Vireilletulo

Eduskunta on 22 päivänä huhtikuuta 2004 lähettänyt talousvaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen päästökauppalaiksi sekä laeiksi ympäristönsuojelulain 43 §:n ja Energiamarkkinavirastosta annetun lain 1 §:n muuttamisesta ( HE 49/2004 vp).

Lakialoite

Valiokunta on ottanut käsiteltäväkseen hallituksen esityksen käsittelyn yhteydessä lakialoitteen päästökauppalaiksi (LA 44/2004 vp — Merikukka Forsius /vihr ym.), joka on lähetetty valiokuntaan 22 päivänä huhtikuuta 2004.

Lausunnot

Eduskunnan päätöksen mukaisesti perustuslakivaliokunta ja ympäristövaliokunta ovat antaneet asiasta lausunnot (PeVL 14/2004 vp, YmVL 18/2004 vp), jotka on otettu tämän mietinnön liitteiksi.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

• kauppa- ja teollisuusministeri Mauri Pekkarinen , ylijohtaja Taisto Turunen , neuvotteleva virkamies Päivi Janka , yli-insinööri Timo Ritonummi , ylitarkastaja Pekka Tervo , suunnittelija Juha Rajala , kauppa- ja teollisuusministeriö
• ylitarkastaja Johanna Haverinen , Energiamarkkinavirasto
• pääjohtaja Petteri Taalas , Ilmatieteen laitos
• tutkimuspäällikkö Timo Mattila , Kilpailuvirasto
• tutkimusjohtaja Juha Honkatukia , Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT
• toimialajohtaja Mikko Kara , Valtion teknillinen tutkimuskeskus, VTT prosessit
• kaupunginjohtaja Tuomo Karjalainen , Haapaveden kaupunki
• ympäristöinsinööri Kalevi Luoma , Suomen Kuntaliitto
• elinkeinopoliittinen sihteeri Piitu Virtanen , Akava ry
• apulaisjohtaja Matti Viialainen , Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry
• johtaja Ulla Sirkeinen , energiapoliittinen asiamies Jouni Punnonen , Teollisuuden ja Työnantajain Keskusliitto TT
• jaostopäällikkö Ilpo Mattila , Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry
• toimialajohtaja Harry Viheriävaara , Energia-alan Keskusliitto ry Finergy
• johtaja Pekka Salomaa , Sähköenergialiitto Sener
• toimitusjohtaja Jarmo Nupponen , Öljy- ja Kaasualan Keskusliitto ry
• toimitusjohtaja Heikki Koivisto , Suomen Kaukolämpö ry
• johtaja Sirpa Smolsky , Teknologiateollisuus ry
• hallituksen puheenjohtaja Matti Hilli , Turveteollisuusliitto ry
• asiamies Stefan Sundman , Metsäteollisuus ry
• energia-asiantuntija Simo Kyllönen , Suomen luonnonsuojeluliitto ry
• voimalaitoksen päällikkö Timo Leppänen , Etelä-Savon Energia Oy
• lakimies Markku Leino , Fortum Oyj
• liiketoiminnan suunnittelujohtaja Christer Paltschik , Gasum Oy
• toimitusjohtaja Seppo Ruohonen , Helsingin Energia
• voimalaitospäällikkö Matti Kivelä , Lahti Energia Oy
• toimitusjohtaja Tapani Kurkela , Oulun Energia
• teknologia- ja ympäristöjohtaja Jorma Kemppainen , Outokumpu Oyj
• johtaja Arto Piela , johtava asiantuntija Jouko Rämö , Pohjolan Voima Oy
• energia- ja ympäristöjohtaja Kari Norberg , energia- ja ympäristöasiantuntija Toni Hemminki , Rautaruukki Oyj
• energiajohtaja Timo Koivuniemi , Stora Enso Oyj
• energiajohtaja Anja Silvennoinen , UPM Kymmene Oyj
• energiatalouden professori Pekka Pirilä , Teknillinen korkeakoulu

Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet

• Elinkeinoelämän Tutkimuslaitos ETLA
• Rakennusteollisuus RT ry
• Insinööriliitto
• Altia Oyj
• Finnsementti Oy
• Hyvinkään Lämpövoima Oy
• Tekniikan Akateemisten Liitto.

Hallituksen esitys

Päästökauppalailla pannaan täytäntöön päästökauppadirektiivi. Lain tarkoituksena on direktiivin mukaisesti edistää kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä kustannustehokkaasti ja taloudellisesti.

Päästökauppalakia sovelletaan laissa määriteltyihin energia-alan sekä teräs-, mineraali- ja metsäteollisuuden laitosten hiilidioksidipäästöihin. Lain soveltamisalaan kuuluvat nimellislämpöteholtaan yli 20 megawatin polttolaitokset, öljynjalostamot, koksaamot, rautametallien tuotanto ja jalostus, direktiivissä mainittua kapasiteettia suurempi sementtiklinkkereiden, kalkin, lasin, lasikuidun ja keraamisten tuotteiden valmistus sekä massan, paperin ja kartongin valmistus.

Lakia ei sovelleta polttolaitoksiin, joiden pääasiallinen tarkoitus on ongelmajätteen tai yhdyskuntajätteen poltto. Lakia ei sovelleta myöskään laitokseen tai sen osaan, jonka pääasiallinen tarkoitus on uusien tuotteiden tai menetelmien tutkiminen, kehittäminen ja testaaminen. Kaikki samaan kaukolämpöverkkoon lämpöä tuottavat laitokset kuuluvat lain soveltamisalaan, jos yhdenkin kaukolämpöverkkoon lämpöä tuottavan laitoksen nimellinen lämpöteho ylittää 20 megawattia.

Päästökaupan kannalta keskeisin käsite on päästöoikeus. Päästöoikeudella tarkoitetaan päästökauppadirektiivissä tarkoitettua oikeutta päästää kasvihuonekaasuja ilmaan yhtä hiili­dioksiditonnia vastaava määrä tiettynä ajanjaksona. Kasvihuonekaasuja ovat hiilidioksidi, metaani, typpioksiduuli, fluorihiilivedyt, perhiili­fluorivedyt ja rikkiheksafluoridi.

Lain soveltamisalaan kuuluvat laitokset tarvitsevat kasvihuonekaasujen päästöjen luvan. Luvan myöntää päästökauppaviranomainen, Energiamarkkinavirasto. Velvoite hakea lupa koskee päästökauppakaudella 2005—2007 ai­noastaan hiilidioksidipäästöjä.

Lupa myönnetään laitokselle, jos toiminnan harjoittajan suunnitelmat hiilidioksidipäästöjen tarkkailemiseksi ja päästöistä laadittavien selvitysten toimittamiseksi ovat riittävät ja toiminnanharjoittaja saa ympäristönsuojelulainsäädännön nojalla harjoittaa toimintaa. Luvan keskeinen sisältö on päästöjen tarkkailua ja päästöselvitysten toimittamista koskevat vaatimukset. Lupa myönnetään toistaiseksi tai erityisistä syistä määräajaksi. Laissa säädetään luvan peruuttamisesta.

Päästöoikeudet myönnetään toiminnan harjoittajille laitoskohtaisesti päästökauppakausittain. Ensimmäinen päästökauppakausi kattaa vuodet 2005—2007, seuraava Kioton pöytäkirjan mukaisen sitoumuskauden 2008—2012, minkä jälkeen päästökauppa jatkuu viisivuotiskausittain.

Päästökauppakaudelle 2005—2007 päästöoikeudet jaetaan toiminnanharjoittajille maksutta. Laissa ei ole säännöksiä kauden 2008—2012 jakomenetelmästä, vaan siitä säädetään myöhemmin erikseen. Päästökauppadirektiivin mukaan päästökauppakaudella 2008—2012 vähintään 90 prosenttia päästöoikeuksista on jaettava maksutta.

Laissa on säännökset kansallisen jakosuunnitelmaesityksen perusteista. Jakosuunnitelman jakoperusteet säädetään laissa vain ensimmäiselle päästökauppakaudelle, vuosille 2005—2007.

Päästökauppakaudelle 2005—2007 päästöoikeuksien jakoperusteena on pääsääntöisesti laitosten päästöhistoria vuosilta 1998—2002. Lauhdesähkön päästöoikeuksia laskettaessa käytetään vuosien 2000—2003 päästöhistoriaa. Laitokset ryhmitellään niiden toiminnan luonteen tai tuotettavan tuotteen perusteella alaryhmiin. Kullekin alaryhmälle määritellään erilliset päästöoikeuksien jakoperusteet, joita sovelletaan alaryhmiin kuuluviin laitoksiin ja teollisuusprosesseihin.

Kansalliseen jakosuunnitelmaesitykseen sisältymättömille uusille laitoksille ja laissa määritellyille laitosten muutoksille varataan jakosuunnitelmaesityksessä ilmaisia päästöoikeuksia. Laissa on erilliset säännökset uusia laitoksia koskevista päästöoikeuksien jakoperusteista.

Päästöoikeuksen myöntäminen toiminnanharjoittajille perustuu kaksivaiheiseen kansalliseen päätöksentekoon. Ensimmäisessä vaiheessa laaditaan kansallinen jakosuunnitelmaesitys, joka ilmoitetaan komissiolle ja muille jäsenvaltioille. Komissiolla on oikeus esittää jakosuunnitelmaesitykseen muutoksia tai hylätä se. Komis­sion käsittelyn jälkeen päästöoikeudet myönnetään laitoskohtaisesti toiminnanharjoittajille.

Jakosuunnitelman valmistelee kauppa- ja ­teollisuusministeriö yhteistyössä muiden asianomaisten ministeriöiden kanssa. Päätöksen kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä tekee valtioneuvosto.

Laissa on säännökset päästöoikeuksien lopullisesta myöntämisestä toiminnanharjoittajille. Toiminnanharjoittajien on haettava päästöoikeuksia. Valtioneuvosto tekee päätöksen myös päästöoikeuksien myöntämisestä. Sama menettely koskee uusia osallistujia.

Päästöoikeuksien vuosittaisesta kirjaamisesta laitoskohtaisille tileille sekä päästöoikeuk­sien hallussapidosta, siirtämisestä ja mitätöinnistä pidetään tarkkaa tilinpitoa. Tätä varten on kansallinen rekisteri, joka on yhteydessä komission keskusrekisteriin. Rekisterinpitäjänä toimii Energiamarkkinavirasto. Kuka tahansa luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi pitää hallussaan päästöoikeuksia. Päästöoikeuksia voidaan siirtää henkilöiden välillä Euroopan yhteisössä.

Laissa on säännökset päästöoikeuksien kirjaamisesta, palautuksesta, mitätöinnistä ja voimassaolosta.

Päästöjen luotettava tarkkailu ja ulkopuolisen todentajan arvio päästöjen tarkkailun luotettavuudesta on keskeinen osa päästökauppajärjestelmää. Toiminnanharjoittajan tulee huolehtia päästöselvitysten todentamisesta ja siitä, että selvitys toimitetaan ja todentamisesta ilmoitetaan päästökauppaviranomaiselle laissa säädettyyn määräaikaan mennessä. Todentajan, jonka on täytettävä laissa säädetyt vaatimukset, hyväksyy päästökauppaviranomainen.

Laissa on säännökset päästöoikeuden ylitysmaksusta ja toiminnanharjoittajien nimien julkaisemisesta silloin, kun ne eivät ole palauttaneet päästöoikeuksia määräaikaan mennessä. Ylitysmaksu on päästökauppakaudelta 2005—2007 40 euroa hiilidioksidiekvivalenttitonnilta, jolta päästöoikeuksia ei ole palautettu, ja sen jälkeen 100 euroa.

Lisäksi laissa on säännökset muun muassa päästökaupparikkomuksesta sekä muutoksen­hausta ja päätöksen täytäntöönpanosta.

Lakialoite

Lakialoitteessa esitetään päästöoikeuksien jakoperusteiden määrittelemistä siten, että päästökauppasektoriin kuuluvat alat joutuisivat vähentämään hiilidioksidipäästöjään jo ensimmäisen sopimuskauden 2005—2007 aikana. Päästöoikeuksien jakoperusteiden määrittelemisessä käytettäisiin päästöhistorian lisäksi hallituksen esityksen päästökauppalakiehdotuksen mukaisia alaryhmäkohtaisia sovituskertoimia jo ensimmäisellä päästökauppakaudella.

Lisäksi aloitteessa esitetään, että osa päästöoikeuksista jätettäisiin direktiivin sallimalla tavalla huutokaupalla jaettavaksi päästökauppakaudella 2005—2007.

Yleisperustelut

Ilmastonmuutoksesta

Ilmatieteen laitoksen mukaan maapallon lämpötila on kohonnut 1900-luvulla maailmanlaajuisesti 0,6 astetta. Ilmakehän hiilidioksidipitoisuus on nyt korkeampi kuin 20 miljoonaan vuoteen. Maapallon lämpötila ja hiilidioksidipitoisuus korreloivat keskenään. Ihmiskunnan toiminta on muuttanut maapallon ilmastoa ja ai­heuttanut kasvihuonekaasupitoisuuksien ko­hoamista. Muun muassa hiilidioksidipitoisuus on kasvanut esiteollisesta ajasta 31 prosenttia. Tutkimusten mukaan muutokset tulevat jatkumaan kuluvan vuosisadan, mutta sitä ei tiedetä, kuinka paljon. Havaittuja muutoksia ei voida selittää ilman ihmisen vaikutusta. Suurimmat muutokset maailmassa tapahtuvat arktisella ­alueella, missä lumi- ja jääpeitteet tulevat huomattavasti kutistumaan. Meren pinta on noussut 10—20 senttimetriä, mikä aiheuttaa ongelmia saarivaltioille ja alaville alueille. Ilmaston muutos johtaa luontotyyppien muutokseen sekä ai­heuttaa kuivuutta ja myrskyjä. Luonnonkatastrofeista 80 prosenttia johtuu säästä, ja kehitysmaat ovat jo nyt niille altteimpia.

Sopimus- ja säädöstaustaa

Vuonna 1988 YK:n ympäristöohjelma UNEP ja maailman ilmatieteellinen järjestö WMO perustivat hallitustenvälisen ilmastopaneelin IPCC:n, joka kokoaa viimeisimmän tutkimustiedon ilmastonmuutoksesta säännöllisin väliajoin ilmestyviin raportteihinsa. Vuonna 1990 IPCC julkaisi ensimmäisen arvionsa ihmisen toiminnasta aiheutuvasta ilmastonmuutoksesta. Sen perusteella valmisteltiin YK:n ilmastonmuutosta koskeva yleissopimus, joka hyväksyttiin Rio de Janeirossa 1992. Sopimuksen on ratifioinut vuoden 2004 maaliskuun puoliväliin mennessä 189 jäsenval­tiota ja EU. YK:n puitesopimuksen Kioton pöytäkirja hyväksyttiin vuonna 1997. EU ja sen jäsenvaltiot ratifioivat Kioton pöytäkirjan 2002. Kioton pöytäkirja tulee voimaan, kun sen on rati­fioinut vähintään 55 ilmastosopimuksen osapuolta. Mukana on oltava niin monta ilmastosopimuksen liitteessä mainittua teollisuusmaata, että niiden yhteenlasketut päästöt ovat vähintään 55 prosenttia näiden maiden hiilidioksidipäästöjen kokonaismäärästä vuonna 1990. Koska USA ei aio ratifioida Kioton pöytäkirjaa, sen voimaantulo käytännössä edellyttää Venäjän ratifiointia, jota ei ole toistaiseksi tehty.

Direktiivi Euroopan laajuisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmästä, päästökauppadirektiivi, tuli voimaan 25.10.2003. Lähtökohtana on, että päästöjä vähennetään siellä, missä se on kustannustehokkainta. EU:n sisäinen päästökauppa alkaa vuoden 2005 alussa. Euroopan ilmastonmuutos­ohjelman tavoitteena on määritellä ja kehittää sellaisia kasvihuonekaasuja vähentäviä EU:n laajuisia toimia ja EU:n ilmastostrategian muita elementtejä, jotka ovat välttämättömiä Kioton pöytäkirjan toimeenpanossa. EU:n sisäinen ensimmäinen päästökauppakausi alkaa vuoden 2005 alussa ja päättyy vuoden 2007 lopussa, sen jälkeen vuoden 2008 alussa siirryttäisiin Kioton pöytäkirjan mukaisiin viisivuotisiin velvoitekausiin.

Päästökauppalain mukaan jaettavat päästö­oikeudet koskevat ainoastaan kautta 2005—2007. Kioton velvoitekautta koskevien päästöoikeuksien jaosta päätetään myöhemmin erikseen.

Hallituksen esitys

Talousvaliokunta ehdottaa, että hallituksen esitykseen sisältyvät lakiehdotukset hyväksytään päästökauppalakiehdotukseen tehdyin muutoksin ja että lakialoitteen päästökauppalakiehdotus hylätään.

Talousvaliokunnan saamissa lausunnoissa on käsitelty erityisesti päästöoikeuksien kokonaismäärän määrittämistä, varhaisia toimia, uusille osallistujille varattavia päästöoikeuksia ja niiden riittävyyttä, päästöoikeuksien kohtuullistamista, energiaverotusta ja tukia sekä päästökauppalain voimaantuloa.

Päästöoikeuksien kokonaismäärä päästökauppakaudelle 2005—2007

Talousvaliokunnalle on esitetty, että päästökauppadirektiivi ei määrittele yksittäiselle maalle sallittua päästökattoa päästökaupan ensimmäiselle kaudelle 2005—2007. Direktiivin mukaan riittää, että maa on polulla kohti Kioto-velvoitetta. Päästöoikeuksien määrässä olisi käytettävä hyväksi direktiivin sallima liikkumavara.

Talousvaliokunta toteaa, että Kioton pöytäkirjan mukaan EU:n tavoitteena on vähentää kasvihuonekaasupäästöjään kahdeksalla prosentilla vuoden 1990 määrästä vuosina 2008—2012. Suomi hyväksyi vuonna 1998 tavoitteen jaon EU:n jäsenvaltioiden kesken siten, että Suomen tavoitteena on pitää päästönsä vuosina 2008—2012 keskimäärin vuoden 1990 määrässä. Tavoite koskee koko kautta 2008—2012, joten päästöt voivat olla jonakin vuonna keskimääräistä suuremmat mutta jonakin toisena vuotena niiden on oltava vastaavasti alemmat.

EU:n päästökauppadirektiivi ei määrittele jäsenvaltioille määrällisiä tavoitteita Kioton pöytäkirjaa edeltävälle ensimmäiselle päästökauppakaudelle, vuosille 2005—2007. Päästökauppadirektiivi edellyttää, että jäsenvaltio perustaa päästöoikeuksien jakosuunnitelman kansalliseen ilmasto- ja energiapolitiikkaan ja että päästöoikeuksien kokonaismäärä ensimmäisellä päästökauppakaudella 2005—2007 on johdonmukainen kauden 2008—2012 päästötavoitteiden kanssa.

Päästökauppadirektiivi koskee ensimmäisellä päästökauppakaudella vain polton ja teol­lisuusprosessien hiilidioksidipäästöjä. Sen sijaan Kioton pöytäkirjan tavoitteet koskevat hiilidioksidipäästöjen lisäksi metaania, typpioksiduulia, fluorihiilivetyjä, perfluorihiilivetyjä ja rikkiheksafluoridia.

Kansallisen jakosuunnitelmaluonnoksen liitteessä 1 esitetyn WM-skenaarion (With Measures -skenaario) mukaan Suomen kokonaispäästöt näyttäisivät olevan kaudella 2008—2012 selvästi tavoitteen yläpuolella. WM-skenaario sisältää nykyisen ilmasto- ja energiastrategian perusteella toteutettujen ja päätettyjen toimien vaikutukset. EU:n taakanjaon mukaiseen tavoitteeseen pääsemiseksi tarvitaan nykyisten toimenpiteiden voimistamista tai aivan uusia toimenpiteitä, joita tulee toteuttaa jo ensimmäisellä päästökauppakaudella vuosina 2005—2007 muutoksen aikaansaamiseksi.

Talousvaliokunta korostaa, että mikäli päästövähennyksiin aiotaan päästä tosissaan, on päästökaupan oltava globaalia. Vain tällöin se kohtelee eri maiden yrityksiä tasapuolisesti. Suomen ja EU:n tavoitteena tuleekin olla erityisesti Yhdysvaltojen, Venäjän, Kiinan ja Intian saaaminen mukaan Kioton kansainvälisesti päätettävien tavoitteiden toteuttamiseen ja päästökauppaan.

Päästökauppadirektiivin edellyttämää kauden 2008—2012 kanssa johdonmukaista päästökehitysuraa vuosille 2005—2007 edustaa jakosuunnitelmassa esitetty strateginen ura. Tätä uraa muodostettaessa keskeisinä lähtökohtina ovat olleet kansallinen Kioton pöytäkirjan sitoumuskauden päästövähennystavoite, direktiivin vaatimukset vuosien 2005—2007 päästökehityksestä sekä kotimaisten toimijoiden mahdollisuudet vähentää päästöjä. Uraa muodostettaessa ei ole kuitenkaan arvioitu, mikä vaikutus Kioton muilla mekanismeilla eli yhteisprojekteilla ja puhtaan kehityksen mekanismeilla voisi olla Suomen päästötavoitteeseen pyrittäessä. Myös vuonna 2009 valmistuvalla viidennellä ydinvoimalalla on merkittävä rooli hiilidioksidipäästöjemme vähentämisessä. Asiaa valmistelleen ilmasto- ja energiapoliittisen ministerityöryhmän ja talouspoliittisen ministerivaliokunnan käsit­telyssä päästökauppasektorille muodostui ensimmäisen päästökauppakauden kokonaispäästöoikeudeksi 136,5 MtCO₂, josta 2,5 Mt varataan uusille toimijoille.

Suomessa päästökauppasektorille kohdennettava vähennys on vajaat kolme prosenttia päästökauppasektorin päästöjen määrästä. Tämä on samaa suuruusluokkaa muun muassa Itävallan, Alankomaiden ja Luxemburgin kanssa, mutta kuitenkin selvästi pienempi kuin esimerkiksi Ruotsin ja Tanskan päästökauppasektorille kohdentama vähennys. Eri jäsenmaiden jakosuunnitelmien ja esimerkiksi päästövähennystarpeiden vertailu ei kuitenkaan ole yksiselitteistä. Päästötavoitteet ovat erilaisia, joten ne mahdollistavat eritasoiset toimenpiteet.

Suomessa päästöoikeuksien jakoperusteena käytetään pääosin perintömenettelyä, jossa päästöoikeuksia jaetaan historiallisten tietojen pohjalta. Alaryhmäkohtaisia jakoperusteita sovel­letaan noin 500:aan päästökauppasektorin energiantuotanto- tai teollisuusprosessilaitokseen. Niistä muodostuu päästöoikeuksien summa mukaan luettuna uusille osallistujille varattava määrä. Näin laskettu päästöoikeuksien summa ylittänee päästöoikeuksien kokonaismäärän 136,5 MtCO₂ noin kolmella prosentilla. Tämän vuoksi alaryhmäkohtaiset päästöoikeusmäärät vuosille 2005—2007 on sopeutettu tavoitteeseen leikkaamalla kaikkien alaryhmien päästö­oikeuksia samalla kertoimella eli 0,97:llä. Lopullinen sovituskerroin tarkentuu toiminnanharjoittajien päästökauppalain mukaisessa päästöoikeushakemuksessa ilmoittamien tietojen perusteella.

Päästökaupan taloudelliset vaikutukset

Suomessa energian kulutus on suuri johtuen siitä, että maantieteellisen sijainnin vuoksi lämmitystarve on suuri, teollisuus on energiaintensiivistä ja kuljetusmatkat ovat pitkät. Näistä seuraa, että energiakustannusten nousun negatiivinen vaikutus kansantalouteen on suurempi kuin muissa maissa. Suomen energiahuolto on järjestetty tehokkaasti ja monipuolisesti, joten kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen on kallista, koska kustannustehokkaimmat toimenpiteet on jo tehty.

Valiokunnan saaman arvion mukaan ensimmäisen päästökauppakauden 2005—2007 kustannusvaikutuksia on vaikea ennakoida, mutta ne eivät nousse energian tuottajille ja teollisuudelle keskimäärin kohtuuttoman korkeiksi, sillä päästöjen vähentämistarve ei ole suuri. Päästökauppa kuitenkin nostaa markkinasähkön hintaa merkittävästi, mikä lisää etenkin yksityisten kuluttajien sekä palvelu- ja pk-sektorin sähkökustannuksia. Sähkön hinnan nousu heikentäisi myös paljon sähköä käyttävän teollisuuden kilpailukykyä, ja epävarmuus hinnasta vaikeuttaisi investointipäätösten tekoa. Arvioiden mukaan päästökaupan toteuttaminen vain EU:n jäsenvaltioiden kesken voi johtaa hyvin korkeaan hintatasoon ja jopa tilanteeseen, että tasapainoa ei saavuteta. Korkeasta hintatasosta voi olla vakavia seurauksia teollisuuden kilpailukyvylle Suomessa ja muissa EU:n jäsenvaltioissa. Tällaisessa tapauksessa EU:n on tarkasteltava järjestelmän toimivuutta ja reagoitava toimenpiteissään nopeasti.

Valtion taloudellisessa tutkimuslaitoksessa tehtyjen laskelmien mukaan päästöjen rajoittamisesta aiheutuu päästökaupankin avulla kansantuotteen, kulutuksen ja työllisyyden laskua. Tämä vaikutus on sitä selvempi, mitä kalliimpia päästöoikeudet ovat. Päästöjen rajoittamisen kustannukset päästökaupan avulla ovat noin 0,4—0,6 prosenttia vuoden 2010 kansantuotteesta. Kalliimmilla päästöoikeuksien hinnoilla päästökauppa nostaa kustannustasoa, ja jos maailmanmarkkinahinnat eivät reagoi samassa tahdissa kotimaisen hintatason kanssa, Suomen viennin kilpailukyky kärsii ja kansantuote laskee selvästi.

Myös toimialatasolla vaikutukset riippuvat päästöoikeuden hinnasta ja viennin reaktiosta päästökaupan aiheuttaman kustannustason nousuun. Ne teollisuudenalat, joiden kustannusrakennetta päästökauppa muuttaa eniten, kärsivät hintakilpailukykynsä heikkenemisestä.

Esimerkiksi maailman terästuotannosta vain 18 prosenttia on mukana EU:n päästökaupassa, joten päästökaupan lisäkustannuksia ei voida siirtää maailmanmarkkinoilla kilpailtuihin hintoihin. Lisäkustannukset heikentävät suoraan terästeollisuuden kilpailukykyä ja lisäävät vaaraa, että tehokas tuotanto siirretään maihin, joissa ei ole päästökaupan kustannusrasitusta, nk. hiilivuoto. EU:n yksipuoliset toimenpiteet saattavat johtaa maailmanlaajuisten hiilidioksidipäästöjen kasvuun.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomen terästeollisuuden osalta kansainvälinen kilpailu otetaan huomioon lakiehdotuksen 20 §:n mukaisella tulevaisuuden tuotantomäärät huomioon ottavalla alkujaolla, mikä vähentää hiilivuodon vaaraa.

Talousvaliokunta pitää välttämättömänä, että vuoden 2007 jälkeisille kausille varataan uusille osallistujille päästöoikeuksia niin paljon, että ainakaan riittämättömät päästöoikeudet eivät ole investointien esteenä Suomessa ja että investointeja ei ohjautuisi maihin, joilla ei ole Kioton pöytäkirjan mukaisia päästöjen rajoittamisvelvoitteita. Investointien ohjautuminen viimeksi mainittuihin maihin saattaisi johtaa jopa kasvihuonekaasupäästöjen kasvuun ja Kioton pöytäkirjan tavoitteiden vesittymiseen.

Tehokkaimmin päästövähennyksiin päästäisiin, jos vähennystavoitteet tehtäisiin ominaispäästöistä eli siitä, kuinka paljon CO₂-päästöjä syntyy esimerkiksi tuotettua teräs- tai paperitonnia kohden.

Ilmastonmuutoksen hillitseminen synnyttää maailmalla uusia teknologiamarkkinoita, joilla kysytään energiajärjestelmien ja muiden päästöjä tuottavien toimintojen parannuskeinoja. Suomen tulee tukea energiaa säästävien ja uusiutu­vien energialähteiden kilpailukykyä paranta­vien innovaatioiden ja tekniikoiden kehittämistä ja käyttöönottoa Suomessa sekä edistää näiden tekniikoiden vientiä muihin maihin.

Varhaiset toimet

Päästökauppadirektiivi sallii, että jäsenvaltio voi ottaa huomioon laitoskohtaisia päästöoikeuksia jakaessaan niin sanotut varhaiset toimet. Niillä tarkoitetaan toimenpiteitä, joilla toiminnanharjoittaja on vähentänyt päästöjä ennen päästökauppadirektiivin voimaantuloa. Toisaalta päästökaupan piirissä oleville laitoksille ei tulisi myöntää päästöoikeuksia enemmän kuin ne tarvitsevat. Yli tarpeen annetut päästöoikeudet saatettaisiin tulkita kielletyksi valtion tueksi kyseisille laitoksille. Varsinkin varhaisten toimien huomioon ottaminen pitkältä historiasta aiheuttaisi sen, että toiminnanharjoittajat tulisivat saamaan päästöoikeuksia nykytarvettaan enemmän ja niitä jouduttaisiin tämän takia kohtuullistamaan eli leikkaamaan tasolle, jonka ei katsota enää sisältävän laitonta valtion tukea.

Päästökauppaan kuuluvien toiminnanharjoittajien aikaisemmin tekemien päästöjen vähennystoimien eli ns. varhaisten toimien huomioon ottaminen tulee päästökauppalakiehdotuksessa osittain katettua. Vuoden 1998 jälkeen tehdyt päästöjen vähentämistoimet hyödyttävät toiminnanharjoittajaa, koska jako perustuu historiakauden keskimääräiseen ominaispäästökertoimeen.

Sen sijaan ennen vuotta 1998 tehdyt vähentämistoimet eivät päästöoikeuksien jaossa tule hyvitettyä. Varhaisten toimien huomioon ottamiseksi olisi jouduttu määrittämään vuosi, jonka jälkeen tehdyt varhaiset toimet otettaisiin huomioon. Tällaisen vuoden määrittäminen on osoittautunut käytännössä mahdottomaksi, jotta päästöoikeuksien jaossa oltaisiin tasapuolisia, läpinäkyviä ja syrjimättömiä. Jokin toiminnanharjoittaja olisi mahdollisesti tehnyt varhaiset toimensa juuri ennen sitä vuotta, jonka jälkeen tehdyt varhaiset toimet otettaisiin huomioon ja jokin taas vastaavasti juuri sen jälkeen. Tällöin saattaisi jopa yksi päivä ratkaista sen, saisiko toiminnanharjoittaja varhaisista toimistaan hyötyä. Esimerkiksi eri toimialojen polttoaineiden ja raaka-aineiden käytössä suurimmat muutokset on tehty eri aikoihin. Mineraaliteollisuudessa 1970-luvulla tehtiin suuria muutoksia ja vastaavanlaiset muutokset tehtiin rauta- ja terästeollisuudessa ennen 1990-lukua sekä massa- ja paperiteollisuudessa 1990-luvulla.

Edellä mainittujen seikkojen vuoksi on hallituksen esityksessä päädytty käyttämään tarkastelujaksona mahdollisimman tuoreita vuosia, joista on saatavilla hyvin tietoa. Mitä varhaisempia vuosia oltaisiin tarkastelujaksoon otettu mukaan, sitä huonompi tietopohja olisi ollut käytettävissä. Lisäksi varhaisten toimien yksityiskohtainen määrittäminen olisi vaatinut huomattavasti lisäaikaa, jotta kaikki tiedot varhaisista toimista olisi pystytty riippumattomien todentajien työn perusteella ottamaan huomioon. Tähän direktiivin toimeenpanoaikataulu ei olisi antanut mahdollisuutta.

Uudet osallistujat

Jakosuunnitelmaluonnoksessa on varattu 2,5 MtCO₂ päästöoikeuksia uusille osallistujille. Jos tämä varaus loppuu, joutuvat uudet osallistujat ostamaan tarvitsemansa oikeudet markkinoilta. Useassa talousvaliokunnan saamassa lausunnossa on esitetty, että valtio ostaisi päästöoikeuksia markkinoilta varauksen mahdollisesti loputtua. Valiokunnan saaman tiedon mukaan asia on ollut esillä päästöoikeuksien jakoperusteita valmistelleessa työryhmässä.

Uusille osallistujille varattu määrä 2,5 MtCO₂ on kauppa- ja teollisuusministeriön mukaan mitoitettu siten, että se mitä suurimmalla todennäköisyydellä ei lopu kesken ensimmäisellä päästökauppakaudella. Alaryhmissä A1 ja A2 otetaan tiedossa olevat varmat tulevat uudet laitokset tai nykyisten laajennukset vuosina 2005—2007 huomioon. Alaryhmissä B1 ja B2 otetaan päästöjen kannalta suurimmista ryhmistä (energiantuotanto massa- ja paperiteollisuudessa, metallien jalostuksessa sekä kemianteollisuudessa) investoinnit vuoden 2005 alkuun asti huomioon. Näiden huomioon otettavien, päästöjä lisäävien laajennusten lisäksi ei ole tiedossa suunnitteilla tai rakenteilla olevia suurempia laitoksia, prosesseja tai yksittäisiä polttolaitoksia tai niiden merkittäviä laajennuksia.

Tyypillinen keskikokoinen (30 MW, kl) pohjakuormaa ajava kaukolämpökattila polttaessaan 70/30 turve/puuseosta päästää noin 40—50 kt-CO₂/vuosi. Jos tällainen valmistuisi vuoden 2005 kesällä, rakentamisesta siis tiedettäisiin, olisi koko päästökauppakauden kohdentamistarve laitokselle noin 100 kt eli 0,1 Mt. Tiedossa ei ole, että rakenteilla olisi uusia merkittävän kokoisia polttolaitosyksiköitä. Rakentamisprosessin käynnistäminen nyt merkitsisi laitosyksikön valmistuvan aikaisintaan aivan päästökauppakauden lopulla. Suunnitteilla ja rakenteilla olevat muutamat pienet ja keskikokoiset polttolaitosyksiköt eivät aiheuta kovin suuria päästömääriä. Kauppa- ja teollisuusministeriön arvioiden mukaan kaukolämmön tuotantoon ja teollisuuden energiantuotantoon ei ehdi ensimmäisellä päästökauppakaudella tulla uusia polttolaitosyksiköitä ja nykyisten laajennuksia niin paljon, että varaus 2,5 Mt uhkaisi loppua. Talousvaliokunnan mielestä valtion on oltava osaltaan mukana turvaamassa päästöoikeudet niitä tarvitseville, mikäli 2,5 MtCO₂:n kiintiö osoittautuu riittämättömäksi. Edellä mainitulla ennakkositoumuksella on talousvaliokunnan mielestä myönteinen vaikutus investointihalukkuuteen Suomessa. Talousvaliokunta ehdottaa, että eduskunta hyväksyy edellä olevasta lausuman (Valiokunnan lausumaehdotus 2).

Kohtuullistaminen

Lakiehdotuksessa kohtuullistamista koskeva 29 § on joissakin valiokunnan saamissa lausunnoissa herättänyt kysymyksiä. Pykälän mukaan päästöoikeuksien määrä voidaan kohtuullistaa, jos päästöoikeuksien laskentakaavat johtavat yksittäisten laitosten osalta ilmeiseen kohtuuttomuuteen muihin samaan alaryhmään kuuluviin kilpaileviin toiminnanharjoittajiin verrattuna tarkastelukaudella olleen laitoksen käyttöönottovaiheesta johtuvan alhaisen käyntiasteen, laitoksen tuotantoa vaikeuttaneen konerikon, tulipalon tai muun näihin rinnastettavan syyn vuoksi. Toiminnanharjoittajan tulee päästöoikeuksia hakiessaan esittää perustelut haluamalleen kohtuullistamiselle.

Käyntiastetta laskenut kohtuullistamisen peruste on täytynyt olla olemassa tarkastelujaksolla 1998—2002, lauhdesähkö 2000—2003, ja laskentakaavojen soveltamisen jälkeen sen on täytynyt johtaa ko. laitoksen osalta kohtuuttomuuteen verrattuna samaan alaryhmään kuuluvien kilpaileviin toiminnanharjoittajiin. Laskentakaavan poistaessa suurimman ja pienimmän vuosiarvon poistuvat useat poikkeukselliset tilanteet. Vuosihuollot vaihtelevat vuodesta toiseen, joten viisivuotisen tarkastelujakson voi katsoa tasoittavan niiden vaihtelun riittävästi. Valiokunnan saaman tiedon mukaan kohtuullistamista on tarkoitus käyttää vain todella poikkeuksellisissa tapauksissa, ei esimerkiksi keskimääräistä pitempien huoltoseisokkien tasaamiseen. Kohtuuttomuuteen johtavana muuna syynä pidetään kuitenkin muun muassa tilannetta, jossa päästöoikeuksien jakoa määrittävällä tarkastelujaksolla hiilidioksidipäästöt ovat olleet uuden kaasutustekniikan vuoksi poikkeuksellisen pienet tai energialaitosten investoinnit uusiutuvan energian käyttöön ovat olleet juuri ennen tarkastelujaksoa poikkeuksellisen suuria.

Energiaverot ja tuet

Suomen nykyisillä energiavero- ja tukijärjestelmillä pyritään päästöjen vähentämisen ohella useisiin muihinkin tavoitteisiin, kuten energian hankinnan varmuuden ja kilpailukyvyn turvaamiseen, aluepoliittisten näkökohtien huomioon ottamiseen sekä valtiontaloudellisiin päämääriin. Päästökaupalla voidaan saavuttaa tehokkaasti päästökaupan piiriin kuuluvien alojen päästötavoitteet, mutta muiden tavoitteiden saavuttamiseksi päästökauppa ei ole riittävä väline, vaan niitä varten tarvitaan lisätoimenpiteitä.

Ohjaavia energiaveroja ei tarvita päästökauppasektorin päästötavoitteen saavuttamiseksi, mutta tehtyjen selvitysten perusteella kotimaisten energialähteiden asema heikkenisi selvästi, jos nykyinen lämmön tuotannon polttoaineiden vero poistettaisiin.

Turpeen asema polttoaineena heikkenisi, koska sen päästökerroin on suurempi kuin kilpailevien polttoaineiden. Turpeen päästökerroin on kohdistettu vain polttotapahtumaan, ei koko hiilikiertoon kuten puulla. Talousvaliokunnan mielestä Suomen tavoitteena kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa ja niitä tukevassa hallitustenvälisen ilmastopaneelin työssä tulee olla turpeen luokittelu jatkossa hitaasti uusiutuvana biopolttoaineena päästökertoimeltaan fossiilisia polttoaineita, kuten kivihiiltä, edullisempaan luokkaan. Turpeen käytön jatkuminen edellyttää kansal­lisia tukitoimia, jotta turvetta ei korvattaisi kivihiilellä ja jotta investoinnit yhdistettyyn sähkön ja lämmön tuotantoon voisivat jatkua. Ilman kansallisia toimenpiteitä turpeen käyttö saattaa supistua voimakkaasti ja turpeella tuotetun kaukolämmön ja sähkön hinta kohota merkittävästi. Turpeen käytöllä energiahuollossa on tärkeitä työllisyys- ja aluepoliittisia vaikutuksia. Turpeella on merkitystä myös energianhuoltovarmuuden kannalta. Jos päästökauppajärjestelmä nostaa turpeen käyttökustannuksia, myös puupolttoaineen hinta nousee. Polttoaineiden liial­linen hintojen nousu voi johtaa tilanteeseen, että metsäteollisuuden puuraaka-ainetta alkaa ohjautua polttoon, mikä ei ole kansantaloudellisesti järkevää. Talousvaliokunnan mielestä turpeen energiaveroa tulee alentaa siten, ettei kilpailuasema ainakaan heikkene päästökauppalain seurauksena. Tämä tulee toteuttaa samanaikaisesti päästökauppalain voimaantulon kanssa. Talousvaliokunta ehdottaa, että eduskunta hyväksyy lausuman turpeen kilpailuaseman turvaamisesta energiahuollossa (Valiokunnan lausumaehdotus 3).

Tuulivoiman kilpailuasema heikkenisi, jos sen verotukijärjestelmä purettaisiin. Korkeilla päästöoikeuden hinnoilla uusiutuvat ja vähäpäästöiset energiamuodot ovat kilpailukykyisiä, mutta alhaisilla päästöoikeuden hinnoilla polttoaineverojen poistaminen johtaisi merkittävään kivihiilen käytön kasvuun. Ensimmäisellä päästökauppakaudella päästöoikeuden hinnan arvioidaan yleisesti jäävän alhaiseksi.

Päästökaupan alkaminen aiheuttaa kilpailuasetelmien muutoksia puun energia- ja raaka-­ainekäytön välillä. Metsäteollisuudessa syntyvistä puuperäisistä sivutuotteista suuri osa menee jatkojalostukseen. Haketta ja purua käytetään sellun valmistuksessa sekä lastu- ja kuitulevytehtailla. Sellun valmistuksessa syntyvää raakamäntyöljyä jalostetaan hartseiksi ja rasvahapoiksi. Päästökauppa nostaa puun arvoa energialähteenä, minkä vuoksi varsinkin raakamäntyöljyn jatkojalostajat ja lastu- ja kuitulevyteol­lisuus joutuvat kilpailemaan raaka-aineestaan energiantuotannon kanssa. Päästöoikeuksien hinnan noustessa vaikeutuu metsäteollisuuden sivutuotteiden hankinta jatkojalostukseen, kun niiden arvo energiakäytössä nousee. Päästöoikeuksien korkea hinta saattaa merkitä jopa lastu- ja kuitulevyjen valmistuksen sekä raakamäntyöljyn jatkojalostuksen loppumista Suomessa, mikä puolestaan johtaisi yli 700 työpaikan menetykseen.

Talousvaliokunta pitää välttämättömänä, että hallitus ryhtyy tarvittaviin toimenpiteisiin, jotta raakamäntyöljyn ja hakkeen jatkojalostuksen turvaavia toimia selvitetään kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmässä. Hallituksen tulee tehdä tarvittavat toimet, jotta päästökaupan käynnistyttyä varmistetaan lastu- ja kuitulevy­teollisuuden sekä mäntyöljyn jalostuksen jatkuminen ja työpaikkojen säilyminen Suomessa.

Energiaverot ovat valtiontaloudelle merkittävä tulonlähde. Vuonna 2002 kannettujen energiaverojen (polttoaine- ja sähkövero) kertymä oli noin 2,8 miljardia euroa. Polttoaineverojen kertymä oli noin 2,4 miljardia euroa ja sähköveron noin 0,4 miljardia euroa. Liikennepolttonesteistä kerättyjen verojen määrä oli noin 2 miljardia euroa eli yli 70 prosenttia koko kertymästä.

Päästökauppasektoriin kuuluvien yritysten maksamien energiaverojen määrän arvioidaan olleen noin 250 miljoonaa euroa, josta oli sähköveroa noin 120 miljoonaa euroa ja polttoaineveroa noin 130 miljoonaa euroa. Massa- ja paperiteollisuuden osuus päästökauppasektorin yritysten veroista oli runsas puolet. Kaukolämmön tuotannon osuus oli noin kolmannes.

Päästökauppaan kuulumattomien sektoreiden maksamat energiaverot olivat ilman liikennepolttonesteitä noin 500 miljoonaa euroa. Liikennepolttonesteet mukaan luettuna niiden verotaakka oli noin 2,5 miljardia euroa.

Kauppa- ja teollisuusministeriön antaman tiedon mukaan energiaverotuksen ja -tukien asema linjataan uusittavana olevassa kansallisessa ilmastostrategiassa. Tällä hetkellä ministeriön asettama työryhmä analysoi päästökaupan ja muiden energiapolitiikan toimenpiteiden yhteensopivuutta. Työryhmän loppuraportin on määrä valmistua kesäkuussa. Päästökaupan vaikutuksia sähkömarkkinoilla selvittää kauppa- ja teollisuusministeriön asettama selvitysmies, jonka työn on määrä valmistua syyskuun loppuun mennessä.

Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että taloudelliset ohjauskeinot kannustavat kustannustehokkuuteen ja että ohjauskeinojen vaikutukset ovat ennakoitavissa investointi- ja muita päätöksiä tehtäessä.

Voimaantulo

Päästökauppalailla pannaan kansallisesti täytäntöön EY:n päästökauppadirektiivi. Komission velvollisuutena on aloittaa rikkomusmenettely, jos jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä velvoitteensa. Komissio tai toinen jäsenvaltio voi viedä jäsenyysvelvoitteen laiminlyönnin yhteisön tuomioistuimeen.

Päästökauppadirektiivin toimeenpanolainsäädännön tuli olla voimassa vuoden 2004 alkuun mennessä. Komissio on lähettänyt Suomelle kyselyn toimeenpanon viivästymisestä. Kansallinen jakosuunnitelma tuli toimittaa komissiolle ja muille jäsenvaltioille maaliskuun 2004 loppuun mennessä.

Päästökauppadirektiivin täytäntöönpano edellyttää monia toimia toiminnanharjoittajilta ja viranomaisilta jo ennen varsinaisen päästökauppajärjestelmän käynnistymistä vuoden 2005 alussa. Toiminnanharjoittajien on haettava kasvihuonekaasujen päästölupaa Energiamarkkinavirastolta ja laadittava laitoksen hiilidioksidipäästöjen tarkkailusuunnitelma. Energiamarkkinaviraston on käsiteltävä lupahakemukset ja myönnettävä luvat ennen vuoden 2005 alkua. Energiamarkkinaviraston on perustettava myös päästöoikeuksista kirjaa pitävä rekisteri sekä hyväksyttävä todentajat.

Päästöoikeuksien myöntäminen toiminnanharjoittajille on monivaiheinen prosessi. Vasta päästökauppalain nojalla valtioneuvosto voi lakiehdotuksen 34 §:n mukaisesti tehdä virallisen päätöksen komissiolle ilmoitettavasta kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä. Komissiolla on tämän jälkeen kolme kuukautta aikaa tehdä kansalliseen jakosuunnitelmaan muutosehdotuksia tai hylätä se. Vasta komission käsittelyn jälkeen jäsenvaltio, Suomessa päästökauppalakiehdotuksen mukaan valtioneuvosto, voi myöntää päästöoikeudet toiminnanharjoittajille. Jotta toiminnanharjoittajat voisivat saada päästöoikeudet ennen päästökauppajärjestelmän käynnistymistä vuoden 2005 alussa, on tärkeää, että valtioneuvosto voisi mahdollisimman pian tehdä virallisen kansallista jakosuunnitelmaesitystä koskevan päätöksen ja ilmoittaa sen komis­siolle ja muille jäsenvaltioille.

Kauppa- ja teollisuusministeriö on maaliskuun lopussa ilmoittanut komissiolle ja muille jäsenvaltioille epävirallisen jakosuunnitelmaesityksen, joka ei kuitenkaan sisällä direktiivin edellyttämiä laitoskohtaisia päästöoikeuksia. Komission kolmen kuukauden aika alkaa vasta siitä, kun virallinen, laitoskohtaiset päästöoikeudet sisältävä jakosuunnitelmaesitys on toimitettu komissiolle.

Jotta päästökauppajärjestelmän käyttöönotto on mahdollista Suomessa vuoden 2005 alusta, on välttämätöntä, että päästökauppajärjestelmän valmistelun kannalta välttämättömät säännökset: kasvihuonekaasujen päästölupaa, päästöjen tarkkailua ja todentamista, rekisterin perustamista ja kansallista jakosuunnitelmaesitystä sekä lopullisen päästöoikeuksien myöntämispäätöksen valmistelua koskevat säännökset tulevat voimaan mahdollisimman pian. Muuten ei ole valmiutta myöntää päästöoikeuksia toiminnanharjoittajille. Myöskään kasvihuonekaasujen päästölupia ei ehditä myöntää vuoden 2005 alkuun mennessä.

Päästökauppadirektiivillä on tarkoitus luoda yhteisön laajuiset päästöoikeuksien markkinat. Toiminnanharjoittajiin kohdistuvien päästökaupan vaikutusten kannalta päästöoikeuksien saatavuus on tärkeää. Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että merkittävän enemmistön jäsenmaista tulisi olla mukana päästökauppajärjestelmässä vuoden 2005 alusta lukien. Tämän vuoksi ehdotetaankin, että muut kuin valmistelun kannalta välttämättömät säännökset tulevat voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana.

Valiokunnan saaman tiedon mukaan valtioneuvosto arvioi ennen voimaatuloasetuksen antamista päästökauppadirektiivin toimeenpano­tilanteen muissa jäsenmaissa ja myös Suomessa. Käytännössä toimeenpanoa seuraa kauppa- ja teollisuusministeriö. Hallituksessa päästökauppalain valmistelua ja toimeenpanoa seuraa myös kauppa- ja teollisuusministerin johtama ilmasto- ja energiapolitiikan ministerityöryhmä. Voimaantuloasetuksen antamisen edellytyksiä ja ajankohtaa käsiteltäisiin hallituksessa ainakin mainitussa ministerityöryhmässä ennen asian viemistä valtioneuvoston päätettäväksi.

Talousvaliokunta ehdottaa, että eduskunta hyväksyy lausuman, jonka mukaan hallituksen tulee antaa talousvaliokunnalle selvitys ennen valtioneuvoston voimaantuloasetuksen antamista päästökaupan toimeenpanotilanteesta EU:n jäsenvaltioissa ja myös Suomessa (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Päästökauppalakiehdotukseen on tehty perustuslakivaliokunnan esittämät täsmennykset ja muutokset. Lakiehdotuksen 13 §:n 3 momenttiin tehty muutos on edellytys sille, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että kansallinen jakosuunnitelmaesitys vaikuttaa välittömästi päästöoikeuksien jakoedellytyksiin Ahvenanmaan maakunnassa. Valiokunta pitää tärkeänä, että maakunnan hallitukselle varataan itsehallintolain 33 §:stä ilmenevien periaatteiden mukaisesti tilaisuus antaa lausunto jakosuunnitelmaesityksestä sen valmistelun aikana.

Talousvaliokunta kehottaa jakosuunnitelmaesityksen valmistelijoita ottamaan perustuslakivaliokunnan toteamuksen asianmukaisesti huomioon.

Ympäristövaliokunnan lausunto

Ympäristövaliokunnan lausunnossa selostetaan laajasti päästökauppajärjestelmän käyttöönottoa, päästökaupan vaikutuksia ja siihen liittyviä epävarmuuksia. Talousvaliokunta viittaa ympäristövaliokunnan lausuntoon.

Lakialoite

Talousvaliokunta ehdottaa, että päästökauppalaki hyväksytään hallituksen esityksen pohjalta ja että lakialoitteeseen sisältyvä lakiehdotus hylätään.

Lakialoitteessa ehdotetaan, että jo ensimmäisellä päästökauppakaudella 2005—2007 päästöoikeuksista viisi prosenttia huutokaupataan ja 95 prosenttia annetaan maksutta. Huutokauppa voisi aiheuttaa yrityksille lisäkustannuksia, joita ei näillä näkymin synny tämän johdosta muissa EU:n jäsenvaltioissa.

Talousvaliokunta ei myöskään kannata laki­aloitteessa ehdotettuja alaryhmäkohtaisia päästöoikeuksien määrää leikkaavia sovituskertoimia hallituksen esityksestä poiketen jo ensimmäisellä päästökauppakaudella.

Johtopäätöksiä talousvaliokunnan saamien lausuntojen perusteella

• EU:n ja myös Suomen tavoitteena tulee olla erityisesti Yhdysvaltojen, Venäjän, Kiinan ja Intian saaminen mukaan kansainvälisesti päätettävien ilmastotavoitteiden toteuttamiseen ja päästökauppaan, jotta päästään maailmanlaajuiseen päästöjen vähenemiseen ja jotta vältetään ns. hiilivuotoja.
• Päästökauppaan liittyy suuria ongelmia, eikä se johda optimaaliseen tapaan vaikuttaa ilmastonmuutokseen. Koska ongelmat koskevat muitakin EU:n jäsenvaltioita ja koska Kioton pöytäkirjan voimaantulo ei ole varmistunut, Suomen on syytä varautua siihen, että säädöksiä tulee muuttaa.
• Päästökaupan vaikutuksia on ennalta vaikea arvioida. Päästökauppa saattaa vaikeuttaa energiamarkkinoiden toimivuutta ja teollisuuden toimintaedellytyksiä sekä vähentää investointeja Suomessa ja ohjata investointeja muihin maihin.
• Valtion on osaltaan oltava mukana turvaamassa tarvittavat päästöoikeudet uusille osallistujille, mikäli 2,5 Mt:n hiilidioksidikiintiö osoittautuu riittämättömäksi.
• Uusiutuvien energialähteiden tukitoimet (verot, investointi- ja tuotantotuet, tutkimus- ja kehityspanostukset) on säilytettävä, koska päästökauppa ei houkuttele yrityksiä pitkäjänteisiin investointeihin energian säästöön ja uusiutuvien energialähteiden käyttöön.
• Suomen tulee tukea energiaa säästävien ja uusiutuvien energialähteiden kilpailukykyä parantavien innovaatioiden ja tekniikoiden kehittämistä ja käyttöönottoa Suomessa sekä edistää näiden tekniikoiden vientiä muihin maihin.
• Turpeen käyttö paikallisena energialähteenä on turvattava päästökaupan käynnistyttyä muun muassa alentamalla turpeen energiaveroa samanaikaisesti.
• Ohjaustoimet, esimerkiksi verot ja tuet, on sovitettava päästökauppaolosuhteisiin. Ohjaustoimet tulee olla ennakoitavissa.
• Energiamarkkinavirasto tulee toimimaan päästökauppalaissa tarkoitettuna päästökauppaviranomaisena. Päästökaupan toimeenpanon johdosta viraston tehtävät lisääntyvät. Tämän johdosta ja tiukan aikataulun vuoksi virastolle tulee antaa riittävät resurssit uusien tehtävien hoitamiseksi.
• Ensimmäisen päästökauppakauden 2005—2007 seuranta-, raportointi- ja todentamismenettelyjen tulee olla etenkin pienille toimijoille mahdollisimman yksikertaisia. Viranomaisilla tulee olla riittävät neuvontaresurssit.
• Suomen tulee tarkasti valvoa päästökauppajärjestelmässä kansallisia etujaan.
• Jollei merkittävä enemmistö EU:n jäsenvaltioista ole mukana päästökauppajärjestelmässä yhtenäisin pelisäännöin ensimmäisen kauden alusta lukien, Suomen tulee olla aktiivinen direktiivin täytäntöönpanon lykkäämisessä.

Yksityiskohtaiset perustelut

1. Päästökauppalaki

13 §.

Pykälän 3 momentin 1 kohdan mukaan päästökauppaviranomainen voi peruuttaa kasvihuonekaasujen päästöluvan, jos luvanhaltija on olennaisesti rikkonut päästöoikeuksien vuosittaista palauttamista tai päästöjen tarkkailua, ilmoittamista ja todentamista koskevia velvoitteitaan.

Perustuslakivaliokunta lausunnossaan huomauttaa, että luvan peruuttamismahdollisuus on sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta välttämättä sidottava siihen, että luvanhaltijalle mahdollisesti annetut huomautukset ja varoitukset eivät ole johtaneet velvoitteiden täyttämiseen. Sääntelyn tarkistaminen on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Pykälän 3 momentin 1 kohtaa on täydennetty perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla siten, että päästökauppaviranomainen voi peruuttaa päästöluvan, jos luvanhaltija ei ole päästökauppaviranomaisen kehotuksesta huolimatta täyttänyt velvoitteitaan.

18 §.

Pykälässä säädetään laitosten tai niiden osien ryhmittelystä kansallista jakosuunnitelmaesitystä varten alaryhmiin. Pykälän säännöksiin ei ole tehty muutoksia. Talousvaliokunta on kuitenkin selventänyt päästöoikeuksien myöntämistä sekä päästöjen raportointi- ja päästöoikeuksien palautusvelvoitetta prosessikaasujen osalta koskevia perusteluita.

Koksaamo-, masuuni- ja konverttikaasujen eli niin sanottujen prosessikaasujen lukeminen alaryhmään A 1 tarkoittaa sitä, että prosessikaasuista aiheutuvat päästöt ja niille kohdistettavat päästöoikeudet lasketaan sille toiminnolle, jossa kaasut syntyvät. Prosessikaasuista aiheutuvista päästöistä raportoiminen ja vastaavien päästöoikeuksien palauttaminen ovat siis yksinomaan sen toiminnanharjoittajan vastuulla, jonka harjoittamissa toiminnoissa kaasut syntyvät. Prosessikaasuja polttoaineena käyttävä laitos kuuluu päästökauppalain piiriin, vaikka laitos kuuluisi eri toiminnanharjoittajalle kuin prosessikaasun tuottajalle. Tällaisella laitoksella on oltava päästölupa, ja sen on raportoitava päästöistään ja palautettava niitä vastaavat päästöoikeudet muiden käyttämiensä polttoaineiden kuin prosessikaasujen osalta.

23 §.

Pykälässä säädetään alaryhmien C1 ja C2 päästöoikeuksien jakoperusteista päästökauppakaudelle 2005—2007. Pykälän 1 momentin 2 kohdassa säädetään laskentakaavasta, jonka avulla korjataan polttoainekulutus vastaamaan pitkän aikavälin ulkolämpötilaa. Säännös on osoittautunut tulkinnanvaraiseksi siltä osin, käytetäänkö vuosien 1998—2002 keskiarvoa vai vuosittaisia arvoja. Kauppa- ja teollisuusministeriön mukaan tarkastelujakson määrittämisessä on valmistelun aikana ollut lähtökohtana vuoden mittainen tarkastelujakso. Tämän vuoksi mainittua kohtaa on tarkennettu siten, että pykälässä säädetyllä toteutuneella lämmitystarveluvulla tarkoitetaan lukua, joka perustuu toteutuneeseen vuosittaiseen lämmitystarvelukuun.

Lakiehdotuksesta ei käy ilmi, minkä aikavälin lämmitystarveluvusta on kyse. Lakiehdotuksen perusteluissa todetaan, että alaryhmien C1 ja C2 lämpötilakorjaus kohdistuu vuosille 1998—2002. Säännöstä on täsmennetty siten, että toteutuneella lämmitystarveluvulla tarkoitetaan laitoksen sijaintipaikan suuralueen tarkastelujaksolla 1998—2002 toteutunutta vuosittaista lämmitystarvelukua. Lämmitystarveluku lasketaan siten jokaiselta vuodelta erikseen sen sijaan, että se koskisi koko tarkastelujaksoa.

Laskentakaavan jakolaskuun sisältyvien tarkkailujaksojen 1998—2002 ja 1971—2000 järjestystä on myös muutettu oikean laskutavan varmistamiseksi. Ehdotuksen mukaan toteutunut lämmitystarveluku jaetaan vuosien 1971—2000 keskimääräisellä lämmitystarveluvulla. Jakolaskun tulee kuitenkin olla päinvastainen, eli vuo­sien 1971—2000 keskimääräinen lämmitystarveluku jaetaan vuosien 1998—2002 toteutuneella vuotuisella lämmitystarveluvulla päästöoikeuksien jakokriteereitä valmistelleen työryhmän, ns. kriteerityöryhmän esityksen mukaisesti.

26 §.

Kansallista jakosuunnitelmaa koskeva ehdotus ja kriteerityöryhmän mietintö sisältävät vuoden 2003 toukokuun jälkeen valmistuneita laitoksia koskevat laitosten päästöoikeudet. Päästöoikeudet lasketaan joko toiminnanharjoittajan arvioimista polttoainemääristä ja ominaispäästökertoimista tai käyttämällä uusien osallistujien laskentaperusteita. Näistä valitaan se, joka tuottaa pienemmän päästöoikeusmäärän.

Lakiehdotuksen 26 §:n 1 momentin 6 kohdassa määritellään, kuinka lasketaan vuonna 2003 valmistuneen, ennen vuoden 2004 toukokuun loppua (1.1.2003—31.12.2003 / 1.1.2003—31.5.2004) yhden täyden toimintavuoden toimineen laitoksen päästöoikeudet. Sen sijaan pykälässä ei määritetä, kuinka päästöoikeudet lasketaan siinä tapauksessa, että laitos on valmistunut vuoden 2003 toukokuun ja sen ajankohdan välisenä aikana, jolloin valtioneuvosto tekee lain 34 §:n nojalla päätöksen kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä.

Pykälää on täydennetty siten, että sen 1 momenttiin on lisätty uusi 7 kohta, jonka nojalla voidaan määritellä päästöoikeuksien jakoperusteet niille laitoksille, jotka ovat valmistuneet vuoden 2003 toukokuun jälkeen.

Edellä mainitun muutoksen johdosta on 2 momentissa oleva alaryhmää D koskeva viittaus 1 momentin 3—6 kohtaan muutettu viittaukseksi 1 momentin 3—7 kohtaan ja alaryhmää E koskeva viittaus 1 momentin 1—6 kohtaan viittaukseksi 1 momentin 1—7 kohtaan.

Uusi 7 kohta voi koskea myös laitoksia, jotka ovat toimineet kohdassa säädetyn tarkastelujakson aikana yhden täyden toimintavuoden. Tällöin tarkoitetaan laitoksia, jotka ovat valmistuneet 1.6.2003 ja kansallista jakosuunnitelmaa koskevan valtioneuvoston päätöksen välisenä aikana ja toimineet tuona aikana yhden vuoden. Käytännössä täysi toimintavuosi olisi mahdollista saavuttaa kesä- ja elokuun 2004 välisenä aikana. Näiden laitosten huomioon ottaminen pitkittäisi kuitenkin kohtuuttomasti jakosuunnitelmaesityksen antamista, eikä päästökauppakauden alkaminen vuoden 2005 alusta lukien olisi mahdollista.

Jakosuunnitelmaesitykseen sisältyvät laitoskohtaiset päästöoikeudet voidaan laskea lopullisesti ainoastaan määrittämällä takaraja, johon mennessä laitoksen katsotaan toimineen täyden toimintavuoden. Pykälän 1 momentin 6 kohdassa on viimeiseksi takarajaksi säädetty toukokuun loppu 2004. Tämän jälkeen uusien laitosten jakoperusteet määräytyvät toiminnanharjoittajan arvioiden perusteella taikka osallistujille käytettävien arvojen mukaisesti.

52 §.

Lakiehdotuksen 59 §:ssä on säännökset asetuksenantovaltuudesta. Kauppa- ja teollisuusministeriön asetuksella annetaan tarkempia säännöksiä muun muassa päästöjen tarkkailusta.

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että lakiehdotus sisältää niukasti säännöksiä päästöjen tarkkailusta. Vaatimus tarkkailujärjestelmän luetettavuudesta, uskottavuudesta ja tarkkuudesta käy pelkästään välillisesti ilmi 52 §:n 3 momentista. Sääntelyä on tältä osin aiheellista selkeyttää.

Komissio on päästökauppadirektiivin 14 artiklan 1 kohdan nojalla päätöksellään 28.1.2004 antanut ohjeet päästöjen tarkkailusta ja raportoinnista. Päästöjen tarkkailussa ja raportoinnissa yhteisössä tulee noudattaa näitä ohjeita. Kauppa- ja teollisuusministeriö on teettänyt selvityksen näiden ohjeiden soveltamisesta Suomessa erityisesti käytännön esimerkkien valossa. Tätä työtä hyväksi käyttäen valmistellaan ministeriön asetusta päästöjen tarkkailusta. Asetuksessa tultaneen suurelta osin tukeutumaan komission ohjeeseen, mutta joiltakin osin tarvitaan ohjeen kansallista soveltamista.

Lakiehdotuksen 52 §:n 1 momenttia on selvyyden vuoksi täydennetty siten, että toiminnanharjoittajan on tarkkailtava lain soveltamisalaan kuuluvia päästöjään johdonmukaisesti, luotettavasti ja tarkasti. Tämä ei muuta lakiehdotuksen asiallista sisältöä. Lisäys vastaa komission antamien tarkkailuohjeiden periaatteita. Komission tarkkailuohjeet edellyttävät päästöjen tarkkailun kattavan kaikki päästökauppadirektiivin liitteessä I tarkoitetut toiminnot ja kasvihuonekaasut eli kaudella 2005—2007 hiilidioksidin. Päästökauppalain soveltamisala vastaa päästökauppadirektiiviä.

54 §.

Pykälässä on virheellinen viittaus 50 §:n 1 momenttiin. Viittaus on korjattu 52 §:n 1 momenttiin.

Perustuslakivaliokunnan mukaan sääntely todentajan tehtävistä muodostuu 52 §:n 3 momentin ja 54 §:n perusteella jossain määrin sekavaksi. Tältä osin sääntelyä on syytä pyrkiä vielä täsmentämään.

Päästökauppadirektiivi edellyttää, että toiminnanharjoittajan laatimat päästöselvitykset todennetaan ja todentaja antaa lausunnon siitä, onko päästöselvitys tyydyttävä. Lakiehdotuksessa on keskeiset säännökset todentamisvelvoitteesta, käytettävistä todentajista, todentajan päästöselvityksestä antamasta lausunnosta, todentajan hyväksymisestä ja hyväksymisen peruuttamisesta sekä todentamistehtävien suorittamisesta. Lakiehdotuksen 52 §:ssä on päästöjen tarkkailua sekä päästöselvitysten laatimista, toimittamista ja todentamista koskevat keskeiset velvoitteet, ja 54 §:ssä säännellään todentajan lausunnon sisällöstä.

71 §.

Pykälässä säädetään muutoksenhausta valtioneuvoston päätökseen. Pykälän 1 momentin mukaan valtioneuvoston lain 37 §:n nojalla tekemään päästöoikeuksien myöntämispäätökseen ei saa hakea muutosta siltä osin kuin päätös koskee päästöoikeuksien kokonaismäärää tai uusille osallistujille varattua osuutta.

Perustuslakivaliokunta toteaa, että lakieh­dotuksen 37 ja 38 §:n nojalla tehtävä lopullinen päätös päästöoikeuksien kokonaismäärästä vaikuttaa kuitenkin välillisesti päästöoikeuksien myöntämiseen ja siten esimerkiksi toiminnanharjoittajalle myönnettävien päästöoikeuksien määrään. Muutoksenhakukiellon tarvetta on aiheellista tältä osin vielä harkita.

Muutoksenhakukieltoa on perusteltu hallituksen esityksessä 71 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa sekä kohdassa 4.3. Muutoksenhaku ja täytäntöönpano (s. 79—80). Päästöoikeuksien kokonaismäärän määrittämistä on kuvattu 16 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa. Päästöoikeuksien kokonaismäärän määrittäminen koskee päästökauppasektorin lisäksi välillisesti myös päästökaupan ulkopuolisten alojen kasvihuonekaasujen rajoittamistavoitteita ja niihin kohdistuvia toimia ja päästökauppasektorin ja ei-päästökauppasektorin välistä "taakanjakoa" kasvihuonekaasujen rajoittamisvelvoitteiden kohdentamisessa. On vaikea nähdä, miten tätä tarkasteltaisiin laillisuusperusteella ja minkälaisiin selvityksiin tuomioistuin harkintansa perustaisi. Päästökauppalain soveltamisalaan kuuluvien toiminnanharjoittajien lisäksi "taakanjako" kasvihuonekaasujen rajoittamisvelvoitteista koskee myös esimerkiksi päästökauppajärjestelmän ulkopuolelle jäävää teollisuutta ja energian tuotantoa, liikennettä, talokohtaista lämmitystä, maataloutta, jätehuoltoa ja siten kaikkia toimijoita.

Päästökauppadirektiivin mukaisesti kansallinen jakosuunnitelmaesitys ilmoitetaan komis­siolle ja muille jäsenvaltioille. Komissiolla on mahdollisuus esittää jakosuunnitelmaan muutoksia tai hylätä se. Komission kannalta keskeinen osa jakosuunnitelmassa on päästöoikeuk­sien kokonaismäärän hyväksyttävyyden arviointi. Lakiehdotuksen 37 §:n nojalla tehtävä päästöoikeuksien myöntämispäätös tehdään komission käsittelyn jälkeen. Jos tuomioistuin katsoo, että sillä on toimivalta muuttaa päästöoikeuksien kokonaismäärää, edellyttäisi päästöoikeuksien kokonaismäärän muuttaminen joka tapauksessa päätöksen uutta ilmoittamista komissiolle ja komission hyväksyntää muutoksille.

Edellä olevat perusteet puoltavat muutoksenhakukiellon säilyttämistä 71 §:n 1 momentissa.

72 §.

Voimaantulosäännösehdotuksen mukaan laki tulee voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana. Säännöksessä lueteltuja lainkohtia kuitenkin sovelletaan laissa mainittavasta ajankohdasta lukien.

Perustuslakivaliokunnan mukaan lain voimassaolon ja sen soveltamisen käsitteet ovat sekoittuneet lakiehdotuksessa. Käytettävän käsitteistön kannalta on ehdotettua luontevampaa lähteä siitä, että vain voimassa olevaa lakia sovelletaan. Voimaantulosäännöstä onkin siksi tarkistettava.

Voimaantulosäännöstä on muutettu niin, että voimaantuloajankohta käy ilmi tavanomaiseen tapaan ja että säännöksessä mainitaan erikseen ne säännökset, joiden voimaantuloajankohdasta säädetään valtioneuvoston asetuksella.

Päätösehdotus

Edellä esitetyn perusteella talousvaliokunta ehdottaa,

että 2. ja 3. lakiehdotukset hyväksytään muuttamattomina,

että 1. lakiehdotus hyväksytään muutettuna (Valiokunnan muutosehdotukset),

että lakialoite LA 44/2004 vp hylätään sekä

että hyväksytään kolme lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotukset).

Valiokunnan muutosehdotukset

1.

Päästökauppalaki

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:

1 luku

Yleiset säännökset

1—6 §

(Kuten HE)

2 luku

Kasvihuonekaasujen päästölupa

7—12 §

(Kuten HE)

13 §

Luvan peruuttaminen

(1 ja 2 mom. kuten HE)

Päästökauppaviranomainen voi peruuttaa kasvihuonekaasujen päästöluvan, jos:

l) luvanhaltija on olennaisesti rikkonut päästöoikeuksien vuosittaista palauttamista tai päästöjen tarkkailua, ilmoittamista ja todentamista koskevia velvoitteitaan eikä päästökauppaviranomaisen kehotuksesta huolimatta ole täyttänyt velvoitteitaan; tai

(2 kohta kuten HE)

(4 mom. kuten HE)

3 luku

Kansallinen jakosuunnitelmaesitys ja päästöoikeuksien jakoperusteet

14—22 §

(Kuten HE)

23 §

Alaryhmien C1 ja C2 jakoperusteet päästökauppakaudelle 2005—2007

Alaryhmään C1 ja C2 kuuluville laitoksille päästökauppakaudelle 2005—2007 myönnettävät yhtä vuotta vastaavat päästöoikeudet lasketaan siten, että:

(1 kohta kuten HE)

2) laitoksen vuotuinen polttoainekulutus korjataan vastaamaan pitkän aikavälin ulkolämpötilaa kertomalla kyseiset polttoainekulutukset kertoimella, joka saadaan, kun kerrotaan luku 0,65 laitoksen sijaintipaikan suuralueen vuosien 1971—2000 keskimääräisen ja tarkastelujaksolla 1998—2002 toteutuneen vuotuisen lämmitystarveluvun suhteella ja kun näin saatuun tuloon lisätään 0,35; alaryhmään C2 kuuluvan laitoksen osalta lämpötilakorjaus tehdään polttoainekulutuksille, joista on poistettu kohdassa 1 mainittu polttoainekulutus;

(3—5 kohta kuten HE)

(2 ja 3 mom. kuten HE)

24 ja 25 §

(Kuten HE)

26 §

Vuonna 1998 tai sen jälkeen valmistuneet laitokset

Laitoksille tai niiden osille, jotka ovat valmistuneet vuonna 1998 tai sen jälkeen, päästökauppakaudelle 2005—2007 myönnettävät yhtä vuotta vastaavat päästöoikeudet lasketaan seuraavasti:

(1—6 kohta kuten HE)

7) laitoksille, jotka ovat valmistuneet vuoden 2003 toukokuun lopun ja sen ajankohdan välisenä aikana, jolloin valtioneuvosto päättää 34 §:n mukaisesti kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä, myönnetään päästöoikeuksia kyseisen alaryhmän jakoperusteiden mukaan käyttämällä laskentakaavassa toiminnanharjoittajan ar­vioita polttoainemääristä ja ominaispäästökertoimista laitoksen valmistumisen jälkeiseltä 12 kuukauden jaksolta tai käyttämällä uusille osallistujille käytettäviä arvoja. Näistä valitaan se vaihtoehto, joka kyseisen alaryhmän laskentaperusteiden mukaan antaa pienimmät päästöoikeudet. (Uusi)

Alaryhmään D kuuluviin laitoksiin, jotka ovat valmistuneet vuonna 2000 tai sen jälkeen, myönnettävät päästöoikeudet lasketaan käyttämällä 1 momentin 3—7 kohdan mukaisen ajanjakson polttoainekulutuksen ja ominaispäästökertoimen aritmeettista keskiarvoa. Alaryhmään E kuuluviin laitoksiin, jotka ovat valmistuneet vuonna 1998 tai sen jälkeen, käytetään 1 momentin 1—7 kohdan mukaisen ajanjakson polttoainekulutuksen ja ominaispäästökertoimen aritmeettista keskiarvoa.

(3 mom. kuten HE)

27—31 §

(Kuten HE)

4 luku

Päätös kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä ja päästöoikeuksien myöntäminen

32—41 §

(Kuten HE)

5 luku

Rekisteri

42—45 §

(Kuten HE)

6 luku

Päästöoikeuksien kirjaaminen, palauttaminen, mitätöinti ja voimassaolo

46—51 §

(Kuten HE)

7 luku

Päästöjen tarkkailu, ilmoittaminen ja todentaminen

52 §

Päästöjen tarkkailu, selvitys ja todentaminen

Toiminnanharjoittajan on tarkkailtava lain soveltamisalaan kuuluvia päästöjään johdonmukaisesti, luotettavasti ja tarkasti ja laadittava niistä selvitys kultakin kalenterivuodelta tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten sekä kasvihuonekaasujen päästöluvassa asetettujen ehtojen mukaisesti.

(2 ja 3 mom. kuten HE)

53 §

(Kuten HE)

54 §

Todentajan lausunto

Todentaja laatii päästöselvityksestä lausunnon, jossa todetaan, onko päästöselvitys tyydyttävä. Lausunnosta tulee käydä ilmi todentamisen kannalta oleelliset seikat. Päästöselvitys voidaan katsoa tyydyttäväksi, jos päästöselvitys on laadittu 52 §:n 1 momentin mukaisesti ja kokonaispäästöjä ei todentajan mielestä ole ilmoitettu oleellisesti väärin.

55—59 §

(Kuten HE)

8 luku

Valvonta ja seuraamukset

60—68 §

(Kuten HE)

9 luku

Muutoksenhaku ja päätöksen täytäntöönpano

69—71 §

(Kuten HE)

10 luku

Voimaantulo

72 §

Voimaantulo

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 2004 kuitenkin seuraavien lainkohtien voimaantulosta säädetään valtioneuvoston asetuksella:

1) 1 §, 6 §:n 3 kohta;

2) 31, 37—41 ja 45—51 §;

3) 62—65 §; sekä

4) 69 §:n 2 ja 3 momentti ja 71 §.

(5—7 kohta poist.)

(2 ja 3 mom. kuten HE)

---

Valiokunnan lausumaehdotukset

1.

Eduskunta edellyttää, että hallitus antaa eduskunnan talousvaliokunnalle selvityksen ennen päästökauppalain 72 §:ssä tarkoitetun voimaantuloasetuksen antamista päästökaupan toimeenpanotilanteesta EU:ssa ja myös Suomessa.

2.

Eduskunta edellyttää, että valtion on oltava mukana turvaamassa päästöoikeudet niitä tarvitseville uusille osallistujille, mikäli 2,5 Mt:n hiilidioksidipäästökiintiö osoittautuu riittämättömäksi.

3.

Eduskunta edellyttää, että turpeen energiaveroa tulee alentaa ensimmäisen päästökauppakauden alusta lukien siten, että turpeen kilpailuasema energialähteenä ei heikkene päästökaupan seurauksena.

Helsingissä 21 päivänä kesäkuuta 2004

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

pj. Jouko Skinnari /sd
vpj. Jari Leppä /kesk
jäs. Arto Bryggare /sd (osittain)
Sari Essayah /kd
Merikukka Forsius-Harkimo /vihr (osittain)
Klaus Hellberg /sd (osittain)
Reijo Kallio /sd (osittain)
Esko Kiviranta /kesk
Martti Korhonen /vas
Miapetra Kumpula /sd
Seppo Lahtela /kesk
Jere Lahti /kok (osittain)
Klaus Pentti /kesk
Antti Rantakangas /kesk (osittain)
Martin Saarikangas /kok
Sari Sarkomaa /kok
Juhani Sjöblom /kok
vjäs. Ulla Anttila /vihr
Roger Jansson /r
Matti Saarinen /sd (osittain)

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Eelis Roikonen

Perustelut

EU:n sisäisen hiilidioksidipäästökaupan tarkoituksena on vähentää hiilidioksidipäästöt EU-laajuisesti Kioton sopimuksen vaatimalle tasolle. Sen mukainen Suomen keskimääräinen vuotuinen kokonaispäästöraja kaudelle 2008—2012 on 76,77 miljoonaa tonnia. Hiilidioksidin osuus kokonaispäästöistä on 62,46 miljoonaa tonnia. Vuosina 1998—2002 päästökauppasektorin ulkopuolisten alojen (liikenne, maatalous, kotitalouksien lämmitys) hiilidioksidipäästöissä on tapahtunut jopa pientä laskua. Keskimäärin näiden alojen hiilidioksidipäästöt ovat edellä mainitulla tarkastelujaksolla olleet 28,88 miljoonaa tonnia. Samalla ajanjaksolla ovat päästökauppasektorin hiilidioksidipäästöt sen sijaan kasvaneet 35,3 miljoonasta tonnista 41,2 miljoonaan tonniin ja olleet keskimäärin 36,66 miljoonaa tonnia.

Hallituksen esittämän päästökauppalain tarkoitus on edistää hiilidioksidipäästöjen vähentämistä Suomessa kustannustehokkaasti ja taloudellisesti. Hallituksen esitys on tarpeellinen ja kannatettava, mutta riittämätön. Esityksen mukaisena päästökauppalaki mahdollistaisi toteutuessaan päästökauppasektorille ensimmäisellä päästökauppakaudella 2005—2007 varsin avokätiset päästöoikeudet verrattuna siihen, mihin Suomi on Kioton sopimuksessa sitoutunut. Esityksessä määritellyt jakoperusteet johtaisivat käytännössä päästökehitystä uralle, jossa päästökauppasektoriin kuuluvat alat saisivat lisätä päästöjään ensimmäisellä päästökauppakaudella 2005—2007. Hallituksen esityksen taustaksi on laadittu ns. strateginen ura, joka kuvaa päästökehitystä, jolla Suomi pääsee Kioton tavoitteeseen. Tämän strategisen uran mukaan olisi Suomen varsinaisella Kioton sopimuskaudella 2008—2012 vähennettävä päästöjään erittäin voimakkaasti. Niinpä onkin mahdollista, ettei tavoitellulle päästöuralle päästä ja Suomen valtio joutuu ostamaan lisää päästöoikeuksia kaudella 2008—2012, kuten ympäristövaliokunnan lausunnossa todetaan. Tällaista valtion tukea teollisuudelle ei voida pitää hyväksyttävänä. Päästökiintiöiden hankkiminen valtion toimesta teollisuudelle olisi väärin yhteiskunnan tulonjaon kannalta, kun päästöjään vähentävät kotitaloudet pantaisiin maksamaan teollisuuden päästöjen lisäys.

Valiokunta menee lausunnossaan vielä hallituksen esitystäkin pitemmälle vaatiessaan lausumallaan valtiota varautumaan takaamaan päästökiintiötä niitä tarvitseville uusille osallistujille, mikäli varattu 2,5 MtCO₂:n kiintiö osoittautuu kaudella 2005—2007 riittämättömäksi. Tämä on tulkittavissa niin, että valtio ostaa kyseiset päästöoikeudet ulkomailta suomalaisille yrityksille. Edellä mainituista oikeudenmukaisuussyistä tätä ei voida pitää hyväksyttävänä. Lausuma ei ole myöskään linjassa koko päästökauppajärjestelmän perusidean kanssa, joka on se, että päästöille on määritelty selkeä katto. Lausuma valtion varautumisesta päästökiintiöiden ostamiseen tulisikin poistaa talousvaliokunnan mietinnöstä.

Hallituksen esitys päästökauppalaiksi lähtee lisäksi siitä, että päästöoikeudet annettaisiin toiminnanharjoittajille maksutta tavoitekaudella 2005—2007. Hallitus ei toisin sanoen halua käyttää päästökauppadirektiivin mukaista mahdollisuutta huutokaupata osaa päästöoikeuksista ainakaan vielä ensimmäisellä tavoitekaudella.

Vastalauseessa kiinnitetään lakialoitteen (LA 44/2004 vp) tavoin huomiota edellä mainittui-hin hallituksen esityksessä oleviin puutteisiin. Vastalauseessa esitetään lakiesitystä muutettavaksi siten, että laissa mahdollistetaan päästökauppadirektiivin mukainen oikeus huutokaupata osa päästöoikeuksista niitä tarvitseville. Lisäksi esitetään, että päästöoikeuksien jakoperusteiden määrittely muutetaan siten, että päästöhistorian lisäksi jo ensimmäisellä tavoitekaudella 2005—2007 otetaan päästöoikeuksien jakoperusteita määriteltäessä käyttöön päästökauppalakiehdotuksen 30 §:n mukaiset alaryhmäkohtaiset sovituskertoimet.

Päästöoikeuksien jakoperusteet

Hallituksen esitys päästökauppalaiksi lähtee siitä, että ensimmäisellä päästökauppakaudella 2005—2007 keskeisenä päästöoikeuksien jakoperusteena olisi laitosten päästöhistoria vuosilta 1998—2002 paitsi lauhdesähkölaitosten osalta vuosilta 2000—2003, joka sisältää sääolojen vuoksi poikkeuksellisen vuoden 2003. Vastalauseessa esitetään, että jaettava päästökiintiö olisi kokonaisuudessaan noin viisi prosenttia hallituksen esityksen pohjana ollutta kiintiötä pienempi.

Vastalauseessa ehdotetaan lakialoitteen mukaisesti, että hallituksen esitykseen liittyvää 1. lakiehdotuksen 15 §:ää muutettaisiin siten, että kaudella 2005—2007 päästöoikeuksista 95 prosenttia jaetaan ilmaiseksi ja loput viisi prosenttia huutokaupataan. Lakiehdotuksen 20 §:n mukaisiin alaryhmiin A1 ja A2 kuuluville laitoksille (teollisuusprosessit) myönnettäisiin hieman hallituksen esitystä tiukemmat päästöoikeudet. Ne saisivat kuitenkin löysemmät päästöoikeudet kuin sähköä ja lämpöä tuottavat voimalaitokset. Alaryhmiin A1 ja A2 kuuluvien laitosten päästöoikeudet esitetään laskettavaksi kertomalla hallituksen esittämällä kaavalla saatu summa sovituskertoimella 0,98. Lakiehdotuksen 21 §:n mukainen öljynjalostamoja koskeva päästökiintiö lasketaan saman kaavan mukaan eli kertomalla hallituksen esittämä sovituskertoimella 0,98. Lakiehdotuksen 22 ja 23 §:ssä, joissa määritellään alaryhmien B1 ja B2 (massa- ja paperiteollisuus sekä kemianteollisuus) sekä alaryhmien C1 ja C2 päästökiintiöt, lasketaan näiden saama päästökiintiö kertomalla hallituksen esittämä malli sovituskertoimella 0,95.

Lakiehdotuksen 25 §:n alaryhmien D (lauhdutusvoimalaitokset) ja E (huippukaasuturpiinit) päästöjen jakoperusteita muutetaan siten, että alaryhmään D kuuluville laitoksille myönnettävien päästöjen historia lasketaan vuosilta 2000—2002, jolloin vertailuvuosista jäävät pois sääoloiltaan poikkeuksellisen vuoden 2003 päästöt. Nämä vuodet otetaan hallituksen esittämän laskentamallin pohjaksi ja saatu summa kerrotaan sovituskertoimella 0,9. Lauhdevoimalaitoksille myönnettävä päästökiintiö on tiukin, koska lauhdutusvoimalaitoksilla on käytännössä parhaat edellytykset vähentää päästöjään, koska tässä alaryhmässä on mahdollista korvata runsasta kivihiilen käyttöä muilla vaihtoehdoilla. Tätähän myös eduskunta edellytti toukokuussa 2002 ns. risupakettiponsissa.

Huutokauppa

Vastalauseen mukaiset jakoperusteet johtaisivat Suomen päästökehityksen kohti Kioton tavoitetta kääntämällä hiilidioksidipäästöt laskuun jo ensimmäisellä tavoitekaudella 2005—2007. Alaryhmäkohtaisilla sovituskertoimilla ja poikkeusvuoden 2003 poispudottamisella saadaan niin vastalauseessa kuin lakialoitteessa ilmaiseksi jaettavien päästökiintiöiden määrä. Tämän lisäksi valtiolla olisi mahdollisuus huutokaupata viittä prosenttia ilmaiseksi jaettujen päästökiintiöiden määrästä vastaava määrä päästökauppasektoriin kuuluvien toimijoiden tarpeiden mukaan. Päästöoikeuksien huutokaupasta saatavilla varoilla edistettäisiin muun muassa investointeja uusiutuviin energianlähteisiin ja energiansäästöön.

Vastalauseen mukaisella päästöoikeuksien alkujaolla päästöjä vähennettäisiin vuositasolla keskimäärin 2,3 miljoonaa tonnia eli noin 5 prosenttia enemmän kuin hallituksen esityksessä. On kuitenkin huomattava, että myös vastalauseen mukaisilla toimenpiteillä jäämme Kioton tavoitteesta. Hallituksen on näin ollen valmisteltava ehdotus päästökauppalain säätämisen lisäksi tarvittavista lisätoimenpiteistä Kioton tavoitteisiin pääsemiseksi. Tätä on edellyttänyt myös ympäristövaliokunta lausunnossaan (YmVL 18/2004 vp).

Valiokunta esittää lausumanaan, että turpeen kilpailukykyä tulee turvata turpeen energiaveroa alentamalla. Tämä ei ole linjassa ilmastonmuutoksen hillitsemisen kanssa. Turve on Suomessa tuotantotavoiltaan ja poltto-ominaisuuksiltaan kaikkein saastuttavin energianlähde. Tästä huolimatta turpeen hiilidioksidivero on tällä hetkellä vain neljännes kivihiilen vastaavasta. Turpeen suosiminen on johtanut siihen, että uusiutuvien energialähteiden hyödyntäminen etenee paljosta puheesta huolimatta hitaasti. Lausuma turpeen suosimisesta edelleen verotuksessa tuleekin poistaa valiokunnan mietinnöstä.

Valiokunnan mietintöön sisältyy kannanotto, jonka mukaan vuonna 2009 valmistuvalla viidennellä ydinvoimalalla on merkittävä rooli hiilidioksidipäästöjemme vähentämisessä. Kannanotto on ristiriidassa kestävän kehityksen periaatteen kanssa. Uraanivaroja riittää maailmassa muutamaksi kymmeneksi vuodeksi. Ydinvoiman rakentaminen lykkää kuitenkin sopeutumista niukan energian kauteen. Vielä kymmenen vuotta investoidaan tuhlaavaan yhdyskuntarakenteeseen, vääränlaisiin tuotantolaitoksiin ja vääränlaisiin lämmitysjärjestelmiin ja edistetään ekologisesti kestämättömiä kulutustottumuksia. Ydinvoiman rakentaminen saattaa myös ehkäistä määrärahojen suuntaamista energiaa säästävän ja uusiutuvien energialähteiden kilpailukykyä parantavan teknologian kehittämiseen. Tuotannon ja kulutuksen rakenteisiin vaikuttaminen tulisi olla ilmastonmuutoksen torjunnassa keskeisintä ja kiireisintä. Siksi maininta ydinvoiman lisärakentamisen hiilidioksidipäästöjä vähentävästä vaikutuksesta tulisi poistaa talousvaliokunnan lausunnosta.

Ehdotus

Edellä olevan perusteella ehdotan

että valiokunnan mietintöön sisältyvä 1. lakiehdotus hyväksytään muutettuna (Vastalauseen muutosehdotukset),

että 2. ja 3. lakiehdotus hyväksytään valiokunnan mietinnön mukaisina ja

että eduskunta ei hyväksy mietinnössä olevia lausumaehdotuksia päästöoikeuksien turvaamisesta niitä tarvitseville uusille osallistujille ja turpeen kilpailuasemien turvaamisesta verotuksella eikä myöskään niitä koskevia perusteluja.

Vastalauseen muutosehdotukset

1.

Päästökauppalaki

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:

1 luku

Yleiset säännökset

1—6 §

(Kuten TaVM)

2 luku

Kasvihuonekaasujen päästölupa

7—13 §

(Kuten TaVM)

3 luku

Kansallinen jakosuunnitelmaesitys ja päästöoikeuksien jakoperusteet

14 §

(Kuten TaVM)

15 §

Jakomenetelmä päästökauppakaudelle 2005—2007

Päästökauppakaudella 2005—2007 jaetaan toiminnanharjoittajille päästöoikeuksista 95 prosenttia maksutta ja loput viisi prosenttia huutokaupataan.

16—19 §

(Kuten TaVM)

20 §

Alaryhmien A1 ja A2 jakoperusteet päästökauppakaudelle 2005—2007

Alaryhmiin A1 ja A2 kuuluville laitoksille päästökauppakaudella 2005—2007 myönnettävät yhtä vuotta vastaavat päästöoikeudet lasketaan kertomalla teollisuusprosessin keskimääräisellä käyttöastekertoimella teollisuusprosessin keskimääräinen ominaispäästökerroin, (poist.) kertomalla tällä tulolla laitoksen keskimääräisen tuotantokapasiteetin summa vuosina 2005—2007 ja kertomalla saatu tulo sovituskertoimella 0,98. Öljynjalostamon päästöoikeudet lasketaan 21 §:n säännösten mukaisesti.

(2—4 mom. kuten TaVM)

21 §

Öljynjalostamoiden jakoperusteet päästökauppakaudelle 2005—2007

Öljynjalostukselle päästökauppakaudella 2005—2007 myönnettävät yhtä vuotta vastaavat päästöoikeudet lasketaan kertomalla öljynjalostuksen teollisuusprosessien hiilidioksidipäästöt keskimäärin vuosina 1998—2002 tarkasteltavan päästökauppakauden vuoden arvioiduilla EUDC:n ja EII:n tulolla, jakamalla ne vuosien 1998—2002 keskimääräisten EUDC:n ja EII:n tulolla ja kertomalla jakojäännös sovituskertoimella 0,98. Tähän päästöoikeusmäärään lisätään toiminnanharjoittajan arvioima vedyntuotannon määrä tonneina kerrottuna 5,6:lla ja siitä vähennetään toiminnanharjoittajan arvioima myytävä hiilidioksidimäärä.

(2—4 mom. kuten TaVM)

22 §

Alaryhmien B1 ja B2 jakoperusteet päästökauppakaudelle 2005—2007

Alaryhmään B1 ja B2 kuuluville laitoksille päästökauppakaudella 2005—2007 myönnettävät yhtä vuotta vastaavat päästöoikeudet lasketaan kertomalla keskimääräinen polttoainekulutus (poist.) ominaispäästökertoimella ja kertomalla tulo sovituskertoimella 0,95. Massa- ja paperiteollisuuden (poist.) sekä kemianteollisuuden alaryhmiin B1 ja B2 kuuluvien laitosten päästöoikeudet lasketaan kertomalla edellä saatu tulo laitoksen energian tuotantoon kiinteästi liittyvän teollisuusprosessin kapasiteetin tiedossa olevalla vuoden 2005 tammikuun 1 päivän ja vuoden 2000 kesäkuun 30 päivän kapasiteetin suhteella.

(2—6 mom. kuten TaVM)

23 §

Alaryhmien C1 ja C2 jakoperusteet päästökauppakaudelle 2005—2007

Alaryhmään C1 ja C2 kuuluville laitoksille päästökauppakaudelle 2005—2007 myönnettävät yhtä vuotta vastaavat päästöoikeudet lasketaan siten, että:

1) alaryhmään C2 kuuluvan laitoksen vuotuisesta polttoainekulutuksesta vähennetään laitoksen tuottaman lauhdesähkön laskennallinen polttoainetarve käyttäen hyötysuhteena arvoa 0,4; (poist.)

2) laitoksen vuotuinen polttoainekulutus korjataan vastaamaan pitkän aikavälin ulkolämpötilaa kertomalla kyseiset polttoainekulutukset kertoimella, joka saadaan, kun kerrotaan luku 0,55 laitoksen sijaintipaikan suuralueen vuosien 1971—2000 keskimääräisen ja tarkastelujaksolla 1998—2002 toteutuneen vuotuisen lämmitystarveluvun suhteella ja kun näin saatuun tuloon lisätään 0,45; alaryhmään C2 kuuluvan laitoksen osalta lämpötilakorjaus tehdään polttoainekulutuksille, joista on poistettu kohdassa 1 mainittu polttoainekulutus;

3) edellä laskettu luku kerrotaan laitoksen tai mahdollisesti muiden samaan kaukolämpöverkkoon liitettyjen saman toiminnanharjoittajan laitosten vuoden 2002 loppuun mennessä tehtyjen kaukolämpöasiakkaiden lämpösopimusten tilaustehojen summalla;

4) edellä laskettu luku kerrotaan sovituskertoimella 0,95 ja

5) näin saatuun päästöoikeuksien määrään lisätään vielä alaryhmän D jakoperusteiden mukaisesti laskettu päästöoikeuksien määrä.

(2 ja 3 mom. kuten TaVM)

24 §

(Kuten TaVM)

25 §

Alaryhmien D ja E jakoperusteet päästökauppakaudelle 2005—2007

Alaryhmään D kuuluville laitoksille päästökauppakaudella 2005—2007 myönnettävät yhtä vuotta vastaavat päästöoikeudet lasketaan kertomalla vuosien 2000—2002 keskimääräinen vuotuinen polttoainekulutus vuosien 2000—2002 keskimääräisellä ominaispäästökertoimella ja saatu tulo kerrotaan sovituskertoimella 0,9. Polttoainekulutus ja ominaispäästökerroin lasketaan vuosien 2000—2002 aritmeettisena keskiarvona.

Alaryhmään E kuuluville laitoksille päästökauppakaudella 2005—2007 myönnettävät yhtä vuotta vastaavat päästöoikeudet lasketaan kertomalla vuosien 2000—2002 keskimääräinen vuotuinen polttoainekulutus vuosien 2000—2002 keskimääräisellä ominaispäästökertoimella ja kertomalla saatu tulo sovituskertoimella 0,9. Polttoainekulutus ja ominaispäästökerroin lasketaan vuosien 2000—2002 aritmeettisena keskiarvona.

26—31 §

(Kuten TaVM)

4 luku

Päätös kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä ja päästöoikeuksien myöntäminen

32—41 §

(Kuten TaVM)

5 luku

Rekisteri

42—45 §

(Kuten TaVM)

6 luku

Päästöoikeuksien kirjaaminen, palauttaminen, mitätöinti ja voimassaolo

46—51 §

(Kuten TaVM)

7 luku

Päästöjen tarkkailu, ilmoittaminen ja todentaminen

52—59 §

(Kuten TaVM)

8 luku

Valvonta ja seuraamukset

60—68 §

(Kuten TaVM)

9 luku

Muutoksenhaku ja päätöksen täytäntöönpano

69—71 §

(Kuten TaVM)

10 luku

Voimaantulo

72 §

(Kuten TaVM)

---

Helsingissä 21 päivänä kesäkuuta 2004

Merikukka Forsius-Harkimo /vihr