Tarkastusvaliokunta päätti kokouksessaan 24.5.2017 antaa mietinnön valvonta-aiheestaan Eduskunnan budjetti- ja valvontavalta. Tarkastusvaliokunnan tulee perustuslain 90 §:n 1 momentin perusteella saattaa eduskunnan tietoon merkittävät valvontahavaintonsa. 

Valiokunta on kuullut: 

• perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Annika Lapintie - eduskunta
• valtiovarainvaliokunnan puheenjohtaja Timo Kalli - eduskunta
• entinen kansanedustaja Hannes Manninen
• entinen kansanedustaja Kari Rajamäki
• entinen kansanedustaja Kimmo Sasi
• eduskunnan pääsihteeri Maija-Leena Paavola - Eduskunnan kanslia
• valiokuntaneuvos Hellevi Ikävalko - Eduskunnan kanslia
• valiokuntaneuvos Matti Marttunen - Eduskunnan kanslia
• valiokuntaneuvos Peter Saramo - Eduskunnan kanslia
• tuloksellisuustarkastuspäällikkö Leena Juvonen - Valtiontalouden tarkastusvirasto
• valtiosihteeri kansliapäällikkönä Martti Hetemäki - valtiovarainministeriö
• osastopäällikkö, budjettipäällikkö Hannu Mäkinen - valtiovarainministeriö
• pääjohtaja Elli Aaltonen - Kansaneläkelaitos
• varapuheenjohtaja Eeva-Maria Maijala - Kansaneläkelaitoksen tilintarkastajat
• puheenjohtaja Sari Sarkomaa - Kansaneläkelaitoksen valtuutetut
• pääjohtaja Erkki Liikanen - Suomen Pankki
• professori Tuomas Ojanen
• OTT Anu Mutanen
• OTM Milka Sormunen
• VTM Klaus Tuori
• filosofian dosentti Thomas Wallgren - Helsingin yliopisto
• dosentti Mikko Wennberg - Owalgroup Oy
• tutkimusjohtaja Pasi Holm - Taloustutkimus Oy
• professori Mikael Hidén
• varatuomari Seppo Tiitinen

Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 

• professori Lasse Oulasvirta - Tampereen yliopisto.

Suomen perustuslain (PL, 731/1999) mukaan lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta, joka päättää myös valtiontaloudesta. Budjettivaltaansa eduskunta käyttää ennen muuta päättämällä valtion talousarviosta. Eduskunta myös valvoo valtion taloudenhoitoa ja valtion talousarvion noudattamista. Tarkastusvaliokunta on selvittänyt eduskunnan budjetti- ja valvontavallan toteutumista vuosina 1990—2020 tutkimushankkeella. Hankkeen käynnistämisen taustalla oli jo pitkään esillä ollut huoli eduskunnan budjettivallan kaventumisesta. 

Tarkastusvaliokunta asetti tutkimuksen päätavoitteeksi selvittää eduskunnan budjetti- ja valvontavallan toteutumista ja muutoksia riittävän pitkällä aikajaksolla, jotta muutokset ja niiden vaikutukset saataisiin selvästi näkyviin. Kotimaisen sääntelyn ja kehityksen ohella tutkimuksessa tuli tarkastella ja arvioida myös Suomen EU-jäsenyyden ja rahaliitto EMU:n vaikutuksia eduskunnan budjetti- ja valvontavaltaan. 

Tutkimus on kattava kuvaus eduskunnan budjetti- ja valvontavallan kannalta keskeisen lainsäädännön kehityksestä ja muutoksista. Tutkimusta voidaan pitää hyvänä käsikirjana ja johdatuksena aiheeseen. Tutkimusraportti sai valiokunnan kuulemisissa osakseen myös kriittistä arviointia. Eduskunnan budjetti- ja valvontavallan tehostamiseksi ja vahvistamiseksi tutkimuksessa esitetään laaja joukko toimenpide-ehdotuksia. Esitettyjen ehdotusten toteuttaminen edellyttää ennen kaikkea budjettivalta- ja valvontakäytäntöjen kehittämistä lainsäädäntömuutosten sijaan. Toimenpide-ehdotuksissa korostetaan erityisesti eduskunnan omaa aiempaa merkittävästi aktiivisempaa roolia budjetti- ja valvontavallan käyttäjänä. Joidenkin ehdotusten osalta kyseeseen tulevat myös lainsäädännön muutokset. 

Eduskunnan budjettivallan on eri yhteyksissä katsottu kaventuneen monien viime vuosikymmenten uudistusten ja päätösten myötä. Näitä ovat esimerkiksi rahastojen perustaminen, yhtiöittämiset, valtiontalouden kehysmenettelyn käyttöönotto sekä EU- ja EMU-jäsenyyden mukanaan tuomat muutokset. Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa korostettiin toisaalta sitä, että kyseessä ovat kuitenkin eduskunnan omat tietoiset päätökset, jotka ovat vastanneet yhteiskunnassa laajemmin tapahtunutta kehitystä. 

Toimeenpanovallan rooli on korostunut yhteiskunnan muutosten ja tehtyjen päätösten myötä. Tapahtunut kehitys on kaventanut eduskunnan tosiasiallista budjettivaltaa ja korostanut kansanvallan toteutumiselle välttämätöntä eduskunnan valvontavaltaa. Eduskunnan valvontavaltaa on vahvistettu 2000-luvulla tehdyillä uudistuksilla, joista merkittävimmät ovat Valtiontalouden tarkastusviraston siirtäminen eduskunnan yhteyteen 2001 ja tarkastusvaliokunnan perustaminen 2007. Kehittämisen painopiste onkin siirtynyt valvontavallan vahvistamiseen vastapainona budjettivallan kaventumiselle. 

Julkisen talouden ohjaus

Valtiontalouden budjetointi- ja ohjausjärjestelmää on voimakkaasti uudistettu viimeisten vuosikymmenten aikana. Talousarvion yksityiskohtaisuutta on vähennetty, ja on siirrytty pitkän tähtäimen talous- ja finanssipolitiikan suunnitteluun. Talousarvion yksityiskohtaisuuden vähentämistä pidetään valiokunnan saamien asiantuntija-arvioiden mukaan eduskunnan käsittelyä helpottavana sekä eduskunnan vaikuttavuutta lisäävänä. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että eduskunnan budjettivalta ei rajoitu vuotuiseen talousarvioesityksen käsittelyyn. Koko vaalikauden mittainen finanssipolitiikan linjaaminen hallitusohjelman ja vaalikauden ensimmäisen julkisen talouden suunnitelman kautta on nykyisen järjestelmän ydin. Julkisen talouden suunnitelma tarkistetaan vuosittain keväällä hallituksen kehysriihessä. Julkisen talouden suunnitelma sisältää muun muassa valtiontalouden kehyspäätöksen ja Suomen vakausohjelman. Nämä ovat kuitenkin jäänet verrattain vähälle huomiolle eduskunnan valiokuntien työssä suhteessa talousarvioesityksen käsittelyyn. Kehysten käsittely eduskunnassa on aikaisempina vuosina ollut hyvin teknisluontoista, vaikka kysymys on finanssipolitiikan strategisista linjakysymyksistä. Suomen vakausohjelmasta ja samaan aikaan julkistettavasta Suomen kansallisesta uudistusohjelmasta (Eurooppa 2020 -strategia) eduskunnassa käytävä keskustelu puolestaan olisi merkityksellistä eduskunnan EU-vaikuttamisen näkökulmasta. Valiokunnat antavat julkisen talouden suunnitelmasta lausuntonsa ja valtiovarainvaliokunta laatii mietinnön, jossa painavimmat huomiot esitetään ponsien muodossa. 

Talousarvioesityksen käsittelyssä eduskunta on erittäin aktiivinen toimija. Budjettia käsitellään kaikissa valiokunnissa ja siitä keskustellaan laajasti sekä valiokunnissa että täysistunnossa. Valtiovarainvaliokunnan rooli on erittäin keskeinen. Valtiovarainvaliokunta laatii pitkän ja yksityiskohtaisen mietinnön, jonka toteuttamista se myöhemmin seuraa. Valiokunnan kuulemisissa kiinnitettiin kuitenkin huomiota siihen, että eduskunta tekee vuosittain samoja määrärahalisäyksiä talousarviokäsittelyn yhteydessä ja ne poistetaan seuraavan vuoden talousarvioesityksen pohjasta, vaikka eduskunta olisikin tarkoittanut lisäyksen pysyväksi. Valiokunnan mielestä tämä ei ole tarkoituksenmukainen menettely. 

Hallitusohjelman merkitys

Hallitusohjelman merkitys ja ohjaavuus on viimeisten vaalikausien aikana kasvanut. Hallitusohjelman yksityiskohtaiset kirjaukset viedään hallituksen ensimmäiseen julkisen talouden suunnitelmaan ja tätä kautta myös talousarvioon. Perustuslain 62 §:n perusteella hallitusohjelma on annettava eduskunnalle tiedonantona, jonka käsittelyn päätteeksi äänestetään hallituksen luottamuksesta. Näin hallitusohjelma finanssipoliittisine linjauksineen tulee eduskunnan enemmistön hyväksymäksi ja tietoon. 

Valtioneuvoston kehittämistyöryhmä kiinnitti huomiota valtioneuvoston ja eduskunnan väliseen suhteeseen. (Valtioneuvoston kehittämistyöryhmän selvitys, valtiovarainministeriön julkaisuja 15/2017) Työryhmä havaitsi, että hallituksen ministereiden ja eduskunnan, sen valiokuntien sekä ministeriöiden virkamiesten keskinäisessä yhteistyössä on kehittämisen tarvetta. Vaikka poliittinen ja virkamiesvalmistelu on pidettävä erillään toisistaan, on yhtenä askeleena kohti yhtenäisempää valtioneuvostoa pyrittävä parantamaan yhteistyötä mainittujen toimijoiden välillä. Työryhmä pitää tärkeänä, että siirrytään käytäntöön, jossa hallituksen toimintasuunnitelman valmistuttua ministerit esittelisivät vastuullaan olevat hallituksen toimintasuunnitelmaan sisältyvät keskeiset asiat ministeriön asioita pääasiassa käsittelevälle eduskunnan valiokunnalle. Uusi käytäntö edistäisi valiokunnan ja ministerin yhteistä työskentelyä, kun ministeriksi valittu ja valiokunta voisivat luontevasti keskustella keskeisistä hallitusohjelman kysymyksistä. Valiokunta pitää työryhmän ehdotusta hyvänä ja kannatettavana käytäntönä otettavaksi käyttöön seuraavan vaalikauden alusta. 

Parlamentarismi

Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa nousi vahvasti esiin myös parlamentarismin ja enemmistöhallitusten vaikutus eduskunnan budjettivaltaan. Parlamentaaristen hallitusten vahvistuminen on osaltaan vaikuttanut budjettikäytäntöjen kehitykseen. Eduskunnalla on täysi valta tehdä merkittäviäkin muutoksia talousarvioesitykseen. Enemmistöhallituksilla on kuitenkin mahdollisuus ohjata päätöksentekoa eduskunnassa. Tätä voivat edelleen voimistaa pitkäjänteisen budjettisuunnittelun tarpeellisuus sekä EU:hun liittyvien sidonnaisuuksien huomioon ottaminen. Budjetin valmistelu ja toimeenpano on parlamentaarisessa järjestelmässä uskottu eduskunnan luottamusta nauttivalle hallitukselle. 

EU-asioiden käsittely eduskunnassa

Suomen EU- ja EMU-jäsenyydellä on tutkimuksen mukaan eduskunnan budjettivaltaa heikentävä vaikutus. Suomessa EU-asioissa eduskunnan asema on vahva verrattuna moniin muihin jäsenmaihin, sillä EU-päätöksenteko on Suomessa parlamentaarisessa kontrollissa. EU-asiat kuuluvat suuren valiokunnan toimialaan, ja se toimii eduskunnan EU-valiokuntana. Suuren valiokunnan keskeisenä tehtävänä on perustuslain 96 ja 97 §:ssä säänneltyjen, Suomen vaikuttamista EU:ssa tehtäviin päätöksiin koskevien valtioneuvoston kirjelmien ja selvitysten käsittely. Valiokunta ottaa eduskunnan puolesta kantaa EU:ssa päätettäviin, eduskunnan toimivaltaan kuuluviin kysymyksiin ja näin legitimoi valtioneuvoston edustajien toiminnan EU:n toimielimissä. Suuren valiokunnan kannanotot päätetään perustuslain mukaan pääsääntöisesti toimivaltaisten erikoisvaliokuntien lausuntojen pohjalta. Valiokunnan saamien asiantuntija-arvioiden mukaan eduskunnan osallistumista EU-päätöksentekoon pidetään hyvin järjestettynä.  

Perustuslain 96.1 §:n mukaisesti eduskunta käsittelee ehdotukset sellaisiksi säädöksiksi, sopimuksiksi tai muiksi toimiksi, joista päätetään EU:ssa ja jotka muutoin perustuslain mukaan kuuluisivat eduskunnan toimivaltaan. Valtioneuvoston on toimitettava kirjelmällään tällainen ehdotus eduskunnalle viipymättä siitä tiedon saatuaan eduskunnan kannan määrittelyä varten. Ehdotus käsitellään suuressa valiokunnassa ja yleensä yhdessä tai useammassa muussa sille lausuntonsa antavassa valiokunnassa. Suuri valiokunta voi tarvittaessa antaa ehdotuksesta lausunnon valtioneuvostolle. Puhemiesneuvosto voi päättää tällaisen asian ottamisesta keskusteltavaksi myös täysistunnossa, jolloin eduskunta ei kuitenkaan tee päätöstä asiasta. Valtioneuvoston on annettava asianomaisille valiokunnille tiedot asian käsittelystä EU:ssa. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että EU-asioita on paljon ja että ne ovat erimitallisia. Tämä nostaa esiin huolen siitä, että kaikki asiat eivät saa eduskunnan käsittelyssä riittävää huomiota. Useissa tapauksissa edetään nopeassa aikataulussa etukäteen valmistellun Suomen kannan mukaisesti. Tässä korostuu myös lausuntovaliokuntien vastuu asioiden riittävässä ja huolellisessa käsittelyssä. Ongelmallista joissakin tapauksissa on se, että käsittelyaika eduskunnassa voi olla huomattavan lyhyt ennen asian etenemistä EU:n toimielimissä. Valiokunnan mukaan olisi syytä pohtia sitä, missä määrin EU-asioita olisi hyvä käsitellä täysistunnossa, jotta kaikilla kansanedustajilla olisi mahdollisuus vaikuttaa. Erityisesti EU-tukipaketteihin liittyvän päätöksenteon tulee olla koko eduskunnalla. EU-ratkaisujen taloudelliset vaikutukset tulisi niin ikään valiokunnan saamien arvioiden mukaan käsitellä laajemmin.  

Valiokunta toteaa, että on erityisen tärkeää kiinnittää huomiota EU-asioiden käsittelyn oikea-aikaisuuteen, jotta eduskunnalla on tosiasiassa mahdollisuus vaikuttaa. Tämä tarkoittaa erityisesti sitä, että valmistelevassa ministeriössä kiinnitetään aikataulutukseen riittävästi huomiota. 

EU:n tulevaisuus ja sen mahdolliset vaikutukset eduskunnan budjetti- ja valvontavaltaan tulee niin ikään aktiivisesti ottaa huomioon eduskunnan työskentelyssä. 25.3.2017 allekirjoitettiin niin sanottu Rooman julistus EU:n tulevaisuudesta. Julistuksessa nostetaan esiin neljä päätavoitetta: turvallinen Eurooppa, vauras ja kestävä Eurooppa, sosiaalinen Eurooppa ja globaalisti vahvempi Eurooppa. Tässä on kyse lähinnä jo käynnissä olevan lainsäädäntötyön sekä muiden hankkeiden jatkamisesta ja tehostamisesta. Myös Euroopan komissio on omalta osaltaan halunnut kannustaa laajempaan Euroopan tulevaisuudesta käytävään keskusteluun kansallisten parlamenttien kanssa. Komissio on vuoden 2017 aikana julkistanut keskustelupapereita sosiaalisesta ulottuvuudesta, globalisaation hallinnasta, talous- ja rahaliitto EMU:n kehittämisestä, puolustuksen kehittämisestä sekä EU:n rahoituksen tulevaisuudesta.  

Osana talous- ja rahaliitto EMU:n kehittämistä esillä on ollut ajatus Euroopan vakausmekanismin, EVM:n, muuttamisesta eurooppalaiseksi valuuttarahastoksi. Osassa ehdotuksia tämä tarkoittaa EVM:n institutionaalisen itsenäisyyden vahvistamista ja sen hallitusten välisen luonteen vahvistamista. Euroopan komission ja Euroopan parlamentin ehdotuksissa EVM tuotaisiin osaksi EU:n lainsäädäntökehikkoa ja Euroopan parlamentin ohjauksen alaisuuteen. EVM:lle on lisäksi kaavailtu laajoja kriisinhallinnan ulkopuolelle meneviä tehtäviä. On myös esitetty, että eurooppalaisella valuuttarahastolla voisi olla EVM:ää suurempi toimivalta valvoa ohjelmamaiden taloudenpitoa ja talouspolitiikkaa.  

Suomessa EVM:n rahoituksella myönnettäville uusille tukiohjelmille tarvitaan eduskunnan hyväksyntä, joka tapahtuu mahdollisten eduskunnan asiantuntijavaliokuntien lausuntojen jälkeen eduskunnan EU-valiokuntana toimivassa suuressa valiokunnassa. Valiokunta pitää perusteltuna, että pohdittaisiin tarvetta päättää uusista EVM-tukiohjelmista eduskunnan täysistunnossa. Eduskunta edellyttää, että hallitus selvittää tarpeen lakimuutoksille, joiden perusteella uusista EVM- rahoitustukiohjelmista päättäminen on koko eduskunnalla, mikäli EVM:n rooli säilyy nykymuotoisena ja sen päätöksentekoon kuuluvat jäsenmaiden kannanotot. 

Eduskunnan tiedonsaanti ja raportointi eduskunnalle

On tärkeää, että eduskunnalle annettava tieto on hyödynnettävässä ja ymmärrettävässä muodossa. Tutkimuksessa suositellaan, että eduskunnalle annettavan tiedon kriittistä, arvioivaa ja johtopäätöksiä tekevää esittämistapaa on lisättävä. Erityistä huomiota tulee kiinnittää tiedon ajantasaisuuteen, riskiarviointeihin ja -ennakointeihin sekä tietojen antamiseen säädösten, päätösten ja muiden instrumenttien sellaisessa valmisteluvaiheessa, jossa eduskunnan tiedonsaannilla ja osallistumisella voi tosiasiassa olla merkitystä. 

Eduskunnalla on laajat tiedonsaantioikeudet. Tämä koskee niin kansainvälisiä ja EU-asioita kuin myös eduskunnan oikeutta saada valtioneuvostolta asioiden käsittelyssä tarvitsemansa tiedot kaikilta osin. Perustuslain 47 §:n mukaan valtioneuvostolla on velvollisuus oma-aloitteisesti toimittaa eduskunnan tarvitsemat tiedot ja toisaalta valtioneuvostolla on velvollisuus toimittaa eduskunnan pyytämät tiedot. Asianomaisen ministerin tulee huolehtia siitä, että eduskunnan valiokunta saa viipymättä tarvitsemansa viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tiedot. Eduskunnan valiokunnan oikeus ulottuu myös sen asioiden käsittelyssä tarvittaviin salassa pidettäviin asiakirjoihin ja tietoihin. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, ovatko valvontavallan työkalut kaikilta osin riittävät, sillä Suomessa ei voida velvoittaa tulemaan kuultavaksi eduskunnan valiokuntaan. Myöskään ei ole erillistä velvoitetta pysyä totuudessa. Valiokunta katsoo, että tarkastusvaliokunnan oikeuksia tässä suhteessa tulee harkita vahvistettaviksi. Näin suomalainen käytäntö saataisiin vastaamaan monissa muissa maissa voimassa olevaa käytäntöä, jossa voidaan velvoittaa tulemaan kuultavaksi eduskunnan valiokuntaan ja kuultavalla on myös erillinen velvoite pysyä totuudessa. Valiokunta toteaa, että eduskunnalle toimitettavan informaation tulee olla oikea-aikaista siten, että se voidaan ottaa huomioon eduskunnassa tehtävien päätösten valmistelussa. Informaation tulee olla kaikkien edustajien saatavilla. Lisäksi informaation tulee tarjota päätöksenteossa tarvittava tieto analysoituna ja hyödynnettävässä muodossa.  

Valiokunta pitää perusteltuna, että valiokuntien tietojensaantia koskevia valtuuksia vahvistetaan siten, että valiokuntaan voidaan velvoittaa tulemaan kuultavaksi ja että voidaan velvoittaa pysymään totuudessa. 

Eduskunnalle kertomusten muodossa annettavan tiedon osalta valiokunta on kiinnittänyt huomiota erityisesti hallituksen vuosikertomuksen sisällölliseen kehittämiseen, jotta se palvelisi paremmin eduskunnan tietotarpeita. Valiokunta toteaa, että hallituksen vuosikertomus on kehittynyt tässä suhteessa myönteiseen suuntaan. Hallituksen vuosikertomuksen rakennetta ja sisältöä ohjaa helmikuussa 2016 voimaan tullut valtion talousarviosta annetun asetuksen muutos (118/2016; asetuksen uusi 8 a luku), jossa säädetään hallituksen vuosikertomuksen rakenteesta. Uudistunut sääntely edellyttää muun muassa katsauksen laatimista valtion toiminnan keskeisimmistä taloudellisista riskeistä ja niiden merkityksestä. Valiokunta pitää tätä hyvänä uudistuksena. 

Valiokunta kuitenkin toteaa, että on tärkeää huomata, että kertomusten muodossa esitetyn tiedon liiallinen pelkistäminen ja yksinkertaistaminen ei myöskään ole tarkoituksenmukaista. On tärkeää, että voidaan nähdä, mihin kertomuksissa ja muussa raportoinnissa esitetyt arvioinnit ja johtopäätökset perustuvat.  

Yhtiöittämisen vaikutukset

Valtion omaisuuden lisääntyvän yhtiöittämisen vuoksi tulee kiinnittää huomiota omistajaohjaukseen ja sen valvontaan liittyviin eduskunnan vaikutuskeinoihin. Vaikka ylintä omistajapoliittista päätösvaltaa käyttää eduskunta, yhtiöittäminen on vienyt valtion varallisuutta eduskunnan välittömän valvonnan ulottumattomiin. 

Eduskunnan suorat vaikutuskeinot valtion omistamien yritysten ja yhteisöjen ohjauksessa ovat rajalliset, koska varsinaista omistajaohjausta toteuttavat valtioneuvoston kanslia ja muut ministeriöt. On kuitenkin huomattava, että vaikka suurin osa valtion omistuksista onkin eduskunnan välittömän budjettivallan ulkopuolella, eduskunta määrittää omistajaohjauslailla ja muulla lainsäädännöllä sekä talousarviopäätöksillään valtion omistajaohjausta harjoittavien toimijoiden tehtävät, toimivaltuudet ja taloudelliset resurssit. Eduskunnan rooli omistajaohjauksessa tulee esille myös tilanteissa, joissa on kyse määräysvallan hankkimisesta yhtiöissä tai yhtiöitä koskevasta määräysvallasta luopumisesta. Omistajaohjauslain 3 §:n mukaan eduskunnan suostumus vaaditaan, mikäli valtio lakkaa olemasta yhtiön ainoa omistaja tai jos valtio luopuu enemmistöstään yhtiössä.  

Eduskunta voi vaikuttaa valtionyhtiöiden raportoinnin kehittymiseen ja läpinäkyvyyden parantamiseen myös osakeyhtiölainsäädännön muutoksilla. Esimerkiksi raportoinnin läpinäkyvyyden lisäämiseen tulee asiantuntija-arvioiden mukaan paineita myös EU-sääntelyn taholta. Valiokunta käsitteli valtionyhtiöiden omistajaohjausta ja riskienhallintaa mietinnössään TrVM 1/2017 vp. Valiokunta edellytti, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin ja antaa riskienhallintaa koskevan ohjeistuksen valtio-omisteisille yhtiöille. Lisäksi valiokunta edellytti, että hallitus tarkentaa valtion omistajaohjauksen toimintaperiaatteita erityisesti valtion kokonaan omistamissa yhtiöissä vuoden 2017 loppuun mennessä. 

Muita eduskunnan keinoja vaikuttaa valtion omistajaohjaukseen ja valvoa sitä ovat omistajaohjauksesta annetun kirjallisen raportoinnin käsittely sekä omistajaohjausta koskevat valiokuntakuulemiset. Valvontatiedon systemaattinen raportointi eduskunnalle onkin tärkeää sen omistajaohjausvallan käytön kannalta. Valiokunta on kiinnittänyt tähän huomiota jo aikaisemmassa tutkimushankkeessaan (Kankaanpää, Jari, Oulasvirta, Lasse ja Wacker, Jani: Valtion omistajaohjauksen valvonta ja raportointi eduskunnalle. Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 2/2010, Tampere 2011).  

Valtion omistajapoliittisten periaatepäätösten käytännöllä on luotu poliittinen pohja omistajaohjauksen kehittämiselle. Viimeisin valtion omistajapolitiikkaa koskeva periaatepäätös annettiin 13.5.2016. Omistajapolitiikkaa koskevan periaatepäätöksen lisäksi tärkeä osa valtion omistajaohjausraportointia on vuosittain kesällä julkistettava valtion omistajaohjauksen vuosikertomus. Eduskunnalla on halutessaan mahdollisuus käsitellä omistajaohjauksen vuosikertomusta, vaikka se ei olekaan valtiopäiväasiakirja. Edellisten lisäksi myös hallituksen vuosikertomukseen sisältyy omana lukunaan kuvaus valtion yhtiöomistuksista ja niissä tapahtuneista muutoksista. Valiokunta pitää tätä hyvänä menettelynä eduskunnan tiedonsaannin näkökulmasta.  

Valiokunnan kuulemisissa tuotiin esiin myös huoli sote-uudistukseen liittyvän yhtiöittämisen vaikutuksista eduskunnan budjetti- ja valvontavaltaan. Yhtiöittäminen etenee uudistusten myötä monella alueella, kuten esimerkiksi työvoima- ja terveyspalveluissa. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota osakeyhtiölainsäädännön ajantasaisuuteen julkisen päätöksenteon näkökulmasta, erityisesti verovaroin rahoitetun toiminnan valvonnan suhteen. 

Kansaneläkelaitoksen ja Suomen Pankin asema

Tutkimuksen suositusten pohjalta valiokunta kiinnittää huomiota myös eduskunnan valvonnassa olevien Kansaneläkelaitoksen ja Suomen Pankin asemaan ja rooliin.  

Kansaneläkelaitos

Kansaneläkelaitos (Kela) on keskeinen sosiaaliturvaetuuksien toimeenpanija Suomessa. Vaikka Kelan kautta jaetaan merkittävä määrä sosiaalietuuksia, sen rahoitus ei sisälly valtion talousarvion lukuihin. Kela toimii siten valtion suoran talousarviotalouden ulkopuolella, vaikka sen maksamia etuuksia kuitenkin kanavoidaan valtion talousarvion kautta. Kansaneläkelaitoksen vakuutustoiminta rahoitetaan paitsi sosiaalivakuutusmaksuin myös takuusuorituksina valtion talousarvion määrärahoista. Kelan toiminta vaikuttaa siten suoraan valtion talousarvioon.  

Kelan hallintoa ja toimintaa valvovat parlamentaarisesti valitut valtuutetut ja tilintarkastajat. Perustuslain 36 §:n mukaan: "Eduskunta valitsee valtuutetut valvomaan kansaneläkelaitoksen hallintoa ja toimintaa sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään." Eduskunta valitsee vaalikauden ensimmäisillä valtiopäivillä koko vaalikaudeksi kaksitoista valtuutettua ja kullekin heistä yhden varavaltuutetun sekä hyväksyy valtuutetuille johtosäännön. Valtuutetut valvovat Kansaneläkelaitoksen hallintoa ja toimintaa ottaen muun ohella huomioon laitoksen palvelujen laadun ja saatavuuden. Valtuutettujen toimintaa ohjaa lainsäädännön ohella eduskunnan vahvistama johtosääntö.  

Valtuutetut valitsevat vuosittain tilintarkastajat ja varatilintarkastajat. Näistä vähintään kahdella on oltava KHT- tai JHT-tilintarkastajan pätevyys. Vakiintuneen käytännön mukaan tilintarkastajia on valittu kahdeksan, ja etenkin varsinaiset tilintarkastajat ovat käytännössä olleet kansanedustajia. Kelan valvontatilintarkastuksen päävastuullisena tilintarkastajana ja hänen henkilökohtaisena varahenkilönään toimii KHT-tilintarkastaja. He täyttävät Kelan tilintarkastajilta vaadittavan pätevyyden. Myös tilintarkastajien puheenjohtajalla on ollut vaadittu pätevyys. Tilintarkastajien johtosääntö on valtuutettujen vahvistama.  

Kansaneläkelaitoksesta annetun lain 5 §:n mukaan valtuutetut antavat vuosittain toiminnastaan kertomuksen eduskunnalle. Kertomus sisältää keskeiset tiedot valtuutettujen toiminnasta ja heidän käsittelemistään asioista. Valtuutetut käsittelevät kertomustaan kevätkauden lopulla ja luovuttavat sen eduskunnalle ennen kevätistuntokauden päättymistä. Kertomus etenee syyskaudella eduskunnassa lähetekeskustelusta sosiaali- ja terveysvaliokunnan käsittelyyn ja valiokunnan mietinnön perusteella eduskunnan täysistunnossa päätettäväksi. 

Tarkastusvaliokunnan valvontavallasta ei ole rajattu pois Kelaa. Valiokunnan perustamista koskevassa valmisteluaineistossa todetaan kuitenkin, että tarkastusvaliokunnan tulee ottaa valvontatoimissaan huomioon perustuslakiin pohjautuva Kelan valvontajärjestelmä. Lisäksi tarkastusvaliokunnan tulee käyttää erityistä harkintaa kohdistaessaan toimenpiteitään tai kannanottojaan Kelaan. Kela on selkeästi eduskunnan valvonnan ja tarkastuksen alainen laitos. Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa tuotiin esiin, että eduskunta voi halutessaan valvoa Kelan hoidettaviksi siirrettyjen sosiaalietuuksien rahoitusta ja niiden vaikutusta valtion talousarvioon. Myös sosiaaliturvajärjestelmien hoidon ja toimivuuden kokonaisarviointi on mahdollista suorittaa. 

Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastusvalta sitä vastoin ei ulotu Kelan tarkastukseen (laki Valtiontalouden tarkastusvirastosta, 676/2000, 1.2 §). Yhteiskunnan muutoksen myötä Kelan tehtäviä on lisätty ja sen merkitys osana julkista hallintoa on kasvanut. Tutkimusraportissa suositellaan selvittämään, pitäisikö Valtiontalouden tarkastusviraston valvontavalta ulottaa myös Kelan toimintaan. Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa tällaisen selvityksen laatimista pidettiin harkitsemisen arvoisena. Kuulemisissa korostettiin kuitenkin, että tässä tulee ottaa huomioon mahdollisen muutoksen merkitys perustuslain 36 §:ssä säädettyyn eduskunnalle määrättyyn suoraan Kelan valvontaan. Muutoksia tehtäessä tulee välttää päällekkäistä valvontaa. On myös huomattava, että tarkastusvirastolla on jo nykyisellään oikeus saada Kelalta toimissaan tarvitsemansa selvitykset ja muut tiedot (laki Valtiontalouden tarkastusvirastosta, 676/2000, 1.4 §). Tämä sinällään turvaa sosiaaliturvaan ja sosiaalietuuksiin kohdistuvien tarkastusten toteuttamisen. Näitä tietoja ja näihin liittyvä havaintoja tarkastusvirasto voi liittää myös eduskunnalle vuosittain annettavaan kertomukseensa. Toisaalta myös Kelan tutkimusosaston tutkimuskohteena on sosiaaliturva ja sen toimivuus. Kelan tutkimukset kohdistuvat esimerkiksi perhe-etuuksiin, eläkkeisiin, työmarkkinoihin ja työttömyysetuuksiin, sairausvakuutusjärjestelmään, asumisen tukiin ja kuntoutukseen. Kela kokoaa tietoa myös muiden maiden sosiaaliturvajärjestelmistä ja niiden uudistuksista. 

Eduskunnassa Kelan valtuutettujen kertomuksen valmistelevasta käsittelystä vastaa sosiaali- ja terveysvaliokunta. Tutkimuksessa nostettiin esiin, olisiko Kelan valtuutettujen kertomuksen laajempi käsittely eduskunnassa tarpeen Kelan toimintaan liittyvän valtiontaloudellisen ja yhteiskunnallisen vaikuttavuuden näkökulmasta. Valiokunnan kuulemisissa kiinnitettiin huomiota myös siihen, että Kelan valtuutetut ovat suurelta osin sosiaali- ja terveysvaliokunnan jäseniä. Tämä herättää kysymyksen valtuutettujen kertomuksen käsittelyn ja Kelan tilinpäätöksen hyväksymisen tarkoituksenmukaisuudesta ainoastaan sosiaali- ja terveysvaliokunnan käsittelyn pohjalta. Valiokunta esittää eduskunnan harkittavaksi Kelan valtuutettujen kertomuksen käsittelyn laajentamista eduskunnan valiokunnissa. 

Kelan tehtävät ovat laajentuneet voimakkaasti, ja myös Kelan rahoitus on muuttunut perustamisensa jälkeen. Kela on alun perin ollut vakuutuslaitos, jonka tulot on kerätty vakuutusmaksuilla. Aluksi Kela oli siten nimensä mukaisesti eläkelaitos, joka huolehti pelkästään kansaneläkkeiden maksamisesta. Vuonna 2016 Kelan hoitaman sosiaaliturvan etuusmenot olivat yhteensä 14,3 miljardia euroa, ja suurin osa Kelan rahoituksesta tulee nykyisin valtion talousarviosta. Valtion osuus Kelan rahoituksesta vuonna 2016 oli 68 prosenttia, vakuutusmaksujen osuus oli 25 prosenttia ja kuntien osuus 6 prosenttia. Kelan tehtävät ovat edelleen laajenemassa, sillä sote-uudistus tulee vaikuttamaan Kelan toimintaan ja etuuksiin. 

Valiokunta pitää perusteltuna selvittää, missä määrin nykyjärjestelmä tarjoaa toimivat mahdollisuudet valvoa Kelan toimintaa. Vastuukysymysten tulee niin ikään olla selkeitä, kun meneillään olevia uudistuksia ryhdytään toimeenpanemaan. Kelan tehtävät tulevat laajenemaan sote-uudistuksen myötä esimerkiksi tietohallintapalvelujen tuottamisessa, joiden ohjaus muutoin kuuluisi sosiaali- ja terveysministeriölle. 

Kelan valtuutetut ovat nostaneet esiin tarpeen Kela-lainsäädännön arvioinnista ja uudistamisesta. Erityisesti tulisi arvioida Kelan valvonnan riittävyyttä sekä Kelan asemaa muuttuneiden ja laajentuneiden tehtävien vuoksi. Valiokunnan keskusteluissa kiinnitettiin huomiota siihen, että vaikka Kela toimii eduskunnan alaisuudessa, yksittäisen kansanedustajan voi olla vaikeaa saada tietoa Kelaan liittyvistä asioista eikä kaikilla eduskuntaryhmillä ole edustajaa Kelan valtuutetuissa. Vuosikymmeniä toiminut järjestelmä, jossa Kelan hallintoa ja toimintaa arvioivat parlamentaarisesti valitut valtuutetut ja tilintarkastajat, on koettu sinällään toimivaksi. Valiokunta kuitenkin katsoo, että tarpeet Kelan aseman ja Kela-lain päivittämiselle tulee selvittää Kelan tehtävissä sekä muussa valtion ja maakuntien hallinnossa tapahtuvien muutosten johdosta. Tämän työn pohjalta olisi luontevaa ottaa kantaa myös Kelan valvonnan järjestämiseen.  

Suomen Pankki

Suomen Pankki on osa Euroopan keskuspankki- ja eurojärjestelmää (EKPJ). Suomen pankkia koskevan lain 1.2 §:n mukaan Suomen Pankki toimii EKPJ:n osana Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa sekä Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännössä määrätyllä tavalla. Sillä on näin ollen sekä kotimaisia että euroalueeseen kytkeytyviä tehtäviä ja tavoitteita.  

Suomen Pankin asema ja tehtävät on osana eurojärjestelmää yleisiltä puitteiltaan määrätty Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännössä. Eurojärjestelmän ensisijaisena tehtävänä on hintavakauden ylläpito. Suomen Pankin pääjohtaja on EKP:n neuvoston jäsen. Kun Suomen Pankki hoitaa EKPJ:n tehtäviä, sen tulee toimia EKP:n neuvoston antamien suuntaviivojen ja ohjeiden mukaisesti. Suomen Pankki toimii kotimaisten pankkien vastapuolena rahapoliittisissa operaatioissa, mutta kaikki rahapoliittiset päätökset tehdään EKP:n neuvoston toimesta ja niiden täytäntöönpanosta vastaa ennen kaikkea EKP:n johtokunta.  

EMU:n toteutukseen liittyvät institutionaaliset ratkaisut ja keskeiset periaatteet lisättiin Euroopan yhteisön perustamissopimukseen Maastrichtin sopimuksessa. Säännökset Suomen Pankin siirtymisestä EKPJ:n osaksi tulivat voimaan, kun Suomi liittyi euroalueeseen vuoden 1999 alussa. EU-säännösten mukaan (SEUT 130 artikla, entinen EY-sopimuksen 108 artikla) kansallinen keskuspankki ei saa pyytää eikä ottaa toimintaansa ohjeita jäsenvaltioiden hallituksilta eikä miltään muultakaan taholta hoitaessaan Euroopan keskuspankkijärjestelmään liittyviä tehtäviään. 

Suomen Pankki on näin ollen valtion välittömän viranomaisorganisaation ja eduskunnan suoran budjettivallan ulkopuolella. Suomen Pankki toimii kuitenkin perustuslain 91 §:n nojalla "eduskunnan takuulla ja hoidossa". Pankin toimintaa valvoo eduskunnan asettama yhdeksänjäseninen pankkivaltuusto. Käytännössä pankkivaltuutetut ovat kansanedustajia. Pankkivaltuuston yhtenä tehtävänä on antaa eduskunnalle vuosittain kertomus pankin toiminnasta ja hallinnosta sekä pankkivaltuuston käsittelemistä tärkeimmistä asioista.  

Suomen Pankin tilinpäätöstä ja kirjanpitoa sekä hallintoa tarkastamaan eduskunta valitsee viisi tilintarkastajaa ja kullekin heistä yhden varajäsenen. Vähintään kahden tilintarkastajan sekä heidän varajäsentensä on oltava KHT-tilintarkastajia tai JHT-tutkinnon suorittaneita (laki Suomen Pankista, 18 §).  

Tarkastusvaliokunnan valvontavallasta ei ole rajattu pois Suomen Pankkia. Tarkastusvaliokunnan tulee kuitenkin ottaa Suomen Pankkia koskevissa valvontatoimissaan huomioon perustuslakiin pohjautuva Suomen Pankin valvontajärjestelmä ja käyttää erityistä harkintaa kohdistaessaan toimenpiteitään tai kannanottojaan Suomen Pankkiin. 

Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastusvalta sitä vastoin ei ulotu Suomen Pankkiin (laki Valtiontalouden tarkastusvirastosta, 676/2000, 1.2 §). Tosin tarkastusvirastolla on oikeus saada toiminnassaan tarvitsemansa selvitykset ja muut tiedot Suomen Pankilta (laki VTV:stä, 676/2000, 1.4 §). Tutkimusraportissa suositellaan selvittämään tarvetta ulottaa Valtiontalouden tarkastusviraston toimivalta myös Suomen Pankin valvontaan.  

Pankkivaltuutettujen kertomuksen eduskunnassa käsittelee valmistelevasti talousvaliokunta. Ottaen huomioon Suomen Pankin merkityksen ja kasvaneen roolin osana EKP-järjestelmää valiokunta esittää eduskunnan harkittavaksi pankkivaltuuston kertomuksen käsittelyn laajentamista siten, että tarkastusvaliokunta antaisi valvontaroolinsa mukaisesti lausunnon pankkivaltuuston kertomuksesta. 

Euroopan tilintarkastustuomioistuimella (ETT) on mahdollisuus kohdentaa tarkastuksia EKP:n hallintoon ja riskienhallintaan. Tilintarkastustuomioistuin on EKP:n nimetty tarkastaja. Sen valtuudet määritellään EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 27.2 artiklassa 58, jonka mukaan SEUT-sopimuksen 287 artiklan määräyksiä sovelletaan, eli tilintarkastustuomioistuin vastaa EKP:n hallinnon tehokkuuden arvioinnista, myös pankin valvontatehtävien osalta. Tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan ole saanut EKP:lta riittäviä tietoja EKP:n hallinnon tehokkuuden kokonaisvaltaiseen arviointiin (erityiskertomus 29/2016 sekä erityiskertomus 17/2017). EKP:n tiukan tulkinnan mukaan pyydetyt asiakirjat eivät koskeneet sen hallinnon tehokkuutta, joten se ei toimittanut asiakirjoja tarkastajille. EKP:lla on ollut merkittävä rooli finanssikriisin ja euroalueen velkakriisin jälkeisen laman voittamisessa, mikä on myös kasvattanut EKP-järjestelmän riskejä. Valiokunta pitää perusteltuna, että EKP:n julkisen ulkoisen tarkastuksen kattavuus otettaisiin jatkoselvityksen kohteeksi. 

Työmarkkinajärjestöjen ja poliittisen vallan vuorovaikutus

Eduskunnan asemaan ja päätöksentekoon vaikuttavat monin eri tavoin myös eduskunnan ulkopuoliset toimijat. Näitä ovat niin työmarkkinajärjestöt kuin muutkin eri etujärjestöt, taloudellinen valta kokonaisuudessaan mukaan lukien työeläkeyhtiöt, erilainen lisääntyvä lobbausvaikuttaminen ja myös median toiminta. Tarkastusvaliokunta pitääkin perusteltuna, että yhteiskunnallista tutkimustoimintaa jatketaan eduskunnan ulkopuolisen vallankäytön ja vaikuttamisvallan arvioimiseksi. 

Valiokunnan keskeiset johtopäätökset

Eduskunnalla on kansainvälisessä vertailussa hyvin laajat budjetti- ja valvontavaltaoikeudet. Käytäntöjä eduskunnassa voidaan edelleen parantaa arvioimalla esimerkiksi valiokuntien työnjakoa. Tästä esimerkkeinä valiokunnan asiantuntijakuulemisissa nousivat esiin Kelan valtuutettujen ja pankkivaltuutettujen kertomusten käsittely sekä EU-asioiden taloudellisia vaikutuksia sisältävien asioiden käsittely ja valmistelu. Eduskunnan valiokuntien työnjako määräytyy puhemiesneuvoston yleisohjeisiin perustuen. Valiokunta esittää eduskunnan harkittavaksi, tulisiko valiokuntien työnjakoa tässä mietinnössä mainituilta osin tarkentaa. 

Valiokunnan mukaan olisi syytä pohtia sitä, missä määrin EU-asioita olisi hyvä käsitellä täysistunnossa, jotta kaikilla kansanedustajilla olisi mahdollisuus vaikuttaa. EVM:n rahoituksella myönnettävistä uusista tukiohjelmista päättämisen tulee olla koko eduskunnalla, mikäli EVM:n asemaa ja päätöksentekoa ei muuteta nykyisestä eurooppalaiseksi valuuttarahastoksi. Valiokunta toteaa lisäksi, että on erityisen tärkeää kiinnittää huomiota EU-asioiden käsittelyn oikea-aikaisuuteen, jotta eduskunnalla on tosiasiassa mahdollisuus vaikuttaa. Tämä tarkoittaa erityisesti sitä, että valmistelevassa ministeriössä kiinnitetään aikataulutukseen riittävästi huomiota. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, ovatko valvontavallan välineet kaikilta osin riittävät, sillä Suomessa ei voida velvoittaa tulemaan kuultavaksi eduskunnan valiokuntaan. Myöskään ei ole erillistä velvoitetta pysyä totuudessa. Valiokunta katsoo, että tarkastusvaliokunnan oikeuksia tässä suhteessa tulee harkita vahvistettaviksi. 

Valiokunta katsoo, että Kelan asema ja Kela-lain ajantasaisuus Kelan muuttuneiden ja laajentuneiden tehtävien johdosta tulee selvittää. Tämän työn pohjalta olisi luontevaa ottaa kantaa myös Kelan valvonnan järjestämiseen.  

Valiokunnan mielestä eduskunnan tulee nykyistä tehokkaammin ja täysimääräisemmin käyttää finanssipoliittisia ohjaus- ja valvontakeinojaan käsittelemällä huolellisesti sekä tarvittaessa kriittisesti ja parlamentaarisia valvontamekanismeja hyödyntäen hallitusohjelma, julkisen talouden suunnitelma ja hallituksen vuosikertomus. 

Tarkastusvaliokunnan päätösehdotus:

Eduskunta hyväksyy kannanoton asian O 21/2016 vp johdosta. 

1. Eduskunta edellyttää eduskunnan budjetti- ja valvontavallan toteutumisen varmistamiseksi, että hallitus selvittää tarpeet ja mahdollisuudet eduskunnan tarkastusvaliokunnan ja muiden valiokuntien valvontamahdollisuuksien parantamiseen lainsäädännössä siten, että valiokunta voi edellyttää asiantuntijoiden saapumista kuultavaksi ja lausunnot voidaan määrätä annettavaksi todistajavelvoitteella. 

2. Eduskunta edellyttää, että hallitus selvittää tarpeen lakimuutoksille, joiden perusteella uusista EVM-rahoitustukiohjelmista päättäminen on koko eduskunnalla, mikäli EVM:n rooli säilyy nykymuotoisena ja sen päätöksentekoon kuuluvat jäsenmaiden kannanotot. 

3. Eduskunta edellyttää, että hallitus huolehtii EU-asioiden valmistelun ajantasaisuudesta, jotta eduskunnalla on tosiasiassa mahdollisuus vaikuttaa ennen kuin asiat etenevät EU:n toimielimissä. 

4. Eduskunta edellyttää, että hallitus esittää talousarvioesityksessä perustelut, mikäli eduskunnan edelliseen talousarvioon esittämiä pysyväksi tarkoitettuja määrärahalisäyksiä ei ole sisällytetty seuraavan vuoden talousarvioesitykseen.  

Helsingissä 29.11.2017 

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

puheenjohtaja Eero Heinäluoma /sd

varapuheenjohtaja Olavi Ala-Nissilä /kesk

jäsen Maarit Feldt-Ranta /sd

jäsen Olli Immonen /ps

jäsen Johanna Karimäki /vihr

jäsen Esko Kiviranta /kesk

jäsen Lea Mäkipää /sin

jäsen Päivi Räsänen /kd

jäsen Tapani Tölli /kesk

varajäsen Pia Viitanen /sd (osittain).

Valiokunnan sihteereinä ovat toimineet

valiokuntaneuvos Nora Grönholm

valiokuntaneuvos Heidi Silvennoinen.