaan toimiva myös mahdollisen kriisiytymiskehityksen toteutuessa Euroopassa tai koko maailmassa.

Sisällöllisesti keskeisin ongelma turvallisuusympäristön tarkastelussa on se, että selonteossa omaksutusta laajasta turvallisuuskäsityksestä huolimatta siinä ei esitetä kovinkaan syvällisiä arvioita turvallisuuden taloudellisesta, sosiaalisesta ja kulttuurisesta ulottuvuudesta. Vaikka niihin liittyvät ongelmat on tietyssä laajuudessa nostettu esiin analyysiosassa, ongelmien ratkaisemiseen tähtääviä laajempia poliittisia linjanvetoja ei juuri ole esitetty esim. maailmankaupan, kehitysyhteistyön, pakolais- ja siirtolaiskysymyksen tai ympäristönsuojelun suhteen.

Alueellisen ulottuvuutensa osalta selonteko on hyvin Eurooppa-keskeinen. Siitä puuttuu globaali tarkastelu, joka olisi nostanut keskeisemmin esiin myös maailmanlaajuiseen vakauspolitiikkaan liittyvät kysymykset, kuten kansainväliset taloussuhteet, kehitysmaiden aseman, köyhyyden, kuivuuden, nälänhädän, väestönkasvun ja maailmanlaajuiset ympäristöuhat.

Kylmän sodan päätyttyä kaksinapainen suurvalta-asetelma on muuttunut kohti useamman voimatekijän järjestelmää, johon kuuluvat USA:n ja Venäjän lisäksi Euroopan unioni, Japani ja Kiina. Taloudellisia voimatekijöitä ovat tällä hetkellä lähinnä USA, Japani ja Euroopan unioni, joskin Kiina ja Kaakkois-Aasia yleensä ovat vahvasti nousemassa muuta maailmaa selvästi nopeamman talouskasvunsa ansiosta. Venäjän keskeisin suurvaltaresurssi on sen ydinasekapasiteetti, joskin pidemmällä aikavälillä myös Venäjän taloudellinen merkitys voi kasvaa erityisesti sen runsaiden luonnonvarojen takia.

Valiokunta toteaa, että maailmantaloudessa meneillään oleva voimavarojen uusjako johtaa myös eri maiden ja alueiden poliittisen ja sotilaallisen merkityksen muutoksiin. Vaikka tämän hetkistä tilannetta voisi kuvailla globaaliksi suurvaltayhteistyön vaiheeksi, jossa voimankäytön oikeutus perustuu lähinnä yhteistyöhön YK:n turvallisuusneuvostossa, voimatasapainon muutokset ovat mahdollisia ja jopa todennäköisiä. Maailmanlaajuisen turvallisuuden kannalta olennaista on se, miten muutokset tulevat vaikuttamaan suurvaltojen väliseen yhteistyöhön ja kansainvälisiin yhteistyörakenteisiin yleensä.

Yhä useammat turvallisuuteen vaikuttavat tekijät ovat globalisoitumassa. Aivan erityisesti tämä koskee selonteossakin mainittuja taloudellista ja teknologista kehitystä sekä väestö- ja ympäristökysymyksiä. Tämän kehityksen vastapainoksi on kuitenkin muodostunut vahvoja protektionistisia, nationalistisia ja uskonnollis-fundamentalistisia pyrkimyksiä, jotka kärjistyessään saattavat aiheuttaa myös turvallisuuspoliittisia jännitteitä.

Tämä kehitys on ollut nähtävissä erityisen selvästi 1990-luvun alun aseellisissa selkkauksissa, jotka ovat muuttuneet pääosin valtioiden sisäisiksi. Se on nostanut aivan uudella tavalla esiin kysymyksen, miten kansainvälisen yhteisön pitää suhtautua ja mahdollisesti myös puuttua valtioiden sisäisiin konflikteihin, kuten esim. vähemmistö- ja ihmisoikeuksien rikkomiseen.

Toisaalta myös maailmankaupan vapauttaminen, josta viimeksi päästiin sopimukseen GATT:n ns. Uruguayn kierroksella, on kohdannut vahvistuvia protektionistisia paineita. GATT:n työtä jatkamaan perustettiin Maailman kauppajärjestö (WTO), joka keskittyy maailmankaupan vapauttamiseen liittyvien sosiaali- ja ympäristöongelmien ratkaisemiseen. Painopiste on siirtymässä selvästi alueelliseen talousintegraatioon. Valiokunta korostaa, että EU:n jäsenenä Suomen tulee edistää edellä mainittujen tavoitteiden toteuttamista.

Valiokunta toteaa, että kehitysmaiden taloudellisen ja poliittisen merkityksen kasvu tarjoaa uusia haasteita ja mahdollisuuksia kansainväliselle yhteistyölle. Kehitysmaaryhmä on kuitenkin hyvin epäyhtenäinen. Maailmankaupan voimavarojen uusjako on merkinnyt sitä, että monet aiemmat kehitysmaat ovat irtaantuneet ns. alikehityksen noidankehästä. Toisaalta vaurastuvien maiden ja köyhimpien maiden välinen kuilu on kasvanut. Kaakkois-Aasian maat ovat kehittymässä hyvin nopeasti, kun taas monet Afrikan maat ovat jäämässä pahasti jälkeen poliittisen ja taloudellisen epävakautensa takia.

Valiokunta korostaa kehitysyhteistyön merkitystä kansainvälisen vakauspolitiikan välineenä, jolla pyritään lieventämään jyrkistä elintasoeroista johtuvia jännitteitä sekä tukemaan kehitysmaiden omaehtoisia ponnistuksia välttämättömien poliittisten ja taloudellisten uudistusten toteuttamiseksi. Koko maapallon turvallisuuden kannalta ehkä kaikkein ongelmallisimpia ja laajavaikutteisimpia kysymyksiä ovat kehitysmaiden väestönkasvu ja niiden talouskasvuun liittyvien ympäristöongelmien moninkertaistuminen.

Vaikka selonteossa korostetaan Venäjän yhteiskunnallisten uudistusten ja ulkosuhteiden kehityksen merkitystä Suomen ja koko Euroopan turvallisuudelle, selonteon Venäjä-analyysi jää vain sen toteamuksen varaan, että Venäjän uudistuksen onnistumisesta ei ole varmuutta. Selonteon turvallisuuspoliittisten tavoitteiden taustalta on kuitenkin luettavissa optimistinen ennuste sekä Venäjän sisäisestä että ulkoisesta kehityksestä, joka olisi ollut syytä selkeästi sisällyttää selonteon arvio-osaan. Se olisi antanut paremmat edellytykset arvioida selonteon tavoitteenasettelun peruslähtökohtia ja niihin mahdollisesti sisältyviä heikkouksia.

Neuvostoliiton ja sen poliittisen järjestelmän romahtamisen jälkeen toteutetut uudistukset ovat luoneet perusedellytykset Venäjän kehittymiselle demokraattiseksi oikeusvaltioksi ja avoimeksi markkinataloudeksi. Muutosta kuitenkin hidastavat vakavat ongelmat, kuten demokraattisen päätöksentekojärjestelmän vakiintumattomuus, oikeusjärjestelmän kehittymättömyys, talousuudistukseen liittyvä kokonaistuotannon lasku ja elintasoerojen kärjistyminen, kansallisuuksien väliset ristiriidat sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden voimakas kasvu. Venäjä käy edelleen läpi jo kymmenen vuotta sitten käynnistynyttä murroskautta pyrkien sopeuttamaan toimintansa ja rakenteensa muuttuneiden sisäisten ja ulkoisten tekijöiden aiheuttamaan tilanteeseen.

Venäjän yleisenä ongelmana on tässä tilanteessa asetettujen tavoitteiden ja sen käytössä olevien resurssien välillä vallitseva epäsuhta. Venäjän johto korostaa maansa asemaa yhtenä suurvaltana, mutta sen mahdollisuuksia rajoittavat edellä mainitut ongelmat ja taloudellisten voimavarojen puute. Venäjän vähentyneitä voimavaroja on käytetty myös sen valtiollisen yhtenäisyyden säilyttämiseen, mikä on merkinnyt turvautumista sotilaallisen voiman käyttöön, mm. Tshetsheniassa. Vaikka Venäjän ulkopolitiikan pääpaino on viime aikoina ollut suhteellisen tiiviin yhteisön muodostamisessa ns. lähiulkomaiden kanssa, Venäjä on pyrkinyt olemaan aktiivinen myös laajemmin Euroopassa. Venäjä on ollut luomassa kumppanuussuhteita läntisten yhteistyöjärjestöjen ja valtioiden kanssa, mutta aivan viime aikoina tätä kehitystä on varjostanut Venäjän ja NATO-maiden avoin erimielisyys NATOn laajentumisesta sekä Tshetshenian kriisi.

Saamansa selvityksen perusteella valiokunta katsoo, että kaikista epävarmuustekijöistä huolimatta Venäjän sisäisessä kehityksessä on selkeitä vakiintumisen merkkejä niin politiikassa kuin taloudessakin.

Valtioneuvoston selonteossa omaksutun kokonaisvaltaisen turvallisuusjärjestelmän voidaan katsoa perustuvan kolmen rakenteen varaan: muutoksen tukemiseen tähtäävään vakauspolitiikkaan, konfliktinhallintaan sekä maanpuolustukseen ja sotilaalliseen yhteistyöhön. Eniten turvallisuuspolitiikan uusia elementtejä sisältyy vakauspolitiikkaan, jossa turvallisuuspoliittinen huomio kiinnittyy erityisesti valtioiden poliittisen järjestelmän demokraattisuuteen, ihmisoikeuksien kunnioittamiseen ja taloudellisen kehityksen avoimuuteen ja kestävyyteen.

Vakauspolitiikan peruslähtökohdat kirjattiin ETY-järjestön vuonna 1992 hyväksymässä Helsingin asiakirjassa, jossa vahvistettiin jäsenmaiden pyrkimys yhdessä vaikuttaa kansainvälisten ja sisäisten ristiriitojen yhteiskunnallisiin ja taloudellisiin perussyihin. Vakauspolitiikan tavoitteena voidaan pitää selkkausten puhkeamisen, väkivallan ja epävakauden ehkäisemistä ennakolta ja sellaisen kehityksen tukemista, joka johtaa johdonmukaiseen ja solidaariseen muutospolitiikkaan ja vakaaseen ja kestävään turvallisuuteen.

Vakauspolitiikan tehokkaimpana keinona selonteossa pidetään KIE-maiden tukemista niiden siirtymisessä omaehtoisesti ja kestävällä tavalla demokratiaan, markkinatalouteen ja vastuulliseen pakolais- ja ympäristöpolitiikkaan. Valiokunta yhtyy selonteossa esitettyyn näkemykseen, että Euroopan unionilla on erityinen vastuu tämän historiallisen muutoksen tukemisessa.

Valiokunta ei kiistä talousavun tarpeellisuutta siirtymätalouksien ponnistusten tukemiseksi, mutta ei kuitenkaan usko sen olevan riittävä keino Euroopan itäisen puoliskon saamiseksi jaloilleen. Tähän asti toteutuneen talousavun merkitys on ollut lähinnä marginaalinen suhteessa KIE-maiden omiin ponnistuksiin sekä demokratian että markkinatalouden kehittämiseksi. Talousavun merkitys on huomattavasti vähäisempi kuin EU-maiden ylläpitämä KIE-maiden vientiin kohdistuvien esteiden vaikutus. Johdonmukainen ja omaehtoinen politiikka on jatkossakin siirtymätalouksien edistyksen keskeisin tekijä, jota talousapu ja mahdollinen jäsenyys EU:ssa voivat parhaimmillaankin vain tukea.

Selonteossa EU:n ja koko Länsi-Euroopan taloudellinen tuki KIE-maille halutaan ehdollistaa ja saattaa normivalvonnan piiriin, koska talousuudistusta ei pidetä mahdollisena ilman toimivien demokraattisten instituutioiden luomista. Tässä suhteessa EN:n jäsenyyttä pidetään valtioiden lainsäädännön ja käytännön mittana demokratian, oikeusvaltioperiaatteen ja ihmisoikeuksien kunnioittamisen aloilla. Vuonna 1995 hyväksytyn Euroopan vakaussopimuksen taustalla on puolestaan Euroopan unioniin pyrkivien maiden jäsenyyden ehdollistaminen niin, että jäseneksi ei voida ottaa valtioita, joilla on ratkaisemattomia vähemmistökiistoja tai avoimia rajakiistoja keskenään tai muiden maiden kanssa.

Normiperusteisen politiikan omaksuminen kansainvälisissä suhteissa on tärkeä turvallisuuspoliittinen tavoite. Valiokunta haluaa kuitenkin kiinnittää huomiota siihen, että sen onnistuminen riippuu viime kädessä valtioista itsestään, erityisesti suurvalloista. Normiperusteinen vakauspolitiikka ei vielä ole joutunut todelliseen testiin, jollaiseksi voisi muodostua esim. Venäjän irtautuminen yksipuolisesti TAE-sopimuksesta vastatoimena NATOn mahdolliselle laajentumiselle tai Tshetshenian kriisin kaltaisen tilanteen syntymisestä mahdollisesti johtuva lännen sanktiopolitiikka Venäjää vastaan.

Kuten selonteossa todetaan, poliittinen ja taloudellinen uudistus on epätasainen, epävarma ja pitkän aikavälin tapahtumasarja. Kylmän sodan jälkeiseen muutokseen liittyy uusia turvallisuuspoliittisia ongelmia: poliittista epävakautta, alueellisia ja sisäisiä ristiriitoja, hallitsemattomia väestöliikkeitä, kansallisuuskiistoja ja muita turvallisuusongelmia. Ongelmat voivat kärjistyä aseellisiksi selkkauksiksi ja niihin liittyviksi pakolaisvirroiksi, kuten on jo tapahtunut entisen Jugoslavian ja osin myös entisen Neuvostoliiton alueilla.

Vakauspolitiikka voi siten osoittautua riittämättömäksi keinoksi hallita turvallisuuspoliittista tilannetta, jolloin korostuvat konfliktinhallinta ja sotilaallinen maanpuolustus. Tämän tunnustaminen ei kuitenkaan vähennä vakauspolitiikan merkitystä pitkäjänteisen turvallisuuspolitiikan perustana.

Selonteossa Suomen vakauspolitiikan painopistesuunnaksi määritellään lähialue: Baltian maat ja rajantakaiset Venäjän alueet sekä laajemmin Itämeren alue ja Barentsin alue. Läheisessä yhteistyössä muiden pohjoismaiden kanssa Suomen todetaan tukeneen Baltian maita niiden vakiinnuttaessa kansainvälistä asemaansa, toteuttaessa uudistuspolitiikkaa ja hakeutuessa mukaan eurooppalaiseen integraatioon.

Selonteon tavoin valiokunta pitää pitkän aikavälin linjaratkaisuna Baltian maiden vakauden varmistamiseksi niiden liittymistä Euroopan unioniin. Samoin valiokunta yhtyy selonteossa ilmaistuun kantaan, että Suomen tavoitteena on EU:n poliittisen kiinnostuksen ja voimavarojen suuntaaminen Baltian maiden tukemiseen ja koko Itämeren alueen kehittämiseen.

Selonteossa todetaan Suomen ja Venäjän kahdenvälisten suhteiden, jotka nojaavat vuoden 1992 perussopimuksen mukaisesti ETYJ:n periaatteille, kehittyneen myönteisesti. Venäjän yhteiskunnallisten uudistusten katsotaan tehneen mahdolliseksi lähialueyhteistyön, jonka avulla Suomi voi konkreettisesti tukea Venäjän poliittisia ja taloudellisia uudistuksia ja harjoittaa yhteistyötä Venäjän kanssa. Valiokunta korostaa tarvetta lähialueyhteistyön tehokkaampaan koordinointiin sekä Suomessa että Euroopan unionissa.

Sodat ja sisäiset selkkaukset sekä epävakaat olot ovat luoneet myös Eurooppaan laajamittaisen pakolais- ja siirtolaisongelman. Pakolaisten ja siirtolaisten virrasta on Suomeen kohdistunut kuitenkin vain murto-osa.

Neuvostoliiton hajoamisen jälkeen ei ole syntynyt hallitsematonta muuttoa, mutta Venäjällä on hyvin paljon ns. kolmansien maiden pakolaisia, joiden arvellaan pyrkivän läntiseen Eurooppaan. Samoin entisen Neuvostoliiton alueelta on ainakin jonkin verran muuttopaineita suuren elintasoeron takia. Pidemmällä aikavälillä myös maailman väestönkasvuun ja muihin kriiseihin liittyvät väestöliikkeet saattavat moninkertaistaa Eurooppaan ja Suomeen pyrkivien ihmisten määrän.

Suomi on selonteon mukaan korostanut, että kansainvälisen yhteisön tulisi panostaa entistä enemmän ennaltaehkäisyyn ja tarkastella hallitsemattomien väestöliikkeiden syitä kokonaisvaltaisesti. Valiokunta yhtyy tähän näkemyksen, mutta huomauttaa samalla, että Suomella on oltava jatkuvasti riittävä valmius myös pakolaisten vastaanottamiseen.

Euroopan unionin piirissä on keskusteltu pakolaisuuden ja hallitsemattomien muuttoliikkeiden aiheuttaman taakan jakamisesta tasapuolisemmin vastaanottajamaiden kesken. Valiokunnan mielestä Suomen on suhtauduttava myönteisesti tähän vastuunjakoon ja samalla korostettava itä-länsi-akselin huomioon ottamista tasavertaisesti pohjois-etelä-akselin kanssa.

Valiokunnan mielestä Suomen pakolaispolitiikan ongelmana on kokonaisvaltaisen poliittisen ohjelman puuttuminen. Käytännön linjauksissa määräävinä ovat olleet kansainvälisessä ympäristössämme tapahtuneet muutokset: entisen Jugoslavian alueen sota ja Neuvostoliiton hajoamisesta aiheutunut muutos lähialueillamme. Valiokunta toteaa tyydytyksellä, että hallitus on selonteon antamisen jälkeen asettanut toimikunnan valmistelemaan ulkomaalaisasioissa noudatettavaa politiikkaa hallituksen tulevan ohjelman pohjaksi.

Suomen lähialueiden muutokseen kuuluu selonteon mukaan myös vakavien ympäristöongelmien paljastuminen ja kärjistyminen. Suurimpina Suomeen välittömästi kohdistuvina ympäristöuhkina pidetään lähialueen ydin- ja säteilyturvallisuuteen liittyviä ongelmia Venäjällä ja Baltiassa. Tämän takia Suomi pyrkii siihen, että Euroopan jälleenrakennuspankki ja muut rahoituslaitokset voisivat suunnata rahoitustaan Venäjän ydinturvallisuuden parantamiseksi.

Valiokunta yhtyy selonteon johtopäätöksiin lähialueiden ydin- ja säteilyturvallisuuden lisäämiseksi, mutta korostaa, että se ei ole ainoa kokonaisvaltaiseen turvallisuuteen liittyvä ympäristökysymys. Valiokunnan mielestä selonteossa ympäristönäkökulma on jäänyt liian vähäiselle huomiolle, vaikka siinä yleisellä tasolla korostetaan ympäristöongelmien ratkaisemista ja vastuullista ympäristöpolitiikkaa sekä eurooppalaisena että globaalina kysymyksenä. Valiokunta painottaa ennaltaehkäisyn tärkeyttä ympäristöuhkien torjunnassa. Esimerkiksi Kuolan metallisulattojen ilmansaasteiden ajoissa aloitettu vähentäminen vaikuttaisi ennalta ehkäisevästi ilmaston muutoksiin ja Suomen metsien myöhempiin vaurioihin.

Valiokunta korostaa, että alueellisilla ja maailmanlaajuisilla ympäristöongelmilla, kuten ilmastonmuutoksella, saattaa jatkossa olla jopa välittömiä turvallisuuspoliittisia vaikutuksia. Viime kädessä kyse on rajallisten resurssien hyväksikäytöstä siten, että se ei ylitä maapallon ympäristön kantokykyä. Ympäristökysymykset tulee ottaa huomioon kaikessa päätöksenteossa ja toiminnassa. Valiokunta korostaa, että kansainvälisten ympäristösopimusten, kuten Rion sopimuksen noudattamisella vahvistetaan myös turvallisuutta.

Selonteossa todetaan, että ETY-järjestön puitteissa on pystytty luomaan ja soveltamaan uudenlaisia keinoja konflikteja koskevaa varhaisvaroitusta ja konfliktinestoa varten, kuten ETYJ:n vähemmistövaltuutettu ja erilaiset valtuuskunnat. Niiden avulla katsotaan voitavan seurata osanottajamaiden sisäistä tilannetta ja tukea sellaisten vaikeiden kysymysten kuin vähemmistöongelmien ratkaisua, saada tietoa tilanteiden kehityksestä ja luoda edellytykset kansainvälisten periaatteiden mukaiselle asioihin puuttumiselle. Valiokunta toteaa, että kiistojen ennaltaehkäisyssä merkittävän panoksen voivat antaa myös kansalaisjärjestöt, koska ne voivat puuttua kiistojen syihin jo hyvin varhaisessa vaiheessa.

Selonteossa esimerkkinä mainitaan Tshetshenian kriisi, jossa ETYJ:n puuttuminen on luonut edellytykset sille, että kansainvälinen yhteisö voi edistää humanitaarisen avun toimittamista sodan uhreille, seurata ja korostaa ihmisoikeuksien ja sodan oikeussääntöjen noudattamista selkkausalueella ja pohjustaa ETY-järjestön tulevaa roolia poliittisen ratkaisun tukemisessa. Selonteossa kuitenkin myönnetään, etteivät kansainvälisen yhteisön väliintulot Tshetsheniassa ja siihen rinnastettavissa tapauksissa ole vaikuttaneet taistelujen kulkuun tai estäneet väkivaltaisuuksia ja ihmisoikeuksien loukkauksia.

Riitojen rauhanomaisen ratkaisemisen katsotaan olevan osapuolten ja kansainvälisen yhteisön välistä yhteistyötä, jossa tarvitaan keskinäistä luottamusta ja poliittista tahtoa kansainvälisten instituutioiden käyttämiseen. Selonteon mukaan Suomi kannattaa pakollisia riitojen ratkaisumenettelyjä ja on pyrkinyt sisällyttämään niitä kahden- ja monenvälisiin sopimuksiin.

Kahtiajaon päättymisen jälkeen syntyneen arvoyhteisyyden nimissä ja kansainvälisen konfliktien hallinnan uskottavuuden ylläpitämiseksi selonteossa korostetaan, että ihmisoikeuksien loukkaukset ja erityisesti sotarikokset ja kansanmurhat on saatettava oikeudelliseen käsittelyyn. Valiokunta yhtyy esitettyyn näkemykseen ja korostaa sitä, että vakaviin ihmisoikeuksien loukkauksiin ja sotarikoksiin syyllistyneet olisi saatettava oikeudelliseen vastuuseen osana myös Bosnian sodan poliittista ratkaisua.

Valiokunta yhtyy selonteossa ilmaistuun kantaan, että kansainvälinen yhteisö ei voi suhtautua voimakeinojen ja väkivallan käyttöön välinpitämättömästi, vaan sen on edellytettävä kaikilta osapuolilta sitä vastuullisuutta yhteisten normien ja periaatteiden noudattamisessa, johon uuden ja yhtenäisen Euroopan ajatus perustuu. Valiokunta korostaa sitä, että kansainvälisten normien ja periaatteiden mukaisen turvallisuusjärjestyksen vahvistaminen on erityisen tärkeätä Suomen kaltaiselle pienelle valtiolle.

Kansainvälinen yhteisö on parantanut valmiuttaan puuttua kriiseihin ja selkkauksiin poliittisin keinoin. Tälle puuttumiselle loi perustan vuonna 1992 pidetty Helsingin huippukokous, jossa osanottajamaat ilmoittivat katsovansa, että ETYJ:n inhimilliseen ulottuvuuteen kuuluvat sitoumukset koskevat suoraan ja oikeutetusti kaikkia osanottajavaltioita eivätkä ole ainoastaan valtion sisäisiä asioita. Sotilaallisten kriisinhallintakeinojen kuten rauhanturvatoiminnan katsotaan täydentävän tarpeen ja mahdollisuuksien mukaan poliittisia keinoja ja tähtäävän samalla kestävän poliittisen ratkaisun edistämiseen.

Selonteossa todetaan, että uudenlaisten konfliktien, entistä vaikeampien ja vaativampien olosuhteiden ja poliittisten muutosten edessä kansainvälinen yhteisö on ryhtynyt kehittämään tilanteen vaatimaa kykyä kriisinhallintaan ja sotilaallisesti aiempaa vaativampaan rauhanturvaamiseen. Lähtökohtana on se, että YK:n rauhanturvatoimintaa on jouduttu suorittamaan oloissa, joissa ei aina ole voitu taata tulitauon pitävyyttä, osapuolten yhteistyötä tai muita ehtoja, joihin on aikaisemmin totuttu. Joukoille joudutaan antamaan myös valtuudet laajempaan itsepuolustukseen tehtäviensä suorittamisen turvaamiseksi. Rauhanturvatoiminnan muotoja ja toteuttamistapoja joudutaan kuitenkin kriittisesti tarkastelemaan Balkanin kriisin antamien kokemusten valossa.

Yhdistyneiden Kansakuntien rinnalle on tullut myös muita instituutioita, jotka ovat valmiita toteuttamaan rauhanturvaoperaatioita: ETYJ toimeksiantavana ja toteuttavana instituutiona sekä NATO, WEU ja Itsenäisten valtioiden yhteisö toteuttavina instituutioina niiden ulkopuolisten ETYJ-maiden kanssa mm. NATOn rauhankumppanuusohjelman puitteissa.

Suomi on liittynyt NATOn rauhankumppanuusohjelmaan vuonna 1994. Selonteon mukaan Suomi on ohjelmassa ensisijaisesti antavana osapuolena tarjoten panostaan rauhanturvatoimintaan, erityisesti koulutukseen sekä pelastus- ja humanitaarisiin operaatioihin. Sen lisäksi Suomen todetaan olevan kiinnostunut ympäristönsuojeluun liittyvistä yhteistyöhankkeista.

Länsi-Euroopan unioni on ryhtynyt vuoden 1992 Petersbergin päätöksen mukaisesti kehittämään toimintakykyä humanitaarisiin ja pelastusoperaatioihin, rauhanturvatoimintaan ja muuhun kriisinhallintaan. Suomella on WEU:ssa tarkkailijan asema ja Suomi osallistuu WEU:n turvallisuuspoliittiseen vuoropuheluun. Selonteon mukaan EU:n jäsenenä Suomi lähtee siitä, että se voi halutessaan asettaa joukkojaan käytettäviksi myös WEU:n toteuttamissa eurooppalaisissa rauhanturvaoperaatioissa, jotka perustuvat YK:n tai ETYJ:n toimeksiantoon.

Pohjoismaat ovat koordinoineet rauhanturvajoukkojensa koulutusta ja varustautumista sekä lähettäneet viimeisimpiin rauhanturvaoperaatioihin myös yhteisesti koottuja joukkoja. Bosniassa toimivaan pohjoismaiseen pataljoonaan (Nordbat2) Suomi ei ole lainsäädäntönsä puitteissa voinut lähettää henkilöstöä, mutta kylläkin materiaalia. Valiokunnan mielestä pohjoismailla tulee vastakin olla tärkeä rooli kansainvälisessä rauhanturvayhteistyössä.

Valiokunta korostaa sitä, että kansainvälisen kriisinhallintavalmiuden perimmäisenä tarkoituksena on estää ennakolta yhteisten normien loukkauksia. Kaikissa tapauksissa tähän vaikutukseen ei voida valitettavasti päästä, vaan vastuullisessa turvallisuuspolitiikassa on varauduttava yhteiseen taakankantoon entistä vaativammissa olosuhteissa.

Valiokunta ottaa tuonnempana tässä mietinnössä olevassa jaksossa ”Osallistuminen laajennettuun rauhanturvatoimintaan” kantaa tarpeeseen lisätä Suomen valmiutta osallistua humanitaarisiin ja rauhanturvaoperaatioihin.

Sotilaallinen tilanne Euroopassa

Selonteossa kiinnitetään runsaasti huomiota Euroopan turvallisuuspoliittisessa tilanteessa viime vuosina tapahtuneisiin suuriin muutoksiin. Suurvaltojen ja turvallisuuspoliittisten järjestöjen asema ja voimasuhteet ovat muuttumassa; Venäjä on heikentynyt, mutta haluaa ylläpitää suurvalta-asemansa mukaisia vaikutusmahdollisuuksia Euroopassa; Yhdysvaltain sitoutumisesta Euroopan turvallisuuteen on jossakin määrin epävarmuutta.

Ahtaammasta sotilaallisen turvallisuuden näkökulmasta tarkasteltuna eräät Euroopan muutokset ovat erityisen suuria: Euroopan kahtiajako ja blokkiasetelma ovat purkautuneet; suursodan vaara on väistynyt; sotilasliittojen välinen varustelukilpa on päättynyt; asevalvonta, aseidenriisunta ja yhteistyö sotilaallisen avoimuuden edistämiseksi hallitsevat kylmän sodan jälkeistä Euroopan sotilaallista asetelmaa.

Objektiivisen muutoksen korostaminen tällä tavoin on valiokunnan mielestä aiheellista. Laajempi kysymys on se, onko koko turvallisuuspolitiikan luonne muuttunut kylmän sodan väistymisen seurauksena. Tämän asian tarkastelussa on etua siitä, että myös Ruotsissa ja Tanskassa on kevään 1995 aikana julkaistu laajat turvallisuuspoliittiset selvitykset. Valiokunnan huomiota on asiantuntijakuulemisen yhteydessä kiinnitetty siihen, että kolmen pohjoismaan selvitysten perusnäkemyksissä turvallisuuspolitiikan muutoksen laadusta ja syvyydestä on eroja.

Perinteisin lähestymistapa on omaksuttu Ruotsin puolustuskomitean mietinnössä: turvallisuuspolitiikan ei nähdä olennaisesti muuttuneen; voimapolitiikan nähdään säilyvän perusluonteeltaan samanlaisena sopimuksin saavutetuista sääntelyistä huolimatta; eurooppalaistumiskehitykseen turvallisuuspolitiikassa suhtaudutaan varauksellisesti. Tanskan turvallisuus- ja aseidenriisuntapoliittisen komitean selvityksessä taas nähdään voimapolitiikan lähtökohtien suuressa määrin väistyneen siinä yhteydessä, johon Tanska kuuluu: sodilla ja väkivallalla on totutusta poikkeava muoto eivätkä ne kohdistu valtioon perinteisessä mielessä; turvallisuus on jakautunut, konfliktit ovat paikallisia ja niihin voidaan vaikuttaa erityisratkaisuilla; turvallisuuspolitiikan eurooppalaistuminen tarkoittaa vakauden alueen vahvistamista.

Tarkasteltavana oleva Suomen hallituksen selonteko sijoittuu valiokunnan käsityksen mukaan lähestymistavaltaan lähinnä edellä mainittujen välille. Siitä välittyy näkemys, että Suomenkin turvallisuuspolitiikka on sotilaallisesta liittoutumattomuudesta huolimatta paljolti eurooppalaistumassa, varsinkin ulkopolitiikan osalta. Alueellistuminen voi johtaa perinteisen voimapolitiikan merkityksen vähentymiseen; tätä pyrkimystä palvelee erityisesti vakauspolitiikka.

Suomen turvallisuuspolitiikka perustuu sotilaalliseen liittoutumattomuuteen ja itsenäiseen puolustukseen. Suomella ei myöskään ole tarvetta puolustuspolitiikkansa eurooppalaistamiseen.

Uutta ja entistä kansainvälisempää ajattelua puolustuspolitiikankin osalta edustaa kuitenkin selonteon kriisinhallintaa koskeva osa ja siihen liittyvä, tuonnempana käsiteltävä rauhanturvaamisvalmiuksia koskeva esitys. Poliittis-sotilaallinen turvallisuus erotetaankin tarkasteltavana olevassa käsitteistössä yhteistyövaraisesta turvallisuudesta, jota syntyy kansainvälisten järjestöjen toiminnan tuloksena ja jonka kaikinpuolinen edistäminen katsotaan Suomen turvallisuuspolitiikan keskeiseksi tehtäväksi. Valiokunta yhtyy käsitykseen, että yhteistyövarainen kansainvälinen turvallisuusjärjestelmä on varsinkin Suomen tapaisen maan kannalta paras vaihtoehto. Tällä hetkellä yhteistyövarainen turvallisuus näyttää toteutuvan osassa Eurooppaa, mutta näin ei aina ole ollut eikä ole nytkään kaikkialla.

Varsinkin suurvaltojen perinteisessä ajattelussa poliittis-sotilaallinen turvallisuus on voimakkaasti asevaraista. Se lisääntyy tai vähenee lähinnä erillisten valtioiden toiminnan tuloksena, koska ne kansainvälisen yhteisön nykyisellä kehitysasteella ovat ensisijaisia toimijoita, erityisesti sotilaspolitiikassa. Erillisten poliittisesti ja sotilaallisesti voimakkaiden valtioiden merkitys on viime aikoina korostunut sen vuoksi, että idän ja lännen sotilasliittojen välinen konflikti on purkautunut. Sen ohella, että valtiot harjoittavat kahdenvälistä diplomatiaa, joka voi olla luonteeltaan yhteistyöhakuista tai eriasteisten konfliktien sävyttämää, ne myös käyttävät kansainvälisiä järjestöjä tavoitteittensa edistämiseksi.

Tämän jakson alussa käsiteltiin eräitä viime vuosien aikana tapahtuneita murrosmaisia, kokonaisvaltaisia kehityspiirteitä, jotka ovat suuresti muuttaneet poliittis-sotilaallista turvallisuustilannetta Euroopassa ja paljolti koko maailmassakin. Niiden vaikutusta ovat lisänneet eräät menestyksellisesti loppuun saatetut kansainväliset neuvotteluprosessit poliittis-sotilaallisen turvallisuuden alueella.

Valiokunta katsoo, että poliittis-sotilaallista turvallisuutta niin globaalilla tasolla kuin Euroopassa ovat lisänneet mm. Yhdysvaltojen ja Neuvostoliiton 1980-luvulla keskenään neuvottelemat merkittävät INF- ja START-sopimukset, samoin kuin YK:ssa jo 1970-luvun alussa aikaansaatu, tänä vuonna pysyväksi muuttunut ydinsulkusopimus. Samansuuntaisesti vaikuttaa vuoden 1993 alussa allekirjoitettavaksi avattu kemiallisen aseen kieltosopimus, vaikka riittävä määrä valtioita ei toistaiseksi ole ratifioinut sitä eikä sopimus sen vuoksi vielä ole astunut voimaan.

Ydinkoekieltoon tähtäävät kansainväliset pyrkimykset ovat edistyneet viime vuosina, kun ydinasevaltiot Kiinaa lukuun ottamatta ovat ilmoittaneet lopettavansa ydinkokeet. Tällä globaaliin asiayhteyteen kuuluvalla asialla on eurooppalainen ulottuvuus siksi, että Ranska ilmoitti keväällä 1995 kuitenkin aikovansa tehdä uusia ydinkokeita ja on parhaillaan toteuttamassa niitä Tyynen meren alueella. Ulkoasiainvaliokunta pitää tätä erittäin valitettavana. Kokeiden kielteistä vaikutusta ei poista se seikka, että Ranska on ilmoittanut koesarjansa päättymisen jälkeen olevansa valmis liittymään tavoiteltuun ydinkoekieltosopimukseen.

Huomattavaa merkitystä on myös ETYKin puitteissa 1990-luvun alussa neuvotelluilla tavanomaisten aseiden rajoitusta koskevalla TAE-sopimuksella ja sitä täydentävillä luottamusta ja turvallisuutta lisäävillä toimilla (LTL). Molemmat ovat nimenomaan Eurooppaan kohdistuvia sopimusjärjestelyjä.

Poliittis-sotilaallisen ja yhteistyövaraisen turvallisuuden luomista edistävät samat perustekijät. Avoimuus ja yhteistyö ovat lujittaneet sotilaallista vakautta Euroopassa. Valiokunta yhtyy näkemykseen, että tulevaisuudessa tulee kiinnittää erityistä huomiota alueellisten toimintamallien ja ratkaisujen kehittämiseen asevalvonnassa sekä luottamuksen ja turvallisuuden lisäämisessä mm. Pohjois-Euroopassa ja Itämeren alueella.

Selonteossa tähdennetään Pohjois-Atlantin puolustusjärjestö NATOn roolia Euroopan sotilaallisen vakauden ylläpitämisessä ja USA:n sotilaallisen sitoutumisen kanavana. Hallitus toteaa NATOn toimintakyvyn ylläpitämisen olevan koko Euroopan ― myös Pohjois-Euroopan ― vakauden perusedellytyksiä. Valiokunta toteaa, että NATOlla on edelleen keskeinen merkitys, ja katsoo, että eurooppalaisen puolustusyhteistyön kehittämisellä ei tule pyrkiä korvaamaan NATOn puitteissa toteutunutta euro-atlanttista yhteistyötä, jolla on ollut laajempi vakautta ja tasapainoa ylläpitävä vaikutus.

NATOn asema Länsi-Euroopan turvallisuuteen vaikuttavana tekijänä korostuu Maastrichtin sopimuksen määräyksessä, jonka mukaan EU:n jäsenvaltioiden politiikan on kunnioitettava jäsenvaltioiden Pohjois-Atlantin liittosopimuksesta johtuvia velvoitteita. Viime aikoina NATO on kehittänyt siteitä myös Itä-Euroopan ja itäisen Keski-Euroopan valtioihin. Se perusti Pohjois-Atlantin yhteistyöneuvosto NACC:n löyhäksi yhdyssiteeksi itsensä ja mainittujen valtioiden välille ja on solminut rauhankumppanuussopimuksia useimpien sen ulkopuolella olevien eurooppalaisten valtioiden kanssa.

Suomen EU-jäsenyyssopimusta käsitellessään ulkoasiainvaliokunta katsoi NATOn toistaiseksi etsivän sille kylmän sodan päättymisen jälkeisessä tilanteessa parhaiten sopivaa roolia. Samalla kun se pyrkii edistämään turvallisuutta koko Euroopassa, se on edelleen ensisijaisesti läntinen turvallisuusjärjestö.

Kuten valiokunta vuosi sitten esitetyssä kannanotossaan piti mahdollisena, NATOn ja Venäjän välille on syntynyt jännitettä sen vuoksi, että Venäjä tuntee jäävänsä turvallisuuspoliittisesti eristyksiin itäisen Keski-Euroopan maiden mahdollisesti liittyessä NATOon. Venäjä vastustaakin NATOn laajentumista tai ainakin sen nopeaa toteuttamista.

Hallitus ilmoittaa, että Suomi torjuu uusien etupiirien luomisen Eurooppaan eikä ole Keski-Euroopan maiden tavoin hakemassa NATOn jäsenyyttä. Valiokunta yhtyy tähän kannanottoon ja pitää perusteltuna myös käsitystä, jonka mukaan Suomella on toimiva puolustusratkaisu eikä Suomi koe turvallisuusvajetta. Jos Euroopan turvallisuusasetelma olennaisesti muuttuu, Suomi arvioi turvallisuustilannettaan ja turvallisuusratkaisujaan tämän kehityksen valossa.

Valiokunta pitää oikeana periaatetta, jonka mukaan Suomi kunnioittaa kaikkien maiden oikeutta valita omat turvallisuusratkaisunsa eikä siten ota kantaa Baltian maiden tai muidenkaan maiden NATO-jäsenyyteen sinänsä. Kansallisten ratkaisujen vaikutukset alueen tai maanosan turvallisuuskehitykseen on kuitenkin otettava huomioon.

Valiokunta kannattaa painokkaasti selonteossa ilmoitettua Suomen tavoitetta, että Eurooppaan ei saisi luoda uusia poliittis-sotilaallisia jakolinjoja. NATOn laajenemista on tarkasteltava myös tästä näkökulmasta.

NATO ilmoittaa itsekin pyrkivänsä siihen, että Eurooppaa ei uudelleen jaettaisi keskenään vihamielisiin leireihin. Se ei kuitenkaan ole ilmoittanut luopuvansa uusien jäsenten ottamisesta. NATOn ilmoitus uusien jäsenten ottoa koskevista aikeistaan on luonteeltaan ohjelmallinen poliittinen asiakirja, jossa tosiasiallisia aikeita ja toiveita koskevat mielenilmaukset kulkevat rinta rinnan.

Euroopassa on kokemusta kylmän sodan päättymisen jälkeisistä konfliktinhallinta- ja ratkaisuyrityksistä kertynyt erityisesti entisen Jugoslavian alueen sodan yhteydessä. Tämän konfliktin erityispiirre on ollut sen monimutkaisuus, joka on ollut seurausta mm. siihen kietoutuneiden toimijoiden monilukuisuudesta sekä konfliktin osapuolten että sen ratkaisuyrityksiin osallistuneiden kansainvälisten instituutioiden osalta.

Jo viidettä vuotta kestäneen konfliktin osapuolina on ollut ensinnäkin entisestä Jugoslaviasta itsenäistyneitä valtioita, Jugoslaviasta jäljellä olevan osan (Serbia-Montenegro) lisäksi lähinnä Kroatia ja Bosnia-Hertsegovina. Aluksi osapuolena oli myös Slovenia, minkä lisäksi Makedoniassa on suoritettu toimia konfliktin sinne leviämisen varalta. Kokonaiskuvaa ovat vielä aivan erityisesti mutkistaneet valtioiden, varsinkin Bosnia-Hertsegovinan, sisäisten kansallisten ja etnisten ryhmien (muslimien, serbien ja kroaattien) väliset konfliktit, joissa vastakkainasettelut ovat vaihdelleet ja osittain ilmenneet myös ao. ryhmien sisäisinä.

Konfliktinratkaisuyrityksiin on osallistunut useita kansainvälisiä instituutioita: Yhdistyneet Kansakunnat, Euroopan unioni, ETYK ― nyttemmin ETY-järjestö ― sekä NATO ja WEU. YK:n toiminta on näkyvimmin liittynyt aluksi Kroatiassa, myöhemmin lähinnä Bosnia-Hertsegovinassa toimineeseen UNPROFOR-operaatioon, joka on vastannut toiminnasta maalla. NATO ja jossakin määrin WEU ovat toimineet merellä ja NATO lisäksi ilmassa.

Kansainvälisten instituutioiden ja jossakin määrin myös konfliktin osapuolten taustalla ovat vaikuttaneet keskeiset valtiot, ennen kaikkea Yhdysvallat, Venäjä ja Länsi-Euroopan suuret valtiot. Niiden panosta ovat sävyttäneet sekä yhteistyöyritykset että ajoittain kärkevätkin erimielisyydet, jotka ovat liittyneet sekä suhtautumiseen konfliktin osapuoliin että näkemyksiin toivottavista konfliktinratkaisumenetelmistä.

Entisen Jugoslavian sodan erityisen kielteisiä piirteitä ovat olleet varsinaisten taisteluiden ohella niiden jälkeiset väkivaltaisuudet kansallisten ja etnisten ryhmien välillä (ns. etniset puhdistukset), muut sotarikokset ja niiden selvittämiseen liittyvät vaikeudet sekä jatkuvasti paheneva pakolaisongelma erityisesti entisen Jugoslavian sisällä, mutta myös sen ulkopuolella. Kansainvälisen yhteisön kannalta entisen Jugoslavian sodan ovat tehneet vakavaksi myös siihen liittyneet rauhanturvaajiin kohdistuneet väkivaltaisuudet ja panttivangeiksi ottamiset.

Erilaisten toimijoiden monilukuisuuden ohella lukuisat konfliktitilanteen muutokset ja kansainvälisten instituutioiden toimintavalmiuksien vaihtelut ovat lisänneet entisen Jugoslavian sodan kokonaiskuvan monimutkaisuutta, mikä on johtanut ajoittain lähes improvisoinnin luonteen saavaan tasapainotteluun keinovalikoiman käytössä. Jossakin määrin selkeitä rooleja konfliktinratkaisuyrityksissä on ollut lähinnä YK:n turvallisuusneuvostolla, jonka antamilla valtuutuksilla eri operaatioihin on ryhdytty, ja YK:n valtuuttamana NATOlla, joka on vastannut tehokkaimmista sotilaallisista operaatioista.

Rauhanturvaamisen doktriini on alkanut muuntua todellisten konfliktien, mm. Jugoslavian alueen sodan ja esim. Somalian sisällissodan kokemusten vaikutuksesta. Sekä YK:n että NATOn piirissä on alettu pohtia uusia käsitteitä. Osittain niitä on sisältynyt YK:n pääsihteerin vuonna 1992 julkaisemaan raporttiin ”An Agenda for Peace”. Laajennetun rauhanturvaamisen käsite on kuitenkin tullut käyttöön myöhemmin, lähinnä Jugoslavian kokemusten yhteydessä.

Perinteiselle rauhanturvaamiselle on ominaista, että se tapahtuu osapuolten myötävaikutuksella, on puolueetonta ja voimankäyttö on siinä mahdollista vain äärimmäisessä itsepuolustustilanteessa. Laajennettu rauhanturvaaminen tapahtuu olosuhteissa, joissa kaikkien osapuolten täydellistä myötävaikutusta ei ole mahdollista saada. Siinäkin mahdollinen voimankäyttö on tilannekohtaisesti rajoitettua, ainoastaan reaktiivista ja liittyy osana laajempaan humanitaariseen operaatioon tai rauhansopimuksen täytäntöönpanoon. Rauhaan pakottaminen on aktiivista voimankäyttöä tai sillä uhkaamista, ja sen tarkoituksena on koko konfliktin hallitseminen, vihollisuuksien tukahduttaminen ja rauhan palauttaminen.

Konfliktinratkaisuyrityksiin entisen Jugoslavian alueella on sisältynyt rauhanturvatoimintaa sekä perinteisessä että laajennetussa muodossa, konflikteja ehkäisevää toimintaa ja ajoittain, varsinkin viime aikoina, lähinnä rauhaan pakottamiseksi luonnehdittavaa toimintaa. Näiden lisäksi siviiliväestön hädän lievittämiseksi on koko ajan ollut käynnissä toimia humanitaarisen avun antamiseksi.

Eräs osoitus tuonnempana tarkasteltavan YK:n resurssikriisin vakavuudesta on YK:n pääsihteerin ilmaisema käsitys, että mahdollisesta Bosnia-Hertsegovinan rauhansopimuksesta riippumatta YK:n on luovuttava rauhanturvatoiminnasta alueella. Tilalle hän esittää turvallisuusneuvoston valtuuttamaa operaatiota, jonka toteuttaisi jäsenvaltioiden muodostama, alueellisten järjestöjen (käytännössä lähinnä NATOn) tuella toimiva ad hoc -koalitio. Pääsihteerin mukaan YK:n rauhanturvatoiminta voisi jatkua Kroatiassa ja Makedoniassa. Eräät jäsenvaltiot ovat suhtautuneet pääsihteerin ehdotukseen varauksellisesti. Pääsihteeri itsekin käsittelee mahdollisuutta, että mainittu menettely vaikuttaisi YK:n asemaa heikentävästi ja johtaisi YK:n nimissä suoritettavien rauhanturvaoperaatioiden käyttämiseen suurvaltojen etujen ajamiseen.

YK-järjestelmän piirissä on alettu pyrkiä rauhanturvaoperaatioiden alkuvaiheiden tehostamiseen muodostamalla valmius- ja nopean toiminnan joukkoja. Useat valtiot, ennen kaikkea Tanska, Ruotsi, Hollanti, Kanada, Ranska ja Iso-Britannia, ovat ryhtyneet käytännön toimiin kansallisten kansainvälisiin tehtäviin tarkoitettujen joukkojen muodostamiseksi. NATO ja WEU ovat samoin ajaneet rauhanturvaamisen multilateralisoimista kansainväliseen käyttöön tarkoitettujen valmiusjoukkojen avulla.

Tällä hetkellä pidetään YK:n osalta tähtäimessä järjestön nykyisen ns. stand by -järjestelyn kehittämistä kansainvälisen operaatiokohtaisesti koottavan prikaatin suuntaan, joka olisi tarkoitettu rauhanturvaoperaatioihin, ei rauhaan pakottamiseen. Sitä käytettäisiin vain operaatioiden alkuvaiheessa, jonka jälkeen se korvattaisiin tavanomaisesti koottavilla rauhanturvajoukoilla.

Entisen Jugoslavian sodasta saadut kokemukset ovat YK:n osalta olleet viemässä ajattelua siihen suuntaan, että rauhaan pakottaminen ei sovellu YK:n suoritettavaksi. Sen sijaan rauhanturvaamisen rinnalla, mutta siitä täysin erillisenä, on mm. taloudellisista syistä yhä laajemmin turvauduttu YK:n turvallisuusneuvoston poliittiseen päätökseen perustuviin, monikansallisin joukoin ja mahdollisesti yhden voimakkaan valtion johdolla toteutettuihin voimankäyttöoperaatioihin.

Valiokunnan käsityksen mukaan käsitteillä laaja-alainen turvallisuus ja yhteistyövarainen turvallisuus on perinteisesti ollut merkitystä Yhdistyneiden Kansakuntien toiminnassa yleismaailmallisten tavoitteiden toteuttamiseksi peruskirjansa mukaisesti, siis mm. globaalin turvallisuuden edistämisessä. Globaalin näkökulman kuitenkin suuressa määrin puuttuessa selonteosta välittyy liiankin Eurooppa-keskeinen näkemys.

Kansainvälistä yhteistyötä turvallisuuden alueella yleensä ja turvallisuuden sekä perinteisemmillä osa-alueilla, jollaisia ovat esimerkiksi aseidenriisunta, rauhanturvaaminen, alueellisten konfliktien hallinta ja rotusyrjinnän vastustaminen, että uudemmilla, nimenomaan laajan turvallisuuden käsitteeseen sisältyvillä osa-alueilla, joita ovat mm. ihmisoikeudet, pakolaiskysymys, ympäristöongelmat, kehitysyhteistyö ja väestöongelmat, on erityisesti kehitetty YK:n puitteissa.

Yleismaailmallisesti erityisen näkyvää ja Euroopassa kuten muillakin alueilla merkitykseltään keskeistä on viime vuosina ollut YK:n toiminta erityyppisissä rauhanturvaamis- ja konfliktinhallintaoperaatioissa. Tämä on huomattavasti pahentanut YK:n resurssikriisiä, joka sai vakavassa muodossa alkunsa jo 1980-luvulla.

Tämän vuoden alussa julkaistun YK:n pääsihteerin ”Agenda for Peace” -raportin jatko-osan mukaan YK:n erilaisten rauhantilan ylläpitämiseen liittyvien operaatioiden kustannukset ovat lisääntyneet 230 miljoonasta dollarista vuonna 1988 3 600 miljoonaan dollariin vuonna 1994. Operaatioihin osallistuneen henkilökunnan määrä on lisääntynyt 11 000 henkilöstä vuonna 1988 yli 70 000 henkilöön vuonna 1994. Valiokunta on huolestunut siitä, että YK:n sotilaallisen toiminnan lisääntyessä voimavaroja ei ole riittänyt YK:n muun toiminnan kehittämiseen.

Resurssikriisi rajoittaa YK:n mahdollisuuksia toimia tehokkaassa roolissa konfliktialueilla. Rahoitusongelmat ovat johtamassa joukkoja luovuttavien maiden saatavien voimakkaaseen lisääntymiseen ja mahdollisesti rahoitusvastuun siirtymiseen kokonaan niille. Suurimmat YK:n velalliset rauhanturvatoiminnasta ovat Yhdysvallat, Venäjä ja Ukraina. EU-maat ovat korostaneet kaikkien maksuosuuksien maksamista ajallaan, täysimääräisinä ja ilman ehtoja.

Näiden näkymien valossa valiokunta katsoo, että hallituksen selonteossa annettu kuva YK:n vahvistuvasta roolista on liian optimistinen.

Euroopan turvallisuuskehitys on viime vuosina ollut dynaamista. Varsovan liitto on hajonnut; valtioita on sekä yhdistynyt että hajonnut; toisen maailmansodan ja kylmän sodan ajoilta periytyneitä, mm. rauhansopimuksiin ja ulkopoliittisiin linjavalintoihin sisältyneitä sidonnaisuuksia on karsittu; valtioita on ryhmittynyt uudelleen taloudellisten ja muiden integraatiojärjestöjen puitteisiin; turvallisuutta edistävien kansainvälisten instituutioiden yhteistyötä on kehitetty.

Selonteosta välittyy valiokunnan mielestä kovin staattinen kuva Euroopan turvallisuustilanteesta. Tämä johtuu voimakkaasta keskittymisestä institutionaalisiin näkökohtiin. Valiokunnalle esitetyissä arvioinneissa hallituksen turvallisuuspoliittisen selonteon henkeä on kuvattu mm. yhteistyö- ja instituutio-optimismiksi.

Periaatteellisesti keskeinen Euroopan turvallisuudesta vastuussa olevien ja siihen vaikuttavien instituutioiden keskinäistä suhdetta koskeva linjanveto tehtiin ETYKin Helsingin asiakirjassa 1992. Sen mukaan kestävä ja rauhanomainen järjestys rakentuu toisiaan vahvistaville instituutioille, joista kullakin on oma toiminta- ja vastuualueensa.

Kylmän sodan jälkeinen Euroopan turvallisuuden ”uusi arkkitehtuuri” on nojautunut keskeisiin olemassa oleviin kansainvälisiin instituutioihin ja organisaatioihin, joita ovat Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö (ETYJ, entinen ETYK), Länsi-Euroopan unioni (WEU), NATO, EU, Euroopan neuvosto (EN) sekä uusina Itsenäisten valtioiden yhteisö (IVY) ja mm. Itämeren valtioiden neuvosto ja Barentsin euroarktinen neuvosto. Tässä yhteydessä tarkastellaan näistä lähinnä ETY-järjestöä ja WEU:ta.

ETY-järjestö on YK:n peruskirjan VIII luvun mukainen alueellinen järjestely. Se on säilyttänyt asemansa valtioiden arvoyhteisönä, joka määrittää valtioiden väliset ja niiden sisäiset käyttäytymissäännöt. ETY-järjestön merkittävä etu on sen joustavuus ja mahdollisuus olla yhteistyössä niin EN:n, EU:n, WEU:n, NATOn kuin YK:n kanssa. Muiden eurooppalaisten instituutioiden mahdollinen laajentuminen ei muuttaisi niiden ja ETY-järjestön välisten suhteiden periaatteita.

Valiokunta on useissa yhteyksissä todennut, että ETY-järjestö on ainoa järjestelmä, johon osallistuvat kaikki Euroopan turvallisuudesta vastaavat valtiot. Toisaalta valiokunta pitää ongelmana Euroopan turvallisuuspoliittisten rakenteiden päällekkäisiä toiminta-alueita ja pyrkimyksiä. Turvallisuuspoliittisen arkkitehtuurin tulisi valiokunnan mielestä olennaisesti nojautua ETY-järjestön periaatteille ja sen rakenteiden ja instituutioiden varaan. Valiokunta yhtyy käsitykseen, että Suomen tulee tukea ETY-järjestön arvovallan ja toimintakyvyn vahvistamista. Tätä tarkoitusta edistää se, että viime aikoina ETY-järjestölle on luotu mahdollisuus olla mukana rauhanturvaamistehtävissä.

Länsi-Euroopan unioni (WEU) menetti NATOn perustamisen jälkeen alkuperäisen merkityksensä puolustusliittona ja oli kauan NATOn varjossa, mutta se alkoi saada enemmän merkitystä 1990-luvulla Maastrichtin sopimuksen vaikutuksesta. WEU:lla on erityismerkitystä Euroopan unionin jäsenille. WEU määritellään unionin kehityksen erottamattomaksi osaksi ja WEU kehottaa niitä EU:n jäseniä, jotka eivät jo ole sen työssä mukana, liittymään WEU:n jäseniksi tai tarkkailijoiksi. Kysymyksessä on WEU:n kutsu, ei EU:n säätämä velvoite. Suomi liittyi WEU:hun tarkkailijaksi tämän vuoden alussa.

Lisäksi Maastrichtin sopimuksen J.4 artiklan kohdassa 2 pyydetään WEU:ta ”valmistelemaan ja toteuttamaan ne unionin päätökset ja toimet, joilla on merkitystä puolustuksen alalla”. Saman artiklan 1. kohdan mukaan ”yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka käsittää kaikki Euroopan unionin turvallisuuteen liittyvät kysymykset, mukaan lukien pitkällä aikavälillä määriteltävä yhteinen puolustuspolitiikka, joka saattaa aikanaan johtaa yhteiseen puolustukseen”.

Maastrichtin sopimuksen hengessä WEU päätti kesäkuussa 1992 vahvistaa operatiivista kykyään kriisinhallinnassa. Edellä on käsitelty tätä tarkoittavaa Petersbergin julistusta.

Selonteossa lähdetään siitä, että EU:n oman, NATOsta erillisen yhteisen puolustuksen syntyminen ei ole näköpiirissä, sillä EU:n jäseninä olevat NATO-maat nojaavat puolustuksensa NATOn varaan. Valiokunta yhtyy hallituksen arvioon, että EU:n vuoden 1996 hallitustenvälisessä konferenssissa ei tehtäne päätöksiä, jotka olennaisesti syventäisivät velvoittavaa puolustusyhteistyötä.

Puolustusvaliokunta on sille annetun tehtävänrajauksen mukaisesti antanut ulkoasiainvaliokunnalle lausunnon, jossa se korostaa mm. Suomen kansallisesta puolustuskyvystä huolehtimisen tärkeyttä. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy puolustusvaliokunnan näkemykseen, että Suomen kyky huolehtia alueensa turvallisuudesta ja koskemattomuudesta on kylmän sodan jälkeisissä oloissa yhtä tärkeää kuin aikaisemminkin. Puolustusvaliokunnan tavoin ulkoasiainvaliokunta yhtyy toisaalta arvioon, että Suomi edistää muuttuvissa oloissa parhaiten Pohjois-Euroopan vakautta pysyttelemällä sotilasliittojen ulkopuolella ja ylläpitämällä uskottavaa itsenäistä puolustusta.

Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että Suomi ei Euroopan kahtiajaon päättymisen jälkeen turvallisuuspoliittisesti ole idän ja lännen välissä samassa määrin kuin ennen. Suomen liittyminen EU:n jäseneksi on samalla vahvistanut Suomen turvallisuutta. Suomi osallistuu yhteistyöhön nojaavan turvallisuuden rakentamiseen lähialueillaan, laajemmin Euroopassa ja myös yleismaailmallisesti.

Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että Suomen keskeisenä tavoitteena kylmän sodan jälkeisessä tilanteessa on ylläpitää ja vahvistaa Pohjois-Euroopassa pitkään vallinnutta vakautta. Suomen turvallisuuspolitiikan tehtävänä on itsenäisyyden säilyttäminen, yhteiskunnan perusarvojen turvaaminen ja Suomen poliittisen ja taloudellisen toimintakyvyn takaaminen. Valiokunta toteaa, ettei selonteossa käsitellä turvallisuuteen kuuluvia huoltovarmuuskysymyksiä. Valiokunta pitää tätä puutteena selonteossa, koska sotilaallisten kriisien ohella nykyään myös ympäristökriisit voivat aiheuttaa vakavia häiriöitä huoltovarmuuteen.

Ulkoasiainvaliokunnan mielestä Suomen kokonaisvaltaiseen turvallisuuspolitiikkaan kuuluu poliittisten ja sotilaallisten pyrkimysten ohella demokratian ja oikeusvaltioperiaatteen, ihmisoikeuksien ja vähemmistöjen suojelun, sosiaalisen oikeudenmukaisuuden, taloudellisen kehityksen ja vastuuntuntoisen ympäristönsuojelun edistäminen kansainvälisen yhteistyön kautta.

Valiokunta pitää Suomen turvallisuuden kannalta arvokkaana, että ensimmäisen kerran historian aikana Suomen naapurina on demokratiaa rakentava Venäjä ja Suomen itärajasta on samalla tullut Venäjän ja Euroopan unionin yhteinen raja. Venäjän demokratiakehityksen kriisiintymiseen ja sen seurauksiin Venäjän kansainvälisessä käyttäytymisessä on myös varauduttava. ETY-järjestön jäsenmaana Venäjä on sitoutunut noudattamaan samaa vastuullisuutta sisäisessä ja ulkoisessa käyttäytymisessä kuin muut jäsenmaat.

Ulkoasiainvaliokunnan mielestä Suomen on tuettava Baltian maiden pyrkimyksiä integroitua eurooppalaisiin rakenteisiin, ennen muuta Euroopan unioniin.

Valiokunta pitää Suomen jäsenyyttä Euroopan unionissa Suomen asemaa selkiyttävänä ja vahvistavana ratkaisuna. Eurooppalaisten demokratioiden ydinryhmänä EU on keskeinen tekijä vakauspolitiikassa ja se pyrkii myös vahvistamaan rooliaan konfliktinhallinnassa. Suomen tarkkailija-asema WEU:ssa antaa Suomelle mahdollisuuden osallistua myös sen puitteissa kehitettävään kriisinhallintaan.

Suomi on liittynyt Euroopan unioniin sotilaallisesti liittoutumattomana maana, jolla on oma itsenäinen puolustus. Tältä pohjalta Suomi voi osallistua rakentavasti unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kehittämiseen. Valiokunnan mielestä yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tulevan kehittämisen tulee edelleen tapahtua hallitustenvälisen yhteistyön pohjalla. Ratkaisujen tulee vahvistaa unionin jäsenmaiden solidaarisuutta ja unionin toimintakykyä kaikkien Euroopan valtioiden hyväksymien ETYJ:n Helsingin ja Pariisin asiakirjojen mukaisten arvojen toteuttamiseksi. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka ei saa johtaa sellaisiin sitoviin velvoitteisiin, jotka olisivat ristiriidassa sotilaallisen liittoutumattomuuden ja Suomen oikeuden päättää itse kriisinhallintatehtäviin osallistumisesta kanssa.

Ulkoasiainvaliokunta yhtyy selonteossa esitettyyn käsitykseen, että Suomella on YK:n rauhanturvatoiminnasta saadun kokemuksen pohjalta hyvät edellytykset osallistua laajenevaan kriisinhallintayhteistyöhön. Valiokunta korostaa, että Suomen osallistumista kriisinhallintayhteistyöhön on tarkasteltava kansainvälisen yhteisön nykyisen tilanteen asettamusten pohjalta. Valiokunnan jäljemmin esitetyllä tavalla puoltamalla rauhanturvaamisvalmiuksien kehittämisellä ei siten tule ennakoida sellaisia ratkaisuja ja valintoja, jotka saattavat myöhemmin tulla eteen esim. Euroopan unionin hallitustenvälisen konferenssin seurauksena.

Valiokunta toteaa, että Suomi on eri yhteyksissä tukenut YK:n päätöksentekoa sellaisista operaatioista, joiden mandaatissa on otettu huomioon mahdollisuus joutua käyttämään muutakin voimaa mm. siviiliväestön ja sille suunnatun humanitaarisen toiminnan suojaamiseksi kuin mikä on ollut kaikkien osapuolten suostumuksella tapahtuvassa perinteisessä rauhanturvaamisessa mahdollista. Valiokunta katsoo Suomen tältä osin jo vastanneen myöntävästi kysymykseen, tuleeko kansainvälisellä yhteisöllä olla valtuudet ryhtyä tällaisiin operaatioihin, vaikka oma lainsäädäntömme ei ole aina mahdollistanut sitä, että Suomi olisi niissä mukana.

Valiokunta toteaa, että Suomessa ei ole asetettu kyseenalaisiksi niitä kannanottoja, joilla YK:n ryhtymistä tällaisiin operaatioihin on kannatettu. Valiokunnan mielestä on silloin johdonmukaista, että Suomen lainsäädäntö mahdollistaisi myös Suomen osallistumisen kansainvälisen yhteisön jäsenenä voimavarojensa puitteissa tällaisiin yhteistä turvallisuutta vahvistaviin toimiin.

Valiokunta toteaa, että on tilanteita, joissa sotilasliittoihin kuulumattomien maiden osallistuminen mainitun kaltaisiin tehtäviin parantaa niiden onnistumismahdollisuuksia tai on suorastaan edellytyksenä niiden käynnistämiselle. Ei ole perusteltua, että Suomi lainsäädäntönsä asettamiin esteisiin viitaten vetäytyy vastuustaan siirtäen sen muille kaltaisilleen maille.

Valiokunta katsoo, että valmiuksien kehittäminen humanitaarisiin suojaustehtäviin tukee Suomen turvallisuuspolitiikan tavoitteita ja kansainvälisiä velvotteita YK:n ja ETY-järjestön jäsenenä.

Suomen on kaikissa tilanteissa itse päätettävä osallistumisestaan laajennettuihin rauhanturvaamistehtäviin. Tätä harkintaa käytettäessä on erityisen tarkoin arvioitava, voiko kyseinen kriisinhallintatehtävä johtaa rauhaan pakottamiseen tai sotilaallisen voiman käyttöön muita valtioita tai konfliktin osapuolia vastaan poliittisen ratkaisun aikaansaamiseksi. Suomen osalta eivät voi tulla kysymykseen tehtävät, jotka sisältävät mahdollisuuden, että rauhanturvajoukoista tulee konfliktin osapuoli. Rauhaan pakottaminen voi luonteensa ja vaativuutensa vuoksi sopia ainoastaan suurvalloille ja sotilasliitoille.

Eduskunnan tulisi valiokunnan mielestä kokonaisuudessaan osallistua mainittuun päätöksentekoon. Sen vuoksi valiokunta esittää harkittavaksi, että rauhanturvaamistehtäviin osallistumisen päätösmenettelyä muutettaisiin esimerkiksi siten, että valtioneuvosto esittelisi asian tasavallan presidentille, joka tekisi päätöksen asetuksen muodossa. Asetus saatettaisiin eduskunnan tarkastettavaksi ja lopullisesti päätettäväksi, jolloin eduskunta voi joko kumota päätöksen tai päättää, että se jää sellaisenaan voimaan. Toisena esimerkkinä valiokunta mainitsee sellaisen menettelyn, että valtioneuvosto ennen lopullista päätöksentekoa antaisi eduskunnalle asiasta selonteon, jonka yhteydessä eduskunta päättäisi kantansa esillä olevaan rauhanturvaamistoimintaan osallistumiseen.

Ulkoasiainvaliokunta kiinnittää huomiota rauhanturvakeskustelussa esiintyneeseen käsitteelliseen epämääräisyyteen. Valiokunta toteaa, että kriisinhallinta käsitteenä kattaa mm. niin erilaisen rauhanturvaamisen muodot kuin rauhaan pakottamisenkin. Käsite ei siten suinkaan ole vastakohta ns. perinteiselle rauhanturvatoiminnalle.

Rauhaan pakottaminen merkitsee aktiivista ryhtymistä sotilaallisen voiman käyttöön tai sillä uhkaamista kriisin ratkaisemiseksi. Rauhanturvatoiminta laajennetussakaan muodossaan ei voi olla aktiivista hakeutumista sotilaallisen voiman käyttöön.

Aseiden käyttö rauhanturvaamisessa on aina reagointia rauhanturvajoukon omaan turvallisuuteen kohdistuvaan konkreettiseen uhkaan tai siihen, että väkivalloin pyritään estämään sitä suorittamasta tehtäväänsä, esim. siviiliväestön tai humanitaaristen aputoimintojen turvaamista. Rauhanturvatoiminnan luonteeseen kuuluu myös pyrkimys asevoiman käytön välttämiseen aina kun se on mahdollista, eikä siinä pyritä asevoiman käytöllä poliittisiin ratkaisuihin.

Valiokunta lähtee siitä, että Suomen sotilaallisen kriisinhallintavalmiuden kehittäminen tapahtuu osana Suomen omaa puolustusvalmiutta ja -kykyä. Valiokunta katsoo, että yhtenä mahdollisuutena on selonteossa mainittu menettely, jossa puolustusvoimat kouluttaa ja varustaa sille varattujen määrärahojen puitteissa yhden rauhanturvatoiminnan valmiuspataljoonan, joka olisi parin kolmen vuoden kuluttua käytettävissä YK:n ja ETY-järjestön sekä niiden toimeksiantojen mukaisiin humanitaarisiin ja rauhanturvatehtäviin.

Selonteon mukaan valmiusjoukon kouluttaminen järjestettäisiin varusmieskoulutuksen yhteydessä, jolloin joukkoon kuuluvat toisin kuin tähänastiset rauhanturvaajat tuntevat toisensa ennalta ja ovat saaneet koulutuksen keskinäiseen yhteistoimintaan. Näin olisi mahdollista toiminnan aloittaminen merkittävästi aikaisempaa nopeammin. Koulutukseen osallistuminen perustuisi vapaaehtoisuuteen.

Koulutetut sijoitettaisiin reservissä samaan jääkäriprikaatiin, mikä mahdollistaisi useanlaisten tehtävien joustavan ja tarkoituksenmukaisen yhdistämisen. Kriisinhallintatehtäviin voitaisiin lähettää asianmukaisesti koulutettuja ja palvelussitoumuksen tehneitä reserviläisiä. Varusmiehiä ei Suomen rajojen ulkopuolelle mahdollisia harjoituksia lukuun ottamatta lähetettäisi. Valiokunta pitää perusteltuna koulutuksen järjestämistä niin, että aikaisempaa nopeampi tehtävään ryhtyminen ja valmiudet eri pohjoismaista koottavien yksiköiden joustavaan yhteistyöhön turvattaisiin.

Ulkoasiainvaliokunta ei yhdy puolustusvaliokunnan käsitykseen, että hallituksen selonteossa kaavaillun valmiusjoukon perustaminen vaikuttaisi kielteisesti Suomen mahdollisuuksiin osallistua tulevaisuudessa perinteiseen rauhanturvatoimintaan. Valiokunta huomauttaa myös, että perinteisiin rauhanturvaamistehtäviin on luonnollisesti edelleen käytettävissä tarvittaessa myös muuta näihin tehtäviin soveltuvaa henkilökuntaa ja reserviläisiä. Laajennettuun rauhanturvatoimintaan eivät kuulu sellaiset tehtävät, joissa esim. ilmavoimien taistelukoneiden käyttö olisi mahdollista.

Se, miten rauhanturvatoiminnan ja -koulutuksen tehostaminen ja syventäminen olisi rajallisten resurssien puitteissa järjestettävä, on valiokunnan käsityksen mukaan tarkoituksenmukaisuuskysymys, johon lopullinen kanta tulisi ottaa rauhanturvalakia muutettaessa. Siksi ulkoasiainvaliokunta edellyttää, että hallituksen on rauhanturvalain muutoksen valmistelun yhteydessä selvitettävä selonteossa esitetyn valmiusjoukon, nykyisen rauhanturvakoulutuksen kehittämisen ja laajennettuun rauhanturvaamiseen varautumisen edellyttämien vaihtoehtoisten organisaatiomallien soveltuvuus lain mukaisten tehtävien hoidossa.

Valiokunta korostaa myös siviilihenkilöstön panoksen merkitystä ja asiallista ensisijaisuutta humanitaarisessa toiminnassa. Useimmissa nykyisissä operaatioissa toimii sotilasyksiköiden rinnalla siviilihenkilöstöä, joka tukee kriisialueen siviilihallinnon, poliisitoimen, terveydenhuollon tai avustustoiminnan järjestämistä. Myös laajennetun rauhanturvatoiminnan tarkoituksena on varmistaa sen mahdollisimman häiriötön jatkuminen

Rauhanturvatoiminnassa on humanitaarisella ja siviilipanoksella kasvava merkitys. Kyse on evakuointi- ja pelastustehtävistä, avustustoimista, yhteiskuntarakenteiden ja hallinnon tukemisesta ja ihmisoikeuksien seurannasta. Esimerkiksi YK:n rauhanturvatoiminnasta noin neljännes henkilöstöstä on siviilejä, jotka tukevat kriisialueen siviilihallinnon, poliisitoimen, terveydenhuollon ja avustustoiminnan järjestämistä. Siviilivalmiuksien tarve korostuu entisestään kriisien ennaltaehkäisyssä.

Valiokunta katsoo, että sotilaallisen kriisinhallintavalmiuden kehittämisen ohella Suomen tulee lisätä siviiliavun valmiuksiaan humanitaarisissa operaatioissa niin luonnonvoimien kuin ihmistenkin aiheuttamissa katastrofitilanteissa. Valmiuksia on parannettava sekä henkilöavun että tavara-avun osalta. Yhtäältä tämä edellyttää siviilihenkilöstöstä koostuvan valmiusryhmän kouluttamista ja varustamista. Toisaalta tarvitaan valmiusvarastojärjestelmää, joka ennakkoon kokoaa kriisialueille lähetettävää tavara-apua. Valiokunta pitää siviilihenkilöstön käyttöä erityisen sopivana osallistumismuotona sotilaallisesti liittoutumattomalle maalle.

Laajennettuihin rauhanturvaamisoperaatioihin varautumisen rahoituksen osalta valiokunta pitää välttämättömänä, että se tapahtuu nykyisten puolustusmäärärahojen ja niille nyt määrättyjen menokehysten puitteissa.

---

Käsiteltyään asian valiokunta ehdottaa kunnioittaen,

että Eduskunta saattaisi tämän mietinnön hallituksen tietoon.

Helsingissä 19 päivänä lokakuuta 1995

---

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Paasio, varapuheenjohtaja Biaudet, jäsenet Hassi, Hurskainen, Isohookana-Asunmaa, Juhantalo, Kanerva, Kekkonen, Korkeaoja, O. Ojala, Tuomioja, Wahlström ja Zyskowicz sekä varajäsenet Kallis (osittain), Paasilinna, Saari (osittain), Sasi (osittain) ja Tiuri (osittain).

---

VASTALAUSE

Esitämme, että valiokunnan mietintö hyväksyttäisiinmuutoin sellaisenaan, mutta viimeinen luku ”Osallistuminen laajennettuun rauhanturvatoimintaan” kuuluisi valiokunnan mietinnön sijasta seuraavasti:

Suomi perustaa turvallisuuspolitiikkansa sotilaalliseen liittoutumattomuuteen ja itsenäiseen, uskottavaan puolustuskykyyn. Puolustusratkaisumme perustuu yleiseen asevelvollisuuteen ja kansalaisten korkeaan puolustustahtoon. Hallitusmuodon ja asevelvollisuuslain mukaan puolustusvoimat on tarkoitettu yksinomaan oman maamme puolustamiseen. Euroopan turvallisuuspoliittiset murrokset eivät ole muuttaneet tätä lähtökohtaa, joka on saanut osakseen kansainvälistä luottamusta.

Turvallisuuspolitiikkaa on kehitetty perinteisesti laajan poliittisen yksimielisyyden pohjalta. Kansallinen yhteisymmärrys on tärkeää pitää ohjenuorana turvallisuuspolitiikassamme myös jatkossa.

Suomi on rauhanturvatoiminnassa erittäin kokenut ja arvostettu maa. Rauhanturvatoimintaa varten ylläpidämme toimintavalmiusjärjestelmää. Rauhanturvajoukot kootaan silloin, kun Suomi itse päättää osallistua YK:n tai ETYJ:n pyynnöstä perinteiseen rauhanturvaoperaatioon. Järjestelmä on osoittautunut toimivaksi ja näyttää siltä, että jatkossakin Suomelle tullaan tarjoamaan sen voimavaroihin nähden runsaasti perinteisiä rauhanturvatehtäviä. Perinteistä rauhanturvatoimintaa tarvitaan myös nykymuotoisissa konflikteissa viimeistään siinä vaiheessa, kun sopimus on tehty ja sen toteuttamista ryhdytään valvomaan.

Suomi osallistuu tarkkailijana WEU:n rauhanturva- ja kriisinhallintatoiminnan kehittämiseen. WEU:n tulevaisuus rauhanturvaoperaatioiden toteuttajana on vielä avoin. Suomi voi ottaa kantaa osallistumisestaan WEU:n rauhanturvatoimintaan vasta sitten, kun WEU:n roolista on päätetty, aikaisintaan vuoden 1996 hallitusten välisen konferenssin jälkeen.

Hallitus on selonteossaan esittänyt puolustusvoimien osana toimivan kriisinhallintajoukon perustamista. Katsomme, että selonteossa esitetyt perustelut kriisinhallintajoukon perustamiselle ovat puutteelliset. Käsitteinä sekä kriisi että erityisesti kriisien hallinta ovat epämääräisiä. Etenkin sotilasliittojen sanastossa kriisinhallinta tarkoittaa laajaa kirjoa poliittisia ja sotilaallisia toimia, joilla kriisejä pyritään hillitsemään.

Selonteossa katsotaan, että uudenlaista valmiusjoukkoa tarvitaan toteuttamaan ns. laajennettua rauhanturvatoimintaa. Myös laajennettu rauhanturvatoiminta on käsitteenä epämääräinen ja vakiintumaton. Puolustusministeriön työryhmän selvitykseen mukaan ”laajentuneena rauhanturvatoimintana alkanut operaatio voi muuttua sotilaalliseksi pakottamiseksi”.

Hallitus on esittänyt kriisinhallintajoukkoa kertomatta, mihin sitä tultaisiin käyttämään. Määritellessämme omaa rooliamme tulevaisuuden rauhanturvaamisessa meidän tulee ensin miettiä, mitkä tehtävät sopivat meille ja mihin me haluamme osallistua.

Olemme YK:ssa ja EU:n jäseninä antaneet tukemme jopa suurvaltojen rauhaanpakottamistoimille, mihin valiokunnan mietinnössä viitataan. Missään vaiheessa emme ole kuitenkaan katsoneet, että meidän liittoutumattomana maana itse tulisi olla toteuttamassa näitä operaatioita, eikä meiltä ole sitä myöskään edellytetty.

Puolustusvaliokunnan mielestä valmiusjoukkojen perustaminen tuhoaisi Suomen mahdollisuudet tulevaisuudessa osallistua perinteiseen rauhanturvatoimintaan. Sama maa ei voi olla uskottavasti mukana sekä perinteisessä että ns. laajennetussa rauhanturvaamisessa ― rauhaan pakottamisesta puhumattakaan. Kuten puolustusvaliokunta on lausunnossaan todennut, kriisinhallinta ja rauhanturvaaminen on eriytettävä sekä ajallisesti että alueellisesti. Mikäli kohdealueella on sekä taistelu- että rauhanturvayksiköitä saman lipun alla, voi rauhanturvayksikkö joutua taisteluyksiköiden tekojen kostotoimenpiteiden kohteeksi.

Valmiusjoukkojen kuuluminen puolustusvoimien organisaatioon ei sovellu yleiseen asevelvollisuuteen perustuvaan järjestelmään. Emme pidä oikeana lähtökohtana sitä, että puolustuskyvyn kehittäminen ja rauhanturvatoiminnan tehostaminen sekoitetaan keskenään. Selonteon ja valiokunnan mietinnön mukainen puolustusvoimien osana toimiva kriisinhallintajoukko merkitsisi käytännössä kansalliseen puolustukseen käytettävien voimavarojen merkittävää supistumista.

Valmiuspataljoonan perustamiskustannuksiksi on arvioitu noin 310 milj. markkaa ja ylläpitokustannuksiksi vuodessa noin 420 milj. markkaa. Kustannusarviossa ei ole eritelty puolustusvoimilta käyttöön otettavan materiaalin kustannuksia. Uusimman selvityksen mukaan varustamiskustannukset tulisivat kuitenkin olemaan noin 250―300 milj. markkaa. Joukon valmiuskoulutus ja mahdollinen valmiusraha muodostaisivat 20―30 milj. markan kustannuserän vuodessa. Kun joukko lähetettäisiin tehtävään ulkomaille, sen ylläpitokulut kohoaisivat tämänkin arvion mukaan 420 milj. markkaan vuodessa.

Vertailun vuoksi voidaan todeta, että Etelä-Libanonissa toimivan suomalaisen rauhanturvapataljoonan (FINBATT) ylläpitokustannuksiksi vuonna 1996 on arvioitu noin 107 milj. markkaa.

Mikäli Suomella todella on mahdollisuuksia lisätä taloudellista panostaan rauhanturvatoimintaan edes likimain hallituksen kaavailemassa mitassa, tähän käytettävissä olevat varat voidaan ohjata nykytyyppisen rauhanturvajoukon koulutuksen, varustuksen ja palkkauksen parantamiseen. Rauhanturvajoukkojen kustannukset jakaantuisivat tällöin jatkossakin yhtäältä Suomen ja YK:n (ETYJ:n), toisaalta ulkoasiainministeriön ja puolustusministeriön kesken eivätkä rasittaisi yksipuolisesti puolustusbudjettia, kuten selonteossa esitettyjen kriisinhallintajoukkojen perustamismenot.

Sekä selonteossa että ulkoasiainvaliokunnan mietinnössä on lähdetty siitä, että Suomi ei osallistu operaatioihin, jotka edellyttävät voimakeinojen käyttämistä muita valtioita tai konfliktin osapuolia vastaan. Jos tämä periaate hyväksytään, operaatioissa voidaan käyttää perinteisiä rauhanturvajoukkoja.

Rauhanturvatoiminta on muuttunut entistä vaativammaksi.

Siihen voidaan kuitenkin vastata vahvistamalla nykyisen, reserviläisistä kootun rauhanturvajoukon toimintaedellytyksiä, mm. joukon koulutusta ja varustusta parantamalla. Nykyinenkin lainsäädäntö antaa rauhanturvajoukoille oikeuden itsepuolustukseen. Mikäli toimivaltuudet tässä suhteessa ovat puutteelliset, lainsäädäntöä voidaan selkiyttää.

Edellä esitetyn ja puolustusvaliokunnan ulkoasiainvaliokunnalle antaman lausunnon perusteiden pohjalta ehdotamme, että eduskunta hyväksyisi seuraavan lausuman:

Valiokunta edellyttää, että hallitus pidättäytyy antamasta eduskunnalle ehdotusta rauhanturvalain muuttamiseksi siten, että suomalaisille joukoille annettaisiin oikeus asevoiman käyttöön konfliktin jotain osapuolta vastaan myös muussa kuin itsepuolustustarkoituksessa.

Helsingissä 19 päivänä lokakuuta 1995

Tytti Isohookana-Asunmaa

Kauko Juhantalo

Juha Korkeaoja

Aapo Saari

Bjarne Kallis