K 8/1996

Eduskunta on 13 päivänä syyskuuta 1996 lähettänyt perustuslakivaliokunnan valmistelevasti käsiteltäväksi valtioneuvoston oikeuskanslerin kertomuksen oikeuskanslerin virkatoimista ja lain noudattamista koskevista havainnoista vuodelta 1995.

Valiokunnassa ovat kertomuksen johdosta olleet kuultavina valtioneuvoston oikeuskansleri Jorma S. Aalto, apulaisoikeuskansleri Jukka Pasanen ja apulaisoikeuskanslerin varamies, kansliapäällikkö Klaus Helminen. Kertomukseen sisältyvän perus- ja ihmisoikeuksien valvontaa koskevan jakson johdosta valiokunnassa ovat olleet kuultavina professori Antero Jyränki, apulaisprofessori Martin Scheinin ja oikeustieteen lisensiaatti Veli-Pekka Viljanen. Valiokunta on kertomusta käsitellessään tarkastellut erityisesti valtioneuvoston ministerivaliokuntia, minkä aiheen johdosta ovat olleet kuultavina oikeuskansleri Aalto, hallintojohtaja Heikki Aaltonen valtioneuvoston kansliasta, alivaltiosihteeri Jaakko Blomberg, linjanjohtaja Ora Meres-Wuori ja ulkoasiainneuvos Eikka Kosonen ulkoasiainministeriöstä, valtiosihteeri Raimo Sailas valtiovarainministeriöstä, valtiotieteen tohtori Eero Murto, kansleri Jaakko Nousiainen, ministeri Esko Rekola, oikeustieteen tohtori Kauko Sipponen, valtiotieteen tohtori Seppo Tiihonen ja professori Kaarlo Tuori.

Kertomusvuoden elokuun alussa voimaan tulleen perusoikeusuudistuksen yhteydessä valtioneuvoston oikeuskanslerin tehtäviä koskevaan hallitusmuodon 46 §:ään lisättiin säännös siitä, että tehtäväänsä hoitaessaan oikeuskansleri valvoo myös perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumista. Perustuslakivaliokunta piti mietinnössään uudistuksen hengen mukaisena, että valtioneuvoston oikeuskanslerin vuosittaiseen kertomukseen sisällytetään oma jakso perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumisesta (PeVM 25/1994 vp).

Oikeuskanslerin kertomukseen sisältyy jakso perus- ja ihmisoikeuksien valvonnasta (s. 31-34). Kertomus osoittaa valiokunnan mielestä, että uudistetun perusoikeussäännöstön soveltaminen on pääsyt hyvin käyntiin laillisuusvalvonnassa. Valiokunta, joka ei ole erikseen arvioinut oikeuskanslerin yksittäisiä ratkaisuja ja kannanottoja, pitää tärkeänä, että nimenomaista huomiota on kiinnitetty hallitusmuotoon perusoikeusuudistuksessa sisällytettyjen sosiaalisten oikeuksien vaikutukseen säädösvalmistelussa (s. 32).

Valiokunnan käsityksen mukaan on tarpeellista vastaisuudessakin sisällyttää oikeuskanslerin kertomukseen erillinen perus- ja ihmisoikeusjakso, jossa selostetaan oikeuskanslerin asianomaisia ratkaisuja. Nykyisessä kertomuksessa kyseinen jakso on varsin tiivis, ja siinä mainittuja ratkaisuja on saatettu selostaa laveammin kertomuksen muissa osissa. Koska perus- ja ihmisoikeusvalvonnan osuutta laillisuusvalvonnan kokonaisuudessa on korostettu nimenomaisin perustuslainsäännöksin, kertomuksen varsinainen perus- ja ihmisoikeusjakso voisi olla jatkossa ainakin keskeisten tulkintaratkaisujen osalta hiukan laajempi kuin kannanottojen otsikkotyyppinen tiivistelmä. Tässä jaksossa oikeuskansleri voisi myös esittää yleisarvionsa kertomusvuoden aikana esillä olleista perusoikeusongelmista.

Suhtautuminen voimassa olevan lainsäädännön perustuslainmukaisuuden arviointiin on perusoikeusvalvonnan erityiskysymys. Valiokunnan käsityksen mukaan eri seikat, ennen muuta perusoikeussäännösten suora sovellettavuus tuomioistuimissa, puoltavat laillisuusvalvojien tietynlaista pidättyvyyttä. Toisaalta saattaa ilmetä tapauksia, joissa perustuslakivaliokunnan omaksuma tulkinta on niin yksiselitteinen, että se toimii ohjeena yleisemminkin. Tällöin laillisuusval

vojien on valiokunnan mielestä perusteltua toimia oma-aloitteisestikin, jotta muualla lainsäädännössä olevat samanlaiset sääntelyt saatetaan sopusointuisiksi perusoikeuksien kanssa. Valiokunta viittaa esimerkinomaisesti lausunnossa 8/1995 vp ilmaistuun käsitykseen, että henkilörekistereihin talletettujen tietojen säilytysajoista säätäminen kuuluu hallitusmuodon 8 §:n 1 momenttiin perustuvan lailla säätämisen vaatimuksen piiriin. Tätä käsitystä seuratessaan valiokunnan oli lausunnossa 7/1997 vp todettava perustuslainvastaisuus eräässä juuri ennen perusoikeusuudistuksen voimaantuloa säädetyssä laissa.

Asioiden käsittely ministerivaliokunnissa on valmisteluvaiheen työskentelytapa valtioneuvos

tossa. Valtioneuvostolla on Suomen poliittis-hallinnollisessa järjestelmässä kaksinaisrooli: se on sekä laajan yleisen toimivaltansa nojalla hallintoasioita päättävä kollegio että kansallisen politiikan johtoryhmä. Valtioneuvoston toimintatavat ovat muotoutuneet ensi sijassa ensiksi mainitun seikan pohjalta. Valtioneuvoston kolleginen työskentely on vanhastaan järjestetty tuomioistuinmaiseksi. Yleisesti ottaen voi sanoa, että asioiden valmistelu ja hallinnollinen yhteen sovittaminen sekä käsiteltäviin asioihin liittyvien erilaisten poliittisten näkemysten sovittelu samoin kuin toimintojen poliittis-hallinnollinen suunnittelu ministeritasolla helposti hakeutuu määrämuotoiset käsittelytavat sivuuttaviin joustavampiin menetelmiin. Erityisesti hallitusten koalitioluonne pakottaa poliittisesti tärkeissä asioissa etsimään tarvittavaa yksimielisyyttä muualla kuin valtioneuvoston yleisistunnon jäykässä ja muotosidonnaisessa menettelyssä. Ministerivaliokuntien työskentely on tästä esimerkki. Valiokuntia hyödynnetään myös keinona kytkeä yhteen poliittisen johdon ja virkakunnan työskentelyä.

Säännökset ministerivaliokunnista sisältyvät asetuksentasoiseen valtioneuvoston ohjesääntöön (VNOS). Pysyviä ministerivaliokuntia on neljä: raha-asiainvaliokunta (42 §), ulko- ja turvallisuuspoliittinen valiokunta (44 §), talouspoliittinen ministerivaliokunta (45 §) ja EU-ministerivaliokunta (48 §). Pisimmät perinteet näistä on raha-asiainvaliokunnalla sekä ulko- ja turvallisuuspoliittisella valiokunnalla (HUTVA), jonka nimi oli alkuaan ulkoasiainvaliokunta. Talouspoliittinen ministeriva

liokunta vakinaistettiin vuonna 1977 ja vuonna 1995 Suomen EU-jäsenyyden johdosta perustettiin EU-ministerivaliokunta.

Pysyvien ministerivaliokuntien puheenjohtajana on pääministeri. Puheenjohtajuutensa avulla pääministeri voi käytännössä olla hallituksen koko sisäisen toiminnan johdossa. Tämä on tärkeää, koska pääministerin muodollis-juridinen asema valtioneuvostossa on suhteellisen vaatimaton poliittisen johtajuuden kannalta. Ministerivaliokuntiin kuuluvista muista ministereistä säädetään valtioneuvoston ohjesäännössä, minkä lisäksi osan jäsenistä määrää pääministeri. Valiokunta pitää merkittävänä, että tätä määräysvaltaa käytettäessä kiinnitetään huomiota monipuoluehallituksissa keskeisiin poliittisen edustavuuden näkökohtiin ja sukupuolten tasa-arvoon.

Varsin yleistä on, että valiokuntien kokouksiin osallistuu johtavia virkamiehiä pysyvinä asiantuntijoina ja että niissä kuullaan muitakin asiantuntijoita. Valiokunnan pysyvistä asiantuntijoista saatetaan määrätä samalla pääministerin päätöksellä kuin jäseninä toimivista ministereistäkin.

Tarvittaessa voidaan asettaa ylimääräisiä ministerivaliokuntia, joiden jäsenet pääministeri määrää (VNOS 46 §). Käytännössä tätä on tulkittu niin, että ylimääräisen ministerivaliokunnan asettamisesta päätetään valtioneuvoston yleisistunnossa, minkä jälkeen pääministeri määrää siihen kuuluvat valtioneuvoston jäsenet. Pääministeri ei välttämättä toimi puheenjohtajana ylimääräisessä ministerivaliokunnassa.

Ministerivaliokuntalaitos korostaa nykyisin pääministerin asemaa hallituksen keskeisten tehtäväkenttien (ulko- ja turvallisuuspolitiikka, talouspolitiikka, EU-politiikka, valtiontalouden hoito) yleisenä johtajana ja koordinoijana. Ministerivaliokuntien jäsenten määrittelytapa viittaa siihen, että valiokunnat toimivat myös valtioneuvoston ministeriökohtaisen eikä pelkästään poliittisen koordinaation välineinä.

Ministerivaliokunnat ovat valtioneuvoston päätöksentekoa valmistelevia toimielimiä, joilla ei ole oikeudellisesti ottaen itsenäistä päätösvaltaa. Eräänlaisen poikkeuksen muodostaa raha-asiainvaliokunta. Sen kannanotot eräissä asioissa ovat tosiasiassa lopullisia ratkaisuja. Tiettyjen talousarvioasioiden osalta tästä on säädetty valtion talousarviosta annetun asetuksen 13 §:ssä. Lisäksi voidaan viitata VNOS 10 §:n 2 momenttiin. Sen mukaan valtioneuvoston yleisistunnossa käsitellään muun muassa asiat, joissa raha-asiainvaliokunta ei puolla ministeriön aikomaa ratkaisua eikä ministeri luovu siitä. Ministeri ei siten voi ennakolliseen finanssivalvontaan kuuluvassa asiassa päätyä valiokunnan kannasta poikkeavaan ratkaisuun, mutta hänellä on mahdollisuus saattaa asia valtioneuvoston yleisistunnon ratkaistavaksi. Erikoista myös on, että raha-asiainvaliokunnan päätösvaltaisuudesta on säädetty erikseen (VNOS 42,2 §). Tämän valiokunnan merkitystä osoittaa sekin, että varsin monet yleisistunnossa esiteltävät asiat on ensin valmistelevasti käsiteltävä siellä.

Valmistelueliminä toimivilla ministerivaliokunnilla on varsin keskeinen asema valtioneuvoston päätöksentekomenettelyssä ja ne käyttävät tosiasiassa monesti asiallista ratkaisuvaltaa. Tällöin kuitenkin on kysymys hallituksen poliittisesta kannanmuodostuksesta, mikä ei sinänsä sisällä oikeudellisesti sitovaa päätösvaltaa. Oikeuskansleri onkin kertomuksessaan (s. 20) todennut, että hallituksen nimissä annettavat periaate- ja suunnittelupäätökset ja ohjelmajulistukset kuuluvat valtioneuvoston yleisistunnon päätettäviin asioihin eivätkä ole ministerivaliokunnan lopullisesti hyväksyttäviä.

Ministerivaliokuntien toiminnan valmistelevaa luonnetta vastaa, että niiden kokouksissa noudatettavaa menettelyä ei ole tarkemmin säännelty. Erimielisyyden sattuessa valiokunnassa noudatetaan samanlaista kollegiaalista äänestysmenettelyä kuin valtioneuvoston yleisistunnossa ja äänestyksestä tehdään merkintä päätösluetteloon, jos sellaista pidetään (VNOS 53,2 §). Käytännössä lienee kuitenkin harvinaista, että valiokunnan kanta ratkaistaisiin muodollisen äänestyksen jälkeen. Pöytäkirjaa on edellytetty pidettäväksi (VNOS 55,4 §) ulko- ja turvallisuuspoliittisessa valiokunnassa sekä raha-asiainvaliokunnassa. Pöytäkirjan vahvistaa oikeaksi valiokunnan sihteeri. - Raha-asiainvaliokunnan istunnot ovat käytännössä yleisistunnonomaisia: esittely ja esittelylista sekä ratkaisumenettely ovat samantapaisia kuin yleisistunnossa. Tosin esittely tapahtuu valtiovarainministeriöstä eikä asianomaisen ministeriön esittelevää virkamiestä yleensä kutsuta paikalle.

Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan ministerivaliokuntien toiminnan sääntelyä ei ole syytä lisätä. Käytännön toimenpitein on kuitenkin huolehdittava niiden toiminnan riittävästä dokumentoinnista. Saattaa olla viime kädessä myös eduskunnan intressissä, että valiokuntien pöytäkirjojen ja muun asiakirja-aineiston perusteella jälkikäteen on mahdollista selvittää, mitä valiokuntavaiheen valmistelussa on tapahtunut. On myös pyrittävä kehittämään ministerivaliokuntien kokousjärjestelyjä sellaisiksi, että valiokuntien jäseninä oleville ministereille jää tarpeeksi aikaa perehtyä kokouksissa esille tuleviin asioihin.

Huolimatta ministerivaliokuntien roolista valmistelueliminä niiden toiminta ei ole laillisuusvalvonnan ja oikeudellisten vastuukysymysten ulkopuolella. Esimerkiksi ns. salaputkijutussa annettiin merkitystä ministereiden toiminnalle raha-asiainvaliokunnassa ministerivastuun perusteena (PeVM 14/1953 vp). Laillisuusvalvonnan muodot saattavat olla ministerivaliokuntien toimintaan nähden toisenlaiset kuin esimerkiksi yleisistunnon toiminnassa. Oikeuskansleri ei esimerkiksi käytännössä ole läsnä ministerivaliokuntien kokouksissa, lukuun ottamatta joitakin raha-asiainvaliokunnan kokouksia silloin, kun ne ovat välittömästi ennen valtioneuvoston yleisistuntoa.

Poliittinen käytäntö on tuonut ministerivaliokuntien rinnalle muitakin valmisteluelimiä, joista ei ole erikseen säädetty. Niistä vanhin on hallituksen iltakoulu (ks. PeVM 5/1994 vp). Jo pitkään on ollut tapana käyttää asioiden valmistelussa ja poliittisessa yhteen sovittamisessa ministeriryhmiksi tai ministerityöryhmiksi sanottuja toimielimiä, jotka asiallisesti ovat hyvin lähellä ylimääräisiä ministerivaliokuntia. Muodollisena erona on lähinnä se, että ainakaan yleensä ministeriryhmän asettamisesta ei päätetä yleisistunnossa, vaan siitä sovitaan iltakoulussa tai muussa ministereiden epävirallisessa neuvottelussa. Lisäksi ministerien erityisavustajat voivat nykyisin toimia ministeriryhmissä ministerien sijaisina.

Joustavien järjestelyjen mahdollisuutta osoittaa, että nykyisessä hallituksessa on esimerkiksi hallinnon kehittämisen ministerityöryhmä, jonka toiminta ei sanottavasti poikkea aiempien hallitusten vastaavista ministerivaliokunnista. Jokainen hallitus luokin valmisteluorganisaationsa suhteen omat toimintatapansa.

Joissain suhteissa ministerivaliokuntia muistuttavat myös erikseen säädetyt laajapohjaiset neuvostot, kuten puolustusneuvosto, talousneuvosto ja valtion tiede- ja teknologianeuvosto. Puolustusneuvoston erityispiirteenä on sen asema tasavallan presidentin neuvottelukuntana; presidentti johtaa saapuvilla ollessaan asiain käsittelyä puolustusneuvostossa, jollei hän toisin määrää (puolustusneuvostosta annetun asetuksen 2,2 §). Tällaiset neuvostot eroavat muodollisesti ministerivaliokunnista esimerkiksi siinä, että niiden jäseninä on myös muita kuin ministereitä.

Ministerivaliokuntalaitos kuuluu valtioneuvoston historiallisiin traditioihin. Senaatin talousosaston senaattorivaliokuntien säännöllinen toiminta alkoi vuonna 1885. Valiokunnat olivat tilapäisiä tai pysyviä valmisteluelimiä. Senaattorit olivat niiden jäseniä, mutta poikkeuksellisesti mukana saattoi olla myös ulkopuolisia asiantuntijoita. Senaatin talousosaston valiokuntien asema määriteltiin vuoden 1892 senaatin ohjesäännössä.

Senaattorivaliokuntien tehtäväkentät siirtyivät suoraan itsenäisen Suomen valtioneuvostoon. Muutettaessa senaatin ohjesääntöä marraskuussa 1917 siihen otettiin säännös pysyvän valiokunnan perustamisesta raha-asiain käsittelyä varten. Valiokuntien puheenjohtajana oli pääministeri ja ne asetettiin autonomian ajan mallin mukaisesti yleisistunnossa pääministerin tekemän henkilövalinnan perusteella.

Raha-asiainvaliokuntaa vastaava senaattorivaliokunta oli asetettu senaatin talousosastoon säännöllisesti jo vuodesta 1905 lähtien. Vuosisadan lopulla toteutettu valtontalouden uudistus vaati vuosittaisia budjetteja, ja valtiontalouden asioiden käsittely ja menojen ennakollinen valvonta uskottiin erityiselle senaattorivaliokunnalle. Tämä rooli siirtyi itsenäisyyden alussa uudelle ministerivaliokunnalle. Ulkopoliittiset asiat puolestaan tulivat hallituspolitiikan keskiöön itsenäisyyden alussa ja näiden asioiden valmistelua varten asetettiin erityinen ulkoasiainvaliokunta, joka toimi vuodesta 1919 alkaen ja josta tehtiin pysyvä ministerivaliokunta vuonna 1922. Itsenäisyyden alkuaikoinakaan ministerivaliokunnilla ei ollut päätösvaltaa, mutta niiden toimintaa säänneltiin ja niiden kokouksista edellytettiin pidettäväksi pöytäkirjaa.

Nämä molemmat ministerivaliokunnat ovat toimineet säännöllisesti, joskin niiden toimintatavat ovat vaihdelleet. Ulkoasiainvaliokunnassa asioiden käsittelytapa on määräytynyt valiokunnan puheenjohtajan ja ulkoasiainministerin tekemien tulkintojen mukaisesti toisin kuin raha-

asiainvaliokunnassa, jonka käsittelemät asiat on määritelty valtioneuvoston antamissa budjetin valmistelun ja valvonnan yleisohjeissa. Ajoittain ulkoasiainvaliokunta on käsitellyt asioita esittelijöiden suorittamien esittelyjen pohjalta niin kuin raha-asiainvaliokuntakin, mutta tiettyinä kausina se on toiminut hallituksen ulkopoliittisen johdon sisäisenä keskustelufoorumina.

Ministerivaliokuntien merkitys korostui sodan aikana.

Ulkoasiainvaliokunta toimi aktiivisesti talvisodan aikana ja sillä oli varsin suuri merkitys vielä jatkosodan aikana. Useat koko valtakunnalle tärkeät ratkaisut tehtiin tosiasiallisesti tässä valiokunnassa. Sotien jälkeen ulkoasiainvaliokunnan tehtävät asiallisesti siirtyivät hallituksen suppeille kabineteille. Siirtyminen ulkopolitiikan hoidossa presidenttikeskeiseen suuntaan heikensi yleisestikin valtioneuvoston ulkopoliittista roolia.

Säännösten mukaan ulkoasiainvaliokunta on valtioneuvoston eikä tasavallan presidentin päätöksenteon valmisteluelin. Presidentit ovat kuitenkin ottaneet osaa valiokunnan kokouksiin toimien samalla niissä puheenjohtajana. Esimerkiksi Relander johti ensimmäisinä presidenttivuosi

naan ulkopolitiikkaa olennaisesti ulkoasiainvaliokunnan välityksellä, mutta siirsi myöhemmin ulkoasiain johtoa ulkoasiainministerille. Presidentti Paasikiven aikana ulkoasiainvaliokunta vielä kokoontui varsin aktiivisesti. Valiokunta käsitteli tärkeitä asioita, ja presidentti osallistui sen kokouksiin, varsinkin Pekkalan hallituksen (1946-1948) aikana. Presidentti Kekkosen aikana valtioneuvoston käsittelyyn tuli entistä vähemmän asioita, samalla myös ulkoasiainvaliokunnan merkitys väheni. Kekkonenkin osallistui joitakin kertoja valiokunnan kokouksiin. Presidentti Koivisto ryhtyi 1980-luvun lopulla, erityisesti Holkerin hallituksen (1987-1991) aikana tuomaan ulkopoliittiseen päätöksentekoon uusia piirteitä. Koivisto alkoi osallistua verraten usein valiokunnan kokouksiin, joissa hän piti usein ulkopoliittisia tilannekatsauksia. - Ulkoasiainvaliokunnan nimi muutettiin vuonna 1995 ulko- ja turvallisuuspoliittiseksi valiokunnaksi.

Raha-asiainvaliokunta sai valtiontalouden kurissapitämisen korostuttua runsaasti uusia tehtäviä. Erityisen selvästi tämän valiokunnan finanssivalvonnallinen merkitys kasvoi sodan jälkeen. Sen valvontaa on luonnehdittu peittäväksi ja pitäväksi. Valiokunnan käsittelemä asiamäärä lisääntyi aina 1980-luvun lopulle saakka. Käsiteltäviä listoja oli v. 1986 noin 8 500, mutta v. 1996 niitä oli enää noin 1 000. Nykyisin raha-asiainvaliokunta käsittelee ainoastaan kaikkein tärkeimpiä valtiontalouden kysymyksiä.

Raha-asiainvaliokunnan voi sanoa aiemmin olleen eräänlainen valtioneuvoston yleisistuntoa suppeampi kabinetti, jossa poliittisesti keskeiset ministerit olivat mukana ja jossa myös tosiasiallisesti tehtiin poliittisesti tärkeät ratkaisut. Nykyisin tällainen rooli, ainakin sisäpolitiikan kysymyksissä, on vuonna 1977 perustetulla talouspoliittisella ministerivaliokunnalla, jonka asettamisen taustalla oli yli 25-vuotinen perinne, yleensä yleistaloudellinen ministerivaliokunta -nimisestä ylimääräisestä valiokunnasta. - Suppean kabinetin roolissa on voinut toimia myös valtioneuvoston hallitusryhmien puheenjohtajien kokous.

Jo itsenäisyyden alkukaudella valtioneuvosto asetti myös ylimääräisiä ministerivaliokuntia tiettyjä asioita käsittelemään. Erilaisten poliittisten näkökantojen selvittelyn ohella valiokunnat sovittelivat myös toisiinsa läheisesti liittyvien ministeriöiden erilaisia näkökantoja.

Tilanne oli 1970-luvulla tullut sellaiseksi, että hallituksissa saattoi olla jopa lähes kaksikymmentä ministerivaliokuntaa. Pääministeri Koiviston II hallituksen (1979-1982) jälkeen näkyy kuitenkin asetetun vain joitain ylimääräisiä ministerivaliokuntia. Käytännön muutoksen taustalla lienee ajatus siitä, että pääministeri johtaa henkilökohtaisesti hallituksen työtä myös ministerivaliokunnissa. Muutokseen on ollut merkitystä varmasti silläkin, että ministerivaliokuntia ollessa useita yksi ministeri saattoi olla jäsenenä jopa kymmenessä tai useammassakin valiokunnassa. Nykyisessä Lipposen hallituksessa (1995-) ainoa ylimääräinen ministerivaliokunta on 3.10.1996 asetettu lähialueministerivaliokunta. Edellisissä hallituksissa on ollut mm. hallinnon kehittämisasioiden käsittelyä varten ministerivaliokunta ja Ahon hallituksessa (1991-1995) lisäksi erityinen veropoliittinen ministerivaliokunta.

Raha-asiainvaliokunta

Raha-asiainvaliokunta kokoontuu normaalisti viikoittain. Valtioneuvosto määrittelee ne asiat, jotka on taloudellisen tai muun merkityksensä vuoksi ennen päätöksentekoa käsiteltävä tässä valiokunnassa (VNOS 43 §). Tyypillisiä raha-asiainvaliokunnassa käsiteltäviä asioita ovat lakiesitykset, asetukset sekä valtioneuvoston ja ministeriön päätökset, joilla on merkittäviä taloudellisia vaikutuksia. Käsiteltävien asioiden määrä vaihtelee viikoittain noin viidestä viiteenkymmeneen.

Raha-asiainvaliokunnan jäseniä ovat puheenjohtajana toimivan pääministerin lisäksi valtiovarainministeri ja kaksi muuta ministeriä. Heistä toisen määrää pääministeri ja toinen on se ministeri, jonka toimialaan käsiteltävä asia kuuluu. Pääministeri voi määrätä vielä kaksi ministeriä valiokunnan lisäjäseniksi. Jos valtiovarainministeriön toimialaan kuuluvia asioita käsittelee valtioneuvostossa toinenkin ministeri, myös hän on valiokunnan jäsen. Valiokunta on päätösvaltainen kolmijäsenisenä, joista yhden tulee olla valtiovarainministeriöstä.

Raha-asiainvaliokunnassa asiat esittelee valtiovarainministeri, valtiosihteeri tai hänen joku sijaisensa. Käytännössä asian esittely tarkoittaa asian pääsisällön kuvaamista lyhyesti ja valtiovarainministeriön näkemyksen esittämistä siitä, tulisiko esitystä puoltaa tai joltain osin muuttaa vai olisiko se hylättävä. Esittelyn jälkeen valiokunta keskustelee ja määrittelee kantansa asioihin.

Valtiovarainministerin rooli on pääministerin puheenjohtajuudesta huolimatta usein ollut hyvin keskeinen tämän valiokunnan työssä, viime kädessä sen takia, että valtiovarainministeriöllä on tärkeä finanssivalvontatehtävä muiden ministeriöiden valmistelemissa asioissa.

Ulko- ja turvallisuuspoliittisen valiokunnan tehtäväksi on määritelty (VNOS 44,4 §) tärkeiden ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa ja muita Suomen suhteita ulkovaltoihin koskevien asioiden sekä niiden yhteen sovittamista koskevien kysymysten valmistava käsitteleminen.

Valiokunnan jäseniä ovat puheenjohtajana toimivan pääministerin lisäksi ulkoasiainministeri, puolustusministeri ja kolme muuta pääministerin määräämää ministeriä. Pääministeri voi tarvittaessa määrätä vielä yhden ministerin valiokunnan jäseneksi. Jos ulkoasiainministeriön toimialaan kuuluvia asioita käsittelee valtioneuvostossa toinenkin ministeri, myös hän on valiokunnan jäsen. Muukin valtioneuvoston jäsen osallistuu asian käsittelyyn valiokunnassa, kun asiaan liittyy hänen toimialaansa kuuluvia kysymyksiä.

Tämä valiokunta on saanut erikoisen aseman tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yhteistoiminnan foorumina. Valiokunta palvelee presidentin ja valtioneuvoston yhteisnäkemyksen muodostamista tilanteissa, joissa presidentti hakee ennakollisesti tukea valtioneuvostolta. Presidentti pääsee valiokunnassa keskustelemaan merkittävistä periaatekysymyksistä ministereiden kanssa. Presidentin osallistuminen valiokunnan kokouksiin lisää hänen toimiensa parlamentaarista vastuukatetta ja osaksi tekee valiokunnasta tosiasiallisen päätöksentekijän. Presidentin kokouksessa läsnä ollessa tai pääministerin tai ulkoasiainministerin presidentin kanssa ennalta käymiin keskusteluihin viitaten valiokunnassa voidaan sopia, mitä jostakin asiasta päätetään tai miten ulkopolitiikkaa joltain osin johdetaan.

Säännösten perusteella valiokunta on valtioneuvoston valmisteleva toimielin ulkoasioissa. Kun valtioneuvoston käsittelyyn ja presidentin esittelyyn viedään esimerkiksi kansainvälisiä sopimusasioita, ulko- ja turvallisuuspoliittinen valiokunta käsittelee niitä valmistelevasti.

Ulkoasiainministeriön valtiosihteeri toimii ulko- ja turvallisuuspoliittisen valiokunnan sihteerinä. Pääministerin johtaessa puhetta valiokunnan kokouksessa hän määrää kokouksen asialistan. Kun tasavallan presidentti osallistuu kokoukseen, sen asialista varmistetaan tasavallan presidentin kanslian kanssa. Tasavallan presidentin läsnäolo valiokunnan kokouksissa riippuu presidentin muista tehtävistä ja esillä olevien asioiden merkityksestä. Esimerkiksi muodolliset sopimusasiat käsitellään yleensä pääministerin johtamassa kokouksessa.

Tämän ministerivaliokunnan aktiivisuus ja painoarvo sekä pääministerin rooli ovat vaihdelleet paitsi ulkopoliittisen tilanteen, myös tasavallan presidentin ja ulkoasiainministerin henkilön mukaan. Valiokunnan käsittelyyn tuodut asiat ovat yleensä riippuneet presidentistä, pääministeristä ja ulkoasiainministeristä. Tilanteesta riippuen valiokunta on ajoittain ollut merkittävä valtioneuvoston sisäpiiri.

Ulko- ja turvallisuuspoliittinen valiokunta kokoontui 26 kertaa vuonna 1995 ja 19 kertaa vuonna 1996. Tasavallan presidentti johti 17 kokousta vuonna 1995 ja 14 kokousta vuonna 1996. Pääosa valiokunnan asioista valmistellaan ulkoasiainministeriössä, mutta niitä valmistellaan myös puolustusministeriössä. Puolustusministeriössä valmisteltuja asioita oli vuonna 1995 esillä 13 kokouksessa ja 8 kokouksessa vuonna 1996. Ulko- ja turvallisuuspoliittinen valiokunta kokoontuu yleensä perjantaisin presidentin esittelyn jälkeen. Vuonna 1995 muuna aikana pidettiin kuusi kokousta ja vuonna 1996 kaksi kokousta.

Talouspoliittisen ministerivaliokunnan on käsiteltävä valmistavasti asiat, jotka koskevat muun muassa kokonaistaloudellista kehitystä sekä yleisiä talouspoliittisia toimenpiteitä, julkisen talouden kehityksen pääsuuntaviivoja ja investointien ohjaamista (VNOS 45,2 §).

Tämän valiokunnan jäseniä ovat puheenjohtajana toimivan pääministerin lisäksi valtiovarain

ministeri, pääministerin määräämä valtiovarainministeriön toimialaan kuuluvia asioita käsittelemään määrätty ministeri, kauppa- ja teollisuusministeri, työministeri ja eneintään neljä muuta pääministerin määräämää ministeriä. Valiokunnan kokoonpanon tarkoituksena on kulloisenkin hallituksen poliittisten voimasuhteiden vastaavuuden lisäksi turvata se, että valiokunnassa ovat edustettuina ne ministeriöt, joiden toimialaan kuuluu merkittäviä talouspoliittisia kysymyksiä. Yleensä kaikilla ministeriryhmillä on edustus tässä ministerivaliokunnassa.

Ministerivaliokunnan asiantuntijoista ja sihteerien tehtävistä päätetään hallituksen muodostamisen yhteydessä. Käytännöksi näyttää vakiintuneen, että pysyvinä asiantuntijoina toimivat pääministerin nimeämät avustajat ja jotkut valtiovarainministeriön virkamiehet. Lisäksi kussakin asiakohdassa asianomainen ministeri voi käyttää asian käsittelyn kannalta tarpeellisia asiantuntijoita. Valiokunnan sihteerinä on valtiovarainministeriön budjettiosaston päällikkö tai hänen sijaisensa.

Talouspoliittinen ministerivaliokunta kokoontuu yleensä tiistai-aamuisin. Ministerivaliokun

nan kokouksen esityslista on pääministerin hyväksymä. Käytännössä asiat tulevat esille niin, että ministeriöstä ilmoitetaan valiokunnan sihteerille kokouksessa käsiteltäväksi haluttavasta asiasta. Sihteeri neuvottelee tarvittaessa pääministerin avustajien ja viime kädessä itse pääministerin kanssa esityslistalle otettavista asioista.

Kokousvalmistelut tähtäävät siihen, että kokousta edeltävänä perjantaina voidaan jakaa ne asianomaisten ministeriöiden muistiot, jotka liittyvät käsiteltäviin asioihin. Tämä aineisto jaetaan valiokunnan jäsenille ja yleensä myös asiantuntijoille. Esille voi toisaalta tulla asioita, joihin liittyy erityistä vaitiolon tarvetta valmistelun aikana. Tällaisen asian asiakirjat saatetaan jakaa vasta ministerivaliokunnan kokouksessa. Jotkut pääministerit ovat tällaisissa yhteyksissä pyrkineet neuvottelemaan asiasta ennalta asianomaisten ministerien kanssa.

Ministerivaliokunnan kokouksista pidetään päätöspöytäkirjaa. Jos kokouksessa on ollut esillä salassa pidettävä asia, siitä tehdään erillinen pöytäkirja.

Talouspoliittisen ministerivaliokunnan kannanottojen tiedottamisesta päätetään kussakin kokouksessa erikseen. Valtioneuvoston tiedotuspäällikkö on läsnä kokouksissa.

Talouspoliittisen ministerivaliokunnan on arvioitu muodostuneen toiminta-aikanaan hallituksen tärkeimmäksi valmisteluelimeksi. Ministerivaliokunnasta on tullut Sorsan II hallituksesta (1977-1979) lähtien hallituksen eräänlainen työvaliokunta, joka käsittelee keskeiset talouspoliittiset asiat. Kaikissa hallituksissa tämän valiokunnan jäseninä ovat olleet hallituspuolueiden johtavat ministerit. Valiokunnan työssä liikutaan usein hallituspolitiikan strategisella tasolla. Valiokunnan voi sanoa keskittyneen uuden politiikan valmisteluun ja valikoituihin asioihin rutiiniasioiden jäädessä muualla hoidettaviksi. Ministerivaliokunnan synty jo liittyi 1970-luvun puolenvälin talousongelmiin ja viime vuosien talousvaikeudet ovat vain korostaneet valiokunnan roolia.

EU-ministerivaliokunnan jäseniä ovat puheenjohtajana toimivan pääministerin lisäksi ulkoasiainministeri, oikeusministeri, ulkomaankauppa-asioita käsittelemään määrätty ministeri, kauppa- ja teollisuusministeri, valtiovarainministeri, maa- ja metsätalousministeri sekä kolme muuta ministeriä. Heistä pääministeri määrää kaksi ja kolmas on se ministeri, jonka toimialaan käsiteltävä asia kuuluu. Valiokunnan kokouksiin voivat osallistua siihen jäseninä kuuluvien lisäksi kaikki valtioneuvoston jäsenet.

Valiokunnan sihteerinä on ulkoasiainministeriön EU-sihteeristön päällikkö. Pysyviä asiantuntijoita ovat pääministerin EU-asioiden erityisavustaja, ulkoasiainministeriön valtiosihteeri ja EU-sihteeristön apulaispäällikkö. Läsnäolo-oikeus kokouksissa on valtioneuvoston kanslian valtiosihteerillä, pääministerin ulkopoliittisella neuvonantajalla ja valtioneuvoston tiedotuspäälliköllä. Valiokunta voi kutsua kokouksiinsa asiantuntijoita asiakohtaisesti.

EU-ministerivaliokunta, joka kokoontuu perjantai-aamuisin, käsittelee valmistavasti pääministerin siellä käsiteltäväksi määräämät EU-asiat ja lisäksi asiat, jotka asianomainen ministeri on saattanut sinne käsiteltäviksi tai joiden käsittelyä valiokunnassa EU-asioiden komitea on pitänyt aiheellisena (VNOS 48,4 §). Asianomainen ministeri esittelee asian. Valiokunnan katsotaan tosiasiassa päättävän monissa tärkeissä EU-asioissa hallituksen kannanotosta, koska asioita ei enää saateta koko valtioneuvoston käsittelyyn.

Ministerivaliokunnan sihteeripalveluista huolehtii EU-sihteeristö yhdessä pääministerin EU-asioiden erityisavustajan kanssa. Ennen valiokunnan kokousta ministereille toimitaan kokouksen hahmoteltu asialuettelo tausta-aineistoineen. Kokouksista pidetään pöytäkirjaa, jossa todetaan valiokunnan mahdolliset johtopäätökset. Ministerivaliokunnan kokouksista tiedottamisesta vastaa valtioneuvoston tiedotuspäällikkö. Käytännössä perjantaisin klo 12 järjestetään tiedotusvälineiden edustajille tilaisuus, jossa otetaan esille keskeisiä aamun kokouksessa käsiteltyjä asioita.

_______________

Tarkastettuaan kertomuksen valiokunta, jolla ei ole huomauttamista sen johdosta, ehdottaa kunnioittaen,

että tämä mietintö lähetetään hallitukselle saatettavaksi myös oikeuskanslerin tietoon.

Helsingissä 29 päivänä huhtikuuta 1997

__________________

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Ville Itälä /kok, varapuheenjohtaja Johannes Koskinen /sd, jäsenet Esko Helle /vas, Gunnar Jansson /r, Ulla Juurola /sd, Marjut Kaarilahti /kok, Juha Korkeaoja /kesk, Valto Koski /sd, Heikki Koskinen /kok, Jorma Kukkonen /sd, Osmo Kurola /kok, Paavo Nikula /vihr, Riitta Prusti /sd ja Veijo Puhjo /va-r sekä varajäsen Jouko Jääskeläinen /skl.

__________________