Vireilletulo

Eduskunta on 9 päivänä marraskuuta 2004 lähettänyt hallintovaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen laiksi siviilihenkilöstön osallistumisesta kriisinhallintaan ja laiksi tuloverolain 76 §:n muuttamisesta ( HE 206/2004 vp ).

Lausunto

Eduskunnan päätöksen mukaisesti ulkoasiainvaliokunta on antanut asiasta lausunnon (UaVL 5/2004 vp), joka on otettu tämän mietinnön liitteeksi.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

• hallitussihteeri Keijo Siiskonen , sisäasiainministeriö
• yksikönpäällikkö Anu Laamanen Ryter , ulkoasiainministeriö
• hallitusneuvos Pasi Lankinen , puolustusministeriö
• lääkintöneuvos Jouko Söder , sosiaali- ja terveysministeriö
• hallitusneuvos Raila Kangasperko , työministeriö
• asiamies Jyrki Hollmén , Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry
• pääsihteeri Anne Palm , Kansalaisjärjestöjen konfliktinehkäisyverkosto KATU
• lakimies Maija Lahti , Suomen Punainen Risti
• lakimies Heikki Sipiläinen , Valtion yhteisjärjestö VTY ry edustaen Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry:tä

Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet

• oikeusministeriö
• valtiovarainministeriö
• tietosuojavaltuutettu
• Kirkon sopimusvaltuuskunta
• Kirkon Ulkomaanapu
• Kunnallinen työmarkkinalaitos
• Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry.

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki siviilihenkilöstön osallistumisesta kansainväliseen kriisinhallintaan. Lailla säädettäisiin viranomaisten toimivallasta Suomen osallistuessa kriisinhallintaan lähettämällä siviilihenkilöstöä kriisinhallintatehtäviin, osallistumisen edellyttämistä kotimaan valmiuksista sekä kriisinhallintaan ulkomailla osallistuvan siviilihenkilöstön oikeuksista ja velvollisuuksista.

Ulkoasiainministeriö käsittelisi siviilihenkilöstön osallistumista kriisinhallintaan koskevat asiat. Sisäasiainministeriö käsittelisi kriisinhallintaan osallistumisen edellyttämiä kotimaan valmiuksia koskevat asiat ja päättäisi pelastustoimen alaan kuuluvan avun antamisesta pelastuslain nojalla.

Osallistumisen edellyttämiä kotimaan valmiuksia olisivat ulkomaille lähetettävän henkilöstön rekrytointi, kouluttaminen, varustaminen ja palvelussuhdeasioiden hoitaminen. Kotimaan valmiuksien ylläpitämiseen ja kehittämiseen kuuluisivat lisäksi edellä mainittujen asioiden valmistelun yhteensovittaminen eri hallinnonaloilla ja yhteistyö kansalaisjärjestöjen kanssa.

Kriisinhallintatehtäviin lähetettävä siviilihenkilöstö olisi muussa julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa valtiotyönantajaan, kuten rauhanturvaamislain nojalla palveluksessa oleva rauhanturvaamishenkilöstökin. Henkilöstön oikeudet ja velvollisuudet määräytyisivät valtion virkamieslain mukaisesti siltä osin kuin ehdotetussa laissa ei toisin säädettäisi.

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi myös kriisinhallintatehtäviin lähetettävän siviilihenkilöstön palkkarakenteen edellyttämä lisäys tuloverolakiin.

Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2005.

Perustelut

Yleistä

Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi ulkoasiainministeriön ja sisäasiainministe­riön välisestä toimiala- ja tehtäväjaosta koskien Suomen osallistumista siviilikriisinhallintaan, osallistumisen edellyttämistä kotimaan valmiuksista sekä kriisinhallintaan ulkomailla osallistuvan siviilihenkilöstön palvelussuhteeseen liittyvistä oikeuksista ja velvollisuuksista.

Esityksessä todetaan, että siviilikriisinhallinta on käsitteenä laaja ja monitahoinen. Sen tyhjentävä määrittely ei perustelujen mukaan ole käsiteltävänä olevassa laissa tarkoituksenmukaista. Valiokunta pitää tätä lähtökohtaa hyväksyttävänä ottaen huomioon, että säädettävän lain keskeisenä tarkoituksena on selkeyttää päätöksentekomenettelyä lähetettäessä asiantuntijoita kriisialueelle ja määritellä siviilikriisinhallintatehtävissä työskentelevien palvelussuhteen ehdot. Samalla valiokunta toteaa, että lain tavoitteiden kautta siviilikriisinhallinta saa myös käsitteellistä sisältöä nimenomaan hallituksen esitykseen sisältyvän lain kannalta.

Peruslähtökohdaltaan siviilikriisinhallintatoiminnassa on kysymys konfliktiin tai uhkaavaan konfliktiin liittyvästä kriisitilanteesta. Ulko­asiainvaliokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että siviilikriisinhallinnalla ymmärretään yleisemmin monitahoista konfliktien ehkäisemiseen ja konfliktista aiheutuneiden seu­rausten korjaamiseen tähtäävää toimintaa. Siviilikriisinhallinnalla tuetaan kriisialueiden kehitystä kohti demokratiaa, oikeusvaltioperiaatteiden ja ihmisoikeuksien edistämistä ja kunnioitusta, hyvää hallintoa sekä toimivaa kansalaisyhteiskuntaa. Hallintovaliokunta yhtyy ulkoasiainvaliokunnan esittämään siviilikriisinhallintaa koskevaan luonnehdintaan.

Hallintovaliokunta toteaa ulkoasiainvaliokunnan tavoin, että siviilikriisinhallinnan merkitys on korostunut konfliktien monimuotoisuuden vuoksi ja siviiliväestöä koskevien seurannaisvaikutusten lisäännyttyä. Siviilikriisinhallinnalla tuetaan asiantuntija-avulla ja muilla keinoilla kriisialueiden rauhanomaista kehitystä. Sisällöltään toiminta ulottuu kriisistä riippuen eri alojen tarkkailu-, koulutus- ja neuvontatehtävistä poliisitoimen, oikeushallinnon ja pelastustoimen tehtäviin sekä hallinnon, infrastruktuurin ja peruspalvelujen käytännön tehtävien hoitamiseen.

Hallintovaliokunta yhtyy myös ulkoasiainvaliokunnan kantaan siitä, että siviilikriisinhallinta on kiinteä osa kriisinhallintaa, mutta sillä on selkeä ero sotilaalliseen kriisinhallintaan tai CIMIC-toimintaan. Kysymyksen yksityiskohtaisemman tarkastelun osalta valiokunta viittaa ulkoasiainvaliokunnan lausuntoon.

Hallituksen esityksen perusteluissa on käsitelty muun muassa humanitaarista apua, kehitysyhteistyötä ja rauhanturvaamista. Hallintovaliokunta pitää tällaista informaatiota hyödyllisenä siitäkin huolimatta, että esityksen sisältö on varsin rajattu.

Toimialajako

Hallituksen esityksen mukaan ulkoasiainministeriö käsittelee vastaisuudessakin siviilihenkilöstön osallistumista kriisinhallintaan koskevat asiat. Päätöksenteko siviilihenkilöstön lähettämisestä kriisinhallintatehtäviin on osa Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Sisällöllisesti ulkoasiainministeriö päättää Suomen osallistumisesta siviilikriisinhallintaoperaatioon, niistä tehtävistä, joihin siviilihenkilöstöä lähetetään, ja lähetettävän henkilöstön määrästä. Myös siviilihenkilöstön osallistumisesta kriisinhallintaan aiheu­tuvat kustannukset rahoitetaan edelleen ulkoasiainministeriön määrärahamomentilta.

Sisäasiainministeriön tehtävänä on käsitellä siviilihenkilöstön kriisinhallintaan osallistumisen edellyttämiä kotimaan valmiuksia koskevat asiat. Ministeriö käsittelee myös siviilihenkilöstön lähettämistä kriisinhallintatehtäviin koskevat asiat, kun on kysymys pelastustoimen alaan kuuluvan avun antamisesta pelastuslain (468/2003) 49 §:n nojalla. Sisäasiainministeriön nykyinen siviilikriisinhallinnan kotimaan valmiuksien yhteensovittamistehtävä muuttuu siten ylläpitämis- ja kehittämistehtäväksi.

Kotimaan valmiudet

Kotimaan valmiuksiin kuuluvat kriisinhallintaan ulkomaille lähetettävän siviilihenkilöstön rekrytointivalmiudet, materiaaliset ja logistiset valmiudet sekä siviilihenkilöstölle kohdennetun kriisinhallintakoulutuksen järjestäminen. Kotimaan valmiuksiin kuuluvat myös edellä mainittuihin asiakokonaisuuksiin liittyvät valmistelun yhteensovittaminen eri hallinnonaloilla sekä yhteistoiminta kansalaisjärjestöjen kanssa mainittuihin asiakokonaisuuksiin kuuluvissa ylläpito- ja kehittämistehtävissä.

Valiokunta tähdentää, että kotimaan valmiuksien osalta on luotava sellainen rekrytointi- ja koulutusjärjestelmä, että voidaan huolehtia tehokkaasta, myös kotimaan tehtävien hoidon turvaavasta henkilöstösuunnittelusta. Valiokunta tukee lisäksi Pelastusopiston toiminnan kehittämistä siviilikriisinhallintaan liittyvässä koulutuksessa ja tutkimustyössä. Laissa asetettavan yhteistoimintavelvoitteen mukaisesti koulutus- ja tutkimustoimintaa tulee kehittää yhteistyössä kansalaisjärjestöjen kanssa.

Palvelussuhteessa olevan oikeudet ja velvollisuudet

Hallituksen esityksen mukaan kriisinhallintaan osallistuvat siviilihenkilöt olisivat niin sanotussa muussa julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa. Heidän oikeudellinen asemansa poik­keaisi valtion virkasuhteesta siinä, että palvelussuhteeseen otetaan tehtävän luonteen vuoksi vain määräajaksi.

Toinen ero valtion virkamiehen oikeudelliseen asemaan verrattuna on siinä, että lakiehdotuksen mukaisen palvelussuhteen ehdoista ei voida sopia virkaehtosopimuksin. Valiokunta pitää tätä ratkaisua siviilikriisinhallintatehtävän luonne — mukaan lukien tehtävissä työskentelevien asiantuntijaryhmien erilaisuus — huo­mioon ottaen mahdollisena. Todettakoon myös, että henkilöstö asetetaan kriisinhallintaoperaa­tion toimeenpanijan palvelukseen, jolloin välitön ohjaus työskentelyolosuhteiden järjestämiseksi on toiminnan luonteesta johtuen sen toimeenpanijalla.

Valiokunta korostaa, että valtiotyönantajan intressissä on huolehtia siitä, että palvelussuhteen ehdot ovat kilpailukykyiset riittävän ammattitaitoisen ja osaavan henkilöstön saamiseksi kyseisiin tehtäviin.

Valiokunta kiinnittää tässä kohdin huomiota vielä siihen, että erikseen arvioidaan virkaehtosopimusjärjestelmän käyttöön ottamista, virkasuhteen muuttamista valtion virkasuhteeksi ja virkasuhteessa noudatettavan erityislainsäädännön kattavampaa soveltamista siviilikriisinhallinnan palvelussuhteisiin sekä palvelussuhteen ehtojen kattavuutta verrattuna valtion virkamiesten palvelussuhteen ehtoihin.

Asiantuntijarekisteri

Siviilikriisinhallintatehtäviin hakeutuminen tapahtuisi edelleen vapaaehtoisesti. Esityksessä ehdotetaan perustettavaksi asiantuntijarekisteri rekrytoinnin helpottamiseksi. Rekisterin luomista perustellaan sekä valtiotyönantajan että tehtäviin hakeutuvan henkilön näkökulmasta. Valiokunta pitää rekisteriin ilmoittautumista tarkoituksenmukaisena tapana hakeutua siviilikriisinhallintatehtäviin. Se ei kuitenkaan ole ainoa tapa pyrkiä näihin tehtäviin.

Asiaintuntijarekisterin lähtökohtana on, että siviilikriisinhallintatehtäviin haluava henkilö tallettaa itse laista ilmenevät rekrytoinnin kannalta merkitykselliset tiedot rekisteriin. Esityksen mukaan rekisterinpitäjänä toimiva sisä­asiainministeriö ei ole vastuussa tietojen oikeellisuudesta. Mikäli tiedoissa ilmenee virheellisyyksiä, rekisterinpitäjä voi kuitenkin ottaa yhteyden tiedot rekisteriin tallettaneeseen henkilöön ja pyytää tätä tarkistamaan tietonsa. Rekisterinpitäjä voi myös itse tarkistaa rekisteröidyn suostumuksella tiedot hänen ilmoittamastaan tietolähteestä.

Lopuksi

Hallintovaliokunta yhtyy lisäksi edellä lausuttua täydentäen ulkoasiainvaliokunnan lausunnossa esitettyyn koskien siviilikriisinhallinnan kehittämistä sekä siviilikriisinhallinnan voimavaroja ja valmiuksia.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina tästä mietinnöstä ilmenevin kannanotoin.

Päätösehdotus

Edellä esitetyn perusteella hallintovaliokunta ehdottaa,

että lakiehdotukset hyväksytään muuttamattomina.

Helsingissä 9 päivänä joulukuuta 2004

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

pj. Matti Väistö /kesk
vpj. Veijo Puhjo /vas
jäs. Sirpa Asko-Seljavaara /kok
Nils-Anders Granvik /r
Lasse Hautala /kesk
Rakel Hiltunen /sd
Hannu Hoskonen /kesk
Esko Kurvinen /kok
Lauri Kähkönen /sd
Kari Kärkkäinen /kd (osittain)
Rosa Meriläinen /vihr
Heli Paasio /sd
Tapani Tölli /kesk
Ahti Vielma /kok
Tuula Väätäinen /sd

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Ossi Lantto