Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta ( HE 37/2015 vp ): Asia on saapunut hallintovaliokuntaan mietinnön antamista varten. Asia on lisäksi lähetetty sivistysvaliokuntaan ja sosiaali- ja terveysvaliokuntaan lausunnon antamista varten. 

Asiasta on annettu seuraavat lausunnot: 

sivistysvaliokunta SiVL 4/2015 vp

sosiaali‑ ja terveysvaliokunta StVL 6/2015 vp

Valiokunta on kuullut: 

• lainsäädäntöneuvos Marja Isomäki - valtiovarainministeriö
• neuvotteleva virkamies Arto Salmela - valtiovarainministeriö
• taloussuunnittelupäällikkö Pasi Rentola - opetus- ja kulttuuriministeriö
• neuvotteleva virkamies Mikko Nygård - sosiaali- ja terveysministeriö
• kehittämispäällikkö Sanna Lehtonen - Suomen Kuntaliitto

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettua lakia.  

Kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosenttia ehdotetaan korotettavaksi siten, että kuntien valtionosuusprosentti olisi 25,52 vuonna 2016 ja kuntien omarahoitusosuus olisi 74,48 prosenttia. 

Veroperustemuutoksista johtuvaa kunnallisverojen 262 miljoonan euron nettomääräistä vähennystä vastaavasti ehdotetaan lisättäväksi kunnan peruspalvelujen valtionosuutta 48,14 eurolla asukasta kohden.  

Pääministeri Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelmaan perustuen vuosina 2016—2019 toteutetaan kunnan peruspalvelujen valtionosuuden indeksikorotusten jäädytys.  

Esitys liittyy valtion vuoden 2016 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.  

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2016. 

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettuun lakiin ( 1704/2009 ) ehdotettavat muutokset liittyvät vuoden 2016 valtion talousarvioesityksessä kunnan peruspalvelujen valtionosuusmomenttia koskeviin esityksiin (28.90.30). 

Hallituksen esityksessä ehdotetaan kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosenttia korotettavaksi siten, että kuntien valtionosuusprosentti olisi 25,52 vuonna 2016 ja kuntien omarahoitusosuus 74,48 prosenttia. Valtionosuusprosentissa on otettu huomioon edellisellä hallituskaudella päätetyt sopeuttamistoimet, uusiin ja laajeneviin tehtäviin hallitusohjelman mukaisesti osoitettu 100 prosentin valtionosuus sekä valtion ja kuntien välisen kustannustenjaon tarkistus. 

Kustannustenjaon tarkistuksen laskenta on tarkentunut hallituksen esityksen antamisen jälkeen. Tähän liittyen täydentävässä talousarvioesityksessä ehdotetaan kustannustenjaon tarkistuksen vaikutuksen vähentämistä noin 44 miljoonalla eurolla, jolloin kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosentiksi tulee 25,47 ja kunnan omarahoitusosuudeksi muodostuu 74,53 prosenttia. Vuoteen 2015 verrattuna valtionosuusprosentti nousee siten 0,03 prosenttiyksikköä. Valiokunta ehdottaa lakiehdotukseen tehtäväksi tätä koskevat muutokset jäljempänä yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin tavoin. 

Lainsäädäntöön ja kehyspäätökseen sisältyy toimenpiteitä, jotka vaikuttavat kunnan peruspalvelujen valtionosuusmomentin määrärahan mitoitukseen. Määrärahan mitoituksessa on vähennyksenä huomioitu esimerkiksi varhaiskasvatuslakiin esitetyt muutokset ( HE 80/2015 vp ). Lisäyksenä on otettu huomioon muun muassa hallitusohjelman mukainen lisärahoitus lastensuojeluun ja lapsiperheiden kotiapuun. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnon mukaan kehitysvammaisten erityishuoltoa koskevan lainmuutoksen ( HE 96/2015 vp ) voimaantulo olisi siirtymässä vuoden 2016 alusta. 

Hallintovaliokunta toteaa myönteisenä sen, että kunnille kompensoidaan täysimääräisesti verolainsäädännössä tehtävien veroperustemuutosten seurauksena kunnille aiheutuvat verotulomenetykset kuntakohtaisesti lisäämällä vastaavasti kunnan peruspalvelujen valtionosuutta. Muutokset toteutetaan siten, että minkään kunnan tulot eivät veroperustemuutosten takia muutu. Näin jatketaan aikaisempaa menettelyä. 

Hallitusohjelmaan perustuen valtionosuuden mitoituksessa on otettu huomioon indeksitason jäädytys vuosille 2016—2019. Hallintovaliokunta pitää valitettavana, että valtionosuuksien indeksikorotuksista on jouduttu mainituiksi vuosiksi luopumaan. Valiokunta pitää kuitenkin olennaisena, että indeksijäädytys toteutetaan vähentämällä indeksikorotuksen mukainen valtionosuuden lisäys kunnittain asukaskohtaisesti, jolloin vaikutus on asukasta kohden yhtä suuri kaikissa kunnissa. 

Sivistysvaliokunta tarkastelee lausunnossaan muun muassa kuntien opetustoimen rahoitusta ja arvioi, että nykytilanteessa koulutuksellinen tasa-arvo kunnittain verrattuna on rahoituksen vuosia kestäneen vähenemisen vuoksi uhattuna. Valiokunta pitää tärkeänä muun muassa sitä, ettei indeksijäädytys vuosina 2016—2019 johda kunnissa esimerkiksi opetustoimen kokonaisrahoituksen merkittävään heikkenemiseen ja sen myötä opetuksen laadun ja määrän tosiasialliseen heikkenemiseen. 

Kuntataloutta on leimannut viime vuodet jatkuva kireys, ja tilanteen arvioidaan lähivuosina jatkuvan. Heikko taloustilanne, toteutetut valtionosuusleikkaukset sekä kuntien kantokykyyn nähden liian suuret velvoitteet ovat asettaneet kuntien taloudet ahtaalle ja heikentävät kuntien mahdollisuuksia vastata tulevaisuuden muuttuviin palvelutarpeisiin. Vuonna 2016 kuntien ja kuntayhtymien yhteenlasketun tuloksen arvioidaan muodostuvan hieman alijäämäiseksi, ja alijäämän oletetaan syvenevän kehyskauden 2016—2019 lopulla ( HaVL 13/2015 vp — VNS 1/2015 vp ). 

Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että kuntataloutta pyritään nyt vahvistamaan. Ensimmäistä kertaa neljään vuoteen valtion talousarvioesitys on kuntataloutta vahvistava. Vuonna 2016 vaikutus on noin 288 miljoonaa euroa vuoden 2015 talousarvioesitykseen verrattuna. Kehyskaudella vuosille 2016—2019 laaditun kuntatalouden kehitysarvion mukaan valtion toimenpiteet vahvistavat kuntataloutta yhteensä vajaalla 500 miljoonalla eurolla vuoden 2019 tasolla. Kehitysarviossa ei ole huomioitu vielä valmisteilla olevaa toimenpideohjelmaa kuntien tehtävien vähentämisestä eikä ennakoitu sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistuksen vaikutuksia, joiden myös odotetaan vahvistavan kuntataloutta. 

Valiokunta katsoo kuntatalouden vakauden kannalta olevan välttämätöntä, että hallitusohjelmassa sovitut, vielä yksityiskohdiltaan täsmentymättömät kuntataloutta vahvistavat uudistukset saadaan valmisteltua ja toimeenpantua määrätietoisesti. Valiokunta kiirehtii myös kuntien tehtävien ja velvoitteiden määrän vähentämistä. Valiokunta pitää myös tärkeänä, että hallitusohjelman mukaisesti valtiontaloutta ei sopeuteta leikkaamalla kuntapalveluiden rahoitusta, mikäli ei vastaavalla määrällä vähennetä kuntien velvoitteita. Muutoinkin tulee pidättäytyä uusien tehtävien ja velvoitteiden antamisesta kunnille, ellei niistä aiheutuvia kustannuksia korvata hallitusohjelman mukaisesti täysimääräisesti kunnille. Lisäksi on tärkeää, että valtion ja kuntien välinen kustannustenjaon tarkistus tehdään vuosittain ja että verokevennysten aiheuttamat menetykset korvataan jatkossakin kunnille täysimääräisenä. 

Valtion ohella myös kunnilla on suuri vastuu kuntatalouden tasapainottamisesta omilla toimenpiteillään, esimerkiksi rakenteellisia uudistuksia toteuttamalla ja tuottavuutta nostamalla. Myös kuntien ja kuntayhtymien investoinneilla on keskeinen merkitys. Valtion talousarvioesityksessä on varattu määrärahaa myös paikallisten kuntakokeilujen rahoitukseen (28.90.34). Valiokunta kannustaa hallitusta käynnistämään palvelujen tuottavuutta parantavia kuntakokeiluja. 

Valiokunta pitää nykyisessä taloustilanteessa tärkeänä uutta kuntatalouden makro-ohjausta. Julkisen talouden suunnitelmassa on asetettu kuntatalouden rahoitusasematavoite, jonka mukaan kuntatalous saa olla vuonna 2019 korkeintaan ½ prosenttia alijäämäinen suhteessa kokonaistuotantoon. Rahoitusasematavoitteen saavuttamisen tueksi hallitus on asettanut kuntatalouden sitovan euromääräisen menorajoitteen, jolla rajoitetaan valtion toimenpiteistä aiheutuvaa painetta kuntien toimintamenoihin. Kuntatalouden tarkastelua täydentää kuntalain ( 410/2015 ) 12 §:n mukainen kuntatalousohjelma, joka kattaa käytännössä koko kuntatalouden ja sisältää myös julkisen talouden suunnitelman edellyttämät toimenpiteet kuntatalouden tasapainottamiseksi. Lisäksi kuntatalousohjelmassa arvioidaan rahoituksen riittävyyttä kuntien tehtävien hoitamiseen (rahoitusperiaate). 

Hallintovaliokunta korostaa, että kireässä kuntatalouden tilanteessa on välttämätöntä seurata tiiviisti kuntatalousohjelman ja rahoitusperiaatteen toteutumista. Valiokunta on käsitellyt rahoitusperiaatteen toteutumisen seurantaan liittyviä kysymyksiä julkisen talouden suunnitelmasta antamassaan lausunnossa ( HaVL 13/2015 vp — VNS 1/2015 vp ). Lisäksi hallintovaliokunta viittaa sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausuntoon, jossa kiinnitetään huomiota siihen, että lisäpanostusten vaikuttavuutta ja tuloksellisuutta on tarpeen seurata nykyistä paremmin ja läpinäkyvämmin. 

55 §. Valtionosuusprosentti ja kunnan omarahoitusosuus.

Yleisperusteluissa todetun mukaisesti hallintovaliokunta ehdottaa pykälää muutettavaksi siten, että valtionosuusprosentti olisi 25,47 hallituksen esityksessä ehdotetun 25,52 prosentin sijasta. Kuntien omarahoitusosuus olisi 74,53 prosenttia, kun se hallituksen esityksessä on 74,48. Muutos perustuu vuoden 2016 talousarvioesitystä täydentävään esitykseen, jossa valtion ja kuntien välisen kustannustenjaon tarkistuksen vaikutusta on vähennetty noin 44 miljoonalla eurolla, jolloin kustannustenjaon tarkistuksen vaikutus valtionosuusprosenttiin on 0,15 prosenttiyksikköä hallituksen esityksessä ehdotetun 0,20 prosenttiyksikön sijasta. Selvityksen mukaan muutos johtuu tarkennuksista, jotka koskevat pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevien opetuksen kustannuksia. 

Hallintovaliokunnan päätösehdotus:

Eduskunta hyväksyy muutettuna hallituksen esitykseen HE 37/2015 vp sisältyvän lakiehdotuksen. (Valiokunnan muutosehdotukset) 

Laki 

kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta  

Eduskunnan päätöksen mukaisesti 

kumotaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) 1 §:n 1 momentin 25 kohta ja 54 §:n 2 momentin 3 kohta, sellaisena kuin niistä on 1 §:n 1 momentin 25 kohta laissa 982/2012,  

muutetaan 35 §, 36 §:n 1 momentti sekä 55 §:n 1 momentti, sellaisina kuin ne ovat laissa 1406/2014, sekä 

lisätään 36 §:ään, sellaisena kuin se on laeissa 1510/2011, 1188/2013, 676/2014 ja 1406/2014, siitä lailla 1510/2011 kumotun 2 momentin tilalle uusi 2 momentti seuraavasti: 

35 §  

Veroperustemuutoksien huomioon ottaminen valtionosuudessa 

Vuoden 2016 verotuksessa toteutettavista veroperustemuutoksista johtuvia verotulovähennyksiä vastaavasti lisätään kuntien valtionosuutta 48,14 euroa asukasta kohden. 

Jos 1 momentissa tarkoitetun valtionosuuden lisäyksen jälkeen kunnan verotulojen menetys on suurempi kuin 48,14 euroa asukasta kohden, lisätään kunnan peruspalvelujen valtionosuutta euromäärällä, joka saadaan vähentämällä asukaskohtaisesta verotulojen menetyksestä 48,14 euroa asukasta kohden. Jos kunnan verotulojen menetys on pienempi kuin 48,14 euroa asukasta kohden, vähennetään kunnan valtionosuudesta euromäärä, joka saadaan vähentämällä 48,14 eurosta kunnan verotulojen menetys asukasta kohden. Valtionosuuden yhteenlasketut vuosittaiset lisäykset ja vähennykset ovat koko maan tasolla yhtä suuret. Kunnan peruspalvelujen valtionosuuden muutosta laskettaessa sovelletaan vuoden 2014 verotustietoja ja vuoden 2015 veroprosenttia sekä asukaslukua vuosien 2014 ja 2015 vaihteessa. 

36 § 

Määräaikaiset kuntien valtionosuuteen kohdistuvat vähennykset ja lisäykset 

Vuosina 2015—2018 kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta vähennetään vuosittain 0,54 euroa asukasta kohden valtion ja kuntien informaatioteknologian kehittämishankkeiden rahoittamiseksi.  

Vuosina 2016—2019 kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta vähennetään vuosittain indeksikorotusta vastaava määrä 6,32 euroa asukasta kohden.  

55 § 

Valtionosuusprosentti ja kunnan omarahoitusosuus 

Kunnan 6—13 §:ssä tarkoitetut laskennalliset kustannukset jakautuvat siten, että kuntien valtionosuus on 25,47 prosenttia (valtionosuusprosentti) ja kuntien omarahoitusosuus on 74,53 prosenttia.  

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 . 

Kumottua 54 §:n 2 momentin 3 kohtaa sovelletaan kuitenkin vuonna 2016 sellaisena kuin se oli tämän lain voimaan tullessa. 

Vuosina 2010—2013 verotuksessa toteutettavista veroperustemuutoksista johtuviin verotulomenetysten korvaukseen kunnille sovelletaan tämän lain voimaantullessa voimassa olleita säännöksiä.  

Helsingissä 3.12.2015 

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

puheenjohtaja Pirkko Mattila /ps

varapuheenjohtaja Timo V. Korhonen /kesk

jäsen Thomas Blomqvist /r

jäsen Antti Häkkänen /kok

jäsen Mika Kari /sd

jäsen Elsi Katainen /kesk

jäsen Kari Kulmala /ps

jäsen Mikko Kärnä /kesk

jäsen Olli-Poika Parviainen /vihr

jäsen Juha Pylväs /kesk

jäsen Wille Rydman /kok

jäsen Joona Räsänen /sd

jäsen Vesa-Matti Saarakkala /ps

jäsen Matti Semi /vas

varajäsen Ilkka Kantola /sd

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Minna-Liisa Rinne

On erittäin huolestuttavaa, että kuntien rahoitusaseman heikkeneminen jatkuu. Pitkään jatkunut hyvin vaikea taloudellinen tilanne maassamme ei tunnu hellittävän. Hallituksen vaatimattomat satsaukset työllisyyteen ja talouden kasvuun sekä ihmisten ostovoimaa heikentävät leikkaukset ja työntekijöiden tilannetta heikentävät pakkolait vaikeuttavat tilannetta entisestään.  

Tämä kaikki heijastuu yhä vahvemmin myös kuntatalouteen ja ihmisille tärkeiden arkisten peruspalveluiden saatavuuteen ja laatuun. Kuntien tehtäviä ja kustannuksia on tarkoitus karsia miljardiluokassa. Käytännössä se tarkoittaa kuntalaisten palveluiden heikentymistä. Yhtälöä vaikeuttaa erityisesti se, että samalla kunnan peruspalveluiden tarve kasvaa jatkuvasti mm. ikärakenteen muutoksen vuoksi. Kuntatalouden kestävyyden kannalta on tärkeää, että indeksijäädytykset voitaisiin korvata kunnille jatkamalla korotetun yhteisövero-osuuden jako-osaa myös vuodelle 2016.  

Valtionosuuden mitoituksessa otetaan huomioon eräitä säädösmuutoksia. Yksi valtionosuuksiin vaikuttava seikka on eduskunnan käsittelyssä oleva varhaiskasvatuslain muutos, jolla subjektiivista päivähoito-oikeutta ollaan rajaamassa. Jokaisella lapsella tulee olla oikeus laadukkaaseen pedagogiseen varhaiskasvatukseen perheoloista tai muista ympäristötekijöistä riippumatta. Tutkimukset osoittavat kiistatta, että tämä linjaus on lapsen myöhemmän kehityksen ja elämän kannalta ratkaiseva. 

Hallituksen esityksen mukaan vanhemmat saisivat valita joko osapäiväisen tai osaviikkoisen 20 tunnin varhaiskasvatuksen. Jatkuvat muutokset lapsiryhmissä altistavat lapsia stressille ja vaikuttavat lasten välisiin pysyviin kaverisuhteisiin. Epäsäännöllinen muutamana päivänä viikossa tapahtuva toiminta johtaa siihen, että lapsi ei koe olevansa osallinen ryhmässä vaan voi altistua ulkopuolisuuden kokemukselle, syrjäytymiselle ja kiusaamiselle.  

Päivähoito-oikeuden rajaaminen asettaa lapsia eriarvoiseen asemaan ja vaikeuttaa vanhempien työllistymistä. Uudistuksen toteuttaminen tulee olemaan kunnille haastavaa. Useat kunnat ovat jo ilmoittaneet, että ne eivät tule laittamaan uudistusta täytäntöön. Päivähoidossa varhaiskasvatuslain muutos vastaa jopa 4 100 henkilötyövuoden vähennystä. 

Rajaamisesta koituvat säästöt ulosmitataan kunnilta nyt etupainotteisesti valtionosuuksista, vaikka päätöksen todellisia vaikutuksia ei vielä voida perustellusti arvioida. Näin ollen on myös epäselvää, minkä verran kunnille todellisuudessa koituu säästöjä varhaiskasvatuslain muutoksesta. On erittäin kyseenalaista, toteutuuko säästöjä valtionosuusleikkausta vastaavasti edes niissä kunnissa, jotka päättävät rajoittaa varhaiskasvatusoikeutta ja kasvattaa ryhmäkokoja muutetun lain mukaisesti. 

Edellä olevan perusteella ehdotamme

että hyväksytään yksi lausuma (Vastalauseen lausumaehdotus). 

Helsingissä 3.12.2015

Mika Kari /sd

Olli-Poika Parviainen /vihr

Joona Räsänen /sd

Matti Semi /vas

Ilkka Kantola /sd

En hyväksy lakiehdotusta ( HE 37/2015 vp ) siltä osin kuin sillä on taloudellisia vaikutuksia, valtio-osuusjärjestelmän kautta, lapsen oikeuteen saada kunnan järjestämää varhaiskasvatusta päiväkodissa tai perhepäivähoidossa eli niin kutsuttua subjektiivista oikeutta varhaiskasvatukseen. 

Suomi on OECD-maiden keskiarvon alapuolella lasten osallistumisessa päivähoitoon ja esikouluun. Monissa muissa maissa lasten osallistumista varhaiskasvatukseen pidetään erittäin tärkeänä lasten kehitykselle. Suomessa sen sijaan on taipumus nähdä päivähoito ainoastaan lasten säilytyspaikkana vanhempien ansiotyönteon mahdollistamiseksi. Lasten oikeuden hyvään kasvuun, kasvatukseen ja koulutukseen ei pidä tämän vuoksi olla yhteiskunnan tarjoamissa toiminnoissa heikennysten kohteena valtiontaloudellisista syistä. 

Subjektiivisessa päivähoito-oikeudessa on kyse lasten oikeudesta laadukkaaseen varhaiskasvatukseen. Perhesuhteet vaihtelevat, ja siinä yhteiskunnan mahdollisuudet toimiin ovat rajalliset, kun taas yhteiskunnan ohjausmekanismi parhaan mahdollisen alun antamiseksi elämään on kasvatuksessa ja koulutuksessa.  

Päivähoitoryhmien ryhmäkoon suurentaminen johtaa todennäköisesti siihen, että ryhmien toiminnallisuus ja turvallisuus heikkenee. Päätös vaikuttaa sekä henkilöstöresursointiin että toiminnan tilatarpeeseen. Vaikka ryhmäkokoa kasvatettaessa ei resurssisäästöjen vuoksi lisättäisi henkilöstön määrää, ei tällöin kuitenkaan vältytä tilatarpeen muutoksilta. Tilojen hallittavuus asettaa myös haasteita. Lisäksi uusien ja suurempien tilojen käyttöönotto kasvattaa omalta osaltaan kustannuksia. On myös esitetty lääketieteellisesti, että suurempien lapsiryhmien myötä lasten ja henkilökunnan sairastavuus nousee, minkä seurauksena kustannukset yhteiskunnalle kasvavat. 

Tutkimukset osoittavat yksiselitteisesti, kuinka tärkeää hyvä varhaiskasvatus on lasten oppimisen, sosiaalisten taitojen ja kognitiivisen kehittymisen kannalta. Varhaiskasvatuksen positiiviset vaikutukset näkyvät vielä teini-iässä. Ne erot oppimisessa, jotka johtuvat eroavaisuuksista lasten sosioekonomisissa taustoissa, tasoittuvat hyvän varhaiskasvatuksen avulla. Perusopetuksen rinnalla varhaiskasvatus on tehokkain tapa tukea lapsiperheitä. 

Hallituksen ehdottamien rajoitusten riskinä on, että ne johtavat siihen, että lapsia perhetaustasta riippuen kohdellaan eriarvoisesti niin, että päivähoidon mahdollistamaa turvaa ja vakautta eniten tarvitsevat lapset eivät välttämättä saa niitä riittävässä laajuudessa. Rinnakkaisten järjestelmien luominen eri lapsiryhmille eri oikeuksin hoivaan ja tämän seuranta vaatii puolestaan resursseja, joita tarvitaan paremmin itse ydintoiminnassa, päivähoidossa. Sen takia ehdotan, että kunnat myös jatkossa saavat valtionosuuksia kaikkien lasten osalta, eli että subjektiivinen oikeus päivähoitoon säilyy, että ryhmäkoot säilyvät nykytasolla ja että tämä huomioidaan, kun valtionosuuksia lasketaan. 

Edellä olevan perusteella ehdotan

että hyväksytään yksi lausuma (Vastalauseen lausumaehdotus). 

Helsingissä 3.12.2015

Thomas Blomqvist /r