Eduskunta on 25 päivänä lokakuuta 1994 lähettänyt perustuslakivaliokunnan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen n:o 248.

Sivistysvaliokunta on eduskunnan päätöksen mukaisesti antanut perustuslakivaliokunnalle lausuntonsa, joka on otettu tämän mietinnön liitteeksi.

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina lainsäädäntöneuvos Eero J. Aarnio oikeusministeriöstä, saamelaisvaltuuskunnan puheenjohtaja Pekka Aikio ja saamelaisvaltuuskunnan lakimiessihteeri Heikki J. Hyvärinen, saamelaisasiain neuvottelukunnan puheenjohtaja, maaherra Hannele Pokka, kunnanjohtaja Pentti Keskitalo ja kunnanvaltuuston puheenjohtaja Hilkka Joki Enontekiön kunnan edustajina, kunnanjohtaja Antti Korhonen Inarin kunnan edustajana, kunnanvaltuuston puheenjohtaja Pertti Lokka Sodankylän kunnan edustajana, kunnanvaltuuston puheenjohtaja Antti Katekeetta Utsjoen kunnan edustajana, apulaisprofessori Pertti Eilavaara, professori Mikael Hidén, oikeustieteen tohtori Kaisa Korpijaakko-Labba, professori Ilkka Saraviita ja apulaisprofessori Martin Scheinin.

Esityksessä ehdotetaan, että saamelaisten oikeus muihin väestöryhmiin nähden yhdenvertaiseen kohteluun hallinnossa turvataan etnisen kulttuuri-itsehallinnon perustalta.

Hallitusmuotoon lisättäväksi ehdotetun säännöksen mukaan saamelaisille alkuperäiskansana turvataan saamelaisten kotiseutualueella omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva kulttuuri-itsehallinto, jonka perusteista säädettäisiin lailla. Kulttuuri-itsehallinnon toteuttamiseksi säädettäisiin laki saamelaiskäräjistä, joka korvaisi nykyisen asetuksen saamelaisvaltuuskunnasta.

Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu.

Ehdotus laiksi Suomen Hallitusmuodon muuttamisesta koskee perustuslain muuttamista, joten se on käsiteltävä valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä säädetyssä järjestyksessä. Jos tämä lakiehdotus hyväksytään, voidaan esityksen säätämisjärjestysperustelujen mukaan ehdotus laiksi saamelaiskäräjistä käsitellä tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä.

Valiokunta pitää esitykseen sisältyviä lakiehdotuksia tarpeellisina ja tarkoituksenmukaisina ja puoltaa niiden hyväksymistä jäljempänä ilmenevin huomautuksin ja muutoksin.

Hallitusmuodon uusi 51 a § olisi luonteeltaan sikäli julistuksenomainen, että se jättää kaikin osin lailla järjestettäväksi saamelaisille alkuperäiskansana kuuluvan kulttuuri-itsehallinnon. Asiaa havainnollistaa se, ettei 2. lakiehdotukseen sisälly mitään sellaisia säännöksiä, joiden antamisen edellytyksenä olisi 1. lakiehdotuksen hyväksyminen.

Valiokunta yhtyy esityksen perusteluissa mainittuun, että kulttuuri-käsite tulee ymmärtää perusoikeusuudistuksen (HE 309/1993 vp) tapaan. Saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvat siten saamelaisten perinteiset elinkeinot.

Tähän liittyen on kuitenkin syytä todeta, että saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon turvaaminen saamelaiskäräjistä annettavalla lailla ei sellaisenaan muuta niitä nykyisiä lainsäädäntöjärjestelyjä, joiden mukaan määräytyy, ketkä saavat harjoittaa mainittuja elinkeinoja perinteisillä saamelaisalueilla. Mahdolliset muutokset näissä suhteissa voidaan toteuttaa vain muuttamalla voimassa olevia lakeja. Käsiteltävänä olevan uudistuksen tarkoituksena ei ole saada aikaan muutoksia poronhoidon, metsästyksen ja kalastuksen alalla.

Asiaan vaikuttaa myös se, että Suomen EU:n jäsenyydestä neuvoteltuun liittymisasiakirjaan sisältyy saamelaisia koskeva pöytäkirja n:o 3. Sen mukaan EU:n jäsenyys ei estä myöntämästä saamelaisille perinteisillä saamelaisalueilla yksinoikeuksia poronhoidon harjoittamiseen, kun taas muunlaisten yksinoikeuksien toteuttaminen vaatii kaikkien sopimuspuolten suostumusta pöytäkirjassa määriteltyä menettelyä noudattaen. Viimeksi mainitun kaltaisten toimien osalta kysymys ei niin ollen ole pelkästään kansallisen lainsäädännön muuttamisesta vaan tähän alun alkaen tarvittavasta suostumuksesta EU:n tasolla.

Saamelaiskäräjiä koskevan lakiehdotuksen 3 §:ssä määritellään saamelaisen käsite. Valiokunta, yhtyen sinänsä lakitekstiin, huomauttaa, ettei laki tavanomaisten tulkintasääntöjen perusteella oikeuta esityksen perusteluissa mainittua mahdollisuutta, jonka mukaan asetuksella voitaisiin säätää vuoden 1875 luettelot laissa tarkoitetuiksi yksinomaisiksi viranomaisrekistereiksi. Valiokunta ei myöskään pidä tarkoituksenmukaisena täydentää lakia tässä suhteessa erillisin asetuksenantovaltuuksin.

2. lakiehdotuksen 4 §:ssä on määritelty saamelaisten kotiseutualueen rajat ja sidottu määrittely lain voimaantuloajankohtaan. Valiokunnan mielestä rajat tulee säätää laissa ja alueen rajoja koskeva karttapiirros tulee ilmetä lain nojalla annettavasta asetuksesta. Valiokunta on muuttanut pykälää tällä tavoin.

Saamelaiskäräjiä koskevan lakiehdotuksen 7 §:n sanamuoto on sillä tavoin väljä, että eduskunnalle annettavan hallituksen kertomuksen sisältö jää saamelaisasioiden osalta hallituksen harkintaan eikä tällä kysymyksellä näin ollen ole merkitystä lakiehdotuksen käsittelyjärjestyksen kannalta.

2. lakiehdotuksen 9 § sisältää viranomaismenettelyjä koskevan, saamelaisten asemaa turvaavan vaatimuksen. Ehdotettu neuvotteluvelvollisuus ei voi merkitä pidemmälle menevää menettelyllistä suojaa kuin esimerkiksi hallintomenettelylakiin perustuva asianosaisen oikeus tulla kuulluksi omassa asiassaan. Näin ollen neuvotteluvelvollisuuden oikeudellinen vaikuttavuus rajoittuu siihen, että viranomaisten on pykälässä tarkoitetuissa asioissa varattava saamelaiskäräjille tilaisuus tulla kuulluksi ja mahdollisuus neuvotella vireillä olevasta asiasta. Kuulemisen osalta kysymys on saamelaiskäräjille varattavasta tilaisuudesta lausua käsityksensä esimerkiksi kirjallisesti jostakin ehdotuksesta, jonka toteuttaminen vaikuttaisi saamelaisten asemaan; neuvottelumahdollisuus tarkoittaa suoraa vuorovaikutusta viranomaisten edustajien kanssa.

Jotta viranomaisen neuvotteluvelvoite tulisi täytetyksi hyvän hallinnon vaatimusten mukaisesti, viranomaisen on huolehdittava siitä, että saamelaiskäräjät saavat riittävän ajan perehtyä neuvottelukysymykseen ja että neuvottelutilanne muodostuu muutoinkin saamelaisten edustuselimen kannalta kohtuulliseksi. Tarjotun neuvottelumahdollisuuden käyttämättä jättäminen ei toisaalta voi muodostua lopulliseksi esteeksi sille, että asianomainen viranomainen etenee asiassa vaikkapa omaan päätöksentekoonsa asti.

Valiokunta on muuttanut pykälää selventääkseen, että sen sisältö on todetun kaltainen. Tähän liittyen valiokunta kiinnittää huomiota tarpeeseen luoda saamelaiskäräjien työjärjestyksessä takeet sille, että saamelaiskäräjät todella saavat asiat nopeasti ratkaistavikseen vailla asioiden valmistelusta huolehtivan saamelaiskäräjien hallituksen päätösvaltaisuutta koskevia ongelmia.

2. lakiehdotuksen 10 §:n 1 momentin lopussa olevan säännöksen tarkoituksena on korostaa saamelaisten kotiseutualueen ja sen eri osien merkitystä. Valiokunnan käsityksen mukaan tämän tärkeän tavoitteen kannalta pitää edellyttää, että saamelaiskäräjien jäsenistä on ainakin puolet saamelaisten kotiseutualueen kunnista. Tästä syystä valiokunta on muuttanut säännöstä niin, että saamelaiskäräjissä tulee olla vähintään kolme jäsentä jokaisesta näistä kunnista.

Saamelaiskäräjiä koskevan lakiehdotuksen vaalioikeussäännösten johdosta valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että Ruotsissa ja Norjassa nämä oikeudet kuuluvat myös ulkomaalaisille tietyn asumisedellytyksen tultua täytetyksi. Valiokunnan käsityksen mukaan pohjoismainen lainsäädäntö vastaa tässä suhteessa eurooppalaista kehitystä. Asianomaisia säännöksiä ― 10, 21 ja 23 § ― onkin muutettu tästä lähtökohdasta käsin.

2. lakiehdotuksen 26 §:n 2 momentin loppusäännös sisältää valituskiellon saamelaiskäräjien hallituksen sellaiseen päätökseen, joka on annettu vaaliluettelosta tehdyn oikaisuvaatimuksen johdosta. Valituskielto ei ole oikeusturvasyistä asianmukainen, sillä saamelaiskäsite jää joiltain osin tulkinnanvaraiseksi. Valiokunta onkin poistanut valituskieltosäännöksen.

Muutoksenhakua koskeva saamelaiskäräjälakiehdotuksen 41 § on puutteellinen, koska valitusviranomainen ei käy siitä selville. Valiokunta on muuttanut pykälää niin, että korkein hallinto-oikeus määritellään valitusviranomaiseksi. Samalla ehdotusta on täydennetty säännöksin saamelaiskäräjien sisäisestä muutoksenhausta tapauksissa, joissa päätöksen on tehnyt saamelaiskäräjien hallitus tai lautakunta taikka käräjien asettama muu toimielin.

---

Esityksen perusteluista selviää, ettei uudistus poista kaikkia esteitä ILO:n alkuperäiskansasopimuksen ratifioinnille.

Perustuslakivaliokunta edellyttää hallituksen laativan mitä pikimmin selvityksen siitä, millä tavoin ja millaisin käytännön vaikutuksin esteet ILO:n alkuperäiskansasopimuksen ratifioimiselle ovat poistettavissa. Valtiopäiväjärjestyksen 53 §:n 2 momentin säännöksiin viitaten perustuslakivaliokunta edellyttää saavansa selvityksen välittömästi käsiteltäväkseen. Lisäksi sivistysvaliokunnan lausuntoon viitaten perustuslakivaliokunta edellyttää hallituksen selvittävän, miten voitaisiin saamelaiskäräjien yhteiskunnallisia vaikutusmahdollisuuksia edelleen kehittää ja turvata saamelaiskäräjille riittävät voimavarat tehtäviensä hoitamiseksi.

---

Perustuslakivaliokunta ehdottaa kunnioittaen,

että 1. ja 3. lakiehdotus hyväksyttäisiin muuttamattomina ja

että 2. lakiehdotus hyväksyttäisiin näin kuuluvana:

2.

Laki

saamelaiskäräjistä

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:

1 luku

Yleiset säännökset

(Kuten hallituksen esityksessä)

4 §
Saamelaisten kotiseutualue

Saamelaisten kotiseutualueella tarkoitetaan Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kuntien alueita sekä Sodankylän kunnassa sijaitsevaa Lapin paliskunnan aluetta (poist.). Asetuksessa tai sen liitteessä julkaistaan kartta kotiseutualueen rajoista.

2 luku

Saamelaiskäräjien tehtävät

(Kuten hallituksen esityksessä)

9 §
Neuvotteluvelvoite

Viranomaiset neuvottelevat saamelaiskäräjien kanssa kaikista laajakantoisista ja merkittävistä toimenpiteistä, jotka voivat välittömästi ja erityisellä tavalla vaikuttaa saamelaisten asemaan alkuperäiskansana ja jotka koskevat saamelaisten kotiseutualueella:

(1―6 kohta kuten hallituksen esityksessä)

Neuvotteluvelvoitteen täyttämiseksi asianomaisen viranomaisen on varattava saamelaiskäräjille tilaisuus tulla kuulluksi ja neuvotella asiasta. Tilaisuuden käyttämättä jättäminen ei estä viranomaista jatkamasta asian käsittelyä. (Uusi)

3 luku

Toimikausi, toimielimet ja toiminta

10 §
Kokoonpano ja toimikausi

Saamelaiskäräjiin kuuluu 21 jäsentä ja neljä varajäsentä, jotka valitaan saamelaiskäräjien vaaleilla neljäksi kalenterivuodeksi kerrallaan. (Poist.) Saamelaiskäräjissä tulee olla vähintään kolme jäsentä ja yksi varajäsen kustakin saamelaisten kotiseutualueen kunnasta.

(2 ja 3 mom. kuten hallituksen esityksessä)

(Kuten hallituksen esityksessä)

4 luku

Saamelaiskäräjien vaalit

(Kuten hallituksen esityksessä)

21 §
Äänioikeus

Saamelaiskäräjien vaaleissa on asuinpaikkaan katsomatta äänioikeutettu jokainen ennen vaalivuoden alkua 18 vuotta täyttänyt saamelainen, joka on Suomen kansalainen tai jolla ulkomaan kansalaisena on ollut kotikunta Suomessa kahden vaalivuotta lähinnä edeltäneen vuoden ajan.

(Kuten hallituksen esityksessä)

23 §
Vaaliluettelo

(1 ja 2 mom. kuten hallituksen esityksessä)

Vaaliluetteloon on pyynnöstä lisättävä siitä puuttuva 3 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa tarkoitettu äänioikeutettu saamelainen sekä ulkomaan kansalaisena äänioikeutettu saamelainen.

(4 mom. kuten hallituksen esityksessä)

(Kuten hallituksen esityksessä)

26 §
Vaaliluettelon oikaisuvaatimus

(1 mom. kuten hallituksen esityksessä)

Vaalilautakunnan päätökseen tyytymätön voi saattaa oikaisuvaatimuksen vaaliohjesäännön mukaisen määräajan kuluessa saamelaiskäräjien hallituksen ratkaistavaksi. (Poist.)

(Kuten hallituksen esityksessä)

5 luku

Muutoksenhaku

41 §
Valitus

Saamelaiskäräjien hallituksen ja lautakunnan sekä käräjien asettaman muun toimielimen päätökseen saa hakea muutosta valittamalla saamelaiskäräjille, jollei tässä laissa tai muualla laissa toisin säädetä. Saamelaiskäräjien päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhaussa noudatetaan, mitä muutoksenhausta hallintoasioissa annetussa laissa (154/50) säädetään (poist.).

6 luku

Erinäisiä säännöksiä

(Kuten hallituksen esityksessä)

---

Edelleen perustuslakivaliokunta kunnioittavasti ehdottaa,

että 1. lakiehdotus käsiteltäisiin valtiopäiväjärjestyksen 67 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla.

Helsingissä 2 päivänä helmikuuta 1995

---

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa varapuheenjohtaja Alho sekä jäsenet Koskinen, Laine, M. Laukkanen (osittain), J. Leppänen, Moilanen, Mölsä, Nikula, Varpasuo, Viljanen, Vuoristo (osittain), Vähänäkki ja Väistö.

---

Vastalause

Olen tyytyväinen pääosaan perustuslakivaliokunnan mietinnön sisällöstä ja siihen liittyvistä ehdotuksista, jotka eräin poikkeuksin perustuivat hallituksen esitykseen. Erityisen tyytyväinen olen valiokunnan mietintöön liittyvään ponteen, jossa valiokunta edellyttää hallituksen pikaisesti selvittävän, millä tavoin ja millaisin käytännön vaikutuksin esteet ILO:n alkuperäiskansasopimuksen ratifioimiselle ovat poistettavissa sekä miten voitaisiin saamelaiskäräjien yhteiskunnallisia vaikutusmahdollisuuksia edelleen kehittää ja turvata saamelaiskäräjille riittävät voimavarat tehtäviensä hoitamiseksi.

Kahden valiokunnan tekemän muutoksen osalta olin valiokunnassa toista mieltä. Ehdotin saamelaiskäräjien kokoonpanoa koskevan 10 §:n säilyttämistä hallituksen esityksen mukaisena, joka edellytti saamelaiskäräjissä kullekin saamelaisten kotiseutualueen kunnalle vähintään kahta jäsen- ja yhtä varajäsenpaikkaa. Ehdotin myös poistettavaksi valiokunnan mietinnön kappaleen, jossa ei pidetty mahdollisena käyttää vuoden 1875 luetteloa laissa tarkoitettuna yksinomaisena viranomaisrekisterinä.

Mielestäni useat valiokunnan mietinnössä esitetyt kannanotot ja tulkinnat poistavat monia aiheettomia epäilyksiä ja selkiinnyttävät lain tosiasiallista tarkoitusta tavalla, jonka toivon ja uskon liennyttävän tästä laista riippumatta syntyneitä ristiriitoja.

Helsingissä 2 päivänä helmikuuta 1995

Ensio Laine