Siirry mietintöön
PeVM 7/1992 - HE 234/1991
Perustuslakivaliokunnan mietintö n:o 7 hallituksen esityksestä laiksi valtiopäiväjärjestyksen muuttamisesta
Eduskunta on 25 päivänä helmikuuta 1992 lähettänyt perustuslakivaliokunnan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen n:o 234/1991 vp.
Valiokunta on pyytänyt esityksestä lausunnot valtiovarainvaliokunnalta sekä sosiaali- ja terveysvaliokunnalta. Lausunnot on otettu tämän mietinnön liitteiksi.
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina lainsäädäntöjohtaja Matti Niemivuo oikeusministeriöstä, sosiaali- ja terveysministeri Eeva Kuuskoski, ylijohtaja Jukka Rantala ja hallitusneuvos Tuulikki Haikarainen sosiaali- ja terveysministeriöstä, pääjohtaja Vappu Taipale sosiaali- ja terveyshallituksesta, toimistopäällikkö Juhani Rantamäki Kansaneläkelaitoksesta, toimitusjohtaja Pentti Kostamo Työeläkelaitosten Liitosta, toimitusjohtaja Kari Puro Eläkevakuutus Oy Ilmarisesta, vastaava lakimies Kirsti Palanko Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestöstä, varatuomari Hannu Rautiainen Suomen Työnantajain Keskusliitosta, professori Mikael Hidén, professori Antero Jyränki, perusoikeuskomitean puheenjohtaja, ylijohtaja K. J. Lång, tutkijaprofessori Jaakko Nousiainen, vt. professori Teuvo Pohjolainen, lainopin kandidaatti Juhani Salminen ja professori Ilkka Saraviita.
Esityksessä ehdotetaan valtiopäiväjärjestyksen muuttamista siten, että tavallisten lakiehdotusten lepäämäänjättämismahdollisuudesta ja verolakien erityisestä säätämisjärjestyksestä luovuttaisiin. Ehdotus valtion menojen säästämistä koskevaksi laiksi, joka heikentäisi toimeentulon lakisääteistä perusturvaa, voitaisiin kuitenkin edelleen jättää lepäämään.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun se on hyväksytty ja vahvistettu. Ennen lain voimaantuloa lepäämään jätetyt lakiehdotukset käsiteltäisiin kuitenkin lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti.
Hallituksen esitys laajentaa enemmistöpäätöksenteon käyttöalaa eduskunnassa. Ehdotetun lain säätämistä on pidettävä merkittävänä siirtymisenä kohti muissa demokraattisissa valtioissa yleisesti vallitsevaa parlamentaarista enemmistöperiaatetta.
Suomessa vallalla oleva lepäämäänjättämissäännöstö on antanut yleismaailmallisesti vertaillen jokseenkin ainutlaatuisella tavalla 67 kansanedustajan suuruiselle määrävähemmistölle, normaalisti oppositiolle, mahdollisuuden estää enemmistöä toteuttamasta lainsäädäntötahtoaan asioissa, jotka muissa maissa ovat enemmistöpäätöksin ratkaistavia. Vuoden 1906 valtiopäiväjärjestyksestä peräisin olevaa lepäämäänjättämissäännöstöä muutettiin vuonna 1987 lyhentämällä lepäämäänjättämisaikaa merkittävästi. Hallituksen esityksessä kuitenkin arvioidaan, ettei säännöstön tosiasiallinen merkitys ole tämän lievennyksen johdosta välttämättä heikentynyt.
Käytössä oleva verolain säätämisjärjestys on puolestaan johtanut siihen, että verolakeja on jouduttu hallitusten tarkoituksesta poiketen toistuvastikin säätämään kutakin budjettivuotta varten erikseen, koska pitempiaikaisen verolain säätäminen olisi vaatinut määräenemmistön tuen. Vaikeutettu verolain säätämisjärjestys ei siten ole ollut todellinen este verojen säätämiselle.
Suomalaisen lepäämäänjättämissäännöstön etuna on pidetty sitä, että se on pakottanut etsimään yhteiskuntaa kiinteyttävää laajaa yhteisymmärrystä valtiollisessa päätöksenteossa. Lepäämäänjättämisyritykset ovat yleensä kohdistuneet poliittisesti kiistanalaisiin lakiehdotuksiin. Erityisen laajasti lepäämäänjättämissäännöstöä on käytetty säästölakeihin. Vuosina 1981―1990 kahdeksastatoista lepäämään jätetystä laista kaksitoista on ollut säästölakeja. Lepäämäänjättämissäännöstön maininnanarvoisena sivuvaikutuksena on lisäksi ollut se, että eduskunta on aika ajoin hyväksynyt myönnytykseksi lepäämäänjättämismahdollisuudesta pidättyvälle oppositiolle erilaisia hallitukselle esitettyjä poliittisluonteisia toivomuksia.
Laajaan yhteisymmärrykseen pyrkimisellä on aiemmin ollut nykyistä suurempi merkitys epävakaammissa yhteiskunnallisissa oloissa. Säännöstöä tällä hetkellä arvioitaessa on otettava huomioon varsinkin viime vuosina tapahtunut kehitys. Nimenomaan Suomen talouden lisääntyvä avautuminen ulkomaailman suuntaan on lisännyt kansantalouden herkkyyttä reagoida ulkoisiin tapahtumiin. Avoimessa taloudessa myös lainsäädäntömuutoksia vaativat päätökset on tarvittaessa voitava tehdä nopeasti ja siis ilman lepäämäänjättämismahdollisuuden hidastavaa vaikutusta.
Suomalaista lepäämäänjättämissäännöstöä on luonnehdittava yleisluonteiseksi valtiosääntöön sisältyväksi mahdollisuudeksi estää päätösten tekemistä tai ainakin hidastaa päätöksiin pääsemistä. Valiokunnan mielestä tällaista yleistä mahdollisuutta ei enää nykyoloissa tule säilyttää valtiosäännössä. Toisaalta on aiheellista todeta, ettei lepäämäänjättämismahdollisuudesta luopuminen yksistään voi merkitä sellaisen konsensuspolitiikan loppua, jossa hallitusvastuussa olevat puolueet keskustelevat ja pyrkivät sopuun opposition kanssa keskeisistä valtiollisista ratkaisuista. Tämä riippuu enemmänkin poliittisesta tilanteesta ja kulttuurista. Laajaan yhteisymmärrykseen pitäisi pyrkiä etenkin sellaisessa lainsäädännössä, joka koskettaa perustavanlaatuisesti ihmisten kanssakäymistä ja heidän asemaansa yhteiskunnassa.
Lakiehdotus ei vaikuta tulopoliittisen sopimusjärjestelmän jatkamisedellytyksiin. Työelämän lainsäädäntöhankkeista on edelleenkin tarpeen neuvotella hallituksen ja työmarkkinajärjestöjen välillä sekä tavoitella laajaa yhteisymmärrystä asianomaisten kesken.
Ehdotettu uudistus on omiaan selkiinnyttämään politiikan toimintoja. Enemmistöhallitukset voivat rakentaa koko vaalikaudenkin kattavat lainsäädäntö- ja talousohjelmansa eduskuntakäsittelyä silmällä pitäen nykyistä luotettavammalle pohjalle. Oppositiopuolueiden taasen on mahdollista esittää omia selväpiirteisiä vaihtoehtojaan hallituksen ajamalle politiikalle ja puolustaa niitä. Hallitusvastuussa ja oppositiossa olevien puolueiden roolit ja vastuu käyvät siten selvemmin toisistaan eroaviksi.
Edellä tarkoitetun laisella poliittisen elämän selkiintymisellä on omat erityiset etunsa äänestäjien ja siten myös koko edustuksellisen järjestelmän kannalta. Suomalaisessa monipuoluejärjestelmässä, jossa valtioneuvostokin koostuu usean puolueen edustajista, kansalaisten on ollut vaikea olla selvillä eri puolueiden tavoitteista ja pyrkimyksistä päivänpolitiikan kysymyksissä. Parlamentaarista enemmistöperiaatetta tukeva uudistus luo osaltaan edellytykset sille, että äänestäjät voivat nykyistä suoremmin havaita eri puolueiden todellisen vaikutuksen valtiolliseen päätöksentekoon ja siten myös paremmin arvioida niiden vastuuta yhteisten asioiden hoidosta.
Hallituksen esitykseen ja edellä esitetyn kaltaisiin yleisiin näkökohtiin viitaten valiokunta on esityksessä ehdotetun uudistuksen kannalla ja puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä jäljempänä tehtävin huomautuksin.
Hallituksen esityksen mukaan nykyisenlainen lepäämäänjättämismahdollisuus säilyisi sellaisen valtion menojen säästämistä koskevan lakiehdotuksen osalta, joka heikentää toimeentulon lakisääteistä perusturvaa eikä koske valtiosopimukseen sisältyvien määräysten hyväksymistä. Valiokunnan käsityksen mukaan lepäämäänjättämismahdollisuuden muotoinen erityissuoja toimeentulon lakisääteiselle perusturvalle on aiheellinen. Lepäämäänjättämissuojan tarpeellisuus poistuu perusoikeussäännöstöämme uudistettaessa.
Valtiopäiväjärjestyksen uutta 66 §:ää tulkittaessa tulee valiokunnan mielestä ottaa huomioon tämän alaltaan nykyistä suppeampana säilyvän lepäämäänjättämismahdollisuuden kiinteä asiallinen yhteys siihen, että valtiosääntömme ei vielä anna perustuslaintasoista suojaa ihmisten erityisen tärkeille sosiaalisille oikeuksille. Lähtökohtaisesti lepäämäänjättämissuoja luo vähintään 67 kansanedustajasta koostuvalle vähemmistölle keinon vaikeuttaa sellaisia toimeentulon lakisääteisen perusturvan heikennyksiä, jotka merkitsisivät olennaista puuttumista mainitunlaisiin sosiaalisiin oikeuksiin.
Lepäämäänjättämismahdollisuuden avulla on tarkoitus suojata nimenomaisesti toimeentulon lakisääteistä perusturvaa. Tämän tarkoituksen kannalta on ristiriitaista, että lepäämäänjättämissuoja on hallituksen esityksen mukaan olemassa vain sellaisiin lakiehdotuksiin nähden, jotka toimeentulon lakisääteistä perusturvaa heikentäessään ovat samalla myös valtion menoja säästäviä. Perusturvaa voitaisiin siten heikentää ilman lepäämäänjättämismahdollisuutta, jos laki ei aiheuta valtion menojen säästöä. Esitykseen sisältyvän ristiriitaisuuden taustalla lienee tavoite säilyttää nykyiseen valtiosääntöön perustuva tilanne, jonka mukaan verorasitusta lisääviä lakeja ei voida jättää lepäämään. Tämä tavoite voidaan kuitenkin saavuttaa muillakin keinoin kuin säätämällä säästölakivaatimus lepäämäänjättämissuojan edellytykseksi. Sääntelyn selkeyden kannalta on suotavinta ilmaista suoraan, ettei tarkoitettu lepäämäänjättämismahdollisuus koske verosta säätämistä, mitä ilmaisua käytetään hallitusmuodon 61 §:ssä. Valiokunta on muuttanut lakiehdotuksen 66 §:ää tällä tavoin.
Lepäämäänjättämismahdollisuuden alan kannalta keskeistä toimeentulon lakisääteisen perusturvan jossain määrin avoimeksi jäävää käsitettä on täsmennetty oleellisesti esityksen perusteluissa. Esityksen perusteluissa oleva luettelo toimeentulon lakisääteiseen perusturvaan kuuluvista etuuksista eli niistä etuuksista, jotka jäävät lepäämäänjättämismahdollisuuden piiriin, on tarkoitettu kattavaksi mutta ei tyhjentäväksi. Luettelo on ymmärrettävä tämän hetken näkökulmasta laadituksi, mahdollisimman kattavaksi tarkoitetuksi vähimmäisluetteloksi niistä etuuksista, jotka saavat eräänlaista institutionaalista suojaa lepäämäänjättämismahdollisuuden muodossa. Tällaisien etuuksien heikentämistä merkitsevä lakiehdotus olisi jätettävissä lepäämään vähemmistön toimesta. Esityksen mukainen ratkaisu on kieltämättä kaavamainen mutta toisaalta lähtökohtana selkeä, mitä ominaisuutta onkin arvostettava, koska kysymyksessä on lakiehdotusten käsittelyjärjestykseen vaikuttava sääntö.
Toimeentulon perusturvalla tarkoitetaan esityksessä "... vain luonnolliselle henkilölle maksettavia rahamääräisiä toistuvaissuorituksia ja vain sitä osaa sosiaaliturvasta, jolla pyritään takaamaan yksilön toimeentulolle välttämätön elintaso". Tarkoitetunlainen toimeentulon vähimmäistaso on valiokunnan mielestä kuitenkin luonteeltaan pikemminkin jokin markkamääräinen käsite, joka kylläkin esimerkiksi erilaisissa elämäntilanteissa ja erilaisissa perherakenteissa on erisuuruinen.
Hallituksen esityksen mukainen käsitys tiettyjen etuuksien nauttimasta institutionaalisesta suojasta joutuu ristiriitaan sen kanssa, että turvattaisiin yksilöille määrätyntasoinen vähimmäistoimeentulo. Institutionaalisen suojan antaessaan esitys turvaa etuuksien saamisen myös sellaisille henkilöille, joiden perusturva ei vaadi etuuden saamista.
Suomalainen sosiaaliturva perustuu huomattavalta osaltaan pohjoismaiseen kansanvakuutusjärjestelmään, jossa kaikki vakuutetut saavat etuuksia pääosin riippumatta aikaisemmasta työhistoriasta, perhesuhteista, muista ansioista tai vastaavista seikoista. Sosiaaliturvamme tämän osan ydinsisältöön säästölaeilla ei tule puuttua.
Valiokunnan käsityksen mukaan yksilön toimeentulolle välttämättömän elintason turvaamistavoitteen kannalta olisi johdonmukaista, että suojaa lepäämäänjättämismahdollisuuden muodossa annettaisiin määrätylle materiaaliselle vähimmäistoimeentulotasolle eikä tietyille etuuksille sinänsä. Tällaisen ratkaisun omaksuminen valtiopäiväjärjestyksessä edellyttäisi otaksuttavasti kuitenkin valtiopäivittäin mahdollisesti useidenkin lakiehdotusten osalta tapauskohtaista, yksityiskohtiin menevää sosiaalipoliittista harkintaa sen selvittämiseksi, miten lakiehdotus vaikuttaa eri henkilöiden asemaan tietyn materiaalisen toimeentulotason saavuttamisen kannalta. Valiokunnan käsityksen mukaan ei ole valtiosäännön toimivuuden kannalta toivottavaa, että lakiehdotusten käsittelyjärjestys eduskunnassa määräytyisi hyvin laajasti tällaisen arvioinnin pohjalta.
Edellä mainitusta syystä valiokunta hyväksyy uudistuksen lähtökohdaksi esityksen taustalla olevan ajatuksen institutionaalisen suojan antamisesta tietyille etuuksille. Suojan institutionaalisen luonteen estämättä voitaisiin valiokunnan käsityksen mukaan kuitenkin ilman lepäämäänjättämismahdollisuutta esimerkiksi tarkistaa jonkin verran jonkin suojan piiriin sinänsä luettavan etuuden saamisedellytyksiä ja vähäisesti sen suuruuttakin, kunhan etuuden edelleenkin saisivat riittävän suurena ne, joille se kokonaisuutena arvioiden on välttämätön toimeentulon perusturvan kannalta. Sääntelyn selväpiirteisyyden kärsimättä esitystä onkin valiokunnan mielestä tulkittava niin, että turvattavana etuutena esimerkiksi eläkkeiden osalta pidetään esityksessä mainitun kansaneläkkeen asemesta täyden kansaneläkkeen suuruista toimeentulotasoa.
Valiokunta katsoo lisäksi, että esityksessä omaksuttua suojan institutionaalista luonnetta varsinaisesti muuttamatta tulee toimeentulon lakisääteiseen perusturvaan lukea myös perusteluissa mainittuja vähimmäisetuuksia vastaavat ansioon suhteutetut etuudet sellaiselta osaltaan, joka yhdessä vähimmäisetuuden kanssa vastaa täyden kansaneläkkeen suuruista toimeentulotasoa.
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausuntoon viitaten perustuslakivaliokunta korostaa olevan tärkeää, että toimeentulon lakisääteinen perusturva -käsitteen sisältöä yksittäisissä lainsäädäntökysymyksissä voidaan eduskunnassa tarvittaessa selvittää yhteistoiminnassa perustuslakivaliokunnan sekä sosiaali- ja terveysvaliokunnan kesken.
Edellä esitetyn perusteella valiokunta hallituksen esityksessä olevaan etuusluetteloon muutoin ja lakiehdotuksen 66 §:n sanamuotoon tältä osin yhtyen edellyttää, että turvattuna etuutena eläketulon osalta pidetään kansaneläkelaissa (347/56) tarkoitetun täyden kansaneläkkeen suuruista toimeentuloa ja että myös luettelossa mainittuja vähimmäisetuuksia vastaavia ansioon suhteutettuja etuuksia pidetään turvattuina sellaiselta osaltaan, joka yhdessä vähimmäisetuuden kanssa vastaa täyden kansaneläkkeen suuruista toimeentulotasoa. Tässä yhteydessä valiokunta viittaa siihen, että kysymys ansioeläkkeiden omaisuudensuojasta on valtiopäiväjärjestyksen 66 §:n tulkinnasta riippumaton.
Monilla palveluilla on sellainen toimeentuloa turvaava merkitys, että niitä voidaan pitää asiallisesti ottaen toimeentulon perusturvaan kuuluvina, vaikkakaan niitä ei valtiopäiväjärjestyksen 66 §:n mielessä siihen lueta. Valiokunta uudistaa aiemman tällaisia peruspalveluja koskevan (PeVM 16/1990 vp) lausumansa ja siten edellyttää, että lainsäädäntötoimin ei heikennetä sellaisia palveluja, jotka perustoimeentuloa turvaavan merkityksensä vuoksi ovat rinnastettavissa edellä tarkoitettuun toimeentulon lakisääteiseen perusturvaan.
Esityksen antamisen jälkeen valtiopäiväjärjestykseen on lailla 101/92 lisätty väliaikaisesti uusi 66 a §. Se tuli voimaan 1.3.1992 ja on voimassa 30.6.1995 saakka. Esityksen mukaisen ehdotuksen laiksi säätämisen yhteydessä kyseinen väliaikaisesti voimassa oleva pykälä on syytä kumota. Valiokunta on tehnyt tällaisen lisäyksen lakiehdotukseen.
Valiokunta on tehnyt 67 a §:ään sanonnallisen muutoksen, joka ehdotettua paremmin vastaa sääntelyn tarkoitusta.
Aiempaan tapaan (PeVM 9/1991 vp) valiokunta edellyttää hallituksen antavan myöhemmin tällä vaalikaudella esityksen taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä sekä ympäristöön liittyviä perusoikeuksia koskevaksi uudistukseksi asiaa valmistelleen komitean työn pohjalta. Valiokunta myös edellyttää, että asian merkityksen vuoksi eduskuntaryhmien tulee voida osallistua kiinteästi komitean mietintöä koskevan lausuntokierroksen jälkeiseen perusoikeusuudistuksen jatkovalmisteluun.
Valiokunta ehdottaa kunnioittaen,
että hallituksen esitykseen sisältyvä lakiehdotus hyväksyttäisiin näin kuuluvana:
Laki
valtiopäiväjärjestyksen muuttamisesta
Eduskunnan päätöksen mukaisesti, joka on tehty valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä säädetyllä tavalla,
kumotaan valtiopäiväjärjestyksen 66 §:n 8 momentti, 66 a ja 68 §, 71 §:n 3 momentti ja 72 §,
sellaisina kuin niistä ovat 66 §:n 8 momentti 23 päivänä helmikuuta 1979 annetussa laissa (237/79), 66 a § 14 päivänä helmikuuta 1992 annetussa laissa (101/92) ja 68 § osittain muutettuna 22 päivänä heinäkuuta 1991 annetulla lailla (1078/91), sekä
muutetaan 66 §:n 7 momentti, 67 a §, 69 §:n 1 momentti, 70 § ja 71 §:n 1 momentti,
sellaisina kuin niistä ovat 66 §:n 7 momentti 26 päivänä kesäkuuta 1987 annetussa laissa (577/87) sekä 67 a § muutettuna viimeksi mainitulla lailla ja 22 päivänä heinäkuuta 1991 annetulla lailla (1082/91), seuraavasti:
Lakiehdotus, joka kolmannessa käsittelyssä on saavuttanut äänten enemmistön, voidaan kuitenkin panna lepäämään, jos kysymyksessä on ehdotus sellaiseksi (poist.) laiksi, joka heikentää toimeentulon lakisääteistä perusturvaa, eikä ehdotus koske verosta säätämistä tai valtiosopimukseen sisältyvien määräysten hyväksymistä. Ehdotus lepäämään jättämisestä on tehtävä ennen kuin päätösesitys lakiehdotuksen hyväksymisestä tai hylkäämisestä on tehty, ja jos lakiehdotus ei raukea äänestyksessä, asia on pantava pöydälle seuraavaan täysistuntoon. Jos ehdotusta lepäämään jättämisestä tällöin kannattaa vähintään kolmasosa eduskunnan kaikista jäsenistä, jää lakiehdotus sanamuodoltaan semmoisena kuin se on kolmannessa käsittelyssä hyväksytty, lepäämään seuraavien varsinaisten valtiopäivien jälkeen pidettäviin varsinaisiin valtiopäiviin. Vaalikauden viimeisiltä valtiopäiviltä lakiehdotus jää kuitenkin lepäämään ensimmäisiin vaalien jälkeen pidettäviin varsinaisiin valtiopäiviin.
Ehdotus laiksi, joka sisältää säännökset kansantaloutta uhkaavan vakavan häiriön lieventämiseksi välttämättömistä ulkomaankaupan, ulkomaan maksuliikenteen, hintojen, vuokrien ja palkkojen sekä korkojen ja osinkojen valvonta- ja säännöstelytoimenpiteistä ja joka on voimassa enintään kaksi vuotta, on, jos asia koskee perustuslakia, kiireelliseksi julistamatta hyväksyttävä kolmannessa käsittelyssä päätöksellä, jota on kannattanut kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.
(Kuten hallituksen esityksessä)
(Kuten hallituksen esityksessä)
Edelleen valiokunta ehdottaa,
että lakiehdotus käsiteltäisiin valtiopäiväjärjestyksen 67 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla.
Helsingissä 5 päivänä kesäkuuta 1992
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Zyskowicz, varapuheenjohtaja Alho, jäsenet Jansson, Jäätteenmäki, Kaarilahti, Kekkonen, Koskinen, Laine, M. Laukkanen, J. Leppänen, Moilanen, Nikula, Varpasuo, Vistbacka, Vähänäkki ja Väistö sekä varajäsen Helle.
Vastalauseita
I
Hallituksen esitys (234/1991 vp), jossa ehdotetaan siirtymistä enemmistöpäätöksentekoon eduskunnassa ja luopumista lepäämäänjättämissäännöksistä tavallisten lakien käsittelyssä sekä useampivuotisten verolakien erityisestä säätämisjärjestyksestä (2/3:n määräenemmistövaatimuksesta), on muotoilultaan selvästi parantunut perustuslakivaliokunnan mietinnössä hallituksen esitykseen nähden. Valiokunnan esittämässä muodossa toimeentulon lakisääteisen perusturvan lepäämäänjättämissuojaa rajoittava säästölakiedellytys, joka sisältyy hallituksen esitykseen, on poistettu. Tämä merkitsee sitä, että kaikki sellaiset lakiesitykset, jotka tavalla tai toisella heikentävät esityksen ja valiokunnan mietinnön perusteluissa tarkoitettuja toimeentulon perusturvaan kuuluvia etuuksia, ovat 67 kansanedustajan toimin äänestettävissä yli seuraavien valtiopäivien, vaikkei kyseessä olisikaan ns. säästölaki.
Toinen valiokunnan mietintöön kirjattu myönteinen huomio on se, että mietinnössä selkeästi tunnistetaan lepäämäänjättämissuojan kiinteä asiallinen yhteys valtiosääntömme vanhentuneeseen ja puutteelliseen perusoikeussuojaan. Tämä näkemys liittyy ed. Ojalan sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausuntoon (StVL 4) liittämään eriävään mielipiteeseen, jossa korostettiin sitä, että esityksen vaikutus jää kansalaisten vähimmäistoimeentuloturvan kannalta puutteelliseksi, koska hallitusmuotomme perusoikeussäännöksiä ei esitetä samanaikaisesti uudistettavaksi. Tällä hetkellä hallitusmuodon säännökset eivät tunne kansalaisille keskeisen tärkeitä sosiaalisia ja taloudellisia perusoikeuksia. Tämä merkitsee muun muassa sitä, että viime kädessä kansalaisten vähimmäistoimeentulon turva ei nauti perustuslainsuojaa hyvinvointivaltiota alas ajavien hallitusten hyökkäyksiä vastaan.
Tämän vuoksi esitimme, että perustuslakivaliokunta olisi keskeyttänyt lepäämäänjättämissäännösten kokonaisuudistusta koskevan esityksen käsittelyn ja laatinut mietinnön tästä esityksestä vasta vuoden 1993 kevätistuntokaudella sen jälkeen, kun hallitus on ensin tuonut esityksensä uusiksi perusoikeussäännöksiksi, jotta valtiosäännön kansalaisille takaamaa suojaa olisi voitu arvioida kokonaisuutena.
Vasemmistoliiton ja sen eduskuntaryhmän periaatteellinen näkemys on myönteinen itse esityksen tarkoitukseen nähden. Jotta esitys merkitsisi todellista askelta kohti demokraattisempaa valtiorakennetta, on toteutettava valtiosäännön kokonaisuudistus, jossa kirjataan modernit perusoikeudet, luovutaan ns. poikkeuslakimenettelystä sekä toteutetaan uudistus, jolla tasavallan presidentin valtaoikeudet parlamentarisoitaisiin.
Valiokunnan mietinnössä (16. kappale) lähdetään siitä, että lepäämäänjättämismahdollisuuden toimeentulon lakisääteiselle perusturvalle antaman suojan tarpeellisuus poistuu perusoikeussäännöstöä uudistettaessa. Meidän käsityksemme mukaan sinänsä heikonkin lepäämäänjättämissuojan tarve johtuu juuri siitä, että kansalaisten vähimmäisturvaetuudet eivät nauti samanlaista perustuslainsuojaa kuin esimerkiksi omistusoikeus. Oletamme siis, että perusoikeusuudistuksen yhteydessä määritellään sekä perusoikeusnormi (oikeus toimeentulon perusturvaan) että perusturvan taso. Näin ei kuitenkaan välttämättä menetellä. Esimerkiksi perusoikeuskomitean esityksessä, jossa kyllä esitetään säännöstä "oikeudeksi toimeentulon perusturvaan", on myös komitean perusteluissa esitys, että perusturvan tason ja suojan määrittely perusturvan olennaista heikennystä vastaan jää kunkin yksittäisen lakiesityksen käsittelytilanteeseen. Tästä voidaan tehdä se johtopäätös, että perusturvasäännöksen aineellisoikeudellinen suoja jäisi varsin heikoksi, mikäli perusoikeuskomitean esitys tältä osin toteutetaan. Tämän vuoksi esitimme, että tässä vaiheessa ei olisi syytä kovin ehdottomin sanakääntein ennakoida lepäämäänjättämissuojan poistamistarvetta.
Kiinnitimme perustuslakivaliokunnassa huomiota myös ed. Ojalan edellä mainitussa eriävässä mielipiteessä esille tuotuun esityksen toiseen ongelmakohtaan: riippumatta siitä, millaisen sisällön annamme toimeentulon lakisääteiselle perusturvalle, perusturvaan kuuluvia etuuksia, esimerkiksi etuuksien indeksikorotuksia, voidaan vastaisuudessakin leikata verolaeilla ja veronluonteisilla maksuilla, joita ei voida tämän esityksen mukaan äänestää lepäämään.
Esitimme, että valiokunnan mietinnön perusteluihin olisi lisätty perusturvan verottamisen osalta seuraava VJ 66 §:n 7 momentin perusturvan suojalausekkeen voimassaoloaikaan kohdistuva lausuma:
"Valiokunta edellyttää, että VJ 66 §:n 7 momentin voimassa ollessa hallitus ei tuo eduskuntaan verolakiesitystä, jolla heikennetään toimeentulon lakisääteiseen perusturvaan kuuluvaa etuutta."
Lisäksi esitimme VJ 66 §:n 7 momenttia muutettavaksi niin, että siitä olisi poistettu viittaus, jonka mukaan verolait, joilla heikennetään lakisääteisen toimeentulon perusturvaa, eivät ole lepäämäänjättämissuojan piirissä. Tämän vuoksi esitimme mietinnön 18. kappaleen muuttamista niin, että siitä olisi poistettu viides virke ("Tämä tavoite voidaan ..."), ja sen tilalle olisi otettu seuraavasti muotoiltu virke:
"Sääntelyn selkeyden kannalta on suotavinta ilmaista suoraan, ettei tarkoitettu lepäämäänjättämismahdollisuus koske verosta säätämistä, paitsi milloin sen tarkoituksena on heikentää toimeentulon lakisääteiseen perusturvaan kuuluvaa etuutta, jolloin se on lepäämäänjättämismahdollisuuden piirissä."
Mietinnössä (kappaleessa 24) valiokunnan enemmistö on omaksunut sellaisen kannan, että lepäämäänjättämissuojan "institutionaalisen suojan estämättä voitaisiin kuitenkin ilman lepäämäänjättämismahdollisuutta esimerkiksi tarkistaa jonkin verran jonkin suojan piiriin sinänsä luettavan etuuden saamisedellytyksiä ja vähäisesti sen suuruuttakin, kunhan ...". Tämä ajatus on selvästi ristiriidassa sosiaali- ja terveysvaliokunnan perustuslakivaliokunnalle antaman lausunnon kanssa. Siksi esitimme edellä siteeratun virkkeen ja sitä seuraavan virkkeen korvaamista sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnon asiaa koskevalla tekstillä seuraavasti:
"Valiokunta täsmentää sosiaali- ja terveysvaliokunnan kantaan viitaten, että toimeentulon lakisääteiset perusturvan saamisedellytykset sekä tulonsiirtojen osalta lisäksi niiden taso ovat keskeisiä tekijöitä arvioitaessa sitä, heikentääkö lakiehdotus toimeentulon lakisääteistä perusturvaa."
Sen eläketulon määrittelystä, jonka on määrä olla lepäämäänjättämissuojan piirissä, mietinnössä lausutaan yhtäältä (22. kappale), että kansanvakuutusjärjestelmän (kansaneläkelain kaikille kansalaisille aikaisemmasta työhistoriasta, perhesuhteista, muista ansioista ym. vastaavista seikoista riippumattomat etuudet) tarjoamiin sosiaalietuuksiin ei tule puuttua säästölaeilla. Ymmärrämme tämän siten, että esimerkiksi kansaneläkelain (347/56) kaikille 65 vuotta täyttäneille kansalaisille takaama kansaneläkkeen pohjaosa on muun muassa lepäämäänjättämissuojan piirissä.
Toisaalla mietinnössä pyritään määrittelemään ansiosidonnainen eläketulo suojatuksi täyden kansaneläkkeen määrään saakka (mietinnön kappale 27). Jotta asia olisi esitetty kyllin selvästi, esitimme mietinnön kappaleen 27 muotoilemista siten, että 27. kappaleen alkuun olisi siirretty nyt mietinnössä oleva 22. kappale, jonka jälkeen 27. kappale olisi kuulunut seuraavalla tavalla:
"Suomalainen sosiaaliturva perustuu huomattavalta osaltaan pohjoismaiseen kansanvakuutusjärjestelmään, jossa kaikki vakuutetut saavat etuuksia pääosin riippumatta aikaisemmasta työhistoriasta, perhesuhteista, muista ansioista tai vastaavista seikoista. Sosiaaliturvamme tämän osan ydinsisältöön säästölailla ei tule puuttua. Sen lisäksi ja edellä esitetyn perusteella valiokunta hallituksen esityksessä olevaan etuusluetteloon muutoin ja lakiehdotuksen 66 §:n sanamuotoon tältä osin yhtyen edellyttää, että turvattuna etuutena eläketulon osalta pidetään kansaneläkelaissa (347/56) tarkoitetun täyden kansaneläkkeen suuruista vähimmäisturvan tasoa. Tässä yhteydessä valiokunta viittaa siihen, että kysymys ansioeläkkeiden omaisuudensuojasta on valtiopäiväjärjestyksen 66 §:n tulkinnasta riippumaton."
Koska lakisääteinen eläkejärjestelmämme jakaantuu kansanvakuutukseen ja ansiosidonnaiseen eläkejärjestelmään, olisi edellä esitetyllä tavalla muotoiltu perusteluteksti selventänyt koko eläketulon lepäämäänjättämissuojaa. Valiokunnan omaksumassa muodossa asiasta saattaa syntyä vastaisuudessa tulkintaerimielisyyksiä.
Koska mietinnössä jää jossain määrin epäselväksi, kuuluvatko valiokunnan käsityksen mukaan peruspalvelut toimeentulon lakisääteisen perusturvan saaman lepäämäänjättämissuojan piiriin, esitimme mietinnön kappaleesta 28 toisen virkkeen muuttamista niin, että siitä olisi poistettu ilmaisut: "... uudistaa aiemmin tällaisia peruspalveluja koskevan (PeVM 16/1990 vp) lausumansa ja siten...". Virke olisi tullut muuttaa seuraavaan muotoon:
"Valiokunta yhtyy sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausuntoon n:o 4 siltä osin kuin valiokunta toteaa, että sosiaali- ja terveydenhuollon palvelu saattaa merkitä yksilön hyvinvoinnin sellaista edellytystä, että sen saamisoikeutta on pidettävä perusturvan osana. Edelleen valiokunta viittaa saamassaan lausunnossa mainittuihin esimerkkeihin tällaisista palveluista ja lausunnon toteamukseen, että palvelujen vähimmäistasossa on kyse usein toimeentulotukeen verrattavasta viimesijaisesta turvasta."
Edellä esitetyn perusteella ehdotamme,
että lakiehdotus hyväksyttäisiin muutoin mietinnön mukaisena, paitsi 66 § seuraavasti:
Lakiehdotus, joka kolmannessa käsittelyssä on saavuttanut äänten enemmistön, voidaan kuitenkin panna lepäämään, jos kysymyksessä on ehdotus sellaiseksi laiksi, joka heikentää toimeentulon lakisääteistä perusturvaa, eikä ehdotus koske (poist.) valtiosopimukseen sisältyvien määräysten hyväksymistä. Ehdotus lepäämään jättämisestä on tehtävä ennen kuin päätösesitys lakiehdotuksen hyväksymisestä tai hylkäämisestä on tehty, ja jos lakiehdotus ei raukea äänestyksessä, asia on pantava pöydälle seuraavaan täysistuntoon. Jos ehdotusta lepäämään jättämisestä tällöin kannattaa vähintään kolmasosa eduskunnan kaikista jäsenistä, jää lakiehdotus sanamuodoltaan semmoisena kuin se on kolmannessa käsittelyssä hyväksytty, lepäämään seuraavien varsinaisten valtiopäivien jälkeen pidettäviin varsinaisiin valtiopäiviin. Vaalikauden viimeisiltä valtiopäiviltä lakiehdotus jää kuitenkin lepäämään ensimmäisiin vaalien jälkeen pidettäviin varsinaisiin valtiopäiviin.
Helsingissä 5 päivänä kesäkuuta 1992
Esko Helle
Yhdyn edelliseen vastalauseeseen, mutta sen lisäksi esitän käsittelyssä olleen esityksen hylkäämistä vastalauseesta ilmenevillä perusteilla, mikäli esitys julistetaan kiireelliseksi kuluvilla valtiopäivillä.
Helsingissä 5 päivänä kesäkuuta 1992
Ensio Laine
II
Esityksessä ehdotetaan valtiopäiväjärjestyksen muuttamista siten, että tavallisten lakien lepäämäänjättämismahdollisuudesta ja verolakien erityisestä säätämisjärjestyksestä luovuttaisiin. Ainoastaan sellainen valtion menojen säästämistä koskeva lakiehdotus, joka heikentäisi toimeentulon lakisääteistä perusturvaa, voitaisiin edelleen jättää lepäämään.
Ehdotettu muutos merkitsee, että 67 kansanedustajan vähemmistöltä poistuisi suomalaiseen demokratiaan perinteisesti kuulunut oikeus äänestää lakiehdotus lepäämään, nykyisin yli yksien valtiopäivien. Näin Suomessa siirryttäisiin yksinkertaisen enemmistön demokratiaan.
Lepäämäänjättämissäännöstö otettiin ensimmäisen kerran vuoden 1906 valtiopäiväjärjestyksen 57 §:n 5 ja 6 momenttiin. Osittain täsmennettynä sama säännös kirjattiin vuoden 1928 valtiopäiväjärjestykseen. Vuonna 1987 lepäämäänjättämissäännöstöä lievennettiin olennaisesti siten, että laki voidaan äänestää lepäämään yli yksien täysien valtiopäivien, kun se aiemmin voitiin äänestää yli vaalien.
Lepäämäänjättämissäännöstöä on vuosien mittaan käytetty varsin säästeliäästi ja harkitusti vähemmistönsuojaa ja uudistusten harkinta-aikaa lisäävänä menettelynä. Käytännössä vähemmistönsuoja ei siten ole johtanut kiusantekomielessä toteutettuihin lepäämään jättämisiin, vaan sillä on mahdollistettu esitysten uudelleenharkinta. Tällä menettelyllä on voitu estää suurtenkin harkitsemattomien, liian pikaisten muutosten hyväksyminen ja on mahdollistettu monipuolinen julkinen keskustelu uudistuksista.
Lisäksi on muistettava, että 67 kansanedustajan vähemmistö edustaa maassamme jo varsin laajaa ja monipuolista yhteiskuntanäkemystä, jollaisen huomiotta jättäminen merkitsisi entistä harvempien valtaa. Vähemmistönsuojan poistaminen saattaisi merkitä myös suuntausta harvojen suurpuolueiden järjestelmään.
Nyt käsiteltävänä olevan esityksen taustalla oli alun perin maamme talouden kriisitilanne ja se, että hallitus osin vähemmistönsuojasäännösten vuoksi ei ole voinut toteuttaa talouden tasapainottamiseksi välttämättömiä ratkaisuja.
Ns. säästölakien ja valtiontalouteen suoranaisesti vaikuttavien muiden lakien säätämisjärjestyksen muuttaminen on perusteltu ja hyväksyttävä toimenpide. Se mahdollistaa kulloisenkin hallituksen talouspolitiikan ja talouspoliittisen vastuun toteuttamisen. Mutta tämän tavoitteen toteutuminen ei edellytä muiden tavallisten lakien lepäämäänjättämismahdollisuuden poistamista.
Lepäämäänjättämiskiellon ulkopuolelle pitäisikin jättää sellainen lainsäädäntö, jonka luonteeseen kuuluu pysyvyys ja jonka nopea ja yllättävä muuttaminen saattaisi vaarantaa yksilön oikeusturvan tai turvallisuuden tunteen. Tällaisia olisivat mm. perhe- ja perintöoikeuden, rikosoikeuden ja muiden sellaisten yleisen lain alaan kuuluvien kysymysten perusteita taikka eettisiä perusarvoja koskevat lait, joilla ei ole oleellista merkitystä julkiselle taloudelle. Siksi tällainen lainsäädäntö tulisi edelleen pitää lepäämäänjättämiskiellon ulkopuolella. Lainsäädännön luonnetta arvioitaessa tulee erityisesti elämän suojelua ja eettisiä perusarvoja koskevat seikat ottaa huomioon.
Sen sijaan en näe mitään estettä verolakien säätämisjärjestyksen ja valtion lakisääteisiä menoja säästävien lakien lepäämäänjättämissäännöstön muuttamiselle.
Edellä mainitut muutokset voitaisiin hyvin säätää ns. kiireellisessä säätämisjärjestyksessä. Mutta mikäli ehdotus hyväksytään valiokunnan esittämässä muodossa, se pitäisi säätää normaalissa perustuslainsäätämisjärjestyksessä eli niin, että ääntenenemmistöllä kolmannessa käsittelyssä hyväksytty ehdotus jätetään lepäämään ensimmäisiin vaalien jäljestä pidettäviin varsinaisiin valtiopäiviin ja silloin muuttamatta hyväksytään päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.
Edellä mainituilla perusteilla ehdotan kunnioittavasti,
että lakiehdotus hyväksyttäisiin muutoin mietinnön mukaisena, paitsi 66 § seuraavasti:
Lakiehdotus, joka kolmannessa käsittelyssä on saavuttanut äänten enemmistön, voidaan kuitenkin panna lepäämään, jos kysymyksessä on ehdotus sellaiseksi laiksi, joka heikentää toimeentulon lakisääteistä perusturvaa, eikä ehdotus koske verosta säätämistä tai valtiosopimukseen sisältyvien määräysten hyväksymistä; lepäämään voidaan panna myös ehdotus sellaiseksi laiksi, joka koskee perhe-, perintö- tai rikosoikeuden tai muun sellaisen yleisen lain alaan kuuluvan kysymyksen perusteita taikka eettisiä perusarvoja ja jolla ei ole oleellista merkitystä julkiselle taloudelle. Ehdotus lepäämään jättämisestä on tehtävä ennen kuin päätösesitys lakiehdotuksen hyväksymisestä tai hylkäämisestä on tehty, ja jos lakiehdotus ei raukea äänestyksessä, asia on pantava pöydälle seuraavaan täysistuntoon. Jos ehdotusta lepäämään jättämisestä tällöin kannattaa vähintään kolmasosa eduskunnan kaikista jäsenistä, jää lakiehdotus sanamuodoltaan semmoisena kuin se on kolmannessa käsittelyssä hyväksytty, lepäämään seuraavien varsinaisten valtiopäivien jälkeen pidettäviin varsinaisiin valtiopäiviin. Vaalikauden viimeisiltä valtiopäiviltä lakiehdotus jää kuitenkin lepäämään ensimmäisiin vaalien jälkeen pidettäviin varsinaisiin valtiopäiviin.
Helsingissä 5 päivänä kesäkuuta 1992
Eeva-Liisa Moilanen
III
Perustuslakivaliokunta on äänestyksen jälkeen päätynyt mietinnössään esittämään hyväksyttäväksi ehdotuksen laiksi valtiopäiväjärjestyksen muuttamisesta (HE 234/1991 vp).
Hallituksen esitys merkitsee käytännössä valtiopäiväjärjestyksen muuttamista siten, että tavallisten lakiehdotusten lepäämäänjättämismahdollisuudesta ja verolakien erityisestä säätämisjärjestyksestä luovuttaisiin. Sen sijaan ehdotus valtion menojen säästämistä koskevaksi laiksi, joka heikentäisi toimeentulon lakisääteistä perusturvaa, voitaisiin kuitenkin edelleen jättää lepäämään.
Lailla vietäisiin käytännössä oppositiolta oikeus jättää lepäämään lakiehdotus, jolla vähennetään tai lykätään valtion menoja, mikäli kyse ei ole lakisääteisestä perusturvasta. Käsittelyssä olevaa lakiesitystä on perusteltu mm. integraatiolla ja verojen kiristymisellä sekä sillä, että lepäämäänjättämissäännös on yleismaailmallisesti tarkasteltuna jokseenkin ainutlaatuinen, ja oppositiota on jopa syytetty tahallisesta haitanteosta.
Katson, että suomalainen parlamentarismi voimakkaine vähemmistönsuojineen on esimerkillinen järjestelmä eikä sitä tulisi romuttaa tai edes olennaisesti heikentää. Mainitun kaltainen toimenpide ei ole perusteltavissa millään tavalla, eikä ainakaan pelkästään vallitsevan väliaikaisen vaikean taloudellisen tilanteen takia.
Muutosperusteeksi ei käsitykseni mukaan riitä myöskään se, että vastaavaa järjestelmää on vaikea löytää muualta. Maassamme on voimassa olevan valtiopäiväjärjestyksen ansiosta vältytty useissa läntisissä demokratioissa tyypilliseltä edestakaiselta lainsäädännöltä, josta hyvänä esimerkkimaana on Englanti. Siellä on kulloisestakin vaalien jälkeen tulleesta parlamenttienemmistöstä riippuen parlamentti hallituksen esityksestä purkanut ja taas vaalien jälkeen uudelleen säätänyt esimerkiksi yhtiöiden valtiollistamislakeja tai kansalaisten perusturvaa ja terveydenhuoltoa koskevia lakeja.
Suomalainen lainsäätämisjärjestys on osoittanut toimivuutensa käytännössä. Hallituksen on ollut pakko tärkeissä lakihankkeissa kuulla myös opposition ääntä halutessaan esimerkiksi säätää kansalaisten lakisääteisiin etuuksiin tai oikeuksiin puuttuvia lakeja. Mielestäni näin tulee ollakin, sillä kansanvaltaisuus merkitsee mahdollisimman laajojen kansalaispiirien eli parlamentarismissa puolueiden mielipiteen huomioon ottamista. Valiokunnan perusteluissa olevat hurskaat toiveet laajasta yhteisymmärryksestä etenkin sellaisessa lainsäädännössä, joka koskettaa perustavanlaatuisesti ihmisten kanssakäymistä ja heidän asemaansa yhteiskunnassa, ovat täysin merkityksettömiä elävässä elämässä. Käsitykseni mukaan tulevinakin vuosina olisi mahdollista toteuttaa tarvittavia säästölakeja ja säästöjä puuttumatta valtiopäiväjärjestyksen nykymuotoon neuvottelemalla niistä riittävästi opposition kanssa.
Lakiesityksen valiokuntakäsittelyn aikana on useiden asiantuntijoiden kuulemisen yhteydessä käynyt ilmi, että lakiehdotuksen sisällön perusteella ei voida ennakoida, mitkä kaikki säästölakiehdotukset sisältyisivät nyt käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen piiriin. Tämä tulkinnanvaraisuus on konkretisoitunut jo väliaikaisen valtiopäiväjärjestyksen voimassaoloaikana. Käsitykseni mukaan ehdotetunlaista valtiopäiväjärjestyksen muutosta ei tulisi hyväksyä, koska muutoksen vaikutuksista yhteiskunnan eri osa-alueille kuten esimerkiksi perusturvaan, kunnallistalouteen ja maatalouteen sekä muuhun yritystoimintaan ei ole mitään varmuutta. Lakiesityksen perusteluissa oleva luettelo toimeentulon lakisääteistä perusturvaa koskevista eri laeista ei ole tyhjentävä lakiesityksen perustelujenkaan mukaan. Siksi tulee esiintymään runsaasti tulkintaongelmia, ja vaarana on se, että perustuslakivaliokunnassa hallituspuolueiden edustajat tulkitsevat hallituksen esityksiä siten, että lepäämäänjättämismahdollisuutta ei juurikaan ole.
Lakiesityksessä esitetään kumottavaksi valtiopäiväjärjestyksen 68 §, joka koskee verolakien säätämisjärjestystä. Kyseisellä kumoamisella mahdollistetaan ilman lepäämään jättämistä sellaisten verotusta koskevien lakien säätäminen, jotka tulevat käytännössä heikentämään toimeentulon lakisääteistä perusturvaa. Tällä säännöksen kumoamisella pystytään käsitykseni mukaan käytännössä "vesittämään" ehdotetun valtiopäiväjärjestyksen 66 §:n 7 momentin muutoksen tuoma "toimeentulon lakisääteinen perusturva".
Lakiesitystä ei tulisi mielestäni hyväksyä ennen kuin eduskunta on saanut hallitukselta esityksen, joka sisältää taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset sekä ympäristöön liittyvät perusoikeudet. Vasta tällöin käsiteltävänä olevaa lakiesitystä voitaisiin harkita varmemmalta pohjalta.
Edellä mainitulla perusteella ehdotan,
että lakiehdotus hylättäisiin.
Helsingissä 5 päivänä kesäkuuta 1992
Raimo Vistbacka