Siirry mietintöön
PeVM 2/1994 - K 13/1993
Perustuslakivaliokunnan mietintö n:o 2 eduskunnan oikeusasiamiehen esteellisyyssäännösten kehittämisestä antaman kertomuksen johdosta
Eduskunta on 17 päivänä marraskuuta 1993 lähettänyt perustuslakivaliokunnan valmistelevasti käsiteltäväksi oikeusasiamiehen edellä mainitun kertomuksen.
Lakivaliokunta on antanut kertomuksesta perustuslakivaliokunnalle sen 18 päivänä marraskuuta 1993 pyytämän lausunnon. Lausunto (LaVL 3) on otettu tämän mietinnön liitteeksi.
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina eduskunnan oikeusasiamies Jacob Söderman, hallintoneuvos Ahti Rihto, ylijohtaja Markku Mäkinen kauppa- ja teollisuusministeriöstä, professori Seppo Laakso, oikeustieteen tohtori Irma Lager ja oikeustieteen lisensiaatti Jyrki Tala.
Eduskunnan oikeusasiamies on johtosääntönsä 8 §:n 2 momentin nojalla antanut eduskunnalle erillisen kertomuksen virkamiesten esteellisyyttä koskevien säännösten kehittämistarpeista.
Oikeusasiamies katsoo, että esteellisyyssäännösten tulee olla riittävän selkeitä ja täsmällisiä eikä esteellisyyskysymyksiä voida jättää pelkän hallintokäytännön varaan. Oikeusasiamiehen mielestä hallintomenettelylain esteellisyyssäännöksiä on syytä täydentää ainakin kertomuksessa erikseen mainituissa kohdissa. Lisäksi oikeusasiamies ottaa kertomuksessa esille muita esteellisyyssäännöksiin liittyviä kehittämistarpeita.
Hallintomenettelylain esteellisyyssäännöksiä pitäisi oikeusasiamiehen mukaan täydentää niin, että osakeyhtiön hallintoneuvoston jäsenyys mainittaisiin yhteisöjäävin aikaan saavana seikkana. Lisäksi esteellisyysperusteiksi olisi säädettävä ns. virkahierarkinen jääviys ja osallistuminen asian aiempaan käsittelyyn sillä edellytyksellä, että esimiehen esteellisyyden tai asian aiemman käsittelemisen voidaan epäillä vaarantavan virkamiehen toiminnan puolueettomuutta. Hallintomenettelylakia tulisi täydentää myös säännöksillä esteellisyyskysymyksen ratkaisijasta.
Oikeusasiamiehen esille ottamat muut kehittämistarpeet koskevat ministeriöiden virkamiesten toimintaa niiden alaisten laitosten ja yhteisöjen johtoelimissä sekä virkamiesten sivutointen valvontaa. Lisäksi kertomuksessa mainitaan yhtäältä estellisyyssäännösten lukuisuus sekä toisaalta tuomarinjäävisäännösten korkea ikä ja syyttäjien esteellisyyssäännösten puuttuminen.
Lainkäytön ja muun virkatoiminnan oikeellisuuden sekä muun asianmukaisuuden kannalta tuomareiden ja muiden virkamiesten esteettömyys on keskeisimpiä oikeusturvaperiaatteita. Tämän virkatoiminnan puolueettomuutta tukevan periaatteen merkitys ei suinkaan ole ollut ajan mittaan vähenemässä vaan pikemminkin päinvastoin. Esimerkiksi julkisen vallan toimintojen osittainen uusiutuminen ja niiden sijoittuminen aiemmasta jossain määrin poikkeavaan toimintaympäristöön merkitsevät uudenlaisia haasteita, joiden takia virkatoiminnan puolueettomuutta edistävät oikeudelliset järjestelyt, kuten esteellisyyssääntely, on paikallaan ottaa arvioitaviksi.
Voimassa oleva esteellisyyssääntely on eriytynyt julkisen vallan eri toimintalohkoja koskevaksi. Hallintomenettelylain ja kunnallislain varsin tuoreet esteellisyyssäännökset kattavat olennaisimman osan hallintotoiminnasta. Lainkäytön puolella ― laajassa merkityksessä myös syyttäjälaitosta ja ulosottotointa koskevana ― vastaava sääntely on huomattavan vanhentunutta tai puuttuu kirjoitetun normiston tasolla. Tuorein ehdotus on oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisussa n:o 2/1994 hallintolainkäyttölaiksi, johon sisältyisivät rakenteellisesti hallintomenettelylain kaltaiset säännökset esteellisyysperusteista ja esteellisyyden vaikutuksesta.
Perustuslakivaliokunta yhtyy lakivaliokunnan lausunnossaan esittämiin kannanottoihin lainkäyttöä koskevasta esteellisyyssääntelystä.
Oikeusasiamiehen ehdotus hallintomenettelylain esteellisyyssäännösten täydentämisestä on neliosainen. On aiheellista todeta, että oikeusministeriön aiemmin asettama ns. ministerivastuutyöryhmä on oikeusasiamiehen ehdotuksen jälkeen saanut virkamiesten esteellisyyskysymyksiä koskevan lisätoimeksiannon. Esteellisyyssääntelyn uudistaminen on siten jo saatettu vireille.
Valiokunta pitää ensimmäista ehdotusta osakeyhtiön hallintoneuvoston jäsenyyden nimenomaisesta mainitsemisesta esteellisyysperusteena kannatettavana, vaikkakin hallintoneuvoston merkitys osakeyhtiön toimielimenä on yleisesti ottaen pienentynyt.
Oikeusasiamiehen toinen ehdotus tarkoittaa ns. virkahierarkista esteellisyyttä. Sen perusteella esimiehen esteellisyys saisi aikaan myös alaisen virkamiehen esteellisyyden.
Kyseistä esteellisyysperustetta arvioitiin hallintomenettelylain säätämiseen johtaneessa valmistelussa (oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 1/1979 s. 105). Tämän eräissä ulkomaisissa laeissa säädetyn esteellisyysperusteen katsottiin ilmentävän sellaista ajattelua, että alaisena toimiva virkamies olisi altis jäävin esimiehensä näkemykselle tai että hän muuten, esimerkiksi esimiestään miellyttääkseen tai tämän negatiivista suhtautumista peläten, pyrkisi asiassa tämän intressin mukaiseen ratkaisuun. Virkahierarkisen esteellisyysperusteen säätämistä Suomessa ei tuolloin pidetty tarpeellisena, koska virkamiesten oikeusasema on meillä pyritty järjestämään mahdollisimman turvatuksi ja riippumattomaksi nimenomaan mainitun kaltaisia asiattomia vaikutuksia vastaan.
Valiokunnan käsityksen mukaan hallintomenettelylain valmistelussa esitetyt näkemykset ovat edelleenkin merkittäviä suomalaisen hallintojärjestelmän perusteiden kannalta, vaikkakin virkamiesten asemaa on monin tavoin muutettu hallintomenettelylain säätämisen jälkeen. Tästä huolimatta asiaa ei ole syytä sivuuttaa harkittaessa hallintomenettelylain esteellisyyssääntelyn uudistamista. Valiokunta viittaa siihen oikeusasiamiehen ehdotuksen muotoiluakin vastaavaan lakitekniseen mahdollisuuteen, että tarvittaessa virkahierarkinen esteellisyys voidaan mainita esteellisyysperusteita koskevassa yleislausekkeessa esimerkkinä sellaisesta erityisestä syystä, josta luottamus virkamiehen puolueettomuuteen vaarantuu.
Oikeusasiamiehen kolmas ehdotus koskee asian aiempaan käsittelyyn osallistumisesta aiheutuvaa ns. toisen asteen esteellisyyttä.
Tämän esteellisyysperusteen nimenomaista mainitsemista ei pidetty hallintomenettelylakia valmisteltaessa tarpeellisena, vaan katsottiin, että tähän perusteeseen nojautuva esteellisyys tulee tarvittaessa ottaa huomioon lakiin sisältyvän yleislausekkeen nojalla. Nyt on arvioitavissa, että hallintomenettelylain säätämisen jälkeen ovat sellaiset tilanteet yleistyneet, joissa virkamiehet voivat virkamiesasemansa perusteella joutua eri toimielimissä tekemisiin saman hallintoasian kanssa. Tämä näyttää suureksi osaksi johtuvan hallinnon rakenteiden ja julkisten tehtävien hoitamistapojen muutoksista.
Esteellisyystilanteiden syntyminen tulisi pääsääntöisesti voida ehkäistä rakenteellisen tason ratkaisuilla eli kiinnittämällä huomio julkisen vallan eri toimielinten kokoonpanoon. Mahdollisten esteellisyystilanteiden yleistymisen takia toisen asteen jäävin nimenomaista mainitsemista esteellisyysperusteena on syytä harkita, esimerkiksi yleislausekkeeseen sisällytettävänä esimerkkitapauksena. Ensisijaista kuitenkin olisi paneutua oikeusasiamiehen kertomuksessa muiden kehittämistarpeiden kohdalla mainittuun kysymykseen ministeriöiden virkamiesten toiminnasta ministeriön alaisten laitosten ja yhteisöjen johtoelimissä. Valiokunnan käsityksen mukaan arvioinnin lähtökohtana tulisi olla pyrkimys suojata yleisön luottamusta hallintotoiminnan puolueettomuuteen.
Viimeisin hallintomenettelylakia koskeva oikeusasiamiehen ehdotus tarkoittaa, että laissa säädettäisiin esteellisyyskysymyksen ratkaisijasta.
Tämän seikan osalta hallintomenettelylain valmistelussa päädyttiin siihen, että asian nimenomaisesta sääntelystä luovutaan, ja haluttiin jäädä sinänsä vakiintuneen käytännön varaan. Esteellisyyssääntelyn taustalla keskeisesti vaikuttavan yleisön luottamuksen suojaamisen kannalta voidaan valiokunnan käsityksen mukaan kuitenkin pitää jonkinasteisena epäkohtana, ettei esteellisyyskysymyksen ratkaisemisesta ole erikseen säädetty. Esteellisyyssääntelyn uudistamista nyt arvioitaessa tulee tarkoin selvittää, millaisia oikeusturvaetuja ja tehokkuushaittoja esteellisyyskysymyksen ratkaisemisen sääntelyyn mahdollisesti liittyisi.
Erilaisia esteellisyyskysymyksen ratkaisemistapoja harkittaessa jouduttaneen ottamaan huomioon esteellisyystilanteiden erilaisuus. Virkamiehet toimivat toisistaan poikkeavissa tehtävissä, kuten valmistelijana, esittelijänä ja päätöksentekijänä, käsiteltäessä tiettyä hallintoasiaa. Valiokunnan mielestä yhtenä vaihtoehtona olisi selvitettävä, pitäisikö hallintoasian asianosaiselle luoda oikeus saada kyseisen viranomaisen ratkaisu tietyn käsittelyyn osallistuvan virkamiehen esteellisyydestä ennen varsinaisen pääkysymyksen ratkaisemista (vrt. yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 8 §).
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että hallintomenettelylakia sovelletaan hallintoasian käsittelyyn viranomaisessa. Esteellisyyssääntelyyn tavoitetasolla vahvasti liittyvän hallintotoiminnan puolueettomuuden ja yleisön sitä kohtaan tunteman luottamuksen kannalta lain esteellisyyssäännösten soveltamisen tällaista rajautumista voidaan pitää aiheettomana. Valiokunnan käsityksen mukaan tulisikin selvittää, olisiko hallintomenettelylain estellisyyssäännösten muodollista sovellettavuutta syytä laajentaa koskemaan myös sellaista virkatoimintaa, jota ei voida pitää lain tarkoittamana hallintoasian käsittelynä.
Lopuksi valiokunta yhtyy oikeusasiamiehen näkemykseen tarpeesta tehostaa virkamiesten sivutointen valvontaa ja käytännössä myös rajoittaa sivutoimien myöntämistä johtaville virkamiehille. Tältäkin osin kysymyksessä on sellainen hallinnon rakenteita koskeva seikka, jolla on merkitystä esteellisyystilanteiden syntymiselle ylipäänsä.
Valiokunta ehdottaa kunnioittaen,
että tämä mietintö lähetettäisiin sekä eduskunnan oikeusasiamiehelle että hallitukselle ja valtioneuvoston oikeuskanslerin tietoon saatettavaksi.
Helsingissä 6 päivänä toukokuuta 1994
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa varapuheenjohtaja Alho sekä jäsenet Jansson, Kaarilahti, Koskinen, Laine, M. Laukkanen (osittain), J. Leppänen, Moilanen, Nikula, Viljanen, Vistbacka, Vähänäkki ja Väistö.