Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi varhaiskasvatuslain muuttamisesta ( HE 249/2020 vp ): Asia on saapunut sivistysvaliokuntaan mietinnön antamista varten. 

Valiokunta on kuullut: 

• erityisasiantuntija  Mervi  Eskelinen  - opetus- ja kulttuuriministeriö
• erityisasiantuntija  Laura  Niemi  - opetus- ja kulttuuriministeriö
• lainsäädäntöneuvos  Virpi  Korhonen  - oikeusministeriö
• lakimies  Sonja  Vahtera  - Lapsiasiavaltuutetun toimisto
• kehittämispäällikkö  Jarkko  Lahtinen  - Suomen Kuntaliitto
• erityisasiantuntija  Minttu  Ilveskivi-Hentilä  - Opetusalan Ammattijärjestö OAJ ry
• toiminnanjohtaja  Eila  Seppälä-Vessari  - Suomen Lastenhoitoalan Liitto SLaL ry
• varhaiskasvatuksen asiantuntija  Merja  Korhonen  - Suomen Vanhempainliitto ry
• valtuuston puheenjohtaja  Tanja  Rantala  - Varhaiskasvatuksen Opettajien Liitto VOL

Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 

• Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia
• Tietosuojavaltuutetun toimisto
• Etelä-Suomen aluehallintovirasto
• Opetushallitus
• Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira)
• Hyvinvointiala HALI ry
• KT Kuntatyönantajat
• Mannerheimin Lastensuojeluliitto

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi varhaiskasvatuslakia. Esitys tarkentaisi päiväkodin henkilöstön mitoituksesta poikkeamisen alaa. Lisäksi esityksessä ehdotetaan säädettäväksi varhaiskasvatushenkilöstöön kuuluvan velvollisuudesta ilmoittaa havaitsemastaan lapsen varhaiskasvatuksen toteuttamiseen kohdistuvasta epäkohdasta tai ilmeisen epäkohdan uhasta sekä ilmoituksen johdosta tehtävistä toimenpiteistä epäkohdan tai ilmeisen epäkohdan uhan poistamiseksi. Ilmoitusvelvollisuus koskisi varhaiskasvatuslain soveltamisalaan kuuluvaa julkista ja yksityistä toimintaa. 

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.8.2021. 

Yleistä

Hallituksen esityksen tarkoituksena on täsmentää päiväkodin henkilöstön mitoituksesta poikkeamisen perusteita ja lisätä varhaiskasvatuksen ennakollista valvontaa. Valiokunta korostaa, että lasten tarpeita vastaava henkilöstön määrä on varhaiskasvatuksen keskeinen laadun tae. Samoin oleellista on huolehtia ja valvoa, että varhaiskasvatus järjestetään sitä koskevan lainsäädännön mukaisesti lapsen edun periaatetta noudattaen. 

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosesityksin. 

Varhaiskasvatuksen henkilöstömitoitus

Henkilöstömitoituksen poikkeamisperusteiden täsmentäminen. Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että varhaiskasvatuslain henkilöstömitoitusta koskevaa säännöstä tarkennetaan siten, että siinä nimenomaisesti kielletään säädetystä mitoituksesta poikkeaminen henkilöstön poissaolojen takia. Ehdotuksen tarkoituksena on selkeyttää voimassa olevaa säännöstä nykyistä oikeustilaa muuttamatta. 

Muutosesityksen taustalla on sivistysvaliokunnan mietinnössään ( SiVM 5/2018 vp ) ehdottama ja eduskunnan hyväksymä lausuma ( EV 67/2018 vp ), jonka mukaan päiväkodin henkilöstön mitoituksesta poikkeamista koskevan säännöksen toimivuutta ja vaikuttavuutta tulee seurata ja arvioida sekä tarvittaessa ryhtyä lasten edun takaaviin riittäviin lainsäädäntötoimiin. 

Valiokunta katsoo, että henkilöstömitoituksesta poikkeamista koskevan säännöksen täsmentäminen esityksen mukaisesti on tarpeellinen, koska nykyisen säännöksen tulkitsemisessa on ollut epäselvyyksiä. Mitoituksesta poikkeaminen on lain mukaan mahdollista esimerkiksi tilanteessa, jossa päiväkodissa samaa paikkaa käyttävät lapset ovat satunnaisesti ja lyhyen aikaa paikalla samanaikaisesti. Tähän voi olla tarvetta esimerkiksi lasten vanhempien työvuoron yllättävän muuttumisen vuoksi. Tilapäistä poikkeamista tapahtuu kuitenkin myös tilanteissa, joissa henkilöstöä puuttuu esimerkiksi sairauspoissaolojen takia, vaikka varhaiskasvatuslaki antaa mahdollisuuden poiketa mitoituksesta lyhytaikaisesti ainoastaan lapsen hoitoaikoihin liittyvistä syistä. 

Valiokunta tunnistaa asiantuntijakuulemisessa esille tuodun huolen, että henkilöstön ennakoimattomista ja äkillisistä poissaoloista johtuvissa tilanteissa varhaiskasvatuksen järjestäjät ja tuottajat voivat joutua vaikeaan tilanteeseen, ellei sijaisia yrityksistä huolimatta saada. Asiantuntijalausunnoissa on ehdotettu, että ehdottoman vaatimuksen sijasta uusi säännös kirjattaisiin niin, että sijainen tulee pyrkiä saamaan mahdollisimman pian. 

Saamansa selvitykseen viitaten valiokunta toteaa, että hallituksen esityksessä ehdotettua joustavampi kirjaus saattaa johtaa tilanteisiin, joissa henkilöstön mitoituksesta poiketaan pidempään kuin lyhytaikaisesti. Tämä ei tue lakiesityksen tavoitetta selkeyttää mitoituksesta poikkeamisen alaa ja turvata siten päiväkodin henkilöstön mitoituksen toteutuminen lainsäädännön edellyttämällä tavalla. Valiokunta pitää tärkeänä huolehtia siitä, että varhaiskasvatuksen järjestäjillä ja tuottajilla on riittävät ja toimivat sijais- tai muut varajärjestelyt myös henkilöstön äkillisiin ja yllättäviin poissaolotilanteisiin. 

Valiokunta korostaa varmistumista siitä, että mitoitukseen kuuluvan henkilöstön poissaoloja ei korvata siirroilla toisista lapsiryhmistä käyttäen esimerkiksi mitoitukseen kuulumatonta henkilöstöä, kuten erityistä tukea tarvitsevien lasten avustajia. Sijaisjärjestelyt tulee toteuttaa lapsen edun mukaisesti. 

Henkilöstön mitoitusta koskevan sääntelyn toimivuus. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettu päiväkodin henkilöstömitoituksesta poikkeamista koskeva tarkennus ei poista henkilöstömitoitusta koskevan sääntelyn vaikeaselkoisuutta eikä välttämättä yksin riitä estämään henkilöstön ja lasten suhdelukujen ylityksiä. 

Henkilöstömitoitusta koskevan sääntelyn vaikeaselkoisuuteen on kiinnitetty huomiota useissa asiantuntijalausunnoissa ja viitattu siihen, että ongelmana ei välttämättä ole lain noudattamatta jättäminen vaan sääntelyn epäselvyys, jonka vuoksi säännöksiä sovelletaan käytäntöön eri tavoin. Tämä on saattanut aiheuttaa mielikuvan siitä, että lakia ei noudateta. Aluehallintovirastojen toteuttaman valvontaohjelman mukaisen henkilöstömitoitustarkastelun mukaan nykylainsäädännön noudattamatta jättäminen ei näytä olevan ongelma (Varhaiskasvatuksen valtakunnallinen valvontaohjelma 89/2020). 

Sääntelyn vaikeaselkoisuutta saattaa aiheuttaa myös lainsäädännössä käytettyjen käsitteiden erilaisuus. Varhaiskasvatuslaissa ei ole osa-aikaista varhaiskasvatusta koskevaa määrittelyä, mutta ko. termi on käytössä varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista annetussa laissa ( 1503/2016 ). Varhaiskasvatuslain ja varhaiskasvatuksen asiakasmaksulain käsitteet saattavat sekoittua keskenään ja aiheuttaa sekaannusta myös henkilöstömitoituksen laskemisessa. 

Valiokunnan saamissa useissa asiantuntijalausunnoissa on todettu, että esitettyä säännöksen tarkentamista tehokkaampi keino henkilöstömitoituksen lainmukaiselle toteutumiselle olisi erillisen, enintään 5 tuntia varhaiskasvatuksessa olevien yli 3-vuotiaiden lasten suhdeluvun poistaminen. Sen toteuttaminen maksaa hallituksen esityksen arvion mukaan 44 miljoonaa euroa. 

Valiokunta katsoo, että jatkossa on hyvä arvioida mahdollisuutta selkeyttää lainsäädännössä osapäiväisten (alle 5 tunnin osallistuminen) ja samaa paikkaa käyttävien osa-aikaisesti osallistuvien lasten määritelmää. Tarpeellista on myös arvioida sitä, tarkastellaanko suhdeluvun toteutumista esim. toimipaikka-, ryhmä- tai päiväkotikohtaisesti.  

On huomattava, että varhaiskasvatuksen henkilöstön mitoitusta koskevien nykyisten säännösten yksityiskohtia muuttamalla ei välttämättä saavuteta selkeää ja toimintaa parhaiten palvelevaa sääntelyä. Henkilöstön määrää varhaiskasvatuksessa on säännelty sisällöltään pääpiirteittään samanlaisin säännöksin noin 30 vuoden ajan. Lasten ja perheiden tarpeet ovat muuttuneet ja päiväkodeissa tarvitaan monialaista osaamista. Varhaiskasvatuslain kelpoisuusvaatimukset täyttävän ja mitoituksen piiriin kuuluvan henkilöstön lisäksi tarvetta on esimerkiksi toiminta-, fysio- ja puheterapeuttien antamille palveluille, jotka eivät varhaiskasvatuksen henkilöstömitoitukseen kuulu eivätkä siten välttämättä näy osana päiväkodeissa toimivia ammattihenkilöitä. Valiokunta pitää tarpeellisena arvioida varhaiskasvatuksen henkilöstön mitoitusta koskevan sääntelykokonaisuuden toimivuutta sekä lasten ja perheiden että toiminnan järjestäjien ja kaikkien tarvittavien henkilöstöryhmien kannalta. 

Valiokunta toteaa, että ammattitaitoisen henkilöstön riittävyys ja pysyvyys lapsiryhmässä ovat merkittäviä henkilöstön työolosuhteita parantavia tekijöitä. Nämä yhdessä lapsiryhmän pysyvyyden kanssa vaikuttavat myönteisesti varhaiskasvatuksen laatuun, millä on tärkeä merkitys sekä lasten ja perheiden että varhaiskasvatuksen henkilöstön hyvinvoinnin kannalta. Tärkeää on kiinnittää huomiota myös varhaiskasvatuksen johtamisen toimivuuteen. 

Varhaiskasvatuksen henkilöstön ilmoitusvelvollisuus

Valiokunta katsoo, että ehdotettu säännös henkilöstön ilmoitusvelvollisuudesta ja siihen liittyvä kielteisten vastatoimien kielto siirtävät varhaiskasvatuksen lainmukaisessa toteutuksessa havaittujen puutteiden poistamisen tai korjaamisen sinne, missä ne esiintyvät. Esityksen mukaisen ilmoitusvelvollisuuden tarkoituksena on vahvistaa varhaiskasvatuksen henkilöstön keinoja puuttua havaittuihin epäkohtiin mahdollisimman nopeasti ja tehokkaasti. Valiokunta pitää ehdotusta tarpeellisena. 

Henkilöstön ilmoitusvelvollisuuden voidaan katsoa kehittävän myös varhaiskasvatuksen toimipaikkojen omavalvontakulttuuria. Ehdotus ei estä nykyisten oikeussuojakeinojen käyttöä eikä kavenna jo olemassa olevia epäkohtiin puuttumisen keinoja. Henkilöstön ilmoitusvelvollisuudella ei myöskään ole vaikutuksia muusta lainsäädännöstä tulevien velvoitteiden, esimerkiksi lastensuojeluilmoituksen, tekemiseen. 

Valiokunta korostaa varhaiskasvatuksen henkilöstön riittävää kouluttamista, joka koskee uutta ilmoitusvelvollisuutta ja siihen liittyvää salassapitosääntelyä. Koulutuksessa on hyvä kiinnittää huomiota myös henkilöstön sananvapauden ja sitä koskevien rajoitusten oikeudellisiin edellytyksiin palvelussuhteen näkökulmasta. 

Asiantuntijalausunnossa on esitetty huoli siitä, että ilmoituksiin sisältyvien tietojen käsittely voi muodostaa korkean riskin ja että ilmoitusvelvollisuus sisältää yhteneväisyyksiä ns. Whistleblowing-järjestelmän kanssa, jonka on katsottu edellyttävän yleisen tietosuoja-asetuksen 35 artiklan mukaista tietosuojavaikutusten arviointia. Valiokunta kiinnittää huomiota tietosuojavaikutusten arviointien tekemiseen. Ehdotuksen mukaisten ilmoitusten osalta rekisterinpitäjänä olevan varhaiskasvatuksen järjestäjän tulee tehdä tietosuoja-asetuksen 35 artiklassa tarkoitettu vaikutustenarviointi. Valiokunta pitää tarpeellisena, että opetus- ja kulttuuriministeriö tukee rekisterinpitäjiä em. arviointitehtävässä. 

Ehdotetun ilmoitusvelvollisuuden säännöksiä on tarpeen selkeyttää yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin perustein. 

Kustannusvaikutukset

Hallituksen esityksessä on arvioitu, että esityksellä ei ole taloudellisia vaikutuksia. Henkilöstön mitoituksesta poikkeamista koskevan säännöksen muutoksella täsmennetään säännöksen nykyistä sanamuotoa, joten se ei ole uusi velvoite eikä sen katsota muuttavan vallitsevaa oikeustilaa. Arvion mukaan myöskään ilmoitusvelvollisuutta koskevan säännöksen ei arvioida aiheuttavan lisäkustannuksia, mutta hallinnollisen työn todetaan lisääntyvän jossain määrin. 

Asiantuntijakuulemisessa on puolestaan katsottu, että sekä henkilöstön mitoituksesta poikkeamisen tiukka rajaus että ilmoitusvelvollisuudesta johtuva hallinnollinen työ aiheuttavat varhaiskasvatuksen järjestäjille ja tuottajille lisäkustannuksia. Valiokunta pitää tärkeänä tehdä seurantaa esityksen mahdollisista kustannusvaikutuksista. 

1 §. Lain tarkoitus ja soveltamisala.

Hallituksen esityksen perustelujen mukaan ehdotetun henkilökunnan ilmoitusvelvollisuuden on tarkoitettu ulottuvan myös päiväkodissa järjestettävään esiopetukseen, mutta tämä jää säännösehdotuksissa epäselväksi. Kun kyse on lakisääteisestä velvollisuudesta, tulee sitä koskevien säännösten olla selkeitä ja yksiselitteisiä, myös lain soveltamisalasta säädettäessä. Valiokunta ehdottaa pykälän täsmentämistä siten, että siitä ilmenee selkeästi se, että ilmoitusvelvollisuutta koskevia säännöksiä sovelletaan myös päiväkodissa järjestettävässä esiopetuksessa.  

Valiokunta ehdottaa lakiehdotuksen johtolauseen muuttamista siten, että siinä otetaan huomioon edellä todettu muutosehdotus. 

57 a §. Henkilökunnan ilmoitusvelvollisuus.

Valiokunta toteaa, että säännösehdotuksen henkilöllinen ulottuvuus on osin epäselvä. Tämä on ongelmallista erityisesti, kun kyse on lakisääteisestä velvollisuudesta.  

Valiokunta saamaansa selvitykseen viitaten ehdottaa, että pykälän 1 momenttia tarkennetaan siten, että varhaiskasvatushenkilöstöön kuuluvalla tarkoitetaan lain 26—30 §:ssä tarkoitettuja henkilöitä. Edellä mainituissa pykälissä tarkoitetuilla henkilöstöryhmillä voidaan katsoa olevan riittävä asiantuntemus varhaiskasvatuslain sisällöstä ja varhaiskasvatustoiminnan toteuttamisesta. Samalla täsmennetään sitä, ettei ilmoitusvelvollisuus koske esimerkiksi varhaiskasvatuksessa toimivaa avustajaa.  

Pykälän 2 momenttia valiokunta ehdottaa selkeytettäväksi siten, että 1 momentissa tarkoitetulla varhaiskasvatushenkilöstöön kuuluvalla tarkoitetaan virka- ja työsuhteisia henkilöitä. Ehdotuksen tarkoituksena on selkeyttää myös sitä, etteivät varhaiskasvatuksen työharjoittelijat ja opiskelijat kuulu ilmoitusvelvollisuuden henkilölliseen soveltamisalaan. 

Valiokunta katsoo, että pykälän mukaisen ilmoitusvelvollisuuden peruste on sisällöltään täsmentymätön, kun ilmoitusvelvollisuus kytketään hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla ainoastaan varhaiskasvatuksen toteuttamiseen kohdistuvaan epäkohtaan tai ilmeisen epäkohdan uhkaan. Valiokunta ehdottaa, että pykälän 2 momentin sanamuotoa tarkennetaan siten, että ilmoitusvelvollisuus liittyy varhaiskasvatuslain vastaiseen tilanteeseen. 

Pykälän 3 momentin mukaan säännöksessä tarkoitettu ilmoitus voidaan tehdä salassapitosäännösten estämättä, jos se on välttämätöntä ilmoitusvelvollisuuden täyttämiseksi. Säännöksen sanamuoto jättää epäselväksi salassa pidettävien tietojen antamisen sitomisen sellaisten tietojen antamiseen, jotka ovat perusteluissa kuvatulla tavalla välttämättömiä ilmoitusvelvollisuuden täyttämiseksi ja tilanteen korjaamiseksi. Jos salassa pidettäviä tietoja joudutaan ilmoitusvelvollisuuden täyttämiseksi luovuttamaan, voidaan tiedoista luovuttaa vain määrältään ja laadultaan tapauskohtaisesti välttämättömät tiedot. 

Valiokunta ehdottaa 3 momentin selkeyttämistä siten, että siitä ilmenee salassa pidettävien tietojen antamisen sitominen sellaisten tietojen antamiseen, jotka ovat välttämättömiä ilmoitusvelvollisuuden täyttämiseksi ja epäkohdan tai ilmeisen epäkohdan uhan poistamiseksi.  

Valiokunta korostaa ilmoitusvelvollisuutta koskevan ohjeistuksen tärkeyttä. Ohjeistuksella on hallituksen esityksen perustelujen mukaan tarkoitus osaltaan varmistaa, ettei ilmoituksen tekemisen yhteydessä ilmoiteta esimerkiksi tarpeettomia työtekijöiden tai lasten henkilötietoja. 

Henkilötietojen käsittelyn suojatoimien vahvistamiseksi valiokunta ehdottaa, että pykälään lisätään uusi 5 momentti, jossa säädetään pykälässä tarkoitettujen ilmoitusten säilytysajoista. Ilmoitukset säilytetään, kunnes vuosi on kulunut sen kalenterivuoden päättymisestä, jona ilmoitus tehtiin. Säilytysaika liittyy ehdotetun 57 b §:n mukaisiin ilmoituksen johdosta tehtäviin toimenpiteisiin. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta katsoo, että yksi kalenterivuosi on riittävä aika, jonka kuluessa tarvittavat toimet epäkohdan tai ilmeisen epäkohdan poistamiseksi saadaan suoritettua. Samalla turvataan se, ettei epäkohtailmoituksia säilytetä tarpeettoman kauan.  

57 b §. Toimenpiteet ilmoituksen johdosta.

Pykälän luettavuuden parantamiseksi valiokunta ehdottaa, että pykälän 3 momentista poistetaan aluehallintovirastoa sekä Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastoa koskevat maininnat, sillä ne ilmenevät momentin ensimmäisestä virkkeestä.  

Valiokunta ehdottaa pykälän 3 momenttia selkeytettäväksi siten, että ilmoitus voidaan tehdä salassapitosäännösten estämättä, jos se on välttämätöntä ilmoitusvelvollisuuden täyttämiseksi ja epäkohdan ja ilmeisen epäkohdan uhan poistamiseksi. Ehdotus vastaa 57 a §:n 3 momentin kohdalla tehtyä vastaavaa muutosehdotusta. 

Pykälän 6 momentissa, jossa säädetään ilmoituksen johdosta tehtyjen muutosten ilmoittamisesta muutoksen kohteena olevan lapsen huoltajalle, ei ole riittävän selkeästi rajattu huoltajalle annettavien tietojen sisältöä, jolloin se mahdollistaa sen, että ilmoitus huoltajille voi sisältää lasta koskevien tietojen ohella ilmoittajan sekä ilmoituksen kohteena olevaan tapahtumaan liittyvien työntekijöiden tietoja. Valiokunta ehdottaa säännöksen täsmentämistä siten, että ilmoitus lapsen huoltajalle siitä, mihin toimenpiteisiin ilmoituksen johdosta on ryhdytty, rajataan koskemaan varhaiskasvatustoiminnassa tapahtuneita muutoksia.  

Sivistysvaliokunnan päätösehdotus:

Eduskunta hyväksyy muutettuna hallituksen esitykseen HE 249/2020 vp sisältyvän lakiehdotuksen. (Valiokunnan muutosehdotukset) 

Laki 

varhaiskasvatuslain muuttamisesta 

Eduskunnan päätöksen mukaisesti 

muutetaan varhaiskasvatuslain (540/2018) 1 §:n 6 momentti ja 36 §:n otsikko sekä 

lisätään 36 §:ään uusi 3 momentti sekä lakiin uusi 57 a ja 57 b § seuraavasti: 

Helsingissä 14.4.2021 

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

puheenjohtaja  Paula  Risikko  /kok   

varapuheenjohtaja  Eeva-Johanna  Eloranta  /sd   

jäsen  Sanna  Antikainen  /ps   

jäsen  Marko  Asell  /sd   

jäsen  Veronika  Honkasalo  /vas   

jäsen  Kaisa  Juuso  /ps   

jäsen  Anneli  Kiljunen  /sd   

jäsen  Mikko  Kinnunen  /kesk   

jäsen  Pasi  Kivisaari  /kesk   

jäsen  Ari  Koponen  /ps   

jäsen  Sari  Multala  /kok   

jäsen  Jouni  Ovaska  /kesk   

jäsen  Sofia  Vikman  /kok   

varajäsen  Saara  Hyrkkö  /vihr   

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos  Marja  Lahtinen  /