Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ulosottokaaren väliaikaisesta muuttamisesta ( HE 157/2020 vp ): Asia on saapunut lakivaliokuntaan mietinnön antamista varten. 

Valiokunta on kuullut (etäkuuleminen): 

• hallitusneuvos  Veikko  Minkkinen  - oikeusministeriö
• valtakunnanvouti  Juhani  Toukola  - Valtakunnanvoudinvirasto
• talous- ja velkaneuvonnan yksikkövastaava  Virva   Sirén  - Helsingin talous- ja velkaneuvonta
• lakimies  Antti  Laitila  - Finanssiala ry
• professori  Tuula  Linna 

Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 

• Takuusäätiö sr
• Suomen Perimistoimistojen Liitto ry
• Suomen Yrittäjät ry
• professori  Veli-Pekka  Viljanen 

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki ulosottokaaren väliaikaisesta muuttamisesta. Laki vastaisi sisällöltään ulosottokaaren väliaikaisesta muuttamisesta annettua lakia 289/2020. Ulosottokaaren väliaikaiset säännökset, joissa säädetään ulosottomenettelyn keventämisestä, rajoittamisesta ja täytäntöönpanon lykkäämisestä covid-19 -epidemian vuoksi olisivat siten voimassa 30.4.2021 saakka. 

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä marraskuuta 2020. 

Yleistä

Toukokuun alussa 2020 tuli voimaan ulosottokaaren ( 705/2007 ) väliaikainen muutos ( 289/2020 ), jossa säädetään ulosottomenettelyn keventämisestä, rajoittamisesta ja täytäntöönpanon lykkäämisestä koronavirusepidemian (covid-19) vuoksi. Väliaikainen ulosottokaaren muutos on voimassa lokakuun 2020 loppuun asti. Nyt ehdotetaan väliaikaisen lain voimassaoloajan jatkamista kuudella kuukaudella 30.4.2021 asti. Uuden väliaikaisen lain sisältö vastaa nyt voimassaolevan väliaikaisen lain sisältöä. Voimassaolon jatkamisella halutaan turvata kansalaisten ja yritysten taloudellinen selviytyminen covid-19-epidemian aiheuttamista vaikeuksista (HE, s. 4). 

Hallituksen esityksestä ilmenevän ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomioin ja vähäisin lakiteknisin muutoksin. Saadun selvityksen mukaan myös muissa maissa on pyritty lieventämään koronavirusepidemian taloudellisia vaikutuksia. Kukin maa on sovittanut toimenpiteet ja lainmuutokset omaan lainsäädäntöönsä ja maksukyvyttömyysjärjestelmäänsä sopiviksi. 

Väliaikaisen lain voimassaolon jatkaminen

Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa väliaikaisen lain voimassaolon jatkamista on yleisesti kannatettu. Huomiota on kiinnitetty siihen, että kansalaisten ja yritysten taloudelliset ongelmat ja maksuvaikeudet näkyvät talous- ja velkaneuvonnassa sekä ulosottotoimessa viiveellä. Esimerkiksi talous- ja velkaneuvonnassa ja Takuusäätiön palveluissa covid-19-epidemian vuoksi taloudellisiin vaikeuksiin joutuneiden kansalaisten yhteydenotot alkoivat näkyä vasta loppukesällä. Myös monet yritykset ja toimialat korjaavat edelleen taloudellista tilannettaan koronavirusepidemian ensimmäisen aallon jäljiltä, ja tervehdyttämistarpeiden arvioidaan jatkuvan pitkälle ensi vuoteen. Niin ikään covid-19-epidemian uuden pahenemisen katsotaan entisestään puoltavan väliaikaisen lain voimassaolon jatkamista. 

Toisaalta väliaikaislain voimassaolon jatkamista on valiokunnan asiantuntijakuulemisissa myös vastustettu. Ongelmallisena on pidetty sitä, että erilaisiin kriisitilanteisiin säädetään väliaikaisia lakeja, joiden kestoa pidennetään, vaikka laki on säädetty ajallisesti rajallisena ja laki on ollut sen vuoksi perustuslaillisesti hyväksyttävissä. Lisäksi on tuotu esiin, ettei Suomi enää ole poikkeusoloissa eikä tiedossa ole, että kriisin vaikutukset ulottuisivat kriisinomaisesti tähän hetkeen. Ongelmallisena on pidetty myös sitä, ettei kriisin tämän hetkisestä olemassaolosta ole edes oletuksia suurempaa tietoa. Väliaikaisten lakien jatkamisen ilman riittäviä perusteita on katsottu voivan aiheuttaa myös väliaikaisen sääntelyn vakiintumista. 

Lakivaliokunta on esitystä käsitellessään arvioinut sitä, onko väliaikaisen lain voimassaolon jatkamiselle kuuden kuukauden ajaksi perusteita. Valiokunta on myös pyytänyt valtiosääntöoikeuden asiantuntijalta arvion siitä, liittyykö esitykseen valtiosääntöoikeudellisia epäselvyyksiä ja tulisiko lakivaliokunnan sen vuoksi pyytää esityksestä perustuslakivaliokunnan lausunto (eduskunnan työjärjestyksen 38 §:n 2 mom.). 

Valiokunnan kuuleman valtiosääntöoikeuden asiantuntijan mukaan käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen sisältämään lakiehdotukseen ei sisälly sellaisia perustuslain kannalta ongelmallisia säännöksiä, joiden vuoksi lakivaliokunnan tulisi pyytää asiassa perustuslakivaliokunnan lausunto. Valtiosääntöoikeuden asiantuntija on arvioinut ehdotetun sääntelyn suhdetta perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuudensuojaan ja katsonut, että ehdotetun sääntelyn tavoitetta turvata kansalaisten ja yritysten taloudellinen selviytyminen covid-19-epidemian aiheuttamista vaikeuksista voidaan pitää perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävänä perusteena rajoittaa jossain määrin velkojan omaisuudensuojaa. Ehdotetulla sääntelyllä turvataan esimerkiksi velallisen mahdollisuuksia jatkaa elinkeinotoimintaa ja velallisen mahdollisuuksia ylipäänsä selvitä väliaikaisista vaikeuksista tilanteessa, jossa velallisen taloudellisen aseman heikkeneminen on johtunut nimenomaan covid-19-epidemiasta ja siitä aiheutuneista poikkeusoloista. Tässä mielessä sääntelyn taustalla voidaan nähdä julkisen vallan velvollisuus turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen (PL 22 §) myös poikkeusoloissa.  

Valtiosääntöoikeuden asiantuntijan mukaan rajoituksen oikeasuhtaisuuden näkökulmasta merkitystä on sillä, että sääntelyllä ei puututa sinänsä velkojan ja velallisen oikeusasemaan, vaan kyse on ainoastaan velkojan oikeuksien täytäntöönpanoa koskevasta sääntelystä ja sitä koskevan nykysääntelyn sovittamisesta yhteen koronavirusepidemian aiheuttamaan poikkeukselliseen taloustilanteeseen. Lisäksi nykysääntelyyn tehdyt sisällölliset muutokset ovat varsin maltillisia ja sääntely väliaikaista. Kun otetaan huomioon tämänhetkinen epidemiatilanne ja se, että epidemiasta johtuvat taloudelliset seuraukset voivat ilmetä viiveellä, voidaan ehdotettua puolen vuoden voimassaoloaikaa pitää valtiosääntöoikeudellisesti ongelmattomana. Valiokunnan kuuleman valtiosääntöoikeuden asiantuntijan kokonaisarvio on, ettei ehdotettua sääntelyä voida pitää velkojien kannalta kohtuuttomana eikä ehdotuksiin sisälly perustuslaillisia ongelmia omaisuudensuojan näkökulmasta. 

Valiokunnan kuuleman valtiosääntöoikeuden asiantuntijan mukaan ehdotettu sääntely ei muodostu ongelmalliseksi myöskään perustuslain 21 §:ssä viranomaistoiminnalle asetetun joutuisuusvaatimuksen näkökulmasta, sillä vaikka ehdotettu sääntely merkitsee joissakin tapauksissa täytäntöönpanoajan pidentymistä, pidennykset ovat kuitenkin laajuudeltaan varsin rajoitettuja. 

Lakivaliokunta toteaa, että voimassa olevan väliaikaisen lain voimassaolo rajoitettiin lakia säädettäessä kuuteen kuukauteen, koska tuolloin ei ollut mahdollista ennustaa covid-19-epidemian kestoa tai sen taloudellisia vaikutuksia eikä niiden esiin tulemista ulosottomenettelyssä. Vaikutusten arviointiin ei myöskään ollut saatavissa luotettavaa aineistoa, koska vastaavaa epidemiaa ei ole aikaisemmin koettu. Jo tuolloin kuitenkin arvioitiin, että koronavirusepidemian vaikutukset näkyvät ulosottotoimessa viiveellä. Valiokunnan nyt saaman selvityksen valossa tämä arvio näyttää toteutuneen. Ottaen siten huomioon, että keväällä 2020 alkaneen covid-19-epidemian vaikutukset ovat olleet merkittäviä ja voivat vieläkin vaikeuttaa kansalaisten ja yritysten taloudellista asemaa, väliaikaisen lain voimassaoloa on perusteltua jatkaa, koska muutoin lain alkuperäisiä tavoitteita ei saavuteta. On myös huomattava, että covid-19-epidemian aiheuttamat tartunnat ovat lähteneet syksyllä 2020 uudestaan kasvuun. Myös koronavirusepidemian toisella aallolla voi siten olla kansalaisten ja yritysten talouteen vaikutuksia, jotka voivat näkyä ulosottotoimessa viiveellä. Myös tämä puoltaa voimassaolon jatkamista.  

Valiokunta ei katso, että väliaikaisen lain voimassaolon jatkaminen muodostuu velkojien kannalta kohtuuttomaksi. Väliaikainen lainmuutos ei merkitse määrällisiä muutoksia velkojien saataviin, vaan kyse on velkojien saatavien ajallisesta lykkäämisestä tai lieventämisestä. On myös mahdollista, että velkojien maksunsaanti paranee ulosoton lykkäysten ja lievennysten helpottaessa elinkeinonharjoittajien mahdollisuuksia jatkaa liiketoimintaa. 

Esitystä kokonaisuutena arvioituaan valiokunta katsoo, että väliaikaisen lain voimassaolon jatkaminen kuudella kuukaudella 30.4.2021 asti on perusteltua ja tarpeen sekä rajattu ajallisesti välttämättömään. Lakiteknisenä huomiona lakivaliokunta kuitenkin toteaa, että lakiehdotuksen voimaantulosäännöksessä on kirjoitusvirhe. Sen mukaan laki on voimassa 30 päivään huhtikuuta 2020. Edellä todetun vuoksi lakivaliokunta ehdottaa, että lakiehdotuksen voimaantulosäännöstä tarkistetaan niin, että laki on voimassa 30 päivään huhtikuuta 2021. 

Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, että väliaikaisen lain mahdollistamat ulosottomenettelyn kevennykset ja rajoitukset edellyttävät covid-19-epidemiasta johtuvaa perustetta. Näin ollen, jos epidemiasta johtuvat taloudelliset seuraukset päättyvät aikaisemmin tai velallisen maksuvaikeudet eivät johdu epidemiasta, väliaikaisen lain soveltamistilanteita ei synny, lukuun ottamatta pidennettyä maksuaikaa (4 luvun 6 §). 

Covid-19-epidemian sekä sen kansalaisille ja yrityksille aiheuttamien taloudellisten vaikutusten kestoa ja laajuutta ei voida tällä hetkellä tarkasti ennakoida. Jos tilanne kuitenkin pitkittyy, on tärkeää arvioida hyvissä ajoin, mitä keinoja on käytettävissä ulosottovelallisten tilanteen helpottamiseksi.  

Ulosoton keventämis- ja rajoitusperusteet

Voimassa olevan väliaikaisen lain säännöksissä koronavirusepidemiasta johdettava ulosottomenettelyn keventämis- tai rajoittamisperuste on kirjoitettu muotoon, jossa perusteen on oltava seurausta covid-19-epidemiasta tai siitä johtuvista poikkeusoloista. Tämä on perusteltua ja johdonmukaista ottaen huomioon, että väliaikaisen lain valmistelu ja voimaantulo tapahtuivat valmiuslain mukaisten poikkeusolojen aikana. Ulosottokaaren väliaikaisen muutoksen voimassaoloa ei kuitenkaan pidetty tarkoituksenmukaisena sitoa tehtyjen poikkeusoloja koskevien rajoitteiden ajanjaksoon, koska talouden vaikeudet heijastuvat ulosottomenettelyyn pienellä viiveellä (ks. HE 44/2020 vp , s. 11). 

Valmiuslain mukaiset poikkeusolot päättyivät 16.6.2020, mutta poikkeusolojen vaikutus kansalaisten ja yritysten taloudelliseen tilanteeseen voi valiokunnan saaman selvityksen mukaan jatkua vielä huomattavasti sen jälkeen, kun poikkeusolot ovat valmiuslain tarkoittamalla tavalla päättyneet. Tämän vuoksi valiokunta pitää asianmukaisena, että nyt ehdotetuissa säännöksissä koronavirusepidemiasta johdettava ulosottomenettelyn keventämis- tai rajoittamisperuste on edelleen kirjoitettu muotoon, jossa perusteen on oltava seurausta covid-19-epidemiasta tai siitä johtuvista poikkeusoloista. 

Ulosottolaitoksen resurssit

Covid-19-epidemian vaikutukset ulosottotoimeen ovat valiokunnan saaman selvityksen mukaan olleet toistaiseksi suhteellisen lieviä, minkä taustalla arvioidaan osaltaan olevan velkojien, esimerkiksi Verohallinnon, pidättyväinen linja ulosottohakemuksissa. Myös ulosoton tuloksellisuus on säilynyt hyvänä. Tietyissä toimituksissa, kuten omaisuuden rahaksi muutossa, on kuitenkin havaittu hidastumista, ja asioiden käsittelyajat ovat jossain määrin pidentyneet, minkä arvioidaan voivan ennakoida vireillä olevien asioiden lisääntymistä ja ruuhkautumista. Valtakunnanvoudinviraston arvion mukaan käsittelyaikojen pidentyminen, asiamäärien todennäköinen kasvu ja maksujärjestelyjen käsittely aiheuttavat ulosottolaitokselle lisätyövoiman tarvetta noin 30—50 virkaa. 

Lakivaliokunta pitää välttämättömänä, että ulosottolaitoksen resurssitilannetta seurataan tarkoin ja riittävistä resursseista huolehditaan. 

Lakivaliokunnan päätösehdotus:

Eduskunta hyväksyy muutettuna hallituksen esitykseen HE 157/2020 vp sisältyvän lakiehdotuksen. (Valiokunnan muutosehdotukset) 

Laki 

ulosottokaaren väliaikaisesta muuttamisesta 

Eduskunnan päätöksen mukaisesti  

muutetaan väliaikaisesti ulosottokaaren (705/2007) 1 luvun 20 §, 3 luvun 21 §, 4 luvun 6, 51, 52 ja 64 § sekä 7 luvun 4 §, sellaisina kuin niistä ovat 4 luvun 51 ja 64 § osaksi laissa 60/2018, seuraavasti: 

Helsingissä 15.10.2020 

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

puheenjohtaja  Leena  Meri  /ps   

varapuheenjohtaja  Sandra  Bergqvist  /r   

jäsen  Eeva-Johanna  Eloranta  /sd   

jäsen  Hanna  Huttunen  /kesk   

jäsen  Saara  Hyrkkö  /vihr   

jäsen  Pihla  Keto-Huovinen  /kok   

jäsen  Antero  Laukkanen  /kd   

jäsen  Matias  Mäkynen  /sd   

jäsen  Jouni  Ovaska  /kesk   

jäsen  Mari  Rantanen  /ps   

jäsen  Mirka  Soinikoski  /vihr   

jäsen  Sebastian  Tynkkynen  /ps   

jäsen  Paula  Werning  /sd   

jäsen  Johannes  Yrttiaho  /vas   

varajäsen  Tuomas  Kettunen  /kesk   

varajäsen  Pauli  Kiuru  /kok   

varajäsen  Kari  Tolvanen  /kok   

Valiokunnan sihteereinä ovat toimineet

valiokuntaneuvos  Marja  Tuokila  /   

valiokuntaneuvos  Mikko  Monto  /