Eduskunta on 16 päivänä huhtikuuta 1991 lähettänyt perustuslakivaliokuntaan vuoden 1990 valtiopäivillä lepäämään jätettäväksi hyväksytyt ehdotukset tasavallan presidentin vaalitavan muuttamista ja eräiden valtaoikeuksien tarkistamista koskevaksi lainsäädännöksi (HE 232/1988 vp).

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina lainsäädäntöjohtaja Matti Niemivuo oikeusministeriöstä, eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan entinen puheenjohtaja, taloustieteiden maisteri Markus Aaltonen, professori Mikael Hidén, professori Antero Jyränki, professori Matti Klinge, erityisavustaja Martti Manninen tasavallan presidentin kansliasta, professori Ilkka Saraviita, tutkijaprofessori Kaarlo Tuori ja professori Heikki Ylikangas.

Lakiehdotusten mukaan tasavallan presidentin vaalitapa muutetaan välittömäksi, tarvittaessa kaksivaiheiseksi kansanvaaliksi. Presidentin toimikaudet rajoitetaan kahteen peräkkäiseen kuusivuotiskauteen. Lisäksi tarkistetaan tasavallan presidentin eräitä valtaoikeuksia suhteessa eduskuntaan ja valtioneuvostoon. Vuoden 1989 valtiopäivillä antamassaan mietinnössä n:o 10 perustuslakivaliokunta on esittänyt ne syyt, joiden nojalla valiokunta puolsi ehdotusten hyväksymistä. Samoilla perusteilla valiokunta on edelleenkin niiden hyväksymisen kannalla.

Ensimmäinen lakiehdotus koskee Suomen Hallitusmuodon muuttamista. Lakiehdotuksen eduskuntakäsittelyn jälkeen on hallitusmuodon 23 §:ää muutettu lailla 432/90. Tämä muutos on merkityksellinen kyseisen lakiehdotuksen johtolauseen kannalta, koska lakiehdotus koskee 23 §:ää. Valiokunta on tarkistanut johtolausetta tästä syystä. Kysymyksessä on sellainen lakiehdotuksen asiasisältöön vaikuttamaton muutos, joka voidaan valtiopäiväjärjestyksen 73 §:n nojalla tehdä käsiteltäessä lepäämään jätettäväksi hyväksyttyä lakiehdotusta.

Hyväksyessään nyt käsiteltävänä olevat lakiehdotukset jätettäviksi lepäämään eduskunta edellytti, että hallitus jatkaa valtiosääntöuudistuksen valmistelua eduskunnan, tasavallan presidentin ja valtioneuvoston valtaoikeuksien tasapainottamiseksi ja siten eduskunnan aseman vahvistamiseksi. Valtiosäännön uudistamistyötä tulee jatkaa jo tällä vaalikaudella eduskunnan lausumassaan vuoden 1990 valtiopäivillä ilmaiseman tavoitteen mukaisesti. Eduskunnan asemaa vahvistavia valtaoikeustarkistuksia tulee valmistella esimerkiksi valtioneuvoston muodostamismenettelyn ja tasavallan presidentin säädösvallan osalta. Eduskunnan asemaa voidaan vahvistaa myös sen omia toimintatapoja kehittämällä ja erilaisin käytännön toimenpitein.

Valtaoikeuskysymysten ohella uudistustyössä olisi paneuduttava tasavallan presidentin päätöksentekomuotoihin. Nykyisin lähes kaikki presidentin ratkaisuvaltaan kuuluvat asiat käsitellään valmistavasti valtioneuvoston yleisistunnossa. Joissakin asioissa valtioneuvosto tekee presidentille ratkaisuehdotuksen, toisissa taas ei. Valiokunnan mielestä tulisi selvittää, voidaanko siirtyä nykyistä laajemmin sellaiseen menettelyyn, että presidentin ratkaisuvaltaan kuuluvien asioiden valmistavassa ennakkokäsittelyssä valtioneuvoston yleisistunnossa myös päätetään presidentille tehtävän ratkaisuehdotuksen sisällöstä.

Päätöksentekomenettelyn erityiskohteena valiokunta mainitsee ulkoasiainhoidon. Hallitusmuodon 33 §:n mukaan tasavallan presidentti määrää Suomen suhteista ulkovaltoihin, kuitenkin niin, että eduskunnan on hyväksyttävä tietynlaiset sopimukset. Valtiosopimusten eduskuntakäsittelystä säädetään valtiopäiväjärjestyksen 69 §:ssä.

Tasavallan presidentin ulkopoliittisessa toiminnassa tavoitteena tulisi olla mahdollisimman pitkälle samanlaisten menettelytapojen noudattaminen kuin muitakin valtaoikeuksia käytettäessä. Ulkopolitiikan johtamisvalta kuitenkin eroaa monista muista presidentin valtaoikeuksista sikäli, että ulkopoliitiikan johtaminen usein ilmenee lähinnä eräänlaisena tosiasiallisena toimintana, kun taas esimerkiksi lakiesitysten ja asetusten antaminen sekä virkanimitykset vaativat aina muodollisia päätöksiä.

Tasavallan presidentin ulkopoliittista päätöksentekoa ei ole hallitusmuodossa asetettu erityisasemaan, vaan tältäkin osin presidentti tekee päätöksensä hallitusmuodon 34 §:n 1 momentin mukaisesti valtioneuvostossa sen ministerin esittelystä, jonka toimialaan asia kuuluu. Presidentti päättää valtioneuvostossa muun muassa valtion tunnustamisesta, diplomaattisuhteiden solmimisesta ja katkaisemisesta, jäsenyydestä kansainvälisessä järjestössä, ulkoasiainhallinnon ylimmistä virkanimityksistä, valtuuskuntien asettamisesta samoin kuin kansainvälisten sopimusten allekirjoittamisesta, hyväksymisestä ja ratifioinnista sekä sopimuksiin liittyvien esitysten antamisesta eduskunnalle. Presidentti toimii ulkoasiainhoidon alueella lisäksi esimerkiksi tekemällä aloitteita ja esittämällä ulkopoliittisia kannanottoja. Tätä toimintaa ei ole pidetty hallitusmuodossa tarkoitettuna päätösvallan käyttönä eivätkä tällaiset asiat siten säännösten nojalla tule esille presidentin esittelyssä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tällöinkin eräänlainen ministerimyötävaikutus kuitenkin yleensä toteutuu käytännössä joko presidentin ja pääministerin tai asianomaisen ministerin välisissä keskusteluissa tai valtioneuvoston ulkoasiainvaliokunnassa tapahtuvassa valmistelevassa käsittelyssä presidentin läsnä ollessa.

Ulkopoliittisen toiminnan monipuolistumisen ja sen tästä johtuvan uudenlaisen merkityksen vuoksi valiokunta pitää tärkeänä, että hallitus laatii selvityksen siitä, onko ulkoasioiden osalta syytä laajentaa hallitusmuodon 34 §:n 1 momentin mukaisen päätöksentekomenettelyn alaa siitä, millaiseksi se on nykyisin tulkittu, ja olisiko valtiosäännön tasolla ehkä otettava huomioon muunkinlaiset ministerivaikutuksen muodot kuin todetussa säännöksessä on mainittu. Lisäksi on aiheellista selvittää eri päätöksentekotasojen (presidentti - valtioneuvosto - ministeriö) keskinäisiä toimivaltasuhteita samoin kuin hallitusmuodon 33 §:n 2 momentin kannalta eri ministeriöiden asemaa ulkoasiainhoidossa.

Ulkopolitiikan johtamisvaltaa koskevaa sääntelyä mahdollisesti uudistettaessa on turvattava valtiopäiväjärjestyksen 48 §:n 2 momentissa säädetyn selontekomenettelyn erityismerkitys. Perustuslakivaliokunta pitää asianmukaisena ulkoasiainvaliokunnan käsitystä (UaVM 35/1990 vp) siitä, että ulkoasiainvaliokunta kyseisen säännöksen mukaisesti "saa valtiosopimusten lisäksi ennakkoon selonteon myös muista periaatteellisesti merkittävistä ratkaisuista etenkin, jos ratkaisu saattaa edellyttää eduskunnan toimivaltaan liittyviä toimia".

Ulkoasiainhoidon päätöksentekomenettelyn osalta valiokunta kiinnittää vielä yleisesti huomiota siihen, että Länsi-Euroopan integraatioratkaisu saattaa vaatia hallituksen ja eduskunnan toimivaltasuhteisiin sekä eduskunnan työskentelytapoihin sellaisia muutoksia, joiden vuoksi perustuslakeja on muutettava. Kansainvälisten velvoitteiden valtiosääntöinen voimaansaattamisjärjestelmä onkin tehtävään asetetun toimikunnan arvioitavana nimenomaan integraatioratkaisun kannalta. Euroopan integraatiokehitys myös korostaa eduskunnan erikoisvaliokuntien tarvetta saada tietoja Euroopan talousalueen säädösvalmistelusta ja Euroopan integraatiokehityksestä omalta toimialaltaan. Valiokunnan käsityksen mukaan valtiopäiväjärjestyksen 53 §:n uuden 2 momentin mukaiset menettelytavat soveltuvat tähän tarkoitukseen, joskin niitä täydentäviä keinojakin saatetaan tarvita.

Valiokunta viittaa lopuksi siihen, ovatko hallitusmuodon 25 §:n vakiintuneet tulkinnat siitä, milloin presidentti katsotaan estyneeksi, ajanmukaisia ja perusteltuja valtionpäämiehelle kuuluvan kansainvälisoikeudellisen toimivallan kannalta.

Edellä esitetyn perusteella valiokunta ehdottaa kunnioittaen,

että toinen ja kolmas lakiehdotus hyväksyttäisiin sellaisinaan ja että ensimmäinen lakiehdotus hyväksyttäisiin näin kuuluvana:

Laki

Suomen Hallitusmuodon muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti, joka on tehty valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä säädetyllä tavalla,

muutetaan Suomen Hallitusmuodon 23 ja 24 §, 25 §:n 1 momentti, 27 § ja 36 §:n 2 momentti,

sellaisina kuin ne ovat, 23 § 26 päivänä kesäkuuta 1987 ja 18 päivänä toukokuuta 1990 annetuissa laeissa (573/87 ja 432/90), 24 § mainitussa 26 päivänä kesäkuuta 1987 annetussa laissa (poist.), 25 §:n 1 momentti 9 päivänä marraskuuta 1956 annetussa laissa (588/56) sekä 27 § ja 36 §:n 2 momentti 26 päivänä kesäkuuta 1987 annetussa laissa (575/87), ja

lisätään lakiin uusi 23 a-23 e sekä 36 a ja 36 b § seuraavasti:

23, 23 a-23 e, 24, 25, 27, 36, 36 a ja 36 b §

(Kuten lakiehdotuksessa)

----

Voimaantulosäännös

(Kuten lakiehdotuksessa)

-----

Helsingissä 31 päivänä toukokuuta 1991

-----

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Zyskowicz, varapuheenjohtaja Alho, jäsenet Jansson (osittain), Kaarilahti, Kekkonen, Koskinen, Laine, J. Leppänen, Moilanen, Näsi, Siuruainen, Varpasuo (osittain), Vistbacka, Vähänäkki ja Väistö sekä varajäsen Viljanen.

-----