Eduskunta on 1 päivänä kesäkuuta 1993 lähettänyt sosiaali- ja terveysvaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen n:o 80/1993 vp laiksi kunnallisten viranhaltijain ja työntekijäin eläkelain 16 a §:n muuttamisesta.

Asian johdosta on perustuslakivaliokunta antanut lausunnon. Lausunto n:o 4 on mietinnön liitteenä.

Asian johdosta ovat valiokunnassa olleet kuultavina hallitusneuvos Aulikki Mentula ja ylitarkastaja Pekka Järviö sisäasiainministeriöstä, hallitusneuvos Tuulikki Haikarainen sosiaali- ja terveysministeriöstä, toimitusjohtaja Simo Lämsä, varatoimitusjohtaja Veijo Jalava, johtava lakimies Anne Perälehto-Virkkala ja matemaatikko Jari Sokka Kuntien Eläkevakuutuksesta, eläkelaitostarkastaja Elisa Rauhamaa eläketurvakeskuksesta, lakimies Matti Koskinen Kunta-alan ammattiliitto KTV:stä, lakimies Oili Leppälammi ja palkkasihteeri Riitta Lehtovirta Toimihenkilöiden neuvottelujärjestö TNJ:stä, neuvottelupäällikkö Esko Aro Kuntien Tekniikan ja Peruspalveluiden Neuvottelujärjestö KTN:stä, sosiaaliasiainsihteeri Kai Libäck Akavasta, neuvottelupäällikkö Juha Leino ja järjestösihteeri Terttu Suhonen Kunnallisvirkamiesliitosta, tutkimuspäällikkö Pekka Hemmilä kunnallisesta työmarkkinalaitoksesta sekä professori Mikael Hidén, oikeustieteen lisensiaatti Heikki Karapuu, lainopin kandidaatti Juhani Salminen ja professori Ilkka Saraviita.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan kunnallisten viranhaltijain ja työntekijäin eläkelain ja kunnallisen eläkejärjestelmän aikaisempien ammattikohtaisten eläkeikien valintaoikeuden rajoittamista. Tämä liittyy vuoden 1995 alusta voimaan tulevaksi tarkoitettuun kunnallisen eläkesäännön muuttamiseen, jonka mukaisesti eläkeikä olisi vuoden 1994 jälkeiseltä ajalta 65 vuotta ja eläkkeen enimmäismäärä 60 prosenttia.

Sosiaali- ja terveysvaliokunnan käsityksen mukaan ammatillisten eläkeikien järjestelmän perusteet ovat poistuneet, varsinkin kun tilalle on tullut yksilökohtaiseen harkintaan perustuva varhaiseläkejärjestelmä. Kunnallisten viranhaltijain ja työntekijäin eläkelain säännösten saattaminen yhteneviksi muun eläkelainsäädännön kanssa on näin ollen tarpeellista ja tarkoituksenmukaista. Samalla valiokunta toteaa, että varsinkin julkisten eläkejärjestelmien ongelmiin, mutta myös yleisen eläkejärjestelmän pitkäjänteisyyteen ja uskottavuuteen liittyvistä syistä yksilöllisen varhaiseläkkeen ikäraja tulee pitää nyt muodostuneella tasolla. Eläkejärjestelmän toimivuuden ja yksilön oman valinnanmahdollisuuden parantamiseksi osa-aikaeläkkeen ikärajan tulee olla alempi kuin yksilöllisen varhaiseläkkeen ikäraja. Samalla on tuettava tätä asiaa varten tarvittavien osa-aikaisten työpaikkojen syntymistä.

Ehdotettu lainsäädäntö merkitsee sitä, että 55 vuotta nuorempien alempaan eläkeikään oikeuttava palvelussuhde otetaan täysimääräisesti huomioon eläkeikää painotettaessa. Tästä huolimatta saattaa yksittäistapauksissa syntyä tilanne, jossa lain voimaantulon ja ammatillisen eläkeikäjärjestelmän mukaisen eläkeiän väliin jää lyhyehkö aika ja tosiasialliset vaikutukset viranhaltijaan ja työntekijään merkitsevät eläkeiän huomattavaakin nousua.

Valiokunta pitää oikeusturvasyistä asianmukaisena ja välttämättömänä, että kunnalliseen eläkejärjestelmään sisällytetään sellaiset säännökset, jotka pehmentävät yksittäistapauksissa mahdollisesti syntyviä kohtuuttoman suuria eläkeiän nousuja. Vastaavasti tulee olla mahdollista jälkikäteen muuttaa ratkaisuja kohtuullisemmiksi varsinkin niissä tapauksissa, joissa viranhaltijan tai työntekijän eläkeikä on noussut runsaahkosti ja edunsaaja on ollut lähellä entistä eläkeikäänsä. Kohtuullistamisen tarvetta arvioitaessa perusteena voidaan pitää esimerkiksi sitä, että yleinen eläkeikä nousee kahdella vuodella niillä, jotka eivät ole ammatillisessa eläkeikäjärjestelmässä, tai sitä, että yleisen eläkejärjestelmän eläkeiän nousu toteutetaan portaittain. Viimeksi mainittu menettely antaa mahdollisuuksia vertailla, mikä olisi eläkeiän nousu siinä tapauksessa, että henkilö ei olisi ammatillisten eläkeikien järjestelmässä.

Valiokunnan saaman tiedon mukaan vuoden 1995 alusta voimaan tulevaan kunnallisen eläkesäännön muutokseen on tarkoitus lisätä uusi momentti voimaantulosäännökseen. Sen mukaisesti ennen vuotta 1945 syntyneen viranhaltijan tai työntekijän eläkeikä määräytyy siten, että painotetun eläkeiän valinneen eläkeikä voi olla enintään kaksi vuotta korkeampi kuin sen viran tai toimen eläkeikä, jossa viranhaltija tai työntekijä on joulukuun 31 päivänä 1994. Jos valintaan oikeutettu henkilö ei ole mainittuna päivänä voimassa olevassa kunnallisessa palvelussuhteessa, suojaus lasketaan sen ammatin eläkeiästä, jossa henkilö on viimeksi ollut ennen vuoden 1994 viimeistä päivää. Sen johdosta, että valiokunta jäljempänä esitettävällä tavalla ehdottaa työntekijöiden valintaoikeuden määräajan pidentämistä vuoden 1996 loppuun, valiokunta pitää välttämättömänä, että kunnallisen eläkesäännön uuden voimaantulosäännöksen ikäraja muutetaan vuonna 1946 syntyneisiin, jolloin valintaoikeuden päättyessä 50 vuotta täyttä-neet ovat voimaantulosäännöksen suojauksen piirissä.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta edellyttää hallituksen huolehtivan siitä, että varhaiseläkeratkaisuissa otetaan erityisesti huomioon työn raskaus ja kuluttavuus sekä ammatin erityisvaatimukset. Huomiota on kiinnitettävä myös työn sellaisiin tekijöihin, jotka aiheuttavat erityistä painetta varsinkin ikääntyneillä työntekijöillä. Tällaisia seikkoja esiintyy esimerkiksi monissa palo- ja pelastustoimen tehtävissä sekä tehtävissä, joihin liittyy vastuu potilaista.

Valiokunta edellyttää hallituksen huolehtivan siitä, että julkisen sektorin eläkkeiden yhteyden purkaminen, yli kuukauden katkoksesta kuntien palvelussuhteiden välillä aiheutuva siirtyminen niin sanotuksi uudeksi edunsaajaksi sekä laitoksen ylläpitäjän mahdollisesta muuttumisesta aiheutuvat ongelmat selvitetään yhteistyössä työmarkkinaosapuolten kanssa ja ryhdytään tarpeellisiin säädösmuutoksiin, jotta voidaan varmistaa edunsaajien kannalta kohtuulliset ratkaisut.

Kunnallinen eläkejärjestelmä poikkeaa muusta eläkelainsäädännöstä siinä suhteessa, että se perustuu lainsäädännöllisesti varsin vähäiseen säätelyyn pääosan ollessa kuntien eläkesäännön varassa. Kun toisaalta kyse on erittäin suuresta työntekijämäärästä, valiokunta toistaa mietinnössään n:o 54/1992 vp esittämänsä kannan, että selvitettäisiin sen seikan tarkoituksenmukaisuus, että kunnallisista eläkkeistä säätäminen siirrettäisiin lainsäädäntöön. Tämä voisi olla ensimmäinen vaihe palkansaajia koskevien työeläkelakien kodifioimiseksi.

Valiokunta painottaa viranhaltijoille ja työntekijöille annettavan valinta-ajan kuluessa tapahtuvaa tehokasta tiedottamista. Jotta tiedotukseen on riittävästi aikaa, valiokunta ehdottaa valinta-ajan päätyväksi vuoden 1996 lopussa. Näin myös viranhaltijoilla ja työntekijöillä on riittävästi aikaa harkintaan ja myös lähellä entisen ammatillisen eläkeiän saavuttamista oleville luodaan kohtuullisempi tilanne. Kuntien eläkevakuutuksen tulee tehokkaasti tiedottaa eläkelainsäädännön muutoksesta sekä eri vaihtoehtojen merkityksestä viranhaltijoiden ja työntekijöiden kannalta.

Yleisperusteluihinsa ja perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten valiokunta ehdottaa voimaantulosäännökseen lisättäväksi niitä viranhaltijoita ja työntekijöitä koskevan poikkeussäännöksen, jotka ovat täyttäneet ennen lain voimaantuloa 53 vuotta ja jotka kuuluvat eläkeikäryhmään, jossa vanhuuseläkeikä on 57 vuotta alempi. Tämä kohtuullistaa eläkeiän nousua erityisesti niillä viranhaltijoilla ja työntekijöillä, joilla eläkeiän nousu saattaa yksittäistapauksissa olla varsin suuri.

Eduskunta on käsitellyt hallituksen esityksen n:o 36 laiksi kunnallisten viranhaltijain ja työntekijäin eläkelain muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta. Kyseisen lain hyväksymisen johdosta tämän hallituksen esityksen voimaantulosäännöksen 4 momentti voidaan poistaa.

Saamansa selvityksen perusteella sosiaali- ja terveysvaliokunta ehdottaa lakiehdotuksen voimaantulosäännöstä selvennettäväksi niissä tilanteissa, joissa viranhaltijalla tai työntekijällä on valinta-ajan loppuessa vireillä valitus siitä, kuuluuko hänen virka- tai toiminimikkeensä 63 vuotta alempaan eläkeikäryhmään, tai siitä, mihin eläkeikäryhmään nimike kuuluu. Valitusviranomaisen päätöksen lainvoimaiseksi tulosta lukien ehdotetaan harkinta-aikaa pidennettäväksi kuudeksi kuukaudeksi. Muutos koskisi myös ennen vuotta 1940 syntyneitä.

Edelleen valiokunta ehdottaa pykälään teknistä korjausta.

Edellä esitettyyn ja hallituksen esityksen perusteluihin viitaten sosiaali- ja terveysvaliokunta kunnioittavasti ehdottaa,

että lakiehdotus hyväksyttäisiin näin kuuluvana:

Laki

kunnallisten viranhaltijain ja työntekijäin eläkelain 16 a §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan 30 päivänä huhtikuuta 1964 annetun kunnallisten viranhaltijain ja työntekijäin eläkelain (202/64) 16 a §, sellaisena kuin se on 3 päivänä helmikuuta 1989 annetussa laissa (110/89), seuraavasti:

Viranhaltija ja työntekijä, joka on ollut 1 päivänä heinäkuuta 1989 ja 1 päivänä tammikuuta 1995 jatkuneessa tämän lain mukaan eläkkeeseen oikeuttavassa palvelussuhteessa ja jonka eläkeikä 30 päivänä kesäkuuta 1989 voimassa olleen eläkesäännön mukaan on alle 63 vuotta, säilyttää viimeksi mainittuna päivänä voimassa olleen oikeutensa alempaan eläkeikään 31 päivään joulukuuta 1994, jos hän vuoden 1996 loppuun mennessä joko eläkettä hakiessaan tai muuten kirjallisesti ilmoittaa kunnalliselle eläkelaitokselle niin haluavansa. Tätä ilmoitusta ei voi peruuttaa. Tällaisen ilmoituksen tehnyt ei kuulu 1 päivänä heinäkuuta 1989 voimaan tulleen varhaiseläkejärjestelmän piiriin, jos hänen tämän lain alainen palvelussuhteensa jatkuu yhdenjaksoisesti eläketapahtumaan saakka.

---

Voimaantulosäännös

(1 ja 2 mom. kuten hallituksen esityksessä)

Viranhaltijaan ja työntekijään, joka tämän lain voimaan tullessa on täyttänyt 55 vuotta, ei sovelleta tätä lakia lukuun ottamatta, mitä 16 a §:ssä säädetään valinta-ajan päättymisestä. Sama koskee viranhaltijaa ja työntekijää, joka tämän lain voimaan tullessa on täyttänyt 53 vuotta ja on tällöin virassa tai työssä, jonka eläkeikä 30 päivänä kesäkuuta 1989 voimassa olleen eläkesäännön mukaan kuuluu alle 57 vuoden eläkeikäryhmään. Edellytyksenä kuitenkin on, että viranhaltijan tai työntekijän kunnallisten viranhaltijain ja työntekijäin eläkelain alainen palvelussuhde täyttää eläkesäännön ennen tämän lain voimaantuloa voimassa olleet edellytykset lisäeläketurvan piiriin kuulumisesta.

(4 mom. poist.)

Jos viranhaltijalla tai työntekijällä, jolla on tämän lain tai kunnallisten viranhaltijain ja työntekijäin eläkelain muuttamisesta annetun lain (110/89) mukainen valintaoikeus, on valinta-ajan päättyessä 31 päivänä joulukuuta 1996 valitusviranomaisen käsiteltävä valitus, joka koskee hänen ammatillista eläkeikäänsä, on hänellä oikeus valitusviranomaisen päätöksen lainvoimaiseksi tulon jälkeen seuraavien kuuden kuukauden aikana ilmoittaa kunnalliselle eläkelaitokselle käyttävänsä laissa mainittua valintaoikeuttaan, tai jos hän on tätä ennen suorittanut laissa mainitun valinnan, hänellä on saman määräajan kuluessa oikeus sen peruuttamiseen. (Uusi mom.)

---

Helsingissä 27 päivänä toukokuuta 1994

---

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Skinnari, varapuheenjohtaja Taina ja jäsenet Ala-Harja, U. Anttila, Antvuori, Hiltunen, Kauppinen, Kemppainen, Kuittinen, Muttilainen, Nordman, Perho-Santala, Puhakka, Puisto, Stenius-Kaukonen ja Vehkaoja.

---

Vastalause

Valiokunnan mietinnössä ehdotetaan vain vähäisin muutoksin hyväksyttäväksi hallituksen esitys, jonka mukaan kunnalliseen eläkejärjestelmään sisältyvää aikaisempien ammattikohtaisten eläkeikien valintaoikeutta rajoitettaisiin. Valintaoikeus koskisi valintaa ammatillisen eläkeikäjärjestelmän ja varhaiseläkejärjestelmän kesken. Nykyisen lain mukainen valintaoikeus päättyy 30.6.1999. Hallitus on esittänyt valinta-ajan päättymistä jo 30.6.1995. Valiokunnan mietinnössä on valinta-aikaa jatkettu 31.12.1996 saakka. Mietinnön mukaan valintaoikeus olisi hallituksen esitystä mukaillen niillä viranhaltijoilla ja työntekijöillä, jotka ovat olleet 1 päivänä heinäkuuta 1989 ja muutoksen voimaantulohetkellä jatkuvassa kunnallisessa palvelussuhteessa. Jos viranhaltija tai työntekijä on valinnut ammattikohtaisen eläkeiän ennen ehdotetun muutoksen voimaantuloa, hänellä olisi oikeus peruuttaa valintansa viimeistään joulukuun 31 päivänä 1996.

Valiokunta on myös voimaantulosäännöstä muuttamalla pyrkinyt lieventämään lain kielteisiä vaikutuksia.

Kaikki kunta-alan työntekijäryhmät ja heitä edustavat järjestöt ovat pitäneet valiokunnan enemmistön omaksumaa työnantajien kantaa riittämättömänä sekä kiistäneet kunnallisen eläkevakuutuksen ja hallituksen laskelmat esityksen säästövaikutuksista todelliseen eläkkeelle siirtymiseen perustumattomina ja virheellisinä.

Koska neuvotteluissa ei kunta-alan palkansaajajärjestöjen kantaa ole haluttu ottaa huomioon, esitämme että voimassa olevan KVTEL 16 a §:ään perustuvan valintaoikeuden sisältöä ei tulisi muuttaa lainkaan.

Hallituksen esityksen perustelut esityksen kustannusvaikutuksista ovat nähdäksemme harhaanjohtavia. Perusteluissa esitetään, että kustannusvaikutukset syntyvät valinta-ajan lyhentämisestä. Valintaoikeuden sisällön muuttamisella ei esityksen perustelujen mukaan olisi mitään kustannusvaikutuksia. Esitystä on kuntien eläkevakuutuslaitoksen taholta tuettu laskelmalla, jonka mukaan esityksen säästö olisi 800 miljoonaa markkaa. Tätä laskelmaa me emme pidä oikeana, vaan katsomme, että se on rakennettu vääriin olettamuksiin nojaten.

Kuntien eläkevakuutuslaitoksen edellä mainitussa laskelmassa valintaoikeutettuja on arvioitu olevan noin puolet kaikista vakuutetuista. Todellisuudessa valintaoikeutettuja on noin 1/3 vakuutetuista. Käsityksemme mukaan tällä hetkellä valintaoikeuden mukaisessa tehtävässä on noin 130 000 henkeä, eikä 170 000 tai 160 000, niin kuin esitystä puolustavat ovat väittäneet. Viimeksi mainituissa luvuissa on runsaasti sellaisia, jotka aikanaan ovat olleet ehkä hyvinkin lyhyen, minimissään yhden kuukauden jakson ammatillisen eläkeiän tehtävässä. Tällaisten henkilöiden eläkeikä ei todellisuudessa ehkä lainkaan laske yleisen eläkeiän alapuolelle tai se jää ehkä vain muutaman kuukauden yleistä eläkeikää alemmaksi. Valiokunnan mietinnön mukaista esitystä tukevassa laskelmassa on lähdetty siitä, että ammatillisen eläkeiän mukainen keskimääräinen eläkeikä on 59 vuotta ja uuden eläkeiän 65 vuotta. Näiden lukujen erotus on 6 vuotta. Laskelmassa tuota erotusta käyttämällä on saatu ilmoitettu 800 miljoonan markan kustannusvaikutus.

Todellisessa elämässä eläkkeelle ei siirrytä laissa säädetyn eläkeiän mukaan. Kunta-alan todellinen keskimääräinen eläkeikä on runsaat 59 vuotta. Se on muutaman kuukauden tarkkuudella sama kuin yksityisessä TEL-järjestelmässä olevien todellinen eläkkeellesiirtymisikä. Ammatillisen eläkeikäjärjestelmän olemassaolo KVTEL-järjestelmässä ei siis merkitse todellisuudessa TEL-järjestelmää aikaisempaa eläkkeelle siirtymistä.

Käsityksemme mukaan esityksen olennaisin kustannusvaikutus syntyisi sitä kautta, että esityksen perusteella valintaoikeutetuilla on valinta-ajan kuluessa käytettävissään kaksi eri järjestelmää. He joko voivat hakeutua valintansa mukaan yksilölliselle varhaiseläkkeelle, tai jos se ei onnistu, he pääsevät viime kädessä vanhuuseläkkeelle ammatin mukaisen eläkeiän täytettyään. Nyt tämä halutaan estää valinta-aikaa lyhentämällä.

Valiokunnan mietinnössä ei ole myöskään otettu riittävästi huomioon niitä korjausehdotuksia, joita perustuslakivaliokunnan lausunnossa n:o 4 on edellytetty, jotta esitykseen sisältyviä kohtuuttomuuksia voitaisiin lieventää.

Kun julkisen sektorin alemmat ammatilliset eläkeiät poistettiin, käytettiin perusteluna sitä, että uuden eläkejärjestelmän valitsevilla on mahdollisuus päästä yksilölliselle varhaiseläkkeelle 55 vuoden iässä. Vuoden 1994 alusta alkaen on yksilöllisen varhaiseläkkeen ikäraja nostettu jo 58 vuoteen vuonna 1940 ja sen jälkeen syntyneiden osalta. Sosiaalimenotoimikunta on esittänyt yhtenä vaihtoehtonaan yksilöllisen varhaiseläkkeen ikärajan korottamista vielä nykyisestä. Valiokunnan mietinnössä on otettu kantaa yksilöllisen varhaiseläkkeen ikärajan säilyttämiseksi ja osa-aikaeläkkeen ikärajan alentamiseksi. Asian tärkeyden vuoksi olisi vaatimukset tullut esittää hallitusta velvoittavan ponnen muodossa mietinnön kappaleessa 5 seuraavasti:

"Samalla valiokunta toteaa, että varsinkin julkisten eläkejärjestelmien ongelmiin mutta myös yleisen eläkejärjestelmän pitkäjänteisyyteen ja uskottavuuteen liittyvistä syistä yksilöllisen varhaiseläkkeen ikäraja tulee pitää nyt muodostuneella tasolla. Tämän vuoksi valiokunta edellyttää, että hallitus huolehtii yksilöllisen varhaiseläkkeen ikärajan säilyttämisestä nykyisellään. Valiokunta edellyttää edelleen, että hallitus antaa eduskunnalle esityksen osa-aikaeläkkeen ikärajan alentamisesta yksilöllisen varhaiseläkkeen ikärajaa alhaisemmaksi, jotta voitaisiin edistää ikääntyvien työntekijöiden mahdollisuutta jatkaa työelämässä työn rasittavuudesta ja kuluttavuudesta huolimatta. Samalla on tuettava tätä asiaa varten tarvittavien osa-aikaisten työpaikkojen syntymistä."

Asia on palautettava uudelleen käsiteltäväksi. Tällöin on huolehdittava siitä, ettei lain soveltaminen aiheuta kohtuuttomia epäoikeudenmukaisuuksia eri ammatillisiin eläkeikiin oikeutettujen keskuudessa. Edellä olevan perusteella ehdotamme,

että lakiehdotus hylättäisiin.

Helsingissä 27 päivänä toukokuuta 1994

Marjatta Stenius-Kaukonen Jouko Skinnari Virpa Puisto

Kyllikki Muttilainen Marjatta Vehkaoja Ulla Anttila