Euroopan komissio antoi 15 päivänä joulukuuta 2021 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston uudelleen laadituksi direktiiviksi rakennusten energiatehokkuudesta, COM(2021) 802, ja toimitti sen Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyn, toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevan pöytäkirjan N:o 2 mukaisesti eduskunnalle 4.2.2022. 

Eduskunnan työjärjestyksen 30 §:n 3 momentin mukaan Euroopan unionin toimielinten eduskunnalle toimittamat asiakirjat, jotka sisältävät esityksen lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi, merkitään saapuneiksi suuressa valiokunnassa, joka lähettää ne asianomaisille erikoisvaliokunnille sekä myös Ahvenanmaan maakuntapäiville siinä tarkoituksessa, että ne voivat ilmaista suurelle valiokunnalle käsityksensä säädösesityksestä toissijaisuusperiaatteen kannalta.  

Työjärjestyksen 30 §:n 4 momentin mukaan eduskunta voi suuren valiokunnan ehdotuksesta päättää antaa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan N:o 2 artiklassa 6 tarkoitetun perustellun lausunnon Euroopan parlamentin puhemiehelle sekä neuvoston ja komission puheenjohtajille syistä, joiden perusteella se arvioi, ettei kyseinen esitys ole toissijaisuusperiaatteen mukainen.  

Eduskunnan päätös perustellun lausunnon antamisesta sekä suuren valiokunnan mietintö on toimitettava Euroopan unionin toimielimille 1.4.2022 mennessä. 

Suuri valiokunta merkitsi 11.2.2022 kokouksessaan toissijaisuusasian saapuneeksi tunnuksella TS 8/2022 vp ja lähetti asian ympäristövaliokunnan ja talousvaliokunnan arvioitavaksi. Ympäristövaliokunta päätti 18.2.2022 esittää suurelle valiokunnalle, että suuri valiokunta ottaa direktiiviehdotuksen käsiteltäväksi SEU 5 artiklan 3 kohdassa määritellyn toissijaisuusperiaatteen kannalta. Ympäristövaliokunta on arvioinut ehdotuksen toissijaisuusperiaatteenmukaisuutta ja erityisesti sen 9 artiklaa siltä kannalta, olisivatko ehdotuksen tavoitteet tehokkaammin toteutettavissa vain kansallisella tasolla päätettävällä tavoin toteutettavilla energiatehokkuuskorjauksilla, siten kuin kansallisessa korjausrakentamisen strategiassa on esitetty (Pitkän aikavälin korjausrakentamisen strategia 2020—2050).  

Suuri valiokunta päätti 11.3.2022 ottaa asian käsiteltäväksi ja laatia asiasta mietinnön ehdotukseksi eduskunnan kannaksi säädösehdotuksen yhteensopivuudesta toissijaisuusperiaatteen kanssa.  

Asia on valmisteltu suuren valiokunnan työjaostossa. 

Valiokunta on kuullut: 

• lainsäädäntösihteeri  Liisa  Reunanen  - valtioneuvoston kanslia
• ympäristöneuvos  Maarit  Haakana  - ympäristöministeriö
• lainsäädäntöneuvos  Sari  Rapinoja  - ympäristöministeriö

Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 

• Ahvenanmaan maakunnan hallitus

Ehdotuksen tavoitteet

Rakennusten energiatehokkuusdirektiivin uudistamisen taustalla on EU:n ilmastolailla asetetut velvoitteet vähentää EU:n nettokasvihuonekaasupäästöjä vähintään 55 prosentilla vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä sekä saavuttaa ilmastoneutraalisuus vuoteen 2050 mennessä. Rakennusten osuus on 40 prosenttia energian kokonaiskulutuksesta, ja ne aiheuttavat 36 prosenttia energiaperäisistä kasvihuonekaasupäästöistä. Ehdotus täydentää Euroopan komission 14 päivänä heinäkuuta 2021 antamaa EU:n ilmasto- ja energialainsäädännön uudistamista koskevaa 55-valmiuspakettia. 

Ehdotuksen tavoitteena on edistää rakennusten energiatehokkuuden parantamista ja rakennusten kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä EU:ssa päästöttömän rakennuskannan saavuttamiseksi vuoteen 2050 mennessä ottaen huomioon ulkoiset ilmasto-olosuhteet, paikalliset olosuhteet sekä sisäilmastolle asetetut vaatimukset ja kustannustehokkuus. Direktiivin uudistamisella pyritään rakennusten kasvihuonekaasupäästöjen ja energian loppukulutuksen vähentämiseen vuoteen 2030 mennessä sekä pitkän aikavälin vision asettamiseen rakennuksille kohti EU:n laajuista ilmastoneutraalisuutta vuonna 2050. Ehdotuksella pyritään lisäämään korjausrakentamisen määrää ja perusteellisuutta, parantamaan tietoa rakennusten energiatehokkuudesta ja kestävyydestä sekä varmistamaan, että kaikki rakennukset ovat vuoden 2050 ilmastoneutraalisuusvaatimusten mukaisia. 

Ehdotuksen 7 artiklan pääasiallinen sisältö

Uudisrakentamista koskevat säännökset on koottu ehdotuksen 7 artiklaan. Ehdotuksen 7 artiklassa ja liitteessä III uudisrakentamisen energiatehokkuutta koskevat vaatimukset asetettaisiin EU-tasolla. Artiklan mukaan uusien rakennusten olisi oltava 2 artiklassa määritetyllä tavalla päästöttömiä rakennuksia vuodesta 2030 alkaen ja uusien julkisten rakennusten olisi oltava päästöttömiä jo vuodesta 2027. Edellä mainittuihin määräaikoihin asti kaikkien uusien rakennusten olisi oltava vähintään lähes nollaenergiarakennuksia ja täytettävä 5 artiklan mukaiset energiatehokkuuden vähimmäisvaatimukset.  

Rakennus olisi päästötön, kun se alittaisi ehdotuksen liitteessä III määritetyt primäärienergiankulutuksen erilliset enimmäisraja-arvot. Raja-arvot asetettaisiin lukuarvoina kolmelle eri rakennustyypille: asuinrakennukset, toimistot sekä muut ei-asuinrakennukset. Ehdotuksessa jäsenmaat olisi jaettu neljään eri ilmastovyöhykkeeseen, joilla olisi omat raja-arvot. Suomen kanssa samaan pohjoismaiseen ilmastovyöhykkeeseen kuuluisivat Viro, Latvia, Liettua ja Ruotsi. Asuinrakennuksissa primäärienergian käytön enimmäisrajan tulisi olla pohjoismaisella ilmastovyöhykkeellä alempi kuin 75 kilowattituntia lattianeliötä kohden vuodessa. Vastaavasti toimistorakennuksissa enimmäisrajan tulisi olla alempi kuin 90 kilowattituntia lattianeliötä kohden vuodessa. Muille rakennuksille enimmäisraja-arvona olisi käytettävä kansallisissa lähes nollaenergiarakennuksia koskevissa vaatimuksissa vähintään kustannusoptimaaliselle tasolle asetettavia primäärienergiankulutuksen raja-arvoja.  

Ehdotuksen tavoitteet

Energiatehokkuudeltaan heikoimmille olemassa oleville rakennuksille asetettaisiin energiatehokkuuden vähimmäistasot (energiatehokkuusluokat) sekä aikataulut vähimmäistasojen saavuttamiselle. Lisäksi olisi laadittava kansallinen rakentamisen perusparannusohjelma.  

Ehdotuksen liitteessä III annettaisiin enimmäisraja-arvojen lisäksi myös muita, päästöttömän rakennuksen määritelmää täydentäviä ehtoja. Ehdotuksen mukaan uudisrakennuksen energiankulutus tulisi kattaa täysin uusiutuvalla energialla, joka on tuotettu paikan päällä, energiayhteisössä taikka se on uusiutuvaa energiaa tai hukkalämpöä tehokkaasta kaukolämmöstä. Sähköverkosta saatavaa uusiutuvaa energiaa ei voisi ottaa huomioon päästöttömässä rakennuksessa kuin poikkeustapauksessa. Päästötön rakennus ei myöskään saisi tuottaa paikan päällä päästöjä fossiilisista polttoaineista. 

Ehdotuksen 9 artiklan pääasiallinen sisältö

Ehdotuksen 9 artiklassa säädeltäisiin olemassa olevan rakennuskannan energiatehokkuuden vahvistamisesta. Artiklan mukaan jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että julkisten tahojen omistamat rakennukset ja muiden omistamat ei-asuinrakennukset ja rakennusten osat olisivat vähintään ehdotuksen mukaisesti luokiteltua energiatehokkuusluokkaa F viimeistään vuoden 2027 alussa ja vähintään energiatehokkuusluokkaa E viimeistään 2030 alussa.  

Asuinrakennusten olisi oltava vähintään ehdotuksen mukaisesti luokiteltua energiatehokkuusluokkaa F viimeistään vuoden 2030 alussa ja vähintään energiatehokkuusluokkaa E vuoden 2033 alussa. Energiatehokkuusluokitus olisi uudistettava vuoden 2025 loppuun mennessä, joten velvoittavat vähimmäistasot olisivat uuden energiatehokkuusluokituksen mukaisia. Kaikissa jäsenvaltioissa olisi otettava käyttöön A:sta G:hen luokitus, jossa korkeimman uuden energiatehokkuusluokan A olisi vastattava päästötöntä rakennusta ja matalimman energiatehokkuusluokan G olisi vastattava jäsenvaltion energiatehokkuudeltaan heikointa 15 prosenttia rakennuskannasta asteikon käyttöönottohetkellä. Muut uudet luokat (B-F) olisi muodostettava siten, että energiatehokkuusindikaattorit jakautuisivat tasaisesti uusien energiatehokkuusluokkien kesken.  

Ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden olisi lisäksi vahvistettava 9 artiklan mukaisille rakennuksille erityiset määräajat korkeampien energiatehokkuusluokkien saavuttamiseksi vuoteen 2040 ja 2050 mennessä kansallisissa 3 artiklassa säännellyissä perusparannussuunnitelmissa tavoitteena rakennuskannan muuttaminen päästöttömiksi rakennuksiksi.  

Komission kanta toissijaisuusperiaatteeseen

Komission mukaan ehdotus on toissijaisuusperiaatteen mukainen. Komissio katsoo, ettei ehdotuksen tavoitteita voida riittävässä määrin saavuttaa jäsenvaltioiden omin toimin. Lisäksi EU:n toimilla voidaan saada aikaan lisäarvoa kansallisiin toimiin nähden.  

Pääpiirteissään komissio perustelee näkemystään seuraavilla näkökohdilla. Komission mukaan rakennusten energiatehokkuutta koskevaa direktiiviä on päivitettävä EU:n ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi ja energiaunionin hallintomallia koskevassa asetuksessa ((EU) 2018/1999) esitettyjen periaatteiden mukaisesti. Vuonna 2020 kansallisten energia- ja ilmastosuunnitelmien vaikutusten arviointi osoitti, etteivät jäsenvaltioiden energiatehokkuustavoitteet ole vielä tarpeeksi korkealla. Lisäksi komissio katsoo, että rakennusten riittämätön peruskorjausaste on yleinen ongelma kaikissa EU:n jäsenvaltioissa. Tietyt yhdenmukaiset vaatimukset ovat tärkeitä, jotta voidaan edistää riittäviä toimia kaikissa jäsenvaltioissa. Komission mukaan esitetyn kaltainen sääntely tuottaa myös EU-tason lisäarvoa. Tehostettu EU:n yhteinen kehys tarjoaa jäsenvaltioille, joiden tavoitetasot ovat keskenään erilaisia, kannustimet nopeuttaa koordinoidusti ja tarvittavassa laajuudessa energiakäännettä kohti energiatehokkaampia ja kestävämpiä rakennuksia.  

Ympäristöministeriön kanta toissijaisuusperiaatteeseen

Ympäristöministeriön arvion mukaan ehdotus on pääosin toissijaisuusperiaatteen mukainen (ympäristöministeriön muistio — suuren valiokunnan kuuleminen 4.3.2022). Ministeriö kiinnittää kuitenkin huomiota direktiiviehdotuksen kahteen artiklaan, jotka koskevat rakennuskannan energiatehokkuuden vahvistamista (9 artikla) ja uudisrakentamista (7 artikla, liite III), ja arvioi, ettei ehdotus ole näiltä osin toissijaisuusperiaatteen mukainen. Ehdotuksen jatkovalmistelussa jäsenvaltioille tulee taata riittävästi joustavuutta direktiivin toteuttamisessa.  

Ahvenanmaan maakunnan hallituksen ja maakuntapäivien kanta

Suurelle valiokunnalle 4.3.2022 toimittamassaan kirjelmässä Ahvenanmaan maakunnan hallitus katsoo, että ehdotuksen 7 ja 9 artiklaa sekä liitettä III olisi muutettava siten, että jäsenvaltioille annettaisiin enemmän joustovaraa. Säännöksissä tulisi ottaa huomioon erilaiset kansalliset olosuhteet energiajärjestelmien, rakennuskannan ja muiden paikallisten olosuhteiden kannalta. Ehdotusta olisi muutettava siten, että energia- ja ilmastotavoitteet olisi saavutettava sosiaalistaloudellisesti tehokkaalla tavalla, ja kunnostaminen olisi toteutettava silloin, kun se on teknisesti ja taloudellisesti mahdollista. Ahvenanmaan maakunnan hallitus tuo myös esille, että ahvenanmaalaisilla viranomaisilla on paras tietämys alueen rakennuskannan korjaustarpeista sekä keinoista, joilla energiatehokkuutta voidaan vahvista, ja näiden toimenpiteiden ilmastovaikutuksista. Toimivaltaisilla viranomaisilla tulisi myös olla mahdollisuus määritellä esitettyä joustavammin, miten päästöttömiin rakennuksiin sovellettavat uusiutuvat energialähteet määritellään ottaen huomioon paikalliset erityisolosuhteet. Paikallinen sähköverkosta saatava uusiutuva energia olisi otettava huomioon nollapäästöisissä rakennuksissa ja luokiteltava uusiutuvaksi energiaksi. 

Ahvenanmaan maakuntapäivät on ilmoittanut 8.3.2022 suuren valiokunnan kansliaan, ettei sillä ole tarpeen tuoda enempiä näkemyksiä suuren valiokunnan tietoon. Ahvenanmaan maakuntapäivien näkemykset sisältyvät Ahvenanmaan maakunnan hallituksen lausuntoon. Ahvenanmaan maakunnan hallitus kuuli 1.3.2022 maakuntapäivien valtiovarain- ja talousvaliokuntaa.  

Johdanto

Eduskunnalla on oikeus valvoa toissijaisuusperiaatteen noudattamista toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta annetun pöytäkirjan (N:o 2) nojalla ja antaa EU:n toimielimille perusteltu lausunto syistä, joiden perusteella se arvioi, ettei tarkastelun kohteena oleva esitys ole toissijaisuusperiaatteen mukainen. Euroopan unionista annetun sopimuksen (SEU) 5 artiklan 3 kohdan mukaan toissijaisuusperiaate ohjaa EU:n toimivallan käyttöä asioissa, jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan. EU voi käyttää toimivaltuuksiaan vain, jos jäsenvaltiot eivät voi riittävällä ja tehokkaalla tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita sen laajuuden tai vaikutusten vuoksi ja kun EU:n toiminta tuottaa lisäarvoa kansallisen, alueellisen tai paikallisen tason toimiin nähden.  

Suuri valiokunta toteaa, että energiapolitiikka kuuluu EU:n ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan (SEUT 4 artiklan 2 kohdan i alakohta) ja sitä on näin ollen arvioitava toissijaisuusperiaatteen kannalta. Toissijaisuusperiaatteesta seuraa, että EU-tason toiminta on perusteltua vain, mikäli se on nyt kyseessä olevan direktiiviehdotuksen tavoitteiden saavuttamiseksi tarpeellista ja siitä on selvästi hyötyä sellaisten rajat ylittävien näkökohtien vuoksi, joita jäsenvaltiot eivät voi yksin tyydyttävästi säädellä. ( SuVM 1/2012 vp ) 

Ehdotuksen tarkastelu

Suuri valiokunta arvioi, ettei direktiiviehdotus esitetyssä muodossaan ole kaikilta osin SEU 5 artiklan 3 kohdassa määritellyn toissijaisuusperiaatteen mukainen. Suuri valiokunta kiinnittää erityistä huomiota sekä direktiiviehdotuksen 7 artiklan ja sitä koskevan III liitteen säännöksiin uudisrakentamisesta että 9 artiklan säännöksiin olemassa olevan rakennuskannan korjaamisesta. Suuri valiokunta katsoo, että näiden artiklojen osalta direktiiviehdotuksen tavoitteet vähentää rakennusten kasvihuonekaasupäästöjä ja energian loppukulutusta vuoteen 2030 mennessä ja varmistaa vuotta 2050 koskevan EU:n ilmastoneutraalisuustavoitteen saavuttaminen voidaan tehokkaammin ja tarkoituksenmukaisemmin saavuttaa jäsenvaltioiden tasolla ja kansallisin toimin. Direktiiviehdotuksen sisältöä on tarpeen kehittää, jotta direktiivissä esitettyjä energiatehokkuustavoitteita voidaan toteuttaa mahdollisimman tehokkaasti ja joustavasti. Tällainen lähestymistapa olisi sopusoinnussa myös SEU 5 artiklan 4 kohdassa määritellyn suhteellisuusperiaatteen kanssa. 

Suuri valiokunta ei pidä ehdotetun kaltaisia 7 artiklan ja artiklaa koskevan III liitteen mukaista EU-tason uudisrakentamisen raja-arvoja koskevaa sääntelyä tarkoituksenmukaisena ja toissijaisuusperiaatteen mukaisena. Suuri valiokunta katsoo, että direktiivin tavoitteet ilmastomyönteisten vaikutusten edistämisestä voidaan parhaiten saavuttaa asettamalla päästöttömän rakennuksen primäärienergiankulutuksen enimmäisarvot ja painokertoimet kansallisesti, jolloin voidaan ottaa tarkoituksenmukaisella tavalla huomioon kansalliset olosuhteet, ilmasto-olosuhteet ja energiajärjestelmien erityispiirteet. Suuri valiokunta katsoo, että EU-tason sääntely on epätarkoituksenmukaista myös siksi, etteivät energiatehokkuuslaskennassa käytetyt kansalliset tiedot ja painotukset ole vertailukelpoisia keskenään.  

Suuri valiokunta toteaa, että vastaava arvio epätarkoituksenmukaisuudesta ja EU-tason lisäarvon puuttumisesta voidaan tehdä 9 artiklassa ehdotetun sääntelyn osalta. Suuri valiokunta katsoo, että kansallisella tasolla päätetyillä toimilla voidaan edistää rakennusten energiatehokkuutta tehokkaammin, koska jäsenvaltioilla on paras tieto rakennuskantansa korjausmahdollisuuksista ja korjausten energiatehokkuus- ja ilmastohyödyistä. Rakennusten korjaaminen pelkästään energiatehokkuuden vuoksi, ilman muuta korjaustarvetta, ei yleisesti ottaen ole kustannustehokasta. 

Suuri valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena ja toissijaisuusperiaatteen mukaisena sellaista mallia, jossa rakennuksia voidaan korjata oikea-aikaisesti ja kustannustehokkaasti niiden elinkaaren mukaisesti. Rakennuksen ehjien käyttökuntoisten rakennusosien tai järjestelmien uusiminen ennenaikaisesti vain energiatehokkuuden vuoksi ei ole välttämättä ilmastoystävällistä, sillä päästöjä syntyy muun muassa purkamisesta, jätteiden hävittämisestä sekä uusien valmistamisesta. Samalla menetetään rakennusosien ja järjestelmien jäljellä olevaa käyttöikää mahdollisesti jopa kymmeniä vuosia. Näin menetellen myös ilmastohyöty jää vähäisemmäksi kuin oikea-aikaisessa korjaamisessa ja uusimisessa.  

Suuri valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että ehdotetun kaltaisella 9 artiklalla olisi vaikutuksia monen yksityishenkilön asemaan. Ehdotetun kaltainen sääntely merkitsisi sitä, että jäsenvaltioiden olisi velvoitettava rakennuksen omistajia korjaamaan olemassa olevia rakennuksia tiettyyn energialuokkaan tiettyyn määräaikaan mennessä ilman rakennuksen omistajan hyväksyntää tai rakennuksen muuta korjaustarvetta. Suuri valiokunta toteaa, että yksityisten rakennusten omistajien tulee voida kohdistaa taloudelliset resurssinsa mahdollisimman vaikuttavaan päästöjen ja energiankulutuksen vähentämiseen ja hiilineutraalisuustavoitteen saavuttamiseen kaikin käytettävissä olevin keinoin.  

Suuri valiokunta katsoo, että olemassa olevien rakennusten kategoristen ja pakollisten aikataulutettujen korjausten sijasta direktiivin tavoite voidaan toissijaisuusperiaatteen mukaisesti toteuttaa tehokkaammin kansallista rakennusten perusparannussuunnitelmaa hyödyntämällä. Tätä kautta jäsenvaltiot voivat ottaa huomioon kansalliset olosuhteet niin, että hiilestä vapaa ja energiatehokas rakennuskanta saavutetaan vuonna 2050 ehdotetun kaltaista sääntelyä tehokkaammin. Jäsenvaltioilla on paras tieto rakennuskantansa korjausmahdollisuuksista ja korjauksista seuraavista päästöjen pienenemisistä ja energiatehokkuushyödyistä. EU-tasolla tulisi säätää vain kansallisten rakennusten perusparannussuunnitelmien yleisistä puitteista ja tavoitteista, mutta ei jäsenvaltioiden rakennuskannan pakollisesta korjaamisesta.  

Suuren valiokunnan päätösehdotus:

Suuri valiokunta ehdottaa, että eduskunta hyväksyy seuraavan EU:n perussopimuksiin liitetyssä, toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevassa pöytäkirjassa N:o 2 tarkoitetun perustellun lausunnon: 

Eduskunta katsoo suuren valiokunnan mietinnössä SuVM 1/2022 vp esitetyin perustein, että Euroopan komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi rakennusten energiatehokkuudesta (uudelleenlaadittu) COM(2021) 802 on esitetyssä muodossaan toissijaisuusperiaatteen vastainen. 

Helsingissä 11.3.2022 

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

puheenjohtaja  Satu  Hassi  /vihr   

jäsen  Eva  Biaudet  /r   

jäsen  Ritva  Elomaa  /ps   

jäsen  Sari  Essayah  /kd   

jäsen  Maria  Guzenina  /sd   

jäsen  Eeva  Kalli  /kesk   

jäsen  Anne  Kalmari  /kesk   

jäsen  Ville  Kaunisto  /kok   

jäsen  Kimmo  Kiljunen  /sd   

jäsen  Johannes  Koskinen  /sd   

jäsen  Lulu  Ranne  /ps   

jäsen  Jussi  Saramo  /vas   

jäsen  Jenna  Simula  /ps   

jäsen  Iiris  Suomela  /vihr   

jäsen  Anne-Mari  Virolainen  /kok   

varajäsen  Sanna  Antikainen  /ps   

varajäsen  Heikki  Autto  /kok   

varajäsen  Jussi  Halla-aho  /ps   

varajäsen  Inka  Hopsu  /vihr   

varajäsen  Pasi  Kivisaari  /kesk   

varajäsen  Matias  Mäkynen  /sd   

varajäsen  Anders  Norrback  /r   

varajäsen  Peter  Östman  /kd   

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos  Anna  Sorto