Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista annetun lain 5 §:n muuttamisesta ( HE 228/2022 vp ): Asia on saapunut sivistysvaliokuntaan mietinnön antamista varten. 

Valiokunta on kuullut: 

• hallitusneuvos  Anne-Marie  Brisson  - opetus- ja kulttuuriministeriö
• opetusneuvos  Tarja  Kahiluoto  - opetus- ja kulttuuriministeriö
• erityisasiantuntija  Hanna  Salokaarto  - opetus- ja kulttuuriministeriö
• neuvotteleva virkamies  Allan  Seuri  - opetus- ja kulttuuriministeriö
• neuvotteleva virkamies  Jussi  Lammassaari  - valtiovarainministeriö
• kehittämispäällikkö  Jarkko  Lahtinen  - Suomen Kuntaliitto
• johtava asiantuntija  Aino  Närkki  - Hyvinvointiala HALI ry
• erityisasiantuntija  Auli  Setälä  - Opetusalan Ammattijärjestö OAJ ry
• varhaiskasvatuksen asiantuntija  Jaana  Lahdenperä-Laine  - Varhaiskasvatuksen Opettajien Liitto VOL

Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 

• Lapsiasiavaltuutetun toimisto
• Opetushallitus
• Sosiaalialan korkeakoulutettujen ammattijärjestö Talentia ry
• Suomen lähi- ja perushoitajaliitto SuPer ry
• Suomen Vanhempainliitto ry

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista annettua lakia siten, että varhaiskasvatuksen asiakasmaksuja alennettaisiin nostamalla tulorajoja 33 prosenttia. 

Muutoksen johdosta kuntien maksutuottojen arvioidaan alenevan noin 70 miljoonaa euroa. Tämä kompensoidaan kunnille kohdistamalla aiempaa suurempi osa yhteisöveron tuotosta kunnille. Verontilityslain ja tuloverolain muuttamisesta annetaan erillinen hallituksen esitys. 

Esitys liittyy valtion vuoden 2023 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. 

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2023. 

Yleistä

Varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista annetun lain (1503/2016, asiakasmaksulaki) 5 §:ssä säädetään kokoaikaisen varhaiskasvatuksen kuukausimaksusta. Säännöksen 1 momentin mukaan kokoaikaisen varhaiskasvatuksen kuukausimaksu saa olla enintään perheen koon mukaan määräytyvän maksuprosentin osoittama euromäärä vähimmäistulorajan ylittävästä kuukausitulosta. Pykälän 2 momentissa säädetään tulorajoista ja maksuprosenteista ja 3 momentissa tulorajan korottamisesta yli kuusihenkisten perheiden osalta. Pykälän 2 ja 3 momentin euromääriä tarkistetaan joka toinen vuosi yleisen ansiotasoindeksin muutoksen mukaisesti. Asiakasmaksulaissa säädetään varhaiskasvatuksesta perittävistä enimmäismaksuista, ja kunta voi niin halutessaan periä myös laissa säädettyjä matalampia maksuja. 

Asiakasmaksulain 5 §:n 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että maksujen määräytymisen perusteena olevia tulorajoja korotetaan 33 prosenttia. Maksuprosentit säilyvät ennallaan siten, että ne ovat 10,70 prosenttia riippumatta perheen koosta. Hallituksen esityksen mukaan arviolta noin 30 000 kotitaloutta siirtyy muutosten myötä maksuttomaan varhaiskasvatukseen. Kuntien maksutuottojen arvioidaan alenevan muutoksen johdosta n. 70 milj. euroa. 

Esitetyillä muutoksilla tavoitellaan muun muassa työnteon kannustimien, pieni- ja keskituloisten perheiden aseman sekä lapsiperheiden ostovoiman parantamista. Sivistysvaliokunta pitää hallituksen esitystä kannatettavana ja puoltaa varhaiskasvatuksen asiakasmaksuja koskevan lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana seuraavin huomioin. 

Maksutulokertymän vähenemisen kompensointi

Hallituksen esityksessä todetaan, että varhaiskasvatuksen maksutuottojen menetystä ja volyymin kasvua kompensoidaan 1.1.2023 alkaen kohdistamalla aiempaa suurempi osa yhteisöveron tuotosta kunnille. Kun yhteisövero ei kohdennu kuntiin samassa suhteessa kuin mitä kunnat menettävät varhaiskasvatuksen asiakasmaksutuloina, lievennetään tästä aiheutuvaa haittaa ylikompensaatiolla. Maksutulokertymän menetystä kompensoidaan kohdentamalla 100 milj. euroa yhteisöveron tuottoa kunnille. 

Lähtökohta varhaiskasvatusmaksujen alentamisen täysimääräisestä kompensoinnista on kannatettava. Sivistysvaliokunta yhtyy kuitenkin asiantuntijalausunnoissa esitettyihin näkemyksiin siitä, että lakimuutoksesta aiheutuvat vaikutukset ja valittu kompensaatiotapa eivät kohdistu kuntiin parhaalla mahdollisella tavalla. Osalle kunnista varhaiskasvatuksen maksutuottomenetykset ja kustannusten lisääntyminen merkitsevät kunnan talouden heikentymistä enemmän kuin mitä yhteisöveron jako-osuuden korotus lisää kunnan tuloja. Vastaavasti osassa kuntia yhteisöveron jako-osuuden muutos johtaa ylikompensointiin. 

Asiantuntijalausunnossa todetaan, että yhteisöverotuloille on tyypillistä suhdanneherkkyys. Yhteisöveron tuotto voi vaihdella koko maan tasolla huomattavasti vuodesta toiseen, ja myös kuntakohtaiset vaihtelut voivat olla suuria erityisesti, jos kunnassa on vain vähän yrityksiä tai yritykset ovat keskittyneet samalle toimialalle. Esitettyyn kompensaatiotapaan liittyy näin ollen riskejä tilanteessa, jossa kansainvälisen talouden näkymät ovat epävarmat. 

Eri asiantuntijalausunnoissa on tuotu esille, että vaihtoehtoinen tapa toteuttaa ehdotettu muutos olisi voinut olla se, että kunnan peruspalvelujen valtionosuuslain (618/2021) mukaisiin valtionosuustehtäviin liittyvät maksutuottojen menetykset olisi korvattu ensisijaisesti peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän kautta. Tämä vaihtoehto olisi saattanut vähentää korvausten kohdentumiseen ja määrään liittyviä ongelmia.  

Myös sivistysvaliokunta katsoo, että kuntakohtaisesti valtionosuuksien kautta toteutettu kompensaatio olisi ollut yksittäisten kuntien kannalta osuvampi. Saadun selvityksen mukaan nyt ehdotettuun ratkaisuun on kuitenkin päädytty, koska kompensaation toteuttaminen valtionosuuksien kautta olisi edellyttänyt sovittujen valtiontalouden kehysten ylittämistä, kun taas valittu malli voidaan toteuttaa kehysten puitteissa. 

Kuntien kannalta voidaan pitää positiivisena, että tuotto-osuus yhteisöveron tuotosta jatkuu korotettuna myös tulevina vuosina eikä ole riippuvainen siitä, että varhaiskasvatusikäisten lasten määrän ennustetaan laskevan Manner-Suomessa noin 7,7 %:lla vuosien 2020 ja 2024 välillä. Lisäksi on huomattava, että kunnat saavat yhteisöveron korotuksen 1.1.2023 lukien, vaikka nyt käsiteltävänä oleva laki esitetään tulemaan voimaan vasta 1.3.2023. 

Yksityiset palveluntuottajat

Hallituksen esityksessä todetaan, että kunnan järjestämän varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen alennus saattaa vaikuttaa yksityisen varhaiskasvatuksen kysyntään heikentävästi, jos yksityisen toiminnan maksut ovat merkittävässä määrin korkeammat kuin kunnan järjestämän varhaiskasvatuksen maksut. Tästä syystä yksityisen hoidon tuen hoitolisään esitetään 100 euron korotusta, ja asiaa koskeva hallituksen esitys ( HE 236/2022 vp ) on myös parhaillaan eduskunnan käsiteltävänä. Ehdotettu korotus kohdentuu kuitenkin vain kaikkein pienituloisimpiin perheisiin, sillä hoitolisä on tulosidonnainen etuus. Suuri osa yksityisen hoidon tukea saavista varhaiskasvatuksen palveluntuottajista ei näin ollen hyödy hoitolisän korotuksesta. Hallituksen esityksessä on tunnistettu, että erotus kunnan varhaiskasvatuksen ja yksityisen varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen välillä voi suurentua ja siten heikentää yksityisten palveluntuottajien toiminnan edellytyksiä. 

Valiokunnan asiantuntijalausunnossa kritisoidaan sitä, että esityksessä ei millään tavalla oteta huomioon yksityisen palvelutoiminnan asiakkaiden omavastuuosuuksien pienentämistä. Kunnissa on tahtotila pyrkiä siihen, että yksityinen toiminta olisi kaikille perheille yhdenvertainen vaihtoehto. Tulosidonnaisen palvelusetelin arvoa määriteltäessä periaatteena käytetään yleensä asiakasmaksulain mukaisia tulorajoja. Nyt ehdotettavan muutoksen osalta ei ole huomioitu muutoksen vaikutuksia yksityisen palvelutuotannon ja kunnille muutoksesta aiheutuvien kustannusten osalta. Tämä osaltaan lisää kuntien kustannuspainetta ja jättää rahoitusvastuun tältä osin yksin kuntien hoidettavaksi. Vaarana on, että yksityisestä toiminnasta tapahtuu merkittävää siirtymää kunnan omaan toimintaan, mikäli kunta ei kompensoi muutosta palveluntuottajalle. 

Opetus- ja kulttuuriministeriön vastineessa todetaan, että yksityisen varhaiskasvatuksen järjestämislaajuus vaihtelee kunnittain. Monissa kunnissa yksityisiä palveluntuottajia on paljon, kun taas toisissa kunnissa ei ole lainkaan yksityisiä päiväkoteja. Jos kunnassa suositaan suuressa määrin yksityistä varhaiskasvatusta, on hallituksen esityksen mukainen maksutulokertymän vähennys vastaavasti pienempi. Tällöin kunnalle jää enemmän liikkumavaraa myös yksityisen varhaiskasvatuksen tukemiseen, koska yhteisöveron tuoton lisäys kunnille ei ole sidottu siihen, kuinka paljon kunnassa on yksityistä tuotantoa. Siitä, missä määrin kunnassa varhaiskasvatus järjestetään kunnan omana toimintana tai yksityisenä toimintana, ei voida lailla säätää. 

Sivistysvaliokunta on aiempaa asiakasmaksulain muutosta käsitellessään painottanut, että varhaiskasvatuspalvelujen järjestämisen moninaisuus ja perheiden aito valinnanmahdollisuus tulee mahdollistaa jatkossakin ja että varhaiskasvatuksen palvelutuotannon valtakunnan tason ohjauksessa tulee huolehtia perheiden yhdenvertaisista mahdollisuuksista mm. siten, että perheen tulotaso ei muodostu valintoihin vaikuttavaksi tekijäksi ( SiVM 12/2020 vp ). Valiokunta katsoo, että huoltajilla tulee edelleen säilyä tosiasiallinen mahdollisuus valita lapselleen sopivin varhaiskasvatuksen järjestäjä. 

Lain voimaantulo

Asiakasmaksulain muutoksen on tarkoitus tulla voimaan 1.3.2023 alkaen. Asiantuntijalausunnossa on pidetty aikataulua kuntien kannalta ongelmallisena, koska kunnat eivät ehdi tekemään tarvittavia päätöksiä, korjaamaan järjestelmiä ja pohtimaan taloudellisia vaikutuksia tässä aikataulussa. Tilanne merkitsee takautuvien päätösten tekemistä keväällä ja lisää hallinnollista työtä, joten lain voimaantuloa on ehdotettu siirrettäväksi ensi vuoden elokuun alkuun. 

Myös valiokunta katsoo, että aikataulua voidaan pitää kunnianhimoisena. Vaikka kunnat voivat tehdä ehdotetun lain mukaiset maksujen tarkistukset käyttäen samoja perheiden tulotietoja, joita käytettiin elokuussa 2022 maksujen tarkistuksen yhteydessä, johtaa ehdotettu lain voimaantuloajankohta siihen, että kunnilla on tosiasiallisesti hyvin lyhyt aika maksujärjestelmien uudistamiseen ja uusien maksupäätösten valmisteluun. Jos maksujen alentaminen lisää varhaiskasvatuksen kysyntää, kunnat joutuvat myös mahdollisesti avaamaan uusia ryhmiä ja palkkaamaan lisää työntekijöitä. 

Saadun selvityksen mukaan hallituksen esityksen valmistelun alkuvaiheessa lähtökohtana oli, että laki tulisi voimaan 1.1.2023, sillä esityksen tarkoituksena on tukea lapsiperheitä taloudellisesti haastavina aikoina elinkustannusten noustessa jyrkästi. Esityksen valmistelun aikana pidetyssä kuulemistilaisuudessa osa kuultavista on puolestaan toivonut lain voimaantuloajankohdaksi 1.8.2023, jotta kuntien hallinnollista rasitetta voitaisiin vähentää. Voimaantulon siirtäminen vuoden 2023 elokuulle johtaisi kuitenkin siihen, että esityksellä tavoiteltava taloudellinen helpotus perheille viivästyisi. Näin ollen voimaantuloajaksi ehdotettu 1.3.2023 on kompromissi eri intressitahojen välillä. Sivistysvaliokunta pitää tehtyä ratkaisua tarkoituksenmukaisena. 

Osaavan työvoiman saatavuus

Laadukkaan varhaiskasvatuksen järjestäminen edellyttää riittäviä resursseja ja ammattitaitoista henkilöstöä. Sivistysvaliokunta on eri yhteyksissä kiinnittänyt huomiota tarpeeseen huolehtia varhaiskasvatuksen osaavan henkilöstön riittävyydestä (mm. SiVM 12/2020 vp , SiVM 12/2022 vp ). Valiokunta on myös korostanut, että varhaiskasvatuksen yksi merkittävimmistä laadun tekijöistä on koulutettu ja työhön sitoutunut henkilökunta (mm. SiVM 19/2021 vp ja SiVM 14/2021 vp ). 

Sivistysvaliokunta on valtion talousarvioesityksestä vuodelle 2023 ( HE 154/2022 vp ) antamassaan lausunnossa ( SiVL 25/2022 vp ) nostanut esiin tarpeen tarkastella erityisesti varhaiskasvatuksen opettajien aloituspaikkamäärien riittävyyttä ja alan vetovoimaa. Valiokunta on todennut, että asiasta on tarpeen tehdä perusteellinen uusi arvio ennen yliopistojen seuraavaa sopimuskautta. Valiokunta on myös viitannut eduskunnan hyväksymään lausumaan ( SiVM 5/2018 vp ) siitä, että valtioneuvosto huolehtii varhaiskasvatuksen opettajien koulutustarjonnan tasalaatuisesta ja riittävästä sekä alueellisesti ja kielellisesti tasapainoisesta kohdennuksesta Suomen kaikissa osissa. Valiokunta pitää edelleen välttämättömänä, että tilanteeseen löydetään pikaisesti ratkaisuja. 

Lopuksi

Varhaiskasvatusmaksuja on alennettu aiemmin vuosina 2018 ja 2021. Asiantuntijalausunnossa on tuotu esiin, että jatkuvat maksuperiaatteiden muutokset ovat kunnille erittäin haastavia ja monissa kunnissa joudutaan pohtimaan, onko asiakasmaksujen periminen enää taloudellisesti järkevää. Kokonaan maksuttoman varhaiskasvatuksen osalta tarvitaan kuitenkin laajempaa yhteiskunnallista keskustelua ja pohdintaa esimerkiksi siitä, miten maksuttomuuteen olisi tarkoituksenmukaista edetä. 

Valiokunta uudistaa aiemmin ( SiVM 12/2020 vp ) esittämänsä näkemyksen siitä, että varhaiskasvatusta on tärkeää tarkastella lapsen oikeuksien näkökulmasta. Laadukkaalla varhaiskasvatuksella edistetään lasten oppimisvalmiuksia ja yhdenvertaisuutta sekä ehkäistään syrjäytymistä. Varhaiskasvatus on tärkeä kasvatuksen tuki lapsiperheille. Asiakasmaksuista päätettäessä tulee ottaa huomioon, että maksut eivät muodosta estettä varhaiskasvatukseen osallistumiselle. 

Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä, että lakiehdotuksen ja esitetyn kompensaatiotavan vaikutuksia seurataan jatkossa tarkasti.  

Sivistysvaliokunnan päätösehdotus:

Eduskunta hyväksyy muuttamattomana hallituksen esitykseen HE 228/2022 vp sisältyvän lakiehdotuksen. 

Helsingissä 23.11.2022 

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

puheenjohtaja  Paula  Risikko  /kok   

varapuheenjohtaja  Eeva-Johanna  Eloranta  /sd   

jäsen  Marko  Asell  /sd   

jäsen  Jukka  Gustafsson  /sd   

jäsen  Veronika  Honkasalo  /vas   

jäsen  Kaisa  Juuso  /ps   

jäsen  Emma  Kari  /vihr   

jäsen  Anneli  Kiljunen  /sd   

jäsen  Mikko  Kinnunen  /kesk   

jäsen  Pasi  Kivisaari  /kesk   

jäsen  Ari  Koponen  /ps   

jäsen  Sofia  Vikman  /kok   

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos  Maiju  Tuominen  /   

Perussuomalaisten mielestä hallituksen esitys varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen alentamisesta on kokonaisuutena sekava, varhaiskasvatuksen ongelmia kasvattava ja julkista taloutta heikentävä. Perussuomalaiset ei ylipäätään ole kannattanut näiden maksujen jatkuvaa alentamista, sillä niitä on jo alennettu kahteen otteeseen vuosina 2018 ja 2021. Tämä olisi jo kolmas puuttuminen hyvin lyhyellä aikavälillä.  

Esitys on tavoitteiltaan epäjohdonmukainen. Siinä halutaan parantaa erityisesti pieni- ja keskituloisten perheiden asemaa, mutta samalla todetaan, ettei vaikutus kohdistu pienituloisiin, jotka eivät tälläkään hetkellä maksa varhaiskasvatuksesta. Samalla esityksellä halutaan kompensoida sähkön hinnan nousua, mutta tähän olisi mahdollista puuttua suoremmillakin keinoilla. Varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen alentaminen sähkön hinnan nousun vuoksi on perussuomalaisten mielestä kaukaa haettua.  

Esityksestä ja asiantuntijalausunnoista käy myös ilmi, että jatkuvat maksuperiaatteiden muutokset ovat kunnille erittäin haastavia, eikä kohta ole enää taloudellisesti järkevää periä maksuja, jos niitä jatkuvasti alennetaan. Taloudellisesti järkevää ei ole myöskään se, että kyseinen muutos heikentäisi julkista taloutta työllisyysvaikutuksetkin huomioon ottaen noin 91 miljoonaa euroa vuositasolla. Maksuhelpotusten rahoittaminen velalla ei perussuomalaisten mielestä ole kestävää eikä vastuullista taloudenpitoa, vaan vastaavat säästöt tulisi hakea sellaisista menokohteista, jotka eivät palvele suomalaisten hyvinvointia ja turvallisuutta. 

Asiantuntijalausunnoissa lisäksi tuotiin esiin se, että lakimuutoksesta aiheutuvat kustannukset kunnille ja valittu kompensaatiotapa eivät kohdistu oikeudenmukaisesti. Osalle kunnista maksutuottomenetykset ja kustannusten lisääntyminen merkitsevät kunnan talouden heikentymistä.  

Varhaiskasvatuksessa on monilla alueilla ongelmia ja pulaa osaavasta työvoimasta. Mikäli esitys lisäisi varhaiskasvatukseen osallistuvien lasten määrää, kuormittaisi se nykyisiä työntekijöitä entisestään. Esityksessä ei myöskään oteta riittävästi huomioon yksityisen varhaiskasvatuksen toiminnan edellytysten heikentymistä lakiehdotuksen seurauksena. 

Edellä olevan perusteella ehdotamme,

että lakiehdotus hylätään ja 

että hyväksytään neljä lausumaa. (Vastalauseen lausumaehdotukset) 

Helsingissä 23.11.2022

Kaisa  Juuso  /ps   

Ari  Koponen  /ps