Vireilletulo

Eduskunta on 15 päivänä joulukuuta 2010 lähettänyt talousvaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen päästökauppalaiksi ( HE 315/2010 vp).

Lausunto

Eduskunnan päätöksen mukaisesti ympäristövaliokunta on antanut asiasta lausunnon (YmVL 28/2010 vp), joka on otettu tämän mietinnön liitteeksi.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

• hallitusneuvos Päivi Janka , työ- ja elinkei­noministeriö
• lainsäädäntöneuvos Ilkka Harju , neuvotteleva virkamies Seija Kivinen , valtiovarainministeriö
• hallitusneuvos Kaisa Leena Välipirtti , liikenne- ja viestintäministeriö
• neuvotteleva virkamies Magnus Cederlöf , ympäristöministeriö
• ryhmäpäällikkö Jarno Ilme , lakimies Heli Valkeinen , Energiamarkkinavirasto
• markkinavalvoja Leena Savolainen , Finanssivalvonta

Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet

• Fortum Oyj
• Turku Energia
• Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry
• Energiateollisuus ry
• Kemianteollisuus ry
• Teknologiateollisuus ry
• Öljyalan Keskusliitto ry
• Metsäteollisuus ry
• Suomen luonnonsuojeluliitto ry.

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi päästökauppalaki, jota sovellettaisiin päästökauppakauden 2013—2020 alusta sekä kyseisen päästökauppakauden päästöoikeuksien jaon ja kasvihuonekaasujen päästölupien valmisteluun. Esityksellä pantaisiin täytäntöön päästökauppadirektiivi ja sen muuttamisesta annettu direktiivi, joka koskee Euroopan unionin päästökauppajärjestelmää vuoden 2013 alusta lukien.

Euroopan unionin sisäinen päästökauppajärjestelmä käynnistyi vuoden 2005 alussa. Niin sanottu päästökauppadirektiivi luo Euroopan unionin laajuiset markkinat päästöoikeuksille. Päästökauppa perustuu ajatukseen, että päästöjä vähennetään siellä, missä se on halvinta. Suomessa päästökauppadirektiivi on pantu täytäntöön päästökauppalailla.

Esityksessä ehdotetaan, että päästökauppalain soveltamisalaa laajennettaisiin ja täsmennettäisiin kaudella 2008—2012 sovellettavaan päästökauppalakiin verrattuna vastaamaan päästökauppadirektiiviin tehtyjä muutoksia. Ehdotetut kasvihuonekaasujen päästölupaa, päästö­oikeuksien kirjaamista, palauttamista ja mitätöintiä, päästöjen tarkkailua ja todentamista, valvontaa ja seuraamuksia sekä muutoksenhakua koskevat säännökset vastaisivat sisällöllisesti suurelta osin voimassa olevan lain säännöksiä. Niitä ehdotetaan tarkistettaviksi vastaamaan päästökauppadirektiivin muutoksia.

Suurimmat muutokset voimassa olevaan lakiin verrattuna koskisivat päästöoikeuksien kokonaismäärän määrittämistä ja päästöoikeuk­sien jakoa. Laissa todettaisiin, että Euroopan komissio päättää koko EU:n päästökauppaan kuuluvien toimialojen eli päästökauppasektorin vuosittaisen päästöoikeuksien kokonaismäärän päästökauppadirektiivin säännösten mukaisesti.

Maksutta jaettavien päästöoikeuksien harmonisoiduista jakoperusteista säädetään direktiivin nojalla annettavassa komission ilmaisjakosäädöksessä. Lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi direktiivissä säädetyt ilmaisjaon periaatteet sekä säännökset, joiden mukaan laitoskohtaiseen ilmaisjakoon sovelletaan komission ilmaisjakosäädöstä. Laissa olisi myös säännökset päästö­oikeuksien laitoskohtaisen ilmaisjaon valmistelusta ja päätöksenteosta.

Suomen päästökauppadirektiivissä määritellyillä laskentaperusteilla saamat huutokaupattavat päästöoikeudet ehdotetaan huutokaupattaviksi komission ja EU:n jäsenvaltioiden yhteisesti valitseman huutokauppapaikan kautta. Huutokaupasta saatavat tulot tuloutetaan valtiolle. Lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi huutokauppojen toteuttamista koskevat direktiivissä säädetyt periaatteet sekä huutokauppoihin osallistumisoikeutta koskevat säännökset. Huutokauppojen toteuttamiseen ja osallistumisoikeuteen sovelletaan komission päästökauppadirektiivin nojalla antamaa huutokauppa-asetusta.

Lailla kumottaisiin voimassa oleva päästökauppalaki. Sitä sovellettaisiin edelleen päästökauppakausia 2005—2007 ja 2008—2012 koskeviin laitosten toiminnanharjoittajien, todentajien ja viranomaisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.

Perustelut

Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana.

Yleistä

Kyseessä on päästökauppalain kokonaisuudistus, jossa otetaan huomioon EU:n päästökauppajärjestelmään kaudelle 2013—2020 tehtävät muutokset sekä mahdollistetaan tulevan päästökauppakauden edellyttämät valmistelutoimet. Lakiehdotus perustuu pääosin täysharmonisoivaan direktiiviin (ns. päästökauppadirektiivi 2003/87/EY; muut. 2009/29/EY). Kansallista liikkumavaraa on lähinnä kansallisen hallinto-organisaation työnjaon, huutokauppapaikan valinnan ja huutokauppatulojen käytön osalta.

Vuonna 2013 alkava kolmas päästökauppakausi tuo mukanaan merkittäviä muutoksia. Nykyisessä järjestelmässä päästöoikeuksilla on ollut EU:n laajuiset markkinat, mutta päästökatot ja päästöoikeuksien jakosuunnitelmat on määritetty kansallisesti. Uuden päästökauppakauden myötä siirrytään järjestelmään, jossa päästö­oikeuksille asetetaan koko EU:n kattava kokonaismäärä ja päästöoikeuksien jakokriteerit harmonisoidaan. Uuden järjestelmän keskeisiä piirteitä ovat paitsi edellä mainittu koko EU:n laajuinen, vuosittain aleneva päästökatto myös sääntelyn soveltamisalan laajentaminen, harmonisoidut ilmaisjaon säännöt, päästöoikeuksien hankkiminen pääosin huutokaupalla ja erilaisten menettelytapasääntöjen yhtenäistäminen.

Talousvaliokunta toteaa, että uuden sääntelyn voi arvioida vähentävän markkinoiden vääristymiä säännösten harmonisoinnin saattaessa eri jäsenmaissa sijaitsevat laitokset lähtökohtaisesti yhtenäisen sääntelyn piiriin. Kansallisten täytäntöönpanosäännösten ja soveltamiskäytäntöjen yhdenmukaisuutta on tarpeen tarkoin seurata.

Taloudelliset vaikutukset

Päästökaton kiristyminen tulee kokonaisuutena merkitsemään paitsi päästökaupan ohjaavan vaikutuksen tehostumista myös kohoavia kustannuksia. Päästökaupasta koituvia kansantaloudellisia vaikutuksia arvioitaessa tulee ottaa huo­mioon paitsi lisäkustannukset, joita elinkeinoelämälle ja kotitalouksille aiheutuu erityisesti sähkön hinnannousun vuoksi, myös ne positiiviset pidemmän aikavälin vaikutukset, joita uudet liiketoimintamahdollisuudet ja näin syntyvä vientipotentiaali tuovat päästöttömän ja vähäpäästöisen teknologian osalta mukanaan.

Kustannusten kohdentumiseen vaikuttaa päästökaupan piiriin kuuluvien alojen jakaminen kolmeen ryhmään. Näistä ensimmäinen (mm. sähköntuotanto) joutuu hankkimaan kaikki päästöoikeutensa markkinoilta. Toiseen ryhmään kuuluvat asteittain ilmaisjaon piiriin kuuluvat alat (kuten lämmöntuotanto) ja kolmanteen ryhmään ilmaisjaon piiriin kuuluvat alat. Jälkimmäinen ryhmä, johon kuuluvat kansainvälisessä kilpailussa olevat teollisuudenalat, saa ilmaisia päästöoikeuksia sen mukaisesti, kuinka hyvin nämä laitokset täyttävät päästöjen vertailuarvot.

Suurin osa Suomen energiaintensiivisestä vientiteollisuudesta kuuluu ilmaisjaon piiriin. Sääntelyn yksityiskohdat ovat unionitasolla edelleen osin valmisteltavina, mutta lähtökohtana on, että tehokkaimmille laitoksille jaetaan suhteessa enemmän ilmaisia päästöoikeuksia. Päästökaton asteittainen tiukentuminen ja päästökaupan sähkön hintaa nostava vaikutus tulevat merkitsemään, ettei yksikään laitos saa koko tarvitsemaansa päästöoikeusmäärää ilmaiseksi. Vientiteollisuuttamme tulevat rasittamaan myös päästökaupasta aiheutuvat välilliset kustannusrasitteet, kuten tuotteiden ja palvelujen hinnan nousu.

Talousvaliokunta painottaa vientiteollisuutemme kilpailukyvyn merkitystä kansantaloutemme kokonaiskestävyyden kannalta. Arviona on esitetty, että ilmaisjaon piiriin kuuluvat laitoksemme tulevat keskimäärin arvioituna täyttämään hyvin asetettavat vertailuarvot. Koska päästöoikeuden hintatasoa koskevat arviot vaihtelevat vielä paljon (arvioina esitetty 15—55 ­euroa/tonni), ei myöskään vientiteollisuudellemme aiheutuvaa lisäkustannusrasitetta kyetä tässä vaiheessa tarkemmin määrittelemään. Päästökauppadirektiivin (10 a artikla 6 kohta) mukaisesti jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön taloudellisia tukia päästökaupan aiheuttaman sähkön hinnan nousun kompensoimiseksi hiilivuotoriskille alttiille aloille. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että luodaan valmius hyödyntää tätä mahdollisuutta tarvittaessa.

Kansallinen täytäntöönpano

Talousvaliokunta toteaa, että päästökauppa on merkittävin yksittäinen instrumentti pyrittäessä vähentämään kansallisia päästöjä, sillä järjestelmän piiriin kuuluu yli puolet Suomessa syntyvistä kasvihuonekaasupäästöistä. Kansallisesti onkin tärkeää, että uudenkin sääntelyn täytäntöönpano saadaan hoidettua tehokkaasti. Valiokunta katsoo, että direktiivin edellyttämä sääntely on otettu lakiehdotuksessa asianmukaisesti huomioon. Samoin valiokunta pitää perusteltuna käyttää esitetyllä tavalla yhteisesti valittavaa keskitettyä huutokauppapaikkaa ja säännellä kansallisten viranomaisten vastuusta ehdotetulla tavalla.

Uusi sääntely tuo pääosin jo vakiintuneisiin viranomaisvastuisiin joitakin muutoksia. Energiamarkkinaviraston tehtävät laajentuvat paitsi järjestelmän piiriin tulevien laitosten määrän kasvaessa myös huutokauppaan liittyvien uusien­ tehtävien myötä. Uutena toimijana mukaan tulee Finanssivalvonta, jonka tehtävänä on komission huutokauppa-asetukseen (Komission asetus (EU) No 1031/2010) perustuen osaltaan valvoa päästöoikeuksien huutokaupassa käytettä­vien rahoitusvälineiden kauppaa. Huutokaupattavien päästöoikeuksien rahoitusvälineluonne on vielä jossain määrin täsmentymätön ja tähän liittyvä selvitystyö on parhaillaan vireillä komissiossa. Tarkoituksena on, että Finanssivalvonta myöntää valvontansa piiriin kuuluvalle sijoituspalveluyritykselle ja luottolaitokselle luvan hakea oikeutta osallistua huutokauppaan. Virasto myös valvoo, että luvan edellytykset säilyvät ja että käytännesääntöjä noudatetaan. Kansallisesti tulee varmistaa, että Finanssivalvonnan toimivaltuudet ovat tältä osin oikeansuhtaiset valvontavastuuseen nähden.

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että unionitason sääntely on monilta osin vasta valmisteluvaiheessa. Yksityiskohtaiset säännöt huutokaupasta, ilmaisjaosta, hankemekanismien­ käytöstä sekä päästöjen mittaamisesta ja raportoinnista on tarkoitus antaa komission päätöksillä tai asetuksilla. Näillä säännöillä on vaikutusta kansalliseen sääntelyyn, minkä vuoksi myös päästökauppalakia joudutaan ennen päästökauppakauden alkamista täydentämään. Tässä yhteydessä lakiin tulee tehdä myös tarvittavat täsmennykset direktiivin vielä tulkinnanvaraisten säännösten (kuten 11 a artikla) osalta. Vaikka sääntely on tässä vaiheessa edellä mainituista syistä osin puutteellista, valiokunta pitää perusteltuna lain säätämistä jo nyt, jotta viranomaisille ja päästökaupan piiriin kuuluville laitoksille voidaan varata riittävä valmistautumisaika tulevaan kauteen. Tätä puoltaa myös se, että päästökaupan soveltamisalan laajentuminen tuo sääntelyn piiriin nykyisen 350 laitoksen sijasta kaikkiaan noin 600 laitosta. Tämä lisää ennakoivan tiedotuksen ja opastuksen tarvetta.

Huutokauppa

Päästöoikeuksien huutokaupasta saatavat tulot tuloutetaan valtiolle. Hallituksen esityksen mukaan kehyspäätös- ja talousarvioprosessien yhteydessä päätetään vuosittain valtion talousar­vion tuloperusteista sekä määrärahojen kohdentamisesta muun muassa ilmastopoliittisten tavoitteiden ja sopimusten täyttämiseksi. Päästökauppadirektiivin mukaan jäsenvaltioiden toimivallassa on päättää, miten päästöoikeuksien huutokaupasta saatuja tuloja käytetään, mutta vähintään 50 prosenttia huutokauppatuloista suositellaan käytettäväksi muun muassa kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen ja ilmastonmuutoksen vaikutuksiin sopeutumiseen.

Ympäristövaliokunta on lausunnossaan puoltanut, että ilmastopoliittisten tavoitteiden täyttämiseen käytettäisiin 50:tä prosenttia suurempi osuus huutokauppatuloista. Talousvaliokunta toteaa, ettei valtion tuloja ole Suomessa perinteisesti sidottu tiettyyn käyttötarkoitukseen. Näin vältetään tilanne, jossa eduskunnan päätösvaltaa rajoitettaisiin vuosittaisen valtion tulo- ja menoarvion hyväksymisen osalta. Työ- ja elinkeinoministeriön suuntaa antavan arvion mukaan valtion tulo- ja menoarvion ilmastonmuutoksen ehkäisemiseen liittyvä rahoitus on kasvanut asteittain vuoden 2007 hieman alle 300 miljoonasta eurosta kuluvalle vuodelle arvioituun vajaaseen 800 miljoonaan euroon. Mikäli hallituksen esityksen arviot huutokauppatulojen suuruudesta osoittautuvat oikeiksi (eli päästöoikeuden hinnalla 15—30 euroa/tonni huutokauppatulot ovat noin 225—600 miljoonaa euroa/vuosi), ylittää budjettirahoitus selkeästi jo nyt komis­sion suosituksen mukaisen tason.

Hankemekanismit

Päästökauppadirektiivissä on säännöksiä Kioton pöytäkirjan mukaisten hankemekanismien (yhteistoteutus JI ja puhtaan kehityksen mekanismi CDM) käytöstä. Uusi päästökauppadirektiivi sisältää sekä laadullisia että määrällisiä rajoitteita hankemekanismien käytölle, mutta tarkemmat säännöt vielä puuttuvat. Ne tulevat täsmentymään erityisesti kansainvälisten ilmastoneuvottelujen etenemisen myötä. Tämän vuoksi myös lakiehdotus on tältä osin vaillinainen. EU-säännösten keskeneräisyyden vuoksi tässä vaiheessa ei voida säätää mitään mahdollisista ­uusista mekanismeista, päästökauppajärjestelmien linkittämisestä taikka mekanismilain (109/2007) muuttamisesta.

Talousvaliokunta on aiemmissa kannanotoissaan puoltanut hankemekanismien tehokasta käyttömahdollisuutta. Niiden avulla voidaan vähentää globaaleja päästöjä siellä, missä se on kustannustehokkainta. Valiokunta kiinnittää kuitenkin ympäristövaliokunnan tapaan vakavaa huomiota niihin väärinkäytöksiin, joita hankemekanismien käytössä on tullut esille, ja pitää hyvänä, että komissio on ryhtynyt nopeisiin toimiin (mm. Komission asetus teollisuuskaasuhankkeista saatavien päästövähennysten rajoittamisesta EU:n päästökauppajärjestelmässä; KOM(2010) D012390/01) väärinkäytösten ehkäisemiseksi.

Lopuksi

Hankemekanismeihin liittyvien väärinkäytösten lisäksi päästökaupan yhteydessä on viime vuosina tullut esille useita muunkinlaisia väärinkäyttötapauksia (arvonlisäveropetokset, verkkourkinta, rekistereihin kohdistuneet hyökkäykset ja sertifioitujen päästövähennysten (CER) kierrättäminen). Valiokunta kiinnittää tilanteeseen vakavaa huomiota ja toteaa, että erityisesti nettirikollisuus on muodostumassa merkittäväksi uhkaksi järjestelmän tehokkaalle toiminnalle. Nettihyökkäysuhkien vuoksi kuluvana vuonna jouduttiin päästöoikeuksien siirrot päästökaupparekisteristä väliaikaisesti estämään. Komissio on pyrkinyt korjaamaan tilannetta parantamalla rekisterijärjestelmän turvallisuutta ja luotettavuutta uuden sääntelyn avulla. Valiokunta katsoo, että järjestelmän uskottavuuden ja päästökaupan piirissä liikkuvien merkittävien taloudellisten panosten vuoksi on tarpeen nopeasti nostaa rekisterijärjestelmien suojaus kaikissa EU-maissa vahvaa tunnistautumista edellyttävälle tasolle. Suomessa ei ole tullut esille väärinkäytöksiä, ja käytössämme on jo vahvaa tunnistautumista edellyttävä järjestelmä. Täälläkin on kuitenkin varauduttava tarvittaessa nostamaan suojaustasoa.

EU:n päästökauppadirektiivi ja sen myötä myös päästökauppalaki ovat sisällöltään monimutkaisia, ja osittain vielä puuttuva sääntely vaikeuttaa lain tulkintaa entisestään. Talousvaliokunta painottaa tämän vuoksi tarvetta tehostaa entisestään alan toimijoille suunnattua ohjeistusta ja neuvontaa, jotta sääntelyn asettamat ­oikeudet ja velvollisuudet ovat kaikille osapuolille selvät.

Päätösehdotus

Edellä esitetyn perusteella talousvaliokunta ehdottaa,

että lakiehdotus hyväksytään muuttamattomana.

Helsingissä 4 päivänä helmikuuta 2011

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

pj. Jouko Skinnari /sd
vpj. Mauri Salo /kesk
jäs. Hannu Hoskonen /kesk
Harri Jaskari /kok
Anne Kalmari /kesk
Matti Kangas /vas
Toimi Kankaanniemi /kd
Jouko Laxell /kok
Eero Lehti /kok
Päivi Lipponen /sd
Marjo Matikainen-Kallström /kok
Petteri Orpo /kok
Sirpa Paatero /sd
Oras Tynkkynen /vihr
Markku Uusipaavalniemi /ps
Ulla-Maj Wideroos /r

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Tuula Kulovesi