Siirry mietintöön
HaVM 12/1993 - HE 293/1992
Hallintovaliokunnan mietintö n:o 12 hallituksen esityksestä laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta
Eduskunta on 24 päivänä marraskuuta 1992 lähettänyt hallintovaliokunnan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen n:o 293/1992 vp.
Ulkoasiainvaliokunta on eduskunnan päätöksen mukaisesti antanut valiokunnalle lausuntonsa. Lausunto (UaVL 1) on otettu tämän mietinnön liitteeksi.
Valiokunta on tässä yhteydessä ottanut käsiteltäväksi myös eduskunnan 7 päivänä kesäkuuta 1991 valiokuntaan lähettämän ed. Aittoniemen toivomusaloitteen n:o 166/1991 vp ulkomaalaiskeskuksen henkilöresurssien lisäämisestä ja eduskunnan 14 päivänä huhtikuuta 1993 valiokuntaan lähettämän ed. Mäkelän ym. toivomusaloitteen n:o 49 turvapaikan hakemiseen liittyvien väärinkäytösten estämisestä.
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina sisäasiainministeri Mauri Pekkarinen, osastopäällikkö Risto Veijalainen, poliisiylijohtaja Olli Urponen, osastopäällikkö, kenraalimajuri Hannu Ahonen, yksikönjohtaja Pentti Visanen ja poliisiylitarkastaja Hannu Siljamäki sisäasiainministeriöstä, lainsäädäntöjohtaja Jan Törnqvist ja lainsäädäntöneuvos Heikki Kanninen oikeusministeriöstä, neuvotteleva virkamies Risto Laakkonen työministeriöstä edustaen myös pakolais- ja siirtolaisuusasiain neuvottelukuntaa, lähetystöneuvos Marcus Laurent ulkoasiainministeriöstä, toimistopäällikkö Mervi Virtanen ja ulkomaalaisvaltuutettu Antti Seppälä sosiaali- ja terveysministeriöstä, osastopäällikkö Juhani Uusitalo rajavartiolaitoksen esikunnasta, lääninpoliisineuvos Jorma Ahonen Kymen lääninhallituksesta, toimistopäällikkö Lauri Ervola tullilaitoksesta, vt. esittelijäneuvos Tapio Kuosma korkeimmasta hallinto-oikeudesta, tietosuojavaltuutettu Jorma Kuopus, puheenjohtaja Ilkka Pere turvapaikkalautakunnasta, apulaispäällikkö Seppo Pylkkänen suojelupoliisista, rikoskomisario Lars Henriksson ja rikosylikonstaapeli Seija Havukainen keskusrikospoliisista, lakimies Antero Jaakkola Suomen Kaupunkiliitosta edustaen myös Suomen Kunnallisliittoa ja Finlands svenska kommunförbundia, komisario Lasse Vaaraniemi Tornion nimismiespiiristä, toimistonjohtaja Harri Palmu Helsingin poliisilaitoksesta, rikoskomisario Pauli Pitkäkoski Tampereen poliisilaitoksesta, Kaakkois-Suomen rajavartioston komentaja, eversti Juhani Paakkinen, Muonion rajavartioalueen päällikkö, majuri Esko Seppänen, toimistopäällikkö Marja Nylund-Oja Tampereen kaupungista, puheenjohtaja K. J. Lång Ihmisoikeuksien ja kansalaisvapauksien liitosta, aluejohtaja George Gordon-Lennox YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun Pohjoismaiden aluetoimistosta, vastaava lakimies Kyösti Suokas Rakennusliitosta, hallituksen jäsen Daryl Taylor Suomen ulkomaalaisyhdistyksestä, pakolaisasiamies Jari Pirjola Suomen Punaisesta Rististä, lakimies Pertti Rauhio Suomen Pakolaisapu ry:stä, lakimies Kristina Stenman ja lakimies Kirsi Tarvainen Suomen pakolaisneuvonta ry:stä, pakolaistyönsihteeri Eeva Kemppi-Repo Kirkon ulkomaanavusta, puheenjohtaja Jari Luoto Amnesty International Suomen osastosta, professori Allan Rosas Åbo Akademista, johtaja Satu Kurri Valkealan vastaanottoasemalta, oikeustieteen tohtori Matti Pellonpää, oikeustieteen tohtori Martin Scheinin ja asianajaja Markku Fredman.
Esityksessä ehdotetaan ulkomaalaislakia muutettavaksi siten, että päätösvaltaa matkustusasiakirjoja koskevissa asioissa siirretään paikallistasolle. Viisumia ja oleskelulupaa koskevia säännöksiä ehdotetaan täsmennettäväksi. Valtioneuvostolle ehdotetaan oikeutta päättää, miten ja millaisin perustein Suomeen muuttaminen on mahdollista. Turvapaikkamenettelyä ehdotetaan muutettavaksi siten, että toisesta Pohjoismaasta tai muusta turvallisesta maasta tulevan hakemus voitaisiin heti hylätä, jollei ole perusteita myöntää ulkomaalaiselle oleskelulupaa Suomessa. Myös lausuntomenettelyä turvapaikka-asioissa ehdotetaan selvennettäväksi. Rajalta käännyttäminen ehdotetaan muutettavaksi käännyttäminen-nimiseksi säännöstöksi, jota voitaisiin käyttää maasta poistamismenettelynä määräajasta riippumatta silloin, kun ulkomaalaisella ei maahan saapuessaan ole ollut oleskelulupaa eikä hänelle ole myöskään Suomessa sellaista myönnetty. Rikosperusteisen karkotussäännöksen vähimmäisrangaistusta koskeva edellytys ehdotetaan korjattavaksi. Esitykseen sisältyy myös ehdotus henkilötuntomerkkien ottamista ja maahantulosäännösten rikkomista koskeviksi kokonaan uusiksi säännöksiksi.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun se on hyväksytty ja vahvistettu.
Toivomusaloitteessa n:o 166/1991 vp ehdotetaan eduskunnan hyväksyttäväksi toivomus, että hallitus ryhtyisi välittömästi toimenpiteisiin sisäasiainministeriön alaisen ulkomaalaiskeskuksen turvapaikkahakemuksia käsittelevän henkilökunnan lisäämiseksi.
Toivomusaloitteessa n:o 49 ehdotetaan eduskunnan hyväksyttäväksi toivomus, että hallitus tutkisi, yrittävätkö samat henkilöt useampaan kertaan saada turvapaikkaa Suomesta, ja että hallitus ryhtyisi toimenpiteisiin kyseisen turvapaikkakäytännön väärinkäytösten lopettamiseksi.
Valiokunta toteaa, että ulkomaalaisasioiden määrällinen kasvu ja etenkin nykyinen turvapaikkamenettely pitkine käsittelyaikoineen ovat muodostuneet yhä suuremmaksi ongelmaksi. Saadun selvityksen mukaan turvapaikkamenettelyn piiriin on tullut entistä enemmän turvapaikanhakijoita, joiden ei voida katsoa tarvitsevan turvapaikkaa eikä suojelua muidenkaan pakottavien humanitaaristen syiden vuoksi. Ulkomaalaislain muuttaminen on tärkeää turvapaikkasäännösten väärinkäytön ehkäisemiseksi, selvästi perusteettomien hakemusten käsittelyn nopeuttamiseksi ja samalla erityisesti todellisen suojelun ja turvapaikan saamisen tarpeessa olevien henkilöiden aseman ja samalla oikeusturvan parantamiseksi. Nykytilanteen voidaan myös arvioida lainsäädännöstä johtuvine epäkohtineen turhauttavan ja työllistävän kohtuuttomasti viranomaisia sekä vahvistavan kansalaisissa pakolais- ja ulkomaalaisvastaisia mielipiteitä. On pelättävissä, että väärinkäyttäjät leimaavat koko järjestelmän ja samalla perusteetta myös turvapaikan ja suojelun tarpeessa olevat.
Ulkoasiainvaliokunnan lausuntoon viitaten hallintovaliokunta toteaa, että ulkomaalaislaista saatujen kokemusten pohjalta voimassa oleva laki edellyttäisi laajempaakin uudistamista. Sanottu koskee eri lupa-, turvapaikka-, maastapoistamis- ja muutoksenhakumenettelyjen selkiyttämistä ja yhteensovittamista. Tämän kokonaisuuden osalta hallituksen esityksessä on ehdotettu vain yksittäisiä tarkistuksia. Nyt käsittelyssä olevaa hallituksen esitystä onkin pidettävä lähinnä ulkomaalaislain osittaisuudistuksena. Valiokunta edellyttää hallituksen ryhtyvän valmistelemaan laaja-alaista ulkomaalaislain uudistamista ainakin lupa-, turvapaikka- ja maastapoistamismenettelyjen osalta. Samalla valiokunta edellyttää selvitettäväksi, onko turvapaikkalautakunnalle tarpeen vastaisuudessa sallia ottaa kantaa turvapaikan ja suojelun tarpeen lisäksi myös oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiin humanitaarisin syin turvapaikanhakijoiden osalta.
Lakiehdotuksen mukaan ns. turvallisesta maasta tulevan hakijan hakemus voidaan tiettyjen edellytysten täyttyessä hylätä varsin nopean käsittelyn jälkeen, mikäli hakemus on selvästi perusteeton. Asiantuntijoiden kuulemisen yhteydessä on syntynyt osin sellainen kuva, että lakiin otettaisiin täysin uusi turvallisen maan käsite, joka on muualla Länsi-Euroopassa lähes tuntematon. Valiokunta toteaa, että nykyisen ulkomaalaislain nopeutetussa menettelyssä käsiteltäviä ns. ilmeisen perusteettomia turvapaikkahakemuksia koskevassa 34 §:n 1 momentissa on selvästi lakitekstissä todettu oleskeleminen turvallisessa maassa ennen Suomeen saapumista erääksi hakemuksen hylkäämisen perusteeksi. Voimassa olevaa ulkomaalaislakia koskevassa ulkoasiainvaliokunnan mietinnössä n:o 30/1990 vp todetaan muun muassa, että hakemus on ilmeisen perusteeton, jos turvapaikkahakemuksen tekijä on oleskellut ennen Suomeen saapumistaan ns. turvallisessa maassa. Turvallisena maana pidetään mainitun mietinnön mukaan pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen allekirjoittajavaltioista niitä, jotka eivät ole tehneet sopimukseen varaumaa turvapaikanhakijan lähtömaan suhteen. Lisäksi hallitus voi erikseen todeta jonkin valtion olevan turvallinen maa neuvoteltuaan siitä YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun kanssa. Voimassa olevaa ulkomaalaislain 34 §:n 1 momenttia olisikin hallintovaliokunnan käsityksen mukaan ehkä voitu soveltaa laajemmin ja tehokkaammin turvallisesta maasta saapuvien hakijoiden kohdalla.
Lisäksi on todettava, että useissa Länsi-Euroopan maissa sovelletaan turvallisen maan käsitettä, joka ilmenee suoraan laista tai sitä käytetään muutoin tosiasiallisesti turvapaikkamenettelyn apuvälineenä.
Mitä tulee ehdotettuun uuteen nopeaan turvapaikkamenettelyyn, valiokunta toteaa, että jokaisen ns. turvallisesta maasta tulevan henkilön hakemus on tutkittava yksilöllisesti ja sallittava hakijan esittää ne seikat, jotka puhuvat hakijan kohdalla yleistä turvallisuusolettamaa vastaan. Sisäasiainministeriön vastuulla on ratkaista asianmukaisen ja riittävän laajan tutkinnan perusteella, onko hakemus niin selvästi perusteeton, että hakemus voidaan heti hylätä. Tällöin on pidettävä huolta siitä, että jokainen todellisessa turvapaikan tai suojelun tarpeessa oleva saa hakemuksensa käsitellyksi normaalissa menettelyssä. Tältä osin valiokunta viittaa tarkemmin lakiehdotuksen yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttuun.
Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että lakiehdotus ei ole ristiriidassa Suomea kansainvälisoikeudellisesti sitovien sekä valtion sisäisesti niin hallintoviranomaisia kuin hallintotuomioistuimia velvoittavan pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen taikka muiden kansainvälisten sopimusten kanssa.
Viimeaikainen kehitys Euroopassa ja maapallolla laajemminkin on lisännyt Länsi-Euroopan maihin suuntautuvia pakolais- ja siirtolaisvirtoja. Valiokunta ei näe perusteita sille, että Suomen ulkomaalaispolitiikka ratkaisevasti poikkeaisi Länsi-Euroopassa omaksutuista linjoista. Valiokunta toteaa, että lakiehdotuksen hyväksyminen ei tässä suhteessa aiheuta erityisiä ongelmia ottaen huomioon Länsi-Euroopan viimeaikaisen kehityksen, mukaan lukien uuden lainsäädännön ja turvapaikkamenettelyyn muutoinkin liittyvät seikat, vaikka yksittäisiä menettelytapaan liittyviä eroja eri maiden välillä saattaakin olla.
Suomen osalta voidaan huomauttaa yleisesti, että maamme tilanne poikkeaa maantieteellisen asemamme vuoksi muista pakolaisia vastaanottavista Länsi-Euroopan maista. Tämä tulee korostumaan entisestään henkilöiden vapaan liikkuvuuden toteutuessa Euroopan talousalueella ja Euroopan yhteisöjen alueella.
Valiokunta on edellä todennut, että hallituksen esitystä on pidettävä eräitä keskeisiä ulkomaalaislain epäkohtia koskevana osittaisuudistuksena. Valiokunta kiinnittää huomiota tässä yhteydessä siihen, että Suomessa ei ole varsinaista julkilausuttua pakolais- ja siirtolaispoliittista ohjelmaa. ETA-sopimus ja Pohjoismaiden välillä solmitut sopimukset vahvistavat näiden valtioiden kansalaisten oikeuksia ja asemaa Suomessa. Valiokunta pitää tärkeänä, että valtioneuvosto ottaen huomioon muun muassa ehdotetun lain 18 §:n 2 momentin säännöksen laatisi kokonaisvaltaisen maahanmuuttopoliittisen ohjelman, jossa korostetaan muun ohella maahanmuuttajille suunnattavien palvelujen merkitystä ja maahanmuuton myönteisiä kansantaloudellisia, kulttuuri- ja muita vaikutuksia. Edellä todetun ulkomaalaislain kokonaisuudistuksen yhteydessä on perusteltua painottaa ulkomaalaislainsäädännön lupa- ja valvontanäkökulman ohella maahanmuuttopolitiikkaa, joka muodostaa eri näkökulmat huomioon ottavan kokonaisuuden.
Valiokunta kiinnittää huomiota nykyisen ulkomaalaishallinnon hajanaisuuteen ja edellyttää, että sitä kootaan yhteen.
Lisäksi valiokunta kiinnittää huomiota poliisin, passintarkastajien ja muiden ehdotetun lain mukaiseen uuteen turvapaikkamenettelyyn osallistuvien viranomaisten koulutukseen, jotta voidaan luottaa lainsäädännön asianmukaiseen soveltamiseen.
Valiokunta toteaa, että sisäasiainministeriön ulkomaalaiskeskuksen henkilöstövoimavaroja on lisätty tilapäisesti 20 henkilöllä maaliskuun 1993 alusta lukien vuoden 1994 loppuun saakka. Valtionhallinnon henkilöstösupistuksia koskevien päätösten mukaan henkilöstöä supistettaisiin vuonna 1993 ja 1994 yhteensä 23 henkilöllä. Hallintovaliokunta katsoo, että henkilöstövoimavaroja ei tulisi leikata ulkomaalaiskeskuksesta. Uudistuksen toteuttaminen ja voimavarojen säilyttäminen parantavat turvapaikanhakijoiden ja suojelun tarpeessa olevien henkilöiden asemaa edellyttäen, että hakemusten määrä pysyy nykyisellä tasolla. Samalla on myös huolehdittava turvapaikkatutkintaan perehtyneiden poliisimiesten työskentelyvalmiuksien tehostamisesta sekä tarpeellisten tulkkipalvelujen saatavuuden turvaamisesta.
Valiokunta katsoo, että lakiehdotuksen sallimaa säilöön otetun ulkomaalaisen sijoittamista yleiseen vankilaan tai poliisin säilöönottotiloihin tulisi pitää ainoastaan väliaikaisena ratkaisuna.
Muilta osin valiokunta viittaa jäljempänä 2 kohdassa ehdotettuihin muutoksiin perusteluineen sekä hallituksen esitystä täydentäviin lakiehdotuksen perusteluihin muutoinkin.
16 §. Oleskelulupalajit. Ehdotetun 16 §:n 4 momentin mukaan pysyvä oleskelulupa myönnetään ulkomaalaiselle, joka on oleskellut luvallisesti maassa yhtäjaksoisesti kahden vuoden ajan, jollei hänen maassa oleskelunsa tarkoituksesta muuta johdu tai jollei luvan myöntämistä vastaan ole erityisiä syitä. Valiokunta katsoo, että säännöstekstin perusteella jää epäselväksi perusteluissa ilmaistu tarkoitus siitä, miten luvallisen oleskelun aika lasketaan eri tilanteissa. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa 16 §:n 4 momentin täydentämistä siten, että kahden vuoden määräaika lasketaan oleskeluluvan alkamispäivästä ja että pakolaisen osalta luvallisen oleskelun aika lasketaan kuitenkin maahantulopäivästä.
29 §. Työnantajan velvollisuudet. Lakiehdotuksen 29 §:n 3 momentissa käytetään käsitettä "vuokrattu työntekijä". Viitaten jäljempänä 64 §:n ja 64 a §:n kohdalla ehdotettuun sanamuotoon valiokunta ehdottaa yhdenmukaisuuden vuoksi käytettäväksi käsitettä "vuokratyövoima".
31 §. Oleskelulupa suojelun tarpeen vuoksi. Valiokunta toteaa viitaten kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaiseen yleissopimukseen (SopS 60/89) sekä Euroopan ihmisoikeussopimukseen (SopS 19/90), että henkilön ei voida katsoa voivan palata turvallisesti kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, mikäli hän saattaisi siellä joutua esimerkiksi kidutuksen tai muun epäinhimillisen, julman tai halventavan kohtelun kohteeksi.
32 §. Turvapaikkahakemus. Eräissä asiantuntijalausunnoissa on esitetty, että ehdotettu 32 §:n 3 momentti saattaa olla ristiriidassa pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen ja eräiden muiden Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden kanssa. Mainituissa lausunnoissa katsotaan ehdotetun sääntelyn saattavan merkitä muun muassa sitä, että ns. turvallisesta maasta saapuvaa hakijaa ei puhuteltaisi eikä hänen hakemustaan lainkaan otettaisi yksilöllisen käsittelyn kohteeksi ja että säännösehdotus tosiasiallisesti merkitsisi pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen 42 artiklan kieltämän maantieteellisen varauman tekemistä sopimuksen 1 artiklaan.
Valiokunta katsoo, että yhtään hakemusta ei voida ehdotetun 32 §:n 3 momentin nojalla jättää tutkimatta, vaan jokainen hakemus on käsiteltävä tapauskohtaisesti ja siten yksilöllisesti. Edellytyksenä turvapaikkahakemuksen hylkäämiselle on ehdotuksen sanamuodonkin mukaan, että edellytyksiä myöntää oleskelulupaa hakijalle ei olisi lain 20 §:n nojalla olemassa. Voimassa olevan ulkomaalaislain 20 §:n mukaan oleskelulupa voidaan Suomessa myöntää muun muassa silloin, jos oleskeluluvan myöntämistä puoltaa suojelun tarve tai painava humanitaarinen tai muu erityinen syy taikka jos oleskeluluvan epääminen olisi ilmeisen kohtuutonta. Valiokunta toteaa, että pelkästään näiden seikkojen selvittäminen edellyttää, että hakija saa esittää perusteet hakemukselleen joko kirjallisesti taikka suullisesti ja että kussakin tapauksessa suoritetaan riittävän laaja ja asianmukainen tutkinta.
Hakemuksen ratkaisee 33 §:n mukaan sisäasiainministeriö. Turvapaikkatutkinnan suorittanut viranomainen toimittaa ministeriölle hakemuksen ja tutkinnassa syntyneen pöytäkirjan koskien sitä, onko perusteita oleskeluluvan myöntämiselle 20 §:n nojalla. Selvityksen perusteella ministeriö tekee jo hallituksen esityksen mukaisessa muodossa olevan 32 §:n 3 momentin nojalla arvion siitä, tulisiko hakemus heti hylätä vai onko hakija esittänyt 20 §:n mukaisia syitä oleskeluluvan saamiseksi.
Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun (UNHCR) toimeenpanevan komitean päätöslauselmien mukaisesti UNHCR suosittelee ilmeisen perusteettomien ja muiden nopeutetusti käsiteltävien turvapaikkahakemusten osalta meneteltäväksi siten, että kielteisen päätöksen tekijän tulisi olla viranomainen, jonka toimivaltaan yleensäkin kuuluu pakolaisaseman ratkaiseminen, ja että toimivaltaisen viranomaisen pitäisi tehdä turvapaikanhakijan kattava henkilökohtainen haastattelu. Lisäksi UNHCR suosittelee, että kielteisen päätöksen saaneella hakijalla tulisi olla mahdollisuus saada päätös uudelleen tutkittavaksi ennen käännyttämistä tai maastapoistamista. Uudelleen tutkiminen voi tapahtua yksinkertaisemmin kuin normaalissa menettelyssä. Esityksen mukaan suosituksen edellyttämällä tavalla päätöksentekijänä on sisäasiainministeriö. Myös hakemuksen tutkinta henkilökohtaisine haastatteluineen tapahtuu suosituksen vaatimusten mukaisesti.
Yleisenä huomiona koskien niitä asiantuntijalausuntoja, joissa esitetään epäilyksiä hallituksen esitystä kohtaan, voidaan todeta, että ehdotettua 32 §:n 3 momenttia pidetään hyväksyttävänä, mikäli on takeet kunkin hakemuksen yksilö- ja tapauskohtaisesta käsittelystä, 38 §:n 2 momentin mukaisen palauttamiskiellon (non refoulement -säännön) noudattamisesta ja oleskeluluvan edellytysten asianmukaisesta harkinnasta. Valiokunta pitää luonnollisena ja välttämättömänä lähtökohtana sitä, että hallintoviranomaiset soveltavat lakia asianmukaisesti kaikki säännökset huomioon ottaen.
Valiokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että ulkomaalaislain muutosesitys ei ole ristiriidassa pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen eikä muidenkaan Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden kanssa. Esitys ei sen sijaan ole kaikilta osin yhdenmukainen UNHCR:n suosituksen kanssa koskien ilmeisen perustettomien ja muiden nopeutetusti käsiteltävien turvapaikkahakemusten käsittelyä.
Jotta todellisessa turvapaikan ja suojelun tarpeessa olevien oikeusturva ei missään tilanteessa joutuisi uhatuksi, valiokunta ehdottaa 32 §:n 3 momenttia täydennettäväksi siten, että oleskeluluvan edellytysten tutkimisen lisäksi erityisellä henkilökohtaiseen olosuhteeseen perustuvalla syyllä voidaan kumota kyseisen henkilön osalta turvallista maata koskeva olettamus.
Valiokunnan ehdottama lisäys merkitsee selkeästi lakitekstissä lausuttuna sitä jo hallituksen esityksestä välillisesti ilmenevää seikkaa, että turvapaikkamenettelyssä jokainen hakija voi esittää ne seikat, joiden perusteella kyseinen maa, josta hän saapuu, ei ole hänelle turvallinen. Sisäasiainministeriön tehtävänä ja vastuulla on 32 §:n 3 momentin nojalla arvioida jokaisessa tapauksessa suoritetun riittävän laajan ja asianmukaisen yksilöllisen tutkinnan perusteella, ottaen samalla huomioon muun muassa 38 §:n 2 momentin palauttamiskielto ja 30 §:ssä tarkoitetun vainon uhka, voidaanko hakemus heti hylätä. Missään tapauksessa ei ole kysymys hakemuksen tutkimatta jättämisestä, vaan jokaisen hakemuksen tutkimisesta siinä laajuudessa, että kyetään oikeusturvanäkökohdat huomioon ottaen ratkaisemaan, onko hakemus niin selvästi perusteeton, että se voidaan heti hylätä.
Ellei turvapaikkahakemus ole niin selvästi perusteeton, että se voidaan heti hylätä, on mahdollista, että hakemus katsotaan 34 §:n nojalla ilmeisen perusteettomaksi, jolloin hakemus käsitellään ns. lausuntomenettelyssä. Hakemukset, jotka eivät myöskään ole ilmeisen perusteettomia, joutuvat normaaliin turvapaikkakäsittelyyn. Näin ollen turvapaikkamenettelyyn muodostuu kaikkiaan kolme eri "tasoa". Nopeassa ehdotetun 32 §:n 3 momentin mukaisessa menettelyssä voitaneen enimmillään muutamassa päivässä ratkaista, onko hakemus niin selvästi perusteeton, että se voidaan heti hylätä. Heti hylkääminen ei siis välttämättä kaikissa tapauksissa tapahdu välittömästi turvapaikkahakemuksen tekemisen jälkeen, vaan asia saattaa vaatia selvitystyötä, joka voi kestää jonkin aikaa. Nopeutettu 34 §:n mukainen lausuntomenettelyssä tapahtuva ilmeisen perusteettomia hakemuksia koskeva käsittely kestää valiokunnan saaman selvityksen mukaan normaalisti noin kuukauden. Tavallinen turvapaikkamenettely valituksineen ja karkotuksineen kestää nykyisin varsin tavallisesti toista vuotta.
Valiokunta korostaa, että ehdotettua 32 §:n 3 momentin säännöstä voidaan pitää oikeusturvan kannalta hyväksyttävänä nimenomaan sillä edellytyksellä, että säännöksen mukaista menettelyä sovelletaan huolellista ja tarkkaa harkintaa noudattaen.
Turvallisiksi maiksi voidaan ainakin lähtökohtaisesti katsoa Pohjoismaiden lisäksi ne Euroopan neuvoston jäsenmaat, jotka ilman maantieteellistä varaumaa ovat liittyneet pakolaisten oikeusasemaa koskevaan yleissopimukseen, edellyttäen, että nämä maat myös noudattavat pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen sekä kansainvälisten ihmisoikeussopimusten periaatteita. Valiokunta toteaa, kuten edellä lausutustakin ilmenee, että maan arvioimista turvalliseksi ei ole pidettävä yksittäistapauksellisessa päätöksenteossa oikeudellisesti sitovana siten, ettei turvapaikkaa voitaisi myöntää. Valtioneuvoston ja myös ulkomaalaishallinnon on tarkkaan seurattava kehitystä turvalliseksi katsotun maan oloissa. On selvää, että mikäli oloissa ilmenee yllättävää ja nopeaa muutosta, on tähän 32 §:n 3 momentin mukaisessa menettelyssä viranomaistaholla oma-aloitteisesti reagoitava välittömästi, vaikka maata ei olisi vielä ehditty poistaa turvallisten maiden joukosta. Sanottu koskee tietysti myös tilannetta, missä turvapaikanhakija ei ole osannut esittää maan turvallisuustilanteen nopeaa muuttumista perusteena hakemukselleen.
Valiokunta toteaa vielä selvyyden vuoksi, että voimassa olevan ulkomaalaislain 72 §:n mukaan voidaan sodan aikana, sodanvaaran uhatessa taikka muuten poikkeuksellisissa oloissa poiketa ulkomaalaislain säännöksistä. Lain 72 § ei sen sijaan oikeuta poikkeamaan ihmisoikeussopimusten määräyksistä, joten muun muassa joukkokarkotuksen kieltoa ja muita ihmisoikeussopimusten määräyksiä jouduttaisiin myös poikkeuksellisissa oloissa noudattamaan.
53 a §. Henkilötuntomerkkien ottaminen. Valiokunta katsoo, että 53 a §:ää on tulkittava siten, että valokuvalla tarkoitetaan perinteistä valokuvaustekniikkaa hyväksi käyttäen otetun kuvan lisäksi myös muulla teknisellä tallennemenetelmällä otettua henkilön kuvaa, joka voidaan muun muassa siirtää uusimman automaattisen tietojenkäsittelyn keinoin.
57 §. Muutoksenhaku turvapaikkaa ja pakolaisuuden lakkaamista koskevaan sisäasiainministeriön päätökseen. Valiokunta ehdottaa 57 §:n 2 momentin virheellisen 32 §:n 2 momenttiin kohdistuvan viittauksen korjaamista 32 §:n 3 momentiksi.
64 §. Työnantajan työluparikos, ja 64 a §. Työnantajan ulkomaalaisrikkomus. Valiokunta toteaa, että ehdotettu uusi 29 §:n 3 momentti on tarkoitettu sellaisia tilanteita varten, missä Suomessa toimiva urakan tai aliurakan antaja taikka työn teettäjä Suomessa teettää ulkomaalaisella yrittäjällä työtä ulkomaalaisilla työntekijöillä. Ulkomailta toimivan urakoitsijan tai aliurakoitsijan taikka työvoimaa vuokraavan yrittäjän saaminen vastuuseen siitä, ettei ulkomaalaisen työvoiman osalta noudateta voimassa olevan ulkomaalaislain 29 §:n 1 ja 2 momentin työnantajan velvollisuuksia, on käytännössä vaikeaa. Näitä velvollisuuksia ovat muun muassa velvollisuus varmistua ulkomaalaisen työluvasta sekä velvollisuus antaa työviranomaiselle vakuutus siitä, että ulkomaalaisen palkka- ja muut työehdot ovat voimassa olevien työehtosopimusten mukaiset.
Suomessa toimivaa yrittäjää koskevat työlainsäädännön työnantajalle asettamat velvoitteet. Tästä syystä ei ole ulkomaalaislaissa tarpeen asettaa toimeksiantajalle velvollisuutta huolehtia palveluksessaan olevien ulkomaalaisten työluvista Suomessa toimivan urakoitsijan, aliurakoitsijan tai vuokratyövoimaa käyttävän yrityksen osalta.
Ehdotetussa uudessa 29 §:n 3 momentissa mainittuja velvollisuuksia ehdotetaan hallituksen esityksessä tehostettavaksi 64 ja 64 a §:n rangaistussäännöksillä. Ehdotetut rangaistussäännökset on kuitenkin kirjoitettu epätarkasti, vaikka tarkoituksena näyttäisi olleen 29 §:n 3 momentin mukaisten velvollisuuksien sanktiointi kattavasti. Tästä syystä valiokunta ehdottaa 64 §:n ja 64 a §:n 2 momentin muuttamista siten, että ne koskevat myös Suomessa toimivaa urakan ja aliurakan antajaa sekä vuokratyövoimana työskentelevien osalta myös työn teettäjää, milloin ulkomaalaista työvoimaa työskentelee ulkomailta käsin ulkomaalaisen työnantajan palveluksessa.
On syytä todeta, että esityksessä ei ehdoteta muutosta 29 §:n nykyiseen 3 momenttiin, joka siirtyy 4 momentiksi ja jonka mukaan työsuhteessa, jolla on liittymiä useampaan valtioon, noudatetaan, mitä siitä on erikseen säädetty.
Valiokunta toteaa, että ehdotetut 64 ja 64 a § vahvistavat viranomaisten edellytyksiä valvoa työlainsäädännön ja sopimusten noudattamista. Lisäksi pykälillä voidaan katsoa olevan ennalta estävää vaikutusta.
64 b §. Laittoman maahantulon järjestäminen. Valiokunta toteaa, että 64 b ja 64 c §:ssä ehdotetut rangaistussäännökset eivät kaikilta osin täytä rikosoikeudellisille tunnusmerkistöille kohtuudella asetettavia vaatimuksia. Hallituksen esityksen mukaiset 64 b ja 64 c § ovat osittain päällekkäisiä, silti niillä on eri rangaistusasteikot. Kummassakin pykälässä on myös sellaisia epämääräisiä tunnusmerkistön osia, jotka eivät täytä rikosoikeudellisesta legaliteettiperiaatteesta johtuvia täsmällisyysvaatimuksia. Lisäksi 64 c §:n 2 momentti on sikäli puutteellinen, että siinä säännellään vain tuomitsematta jättäminen, mutta ei syyttämättä jättämistä.
Edelleen on syytä todeta, että ehdotetun 64 c §:n perustelut voidaan ymmärtää siten, että myös kuljetusyhtiö voitaisiin tuomita rangaistukseen maahantulosäännösten rikkomisesta. Suomen oikeusjärjestys ei kuitenkaan tunne oikeushenkilön rangaistusvastuuta.
Valiokunta ehdottaa 64 b ja 64 c §:n yhdistämistä edellä mainitut seikat huomioon ottaen 64 b §:ään ja samalla pykälän otsikon muuttamista "laittoman maahantulon järjestämiseksi".
Valiokunnan ehdotuksen mukaan laittoman maahantulon järjestämisestä voidaan tuomita sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi. Rangaistus voidaan tuomita sille, joka hankkiakseen itselleen tai toiselle taloudellista hyötyä tuo tai yrittää tuoda Suomeen ulkomaalaisen tietoisena siitä, ettei tällä ole maahantuloon vaadittavaa passia, viisumia tai oleskelulupaa. Lisäksi rangaistusuhan alaista olisi järjestää tai välittää edellisessä virkkeessä tarkoitetulle ulkomaalaiselle kuljetus Suomeen taikka luovuttaa toiselle väärä tai väärennetty passi, viisumi tai oleskelulupa käytettäväksi maahantulon yhteydessä.
Lisäksi valiokunta ehdottaa 64 c §:n 2 momentista ilmenevän rangaistuksen tuomitsematta jättämistä koskevan säännöksen ottamista 64 b §:n uudeksi 2 momentiksi. Samalla ehdotetaan koko tuomitsematta jättämistä koskevan momentin kirjoittamista uudelleen ja että momentti koskisi myös syyttämättä jättämistä. Valiokunta korostaa, että rankaisemisen kohtuuttomuutta ja siten teon anteeksiannettavuutta on tarkasteltava nimenomaan rikoksentekijän ja hänen motivaatioonsa vaikuttaneiden tekijöiden näkökulmasta. Hallituksen esityksessä tämä näkökulma on hämärtynyt, koska siinä puhutaan kohtuuttomuudesta ylipäänsä.
Valiokunta ehdottaa, että syyte laittoman maahantulon järjestämisestä voidaan jättää nostamatta ja rangaistus tuomitsematta, jos tekoa on pidettävä rikokseen johtaneet olosuhteet ja tekijän syyllisyys huomioon ottaen anteeksi annettavana. Rikoksen anteeksiannettavuutta arvioitaessa on erityisesti otettava huomioon tekijän vaikuttimet sekä ulkomaalaisen turvallisuuteen vaikuttavat olot hänen koti- tai vakinaisessa asuinmaassaan.
64 c §. Menettämisseuraamus. Valiokunta on päättänyt ehdottaa hallituksen esityksen mukaisen 64 b ja 64 c §:n yhdistämistä 64 b §:ään. Tämän johdosta valiokunta ehdottaa 64 c §:ään otettavaksi uuden, hallituksen esitykseen sisältymättömän menettämisseuraamusta koskevan säännöksen. Valiokunta ehdottaa, että laittoman maahantulon järjestämiseen käytetty kuljetusväline tai sen arvo voidaan tuomita valtiolle menetetyksi ottaen huomioon, mitä rikoslain 46 luvun 9-11 §:ssä säädetään.
Kuljetusvälineen tai sen arvon tuomitseminen menetetyksi valtiolle olisi aina tuomioistuimen harkinnassa, jolloin olisi otettava huomioon rikoslain säännökset omaisuuden menettämisen rajoitusten, arvokonfiskaation ja konfiskaation kohdistumisen osalta. Todettakoon, että rikoslain 46 luvun 11 §:n mukainen menettämisseuraamuksen kohtuullistaminen tulee kysymykseen, jos menettämisseuraamus olisi rikoksen laatu ja muut olosuhteet huomioon ottaen kohtuuton. Tällöin seuraamusta ei tuomita tai se määrätään koskemaan omaisuuden arvoa taikka vain osaa omaisuudesta tai sen arvosta.
70 §. Tiedottaminen ulkomaalaisvaltuutetulle. Valiokunta ehdottaa hallituksen esitykseen sisältymättömän voimassa olevan 70 §:n 1 momentin muuttamista siten, että ehdotetussa 32 §:ssä tarkoitetut päätökset on viipymättä saatettava ulkomaalaisvaltuutetun tietoon.
Voimaantulosäännös. Ehdotetun siirtymäsäännöksen 3 momentin mukaan lakia olisi sovellettava myös asioihin, jotka ovat tulleet vireille ennen lain voimaantuloa. Valiokunta ehdottaa momenttia täydennettäväksi siten, ettei sitä voida ymmärtää niin, että myös rangaistussäännöksiä olisi sovellettava taannehtivasti. Taannehtivat rangaistussäännökset olisivat ristiriidassa kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen 15 artiklan 1 kappaleen ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7 artiklan 1 kappaleen kanssa. Rangaistussäännösten osalta mitään varsinaista siirtymäsäännöstä ei välttämättä tarvita, koska tällainen kaikkea rikoslainsäädäntöä koskeva säännös on rikoslain voimaanpanemisesta annetun asetuksen 3 §:ssä (770/90). Selvyyden vuoksi valiokunta ehdottaa kuitenkin voimaantulosäännöksen täydentämistä siten, että rangaistussäännöksiä ei sovelleta tekoihin, jotka on tehty ennen tämän lain voimaantuloa.
Toivomusaloitteiden n:ot 166/1991 vp ja 49 osalta valiokunta viittaa hallituksen esityksessä ja tässä mietinnössä lausuttuun. Edellä olevan johdosta ja koska valiokunta on hyväksynyt lakiehdotuksen hallituksen esityksen pohjalta, valiokunta ehdottaa toivomusaloitteiden hylkäämistä.
Hallituksen esityksessä mainituista syistä ja saadun selvityksen perusteella valiokunta pitää lakiehdotusta tarpeellisena ja puoltaa sen hyväksymistä valiokunnan ehdottamin muutoksin ja kannanotoin.
Valiokunta ehdottaa kunnioittaen,
että lakiehdotus hyväksyttäisiin näin kuuluvana:
Laki
ulkomaalaislain muuttamisesta
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan 22 päivänä helmikuuta 1991 annetun ulkomaalaislain (378/91) 7 §, 11 §:n 1 momentti, 12 §:n 5 momentti, 16 §:n 4 momentti, 18 §, 26 §:n 1 momentti, 31 §, 32 §:n 1 momentti, 34 §, 35 §:n 1 momentin 3 kohta, 37-39 §, 40 §:n 1 momentin 3 kohta, 43 §:n 1 momentti, 44 §:n 1 ja 2 momentti, 45 §:n 1 momentti, 47 §:n 2 momentti, 55 §, 56 §:n 1 momentti, 57 ja 58 §, 61 §:n 1 momentti, 62 §:n 1 momentti, 64 §, 70 §:n 1 momentti ja 73 §:n 1 momentti sekä
lisätään 5 §:ään uusi 5 momentti, 6 §:ään uusi 4 momentti, lakiin uusi 7 a § ja 7 b §, 13 §:ään uusi 5 momentti, 14 §:ään uusi 3 momentti, jolloin nykyinen 3 momentti siirtyy 4 momentiksi, 19 §:ään uusi 2 momentti, jolloin nykyinen 2 ja 3 momentti siirtyvät 3 ja 4 momentiksi, 21 §:ään uusi 3 momentti, 29 §:ään uusi 3 momentti, jolloin nykyinen 3 momentti siirtyy 4 momentiksi, 32 §:ään uusi 3 momentti sekä lakiin uusi 53 a, 64 a-64 c ja 72 a § seuraavasti:
(Kuten hallituksen esityksessä)
16 §
Oleskelulupalajit
Pysyvä oleskelulupa myönnetään ulkomaalaiselle, joka on oleskellut luvallisesti maassa yhtäjaksoisesti kahden vuoden ajan, jollei hänen maassa oleskelunsa tarkoituksesta muuta johdu tai jollei luvan myöntämistä vastaan ole erityisiä syitä. Kahden vuoden määräaika lasketaan oleskeluluvan alkamispäivästä. Pakolaisen osalta luvallisen oleskelun määräaika lasketaan kuitenkin maahantulopäivästä.
(Kuten hallituksen esityksessä)
29 §
Työnantajan velvollisuudet
Milloin kyse on ulkomaisen työnantajan palveluksessa olevien työntekijöiden työskentelystä urakointi- tai aliurakointityössä taikka vuokratyövoimana, 1 ja 2 momentissa säädettyjä työnantajan velvollisuuksia sovelletaan urakan tai aliurakan antajaan taikka työn teettäjään.
(Kuten hallituksen esityksessä)
32 §
Turvapaikkahakemus
(1 mom. kuten hallituksen esityksessä)
Jos turvapaikkaa Suomesta hakeva ulkomaalainen saapuu toisesta Pohjoismaasta tai maasta, johon hänet 38 §:n 2 momentin säännös huomioon ottaen voidaan palauttaa, eikä perusteita oleskeluluvan myöntämiselle Suomessa 20 §:n säännökset huomioon ottaen ole olemassa eikä hakija myöskään esitä erityistä perustetta, jonka mukaan kyseinen maa ei ole hänelle turvallinen, hakemus voidaan heti hylätä.
(Kuten hallituksen esityksessä)
57 §
Muutoksenhaku turvapaikkaa ja pakolaisuuden lakkaamista koskevaan sisäsasiainministeriön päätökseen
(1 mom. kuten hallituksen esityksessä)
Valituskiellosta eräisiin turvapaikka- ja oleskelulupapäätöksiin säädetään 34 §:ssä. Valittaa ei myöskään saa 32 §:n 3 momentin nojalla tehdystä sisäasiainministeriön päätöksestä eikä päätöksestä, jossa asian on todettu raukeavan sen johdosta, että hakija on peruuttanut hakemuksensa tai että hakija on todennäköisesti poistunut Suomesta.
(Kuten hallituksen esityksessä)
64 §
Työnantajan työluparikos
(1 mom. kuten hallituksen esityksessä)
Työnantajan työluparikoksesta tuomitaan myös urakan tai aliurakan antaja taikka työn teettäjä, jonka ulkomaiselle yritykselle antamassa urakointi- tai aliurakointityössä taikka ulkomaisen yrityksen käyttöönsä asettamana vuokratyövoimana työskentelevillä työntekijöillä ei ole vaadittavia työlupia.
64 a §
Työnantajan ulkomaalaisrikkomus
Työnantaja, urakan tai aliurakan antaja taikka työn teettäjä, joka antaa viranomaisille virheellisiä tai harhaanjohtavia tietoja palvelukseensa, ulkomaiselle yritykselle antamaansa urakointi- tai aliurakointityöhön taikka ulkomaisen yrityksen käyttöönsä asettamana vuokratyövoimana työhön tulevan ulkomaalaisen työntekijän palkka- ja työehdoista taikka työtehtävistä ja niiden asettamista vaatimuksista, on tuomittava työnantajan ulkomaalaisrikkomuksesta sakkoon, jollei teosta muualla (poist.) ole säädetty ankarampaa rangaistusta.
Työviranomainen voi määrätä, että työlupien myöntämisestä sellaisen työnantajan, urakan tai aliurakan antajan taikka työn teettäjän ulkomaiselle yritykselle antamaan urakointi- tai aliurakointityöhön taikka ulkomaisen yrityksen vuokraamalla työvoimalla teettämään työhön, jonka on todettu toistuvasti antaneen 1 momentissa tarkoitettuja virheellisiä tai harhaanjohtavia tietoja, voidaan pidättäytyä määräaikaisesti taikka toistaiseksi.
64 b §
Laittoman maahantulon järjestäminen
Joka hankkiakseen itselleen tai toiselle taloudellista hyötyä
1) tuo tai yrittää tuoda Suomeen ulkomaalaisen tietoisena siitä, ettei tällä ole maahantuloon vaadittavaa passia, viisumia tai oleskelulupaa,
2) järjestää tai välittää edellisessä kohdassa tarkoitetulle ulkomaalaiselle kuljetuksen Suomeen tai
3) luovuttaa toiselle väärän tai väärennetyn passin, viisumin tai oleskeluluvan käytettäväksi maahantulon yhteydessä,
on tuomittava laittoman maahantulon järjestämisestä sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi.
Syyte laittoman maahantulon järjestämisestä voidaan jättää nostamatta tai rangaistus tuomitsematta, jos tekoa on pidettävä rikokseen johtaneet olosuhteet ja tekijän syyllisyys huomioon ottaen anteeksiannettavana. Rikoksen anteeksiannettavuutta arvioitaessa on otettava erityisesti huomioon tekijän vaikuttimet sekä ulkomaalaisen turvallisuuteen vaikuttavat olot hänen koti- tai vakinaisessa asuinmaassaan. (uusi 2 mom.)
64 c §
Menettämisseuraamus
Kuljetusväline, jota on käytetty 64 b §:ssä tarkoitetun rikoksen tekemiseen, voidaan tuomita valtiolle menetetyksi. Menettämisseuraamukseen sovelletaan, mitä rikoslain 46 luvun 9-11 §:ssä säädetään.
(2 mom. poist.)
70 § (uusi)
Tiedottaminen ulkomaalaisvaltuutetulle
Tämän lain 31, 32, 33, 34, 39, 42, 43, 47, 49, 51, 54, 55, 57 ja 58 §:ssä tarkoitetut päätökset on viipymättä saatettava ulkomaalaisvaltuutetun tietoon. Ulkomaalaisvaltuutetun pyynnöstä hänen tietoonsa on saatettava 21, 26, 63 ja 64 §:ssä tarkoitetut päätökset.
(Kuten hallituksen esityksessä)
(1 ja 2 mom. kuten hallituksen esityksessä)
Tätä lakia sovelletaan myös asioihin, jotka ovat tulleet vireille ennen lain voimaantuloa. Rangaistussäännöksiä ei kuitenkaan sovelleta tekoihin, jotka on tehty ennen tämän lain voimaantuloa.
Lisäksi hallintovaliokunta kunnioittaen ehdottaa,
että toivomusaloitteet n:ot 166/1991 vp ja 49 hylättäisiin.
Helsingissä 3 päivänä kesäkuuta 1993
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Väistö, varapuheenjohtaja Varpasuo (osittain), jäsenet R. Aho, Enestam, Järvilahti, Korva, Laakkonen, Markkula, Metsämäki (osittain), Näsi, Pulliainen, Saario, Ukkola, Urpilainen, Vehkaoja ja Vähänäkki (osittain) sekä varajäsenet Muttilainen (osittain) ja Röntynen (osittain).
Vastalause
Katsomme, että hallituksen esitys ulkomaalaislain uudistamiseksi on tietyin osin erittäin tarpeellinen. Ulkomaalaishallintoa tulee tehostaa ja päätöksenteon joutuisuutta tulee voida lisätä. Lisäksi turvapaikkainstituution väärinkäyttömahdollisuus ja väärinkäytöstä aiheutuva hyöty tulee voida minimoida. Kuitenkin katsomme, että hallituksen esitys, johon valiokunta on eräissä peruskysymyksissä ehdottanut vain näennäisiä parannuksia, on erityisesti turvapaikanhakijoiden oikeusturvan kannalta kyseenalainen. Ulkomaalaisille, erityisesti turvapaikanhakijalle, annettavan suojan ja oikeusturvan ehdottomana vähimmäistasona tulee olla pakolaisten asemaa koskevien Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten määräykset.
Katsomme, että hallituksen esitys on monilta osiltaan näiden sopimusten periaatteiden ja jopa kirjaimen vastainen. Kaikkein ongelmallisin on mielestämme ollut hallituksen lakiehdotukseen sisältyvä nopeutettu turvapaikkamenettely, jota ehdotetaan lisättäväksi lain 32 §:n 3 momenttiin. Säännösehdotuksen ja sen perusteluiden mukaan tausta-ajatuksena on luopua tietyistä maista tulevien turvapaikanhakijoiden kohdalla tapaus- ja yksilökohtaisesta harkinnasta ja siirtyä summaariseen maakohtaiseen harkintaan.
Valiokunnalle toimitettujen asiantuntijalausuntojen sekä ulkoasiainvaliokunnan lausunnon mukaan pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus ja sitä täydentävä kansainvälinen ihmisoikeusnormisto edellyttävät yksilökohtaista käsittelyä. Valiokunnan säännökseen tekemä lisäys on mielestämme lähinnä kosmeettinen ja sisältyy jo itse turvapaikkapyynnön käsitteeseen: jokaisen turvapaikkaa pyytävän on voitava esittää todennäköiset syyt sille, että hänen koti- tai lähtömaansa ei ole hänelle turvallinen.
Hallituksen esityksen taustalla on Suomeen kohdistuva lisääntynyt turvapaikanhakijoiden määrä ja se seikka, että hakijoiden joukossa on myös lisääntyvässä määrin ns. ilmeisen perusteettomien turvapaikkahakemusten tekijöitä, jotka tällä tavoin pyrkivät saamaan maahantulo-oikeuden tai välttämään oleskeluluvan päättymisen ja maastakarkotuksen.
Ilmeisen perusteettomat turvapaikkahakemukset ovat ongelma, ei vähiten aidosti turvapaikan tarpeessa olevien kannalta. Hallituksen esitys ja valiokunnan enemmistön siihen tekemä vähäinen muutos eivät kuitenkaan tuo varsinaiseen ongelmaan hyväksyttäviä ratkaisuja, joista tärkein olisi riittävien resurssien varaaminen turvapaikkahakemusten käsittelyyn tarpeettomien viiveiden poistamiseksi.
Katsomme, että hallituksen esitykseen sisältyy tärkeitä ehdotuksia näiden epäkohtien korjaamiseksi. Näitä ovat muun muassa uuden käännytysmenettelyn käyttöön ottaminen ja mahdollisuus turvapaikanhakijoiden henkilötuntomerkkien ottamiseen. Näin ilmeisiä väärinkäyttötapauksia pystytään tehokkaasti valvomaan ja maastapoistamismenettelyä nopeuttamaan. Kuitenkin haluamme painottaa sitä, että oikeusvaltiona Suomen tulee taata kaikille sen oikeudenkäyttöpiirissä oleville riittävä oikeusturva. Turvapaikkamenettelyn liiallinen yksinkertaistaminen saattaa johtaa vakaviin oikeudenloukkauksiin ja ristiriitaan Suomen kansainvälisten velvoitteiden kanssa.
Lisäksi olemme käsittelyn yhteydessä pitäneet erittäin oleellisena sitä, että turvapaikkalautakunnan toimivaltaa laajennettaisiin kattamaan myös humanitaarisista ja muista erityisistä syistä myönnettäviä oleskelulupia koskevat asiat. Tällä hetkellä lautakunta voi tutkia valitusasian vain siltä kannalta, voidaanko hakijalle myöntää turvapaikka vai ei. Nyt tehtävällä uudistuksella toimivaltaa hieman laajennetaan. Kuitenkin suurin osa turvapaikkaa hakevista saa Suomessa oleskeluluvan humanitaaristen syiden vuoksi. Jos lupa evätään, ei valitusasteessa tällaista lupaa voida edelleenkään myöntää. Tämä puute olisi tullut korjata esitystä käsiteltäessä.
Valiokunnan mietinnössä otetaan kantaa myös ulkomaalaishallinnon kehittämiseen. Sen mukaan ulkomaalaishallinto tulisi koota yhteen. Tämä on mielestämme oikeansuuntainen pyrkimys. On kuitenkin muistettava, että ulkomaalaisasiat liittyvät monen eri ministeriön toimialaan, kuten sisäasiaimininisteriön, työministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön tehtäviin. Ulkomaalaispolitiikkaan liittyy myös monia ulkopoliittisesti ja kansainvälisten sopimusten kannalta tärkeitä asioita. Näin ulkomaalaisasioiden käsittely kuuluu myös ulkoasiainministeriölle ja oikeusministeriölle.
Hajanainen ulkomaalaishallinto on kieltämättä aiheuttanut tiettyjä ongelmia. Hallinnon kokoamiseksi on tehty aikaisemminkin lukuisia ehdotuksia. Missään tapauksessa ei kuitenkaan ole selvää, että ulkomaalaishallinto kokonaisuutena kuuluisi juuri sisäasiainministeriön hallinnonalalle.
Sisäasiainministeriön tehtävänä on vastata erityisesti maamme yleisestä järjestyksestä ja turvallisuudesta. Sen vuoksi ulkomaalaisasioiden käsittely sisäasiainministeriössä voisi tarpeettomalla tavalla korostaa vain ulkomaalaishallinnon kontrolloivaa ja repressiivistä puolta. Ulkomaalaisasiat eivät kuitenkaan ole vain poliisiasioita, kuten edellä todettiin. Asiasta käytiin maassamme keskustelua 1980-luvun lopulla, jolloin liiallinen poliisihallinnollinen painotus havaittiin useassa yhteydessä ongelmaksi. Siksi siihen ei tulisi palata. On myös todettava, että asiasta ei ole valiokunnassa riittävällä tavalla keskusteltu.
Hallituksen tulisikin selvittää, millä tavoin nykyisestä hallinnosta voitaisiin siirtyä ulkomaalaisasioiden osalta tavanomaisempaan asioiden käsittelytapaan ja laatia esitys ulkomaalaishallinnon tarkoituksenmukaiseksi järjestämiseksi yhden hallinnonalan puitteisiin.
32 §. Hallituksen esityksessä ehdotetaan turvapaikkamenettelyä muutettavaksi siten, että toisesta Pohjoismaasta tai muusta turvallisesta maasta tulevan hakemus voitaisiin heti hylätä, jollei ole perusteita myöntää ulkomaalaiselle oleskelulupaa Suomessa. Valiokunta on päättänyt muuttaa säännöstä siten, että myös tässä tilanteessa voisi esittää erityisiä perusteita sille, että kyseinen maa ei ole asianomaiselle turvallinen. Mielestämme tämä kuitenkin sisältyy jo itse turvapaikkapyynnön käsitteeseen ja edellyttää yksilökohtaista tutkintaa.
Esitetyn uuden 32 §:n 3 momentin säätäminen kuitenkin mahdollistaisi ns. turvallisista maista tulevien turvapaikanhakijoiden hakemusten hylkäämisen ilman yksilöllistä turvapaikkatutkintaa ja ilman muutoksenhakumahdollisuutta. Menettely olisi huomattavasti suppeampi kuin EY-maissa yhteisesti sovittu minimitaso turvapaikkamenettelylle.
Turvallisen maan käsite sisältyy jo voimassa olevan lain 34 §:ään, jossa säädetään ilmeisen perusteettomista turvapaikkahakemuksista. Sitä on sovellettu lähinnä Pohjoismaista saapuviin turvapaikanhakijoihin. Hallituksen esityksen mukaan käsitteen käyttö laajenisi huomattavasti. Valtioneuvosto voisi laatia luettelon ns. turvallisista maista. Tämä voisi aiheuttaa ensinnäkin ulkopoliittisia ongelmia. Lisäksi käsitteen käyttö siten, että sillä suljetaan osa turvapaikanhakijoista pois yksilöllisestä käsittelystä, on pakolaissopimuksen vastainen. Valiokunnan esittämässä korjatussakaan muodossa säännökseen sisältyvät ongelmat eivät poistu.
Valiokunnan esittämä muotoilu, jossa ns. turvallisesta maasta tulevan henkilön tulee esittää erityisiä perusteita sille, että kyseinen maa ei ole hänelle turvallinen, voi johtaa jopa täysin päinvastaiseen tulokseen kuin on tarkoitettu. Turvapaikkamenettelyn hyvin tunteva väärinkäyttäjä voi lyhyessä kuulustelussa esittää hakemuksensa tueksi parempia perusteita kuin todellinen pakolainen, joka on kielitaidoton, pelokas ja onnettomuudekseen ns. turvallisesta maasta saapuva. On siis kohtuullista, että hylkäävä päätös vähintään tarkistetaan jonkin toisen viranomaisen toimesta.
Edellä olevan perusteella katsomme, että lakiehdotuksessa olevaa nopeutettua turvapaikkamenettelyä ei tulisi voida soveltaa turvapaikanhakijoiden lähtömaan perusteella. Myös ns. ensimmäisen turvapaikkamaan kautta tulevien kohdalla tulisi hakemuksia hylätä vain hyvin varovaisesti ja selkeästi määritellyissä tilanteissa. YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun UNHCR:n asettamat edellytykset ensimmäiseen turvapaikkamaahan käännyttämiselle on täytettävä. Sen vuoksi katsomme, että 32 §:n 3 momentin mukaista menettelyä voitaisiin soveltaa korkeintaan Pohjoismaiden kautta tuleviin turvapaikanhakijoihin.
Lisäksi viittaamme ulkoasiainvaliokunnan lausuntoon liitettyyn eriävään mielipiteeseen, jossa todetaan nyt hyväksyttävän menettelyn olevan mahdollisesti ristiriidassa useamman Suomea sitovan kansainvälisen sopimuksen kanssa.
34 §. Lausuntomenettely on osoittautunut joustavaksi ja nopeaksi tavaksi ratkaista ilmeisen perusteettomat turvapaikkahakemukset. Turvapaikkalautakunnan puheenjohtajan lausunto on voitu saada muutamassa päivässä. Nopeimmillaan tässä menettelyssä asiat voitaisiin käsitellä parissa viikossa. Lausuntomenettelyssä ratkaistaan huomattava määrä kaikista hakemuksista. Ilmeisen perusteettomien hakemusten määrittely on tämän vuoksi muodostunut merkittäväksi osaksi turvapaikkakäytäntöä. Tämän vuoksi oikeusturvanäkökohdat edellyttävät, että koko turvapaikkalautakunnan asiantuntemusta käytetään hyväksi lausuntoasian käsittelyssä. Lautakunnan sisäisillä järjestelyillä ratkaisuvaltaa voitaisiin delegoida lautakunnan puheenjohtajalle, varapuheenjohtajille taikka lautakunnan jaostolle.
Valiokuntakäsittelyssä ehdotimme kuitenkin säännöksen muuttamista siten, että ennen asian ratkaisemista sisäasiainministeriön tulisi pyytää turvapaikkalautakunnan lausunto hakemuksen ilmeisestä perusteettomuudesta. Vasta tämän jälkeen asia voitaisiin lopullisesti ratkaista, ja jos hakemus hylätään, ei siitä voisi valittaa. Tämän menettelyn uskomme nopeuttavan ilmeisen perusteettomien hakemusten käsittelyä entisestään.
39 §. Maastapoistamismenettelyn uudistaminen merkitsee huomattavaa muutosta ulkomaalaislakiin. Se merkitsee kuukausien ajansäästöä kielteisten turvapaikkapäätösten täytäntöönpanossa. Maasta poistuvalle ulkomaalaiselle tulisi myös varata tilaisuus vapaaehtoiseen maasta poistumiseen ennen käännytykseen ryhtymistä. Käännytettävän ulkomaalaisen turvallisuuden ja oikeusturvan kannalta on paikallaan, että maa, johon hakija ehdotetaan käännytettäväksi, ottaa ulkomaalaisen vastaan. Lähtökohtaisesti käännytyksen tulisi tapahtua kotimaahan, ellei olosuhteista tai ulkomaalaisen toivomuksesta muuta johdu. Ehdotamme pykälään lisättäväksi uutta 5 momenttia, jossa säädetään sisäasiainministeriölle velvollisuus huolehtia tästä.
40 §. Katsomme, että hallituksen esityksen mukainen karkotusperusteiden väljentäminen on tarpeetonta, koska jo nykyinen laki on varsin ankara. Ulkomaalaisen tekemän rikoksen "ylimääräinen" rankaiseminen karkotuksella on rikosoikeudellisten sanktiokumulaation kieltävien periaatteiden vastainen. Vain sellainen ulkomaalainen, joka on selkeästi vakavia rikoksia tekemällä osoittanut olevansa vaarallinen, tulisi voida karkottaa.
47 §. Hallitus esittää, että jo vuoden 1983 ulkomaalaislaissa mainittu periaate säilöön otettujen sijoittamisesta erityisesti tähän tarkoitukseen varattuihin tiloihin poistetaan. UNHCR:n toimeenpanevan komitean vuoden 1986 päätöslauselmassa n:o 44 (XXXVII) tämä periaate nimenomaan vahvistetaan. Suomen pitäisi siis nimenomaan toimia päinvastoin, kuin hallituksen esityksessä ehdotetaan: nykyinen lainsäädäntö tulisi säilyttää ja käytäntö siirtää lainmukaiselle tasolle.
56 ja 57 §. Humanitaariset syyt ovat määrällisesti merkittävin peruste myönteisten oleskelulupapäätösten saamiselle. Vastaavasti tämän kategorian ulkopuolelle jääminen on käytännössä turvapaikanhakijan kannalta kaikkein huonoin tilanne. Jotta valitustiellä sisäasiainministeriöstä turvapaikkalautakunnalle olisi todellista merkitystä, tulisi turvapaikkalautakunnalla olla mahdollisuus lausua myös humanitaarisista perusteista oleskeluluvan myöntämiselle. Erityisen tärkeää tämä on, jos uuden käännytysmenettelyn käyttöönotolla rajoitetaan valitusmahdollisuuksia, jotka koskevat maastapoistamispäätöksiä.
62 §. Katsomme, että korkeimmalla hallinto-oikeudella tulisi olla mahdollisuus keskeyttää turvapaikkaa hakeneen ulkomaalaisen käännyttäminen. Oikeuskäytäntö tukee tätä käsitystä, sillä useita sisäasiainministeriön maastapoistamipäätöksiä on kumottu valituksen johdosta.
Edellä olevan perusteella ehdotamme,
että valiokunnan mietintöön sisältyvä lakiehdotus hyväksyttäisiin näin kuuluvana:
Laki
ulkomaalaislain muuttamisesta
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan 22 päivänä helmikuuta 1991 annetun ulkomaalaislain (378/91) 7 §, 11 §:n 1 momentti, 12 §:n 5 momentti, 16 §:n 4 momentti, 18 §, 26 §:n 1 momentti, 31 §, 32 §:n 1 momentti, 34 §, 35 §:n 1 momentin 3 kohta, 37-39 §, 40 §:n 1 momentin 3 kohta, 43 §:n 1 momentti, 44 §:n 1 ja 2 momentti, 45 §:n 1 momentti, 47 §:n 2 momentti, 55 §, 56 §:n 1 momentti, 57 ja 58 §, 61 §:n 1 momentti, 62 §:n 1 momentti, 64 §, 70 §:n 1 momentti ja 73 §:n 1 momentti sekä
lisätään 5 §:ään uusi 5 momentti, 6 §:ään uusi 4 momentti, lakiin uusi 7 a ja 7 b §, 13 §:ään uusi 5 momentti, 14 §:ään uusi 3 momentti, jolloin nykyinen 3 momentti siirtyy 4 momentiksi, 19 §:ään uusi 2 momentti, jolloin nykyinen 2 ja 3 momentti siirtyvät 3 ja 4 momentiksi, 21 §:ään uusi 3 momentti, 29 §:ään uusi 3 momentti, jolloin nykyinen 3 momentti siirtyy 4 momentiksi, 32 §:ään uusi 3 momentti, 62 §:ään uusi 3 momentti sekä lakiin uusi 53 a, 64 a-64 c ja 72 a § seuraavasti:
(Kuten valiokunnan mietinnössä)
32 §
Turvapaikkahakemus
(1 mom. kuten valiokunnan mietinnössä)
Jos turvapaikkaa (poist.) hakeva ulkomaalainen on matkustanut Suomeen toisen Pohjoismaan kautta ja hänet voidaan pohjoismaisen passintarkastussopimuksen perusteella sinne palauttaa eikä perusteita oleskeluluvan myöntämiselle (poist.) 20 §:n säännökset huomioon ottaen ole olemassa (poist.), sisäasiainministeriö voi heti hylätä hakemuksen.
34 §
Lausuntomenettelyssä käsiteltävä turvapaikkahakemus
Sisäasiainministeriö voi heti hylätä turvapaikkahakemuksen, jos hakemus 30 §:n säännökset huomioon ottaen on ilmeisen perusteeton. Hakemuksen ilmeisestä perusteettomuudesta on kuitenkin ensin pyydettävä turvapaikkalautakunnan lausunto.
Turvapaikkalautakunnan (poist.) on annettava lausuntonsa kiireellisesti. Jos myös lausunnossa hakemus katsotaan ilmeisen perusteettomaksi, ei sisäasiainministeriön päätökseen saa hakea muutosta valittamalla.
(Kuten valiokunnan mietinnössä)
39 §
Käännyttämisestä päättäminen
(1-4 mom. kuten valiokunnan mietinnössä)
Tehdessään päätöstä turvapaikanhakijan käännyttämisestä sisäasiainministeriön tulee varmistua siitä, että maa, johon hakijaa ehdotetaan käännytettäväksi, ottaa ulkomaalaisen vastaan. Käännytyksen tulisi ensisijaisesti tapahtua turvapaikanhakijan kotimaahan. (uusi 5 mom.)
40 §
Maasta karkottamisen perusteet
Maasta voidaan karkottaa ulkomaalainen:
3) joka on syyllistynyt rikokseen, josta on määrätty ankarampi rangaistus kuin yksi vuosi vankeutta (poist.) tai joka on toistuvasti syyllistynyt rikoksiin, joista olisi voitu tuomita vankeuteen;
(Kuten valiokunnan mietinnössä)
47 §
Säilöönotosta päättäminen
Säilöön otettu ulkomaalainen on toimitettava tähän tarkoitukseen varattuun tai muuhun sopivaan säilytyspaikkaan. Säilöön otetun käsittelystä on soveltuvin osin voimassa, mitä tutkintavangin käsittelystä säädetään.
(Kuten valiokunnan mietinnössä)
56 §
Turvapaikkalautakunta
Turvapaikkaa, turvapaikanhakijalle suojelun tarpeen perusteella tai humanitaarisin tai erityisin perustein myönnettävää oleskelulupaa ja pakolaisuuden lakkaamista koskevissa asioissa on muutoksenhakuelimenä turvapaikkalautakunta. Lautakunta toimii oikeusministeriön yhteydessä.
57 §
Muutoksenhaku turvapaikkaa ja pakolaisuuden lakkaamista koskevaan sisäasiainministeriön päätökseen
Ulkomaalainen, joka on tyytymätön sisäasiainministeriön turvapaikkaa, turvapaikanhakijalle suojelun tarpeen perusteella tai humanitaarisin perustein tai muista erityisistä syistä myönnettävää oleskelulupaa tai pakolaisuuden lakkaamista koskevaan päätökseen, voi valittaa päätöksestä turvapaikkalautakuntaan 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksi saamisesta niin kuin muutoksenhausta hallintoasioissa annetussa laissa (154/50) säädetään.
(2 mom. kuten valiokunnan mietinnössä)
(Kuten valiokunnan mietinnössä)
62 §
Eräiden päätösten täytäntöönpanokelpoisuus
(1 mom. kuten valiokunnan mietinnössä)
58 §:n mukaisen valituksen yhteydessä tehdyn hakemuksen perusteella korkein hallinto-oikeus voi asettaa käännytyspäätöksen täytäntöönpanokieltoon. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee ratkaista hakemus kiireellisenä. Käännytyspäätöstä ei panna täytäntöön ennen hakemuksen ratkaisemista. (uusi 3 mom.)
(Kuten valiokunnan mietinnössä)
(Kuten valiokunnan mietinnössä)
Helsingissä 3 päivänä kesäkuuta 1993
Kari Urpilainen Raila Aho Erkki Pulliainen
Jan-Erik Enestam Lauri Metsämäki Marjatta Vehkaoja