Vahingonkorvaus - Kannerajoitus - Julkisyhteisön korvausvastuu - Korvattava vahinko - Kärsimys - Euroopan ihmisoikeussopimus - Perustuslaki - Perusoikeudet - Ulkomaalainen

Diaarinumero:	S2012/404
Taltio:	660
Antopäivä:	21.03.2016

Poliisilaitos oli hylännyt N:n oleskelulupahakemuksen. Hallinto-oikeus ei ollut muuttanut päätöstä. Ulkomaalaisvirasto oli sen jälkeen määrännyt N:n karkotettavaksi. Ratkaisut olivat perustuneet siihen, että suojelupoliisi ei ollut puoltanut hakemusta. Suojelupoliisin lausunnon perusteet olivat valtion turvallisuuden vuoksi salaisia, eivätkä N taikka asiaa käsitelleet viranomaiset olleet saaneet niistä tietoa. Hovioikeus oli katsonut, että hallinto-oikeus oli menetellyt virheellisesti, kun se ei ollut ottanut selvää suojelupoliisin lausunnon perusteista, ja tuominnut N:lle vahingonkorvauslain nojalla korvausta kärsimyksestä.

Korkein oikeus katsoi, ettei hallinto-oikeuden menettelyn johdosta tehtyä korvausvaatimusta voitu vahingonkorvauslain 3 luvun 5 §:n kannerajoituksen vuoksi tutkia vahingonkorvauslakiin perustuvana. Korkeimman oikeuden ratkaisusta ilmenevillä perusteilla korvausta tuomittiin kuitenkin N:n perus- ja ihmisoikeuksiin kohdistuneen loukkauksen johdosta. (Ään.)

Suomeen 17.5.1997 saapuneelle N:lle oli myönnetty määräaikainen oleskelulupa 19.7.2001 ja 19.7.2002 väliseksi ajaksi. N oli vuonna 2002 hakenut uutta määräaikaista oleskelulupaa vuoden ajaksi, minkä johdosta Helsingin kihlakunnan poliisilaitos oli pyytänyt suojelupoliisilta lausunnon N:stä. Suojelupoliisi ei 28.8.2002 antamassaan lausunnossa ollut puoltanut oleskeluluvan myöntämistä N:lle. Suojelupoliisin lausuntoon vedoten poliisilaitos oli 4.9.2002 hylännyt N:n oleskelulupahakemuksen. N oli valittanut poliisin päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeus oli 27.10.2003 hylännyt N:n valituksen. N oli hakenut muutosta hallinto-oikeuden päätökseen. Korkein hallinto-oikeus oli 2.5.2006 antamallaan päätöksellä hylännyt ylimääräiseksi muutoksenhakemukseksi tulkitsemansa hakemuksen.

Helsingin kihlakunnan poliisilaitos oli 6.3.2003 tehnyt esityksen N:n karkottamiseksi maasta. Suojelupoliisi oli 1.9.2004 antamassaan lausunnossa arvioinut, että N:n maassaolo voi vaarantaa valtion turvallisuutta. Ulkomaalaisvirasto oli 29.9.2004 päättänyt karkottaa N:n Pakistaniin.

N:n haettua 18.11.2004 turvapaikkaa Suomesta Ulkomaalaisvirasto oli pyytänyt suojelupoliisilta lausunnon. Suojelupoliisi oli kuullut N:ää suullisesti ja 7.12.2005 antamassaan lausunnossa se oli todennut, että sillä ei ollut huomautettavaa N:n suhteen. N:lle oli 3.1.2006 myönnetty turvapaikka Suomesta.

N vaati kanteessaan, että Suomen valtio velvoitetaan korvaamaan hänelle kivusta, särystä ja tilapäisestä haitasta sekä kipuun ja särkyyn rinnastettavasta kärsimyksestä 15 600 euroa ja vahingonkorvauslain 5 luvun 6 §:ssä tarkoitetusta kärsimyksestä 44 400 euroa, molemmat määrät korkoineen.

Perusteinaan N esitti, että Helsingin kihlakunnan poliisilaitos, suojelupoliisi, Helsingin hallinto-oikeus ja Ulkomaalaisvirasto olivat julkista valtaa käyttäessään jättäneet noudattamatta toimiensa ja tehtävänsä suorittamiselle niiden laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia. Virhe oli tapahtunut ainakin jossakin viranomaisessa. Valtio vastasi virheestä anonyymin tuottamuksen perusteella.

Suojelupoliisi oli laiminlyönyt selvittää N:ää koskevat tosiseikat antaessaan 28.8.2002 ja 1.9.2004 päivätyt lausunnot. Helsingin kihlakunnan poliisilaitos ei ollut huolehtinut asian selvittämisestä, kun se oli hylännyt N:n jatko-oleskelulupahakemuksen yksinomaan suojelupoliisin lausunnon perusteella. Helsingin hallinto-oikeus oli laiminlyönyt N:n kuulemisen, mikä oli Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön vastaista. Hallinto-oikeus ei ollut noudattanut perustuslain 21 ja 22 §:ien vaatimuksia, ja päätös oli lisäksi loukannut N:n oikeutta perhe- ja yksityiselämän suojaan. Ulkomaalaisvirasto oli laiminlyönyt velvollisuutensa huolehtia asian selvittämisestä.

Valtio oli ensisijaisesti korvausvelvollinen vahingonkorvauslain nojalla. Joka tapauksessa valtio oli korvausvelvollinen sen perusteella, että N:n perus- ja ihmisoikeuksia oli loukattu.

Viranomaisten menettely oli aiheuttanut N:lle kipua ja särkyä sekä niihin verrattavaa kärsimystä. N ei ollut myötävaikuttanut hänelle aiheutuneeseen vahinkoon.

Valtio vastusti kannetta ja vaati sen hylkäämistä.

Perusteinaan valtio esitti, että julkisen vallan käyttäminen ei ollut sisältänyt vahingonkorvauslaissa tarkoitettua virhettä. Asian käsittelyssä oli noudatettu kohtuudella asetettavia vaatimuksia. Valtio ei ollut tuottamuksellaan aiheuttanut N:lle vahinkoa. Viranomaiset olivat voineet ja niiden oli täytynyt luottaa suojelupoliisin lausuntoon saamatta sitä käyttöönsä ja tietoonsa niitä syitä, jotka olivat johtaneet lausuntoon. Menettely oli perustunut vakiintuneeseen toimintatapaan.

Hakiessaan korkeimmalta hallinto-oikeudelta Helsingin hallinto-oikeuden 27.10.2003 antaman päätöksen purkua N oli vedotessaan menettelyvirheisiin todennut, että hänelle olisi tullut esittää suojelupoliisin lausunto ja varata mahdollisuus esittää siihen vastanäyttöä. Korkein hallinto-oikeus oli 2.5.2006 hylännyt purkuhakemuksen. Päätöksessä oli todettu, ettei oleskelulupa-asiaa käsiteltäessä ollut tapahtunut menettelyvirhettä, joka olisi voinut olennaisilta osin vaikuttaa päätökseen. Purettavaksi vaadittu päätös ei perustunut ilmeisen väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen.

N oli ennen Suomeen tuloaan joutunut monin tavoin kaltoin kohdelluksi. N:n terveysongelmien ja Suomen viranomaisten toimenpiteiden välillä ei ollut syy-yhteyttä. Valtiolla ei ollut velvollisuutta myöntää N:lle oleskelulupaa.

Valtio myönsi, että peruste kärsimyksen korvaamiselle oli, jos näytettiin, että N:n perus- ja ihmisoikeuksia oli loukattu. Mahdollista korvausta oli kuitenkin joka tapauksessa soviteltava N:n oman myötävaikutuksen perusteella, koska hän oli tullut maahan ilman matkustusasiakirjoja.

Käräjäoikeus totesi, että korkein hallinto-oikeus oli 12.7.2007 antanut ratkaisut 2007:47 - 49. Korkein hallinto-oikeus oli kussakin tapauksessa lausunut, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmeni, että kansallisen turvallisuuden nimissä salassa pidettäväksi määrätyn aineiston jääminen asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle ei sinänsä ollut ihmisoikeussopimuksen vastaista. Tällaisessa tilanteessa oli toimivaltaisen tuomioistuimen kuitenkin voitava perehtyä asianosaiselta salattuun aineistoon sen arvioimiseksi, onko salaamiselle ja asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jääneen aineiston nojalla tehdyille johtopäätöksille ollut perusteita.

Käräjäoikeus katsoi voitavan pitää selvänä, että edellä mainittujen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisujen antamisen jälkeen nimenomaan hallintotuomioistuimen oli viranomaisen esimerkiksi oleskelulupa- tai karkotusasiassa antamaa päätöstä koskevaa valitusta tutkiessaan selvitettävä myös suojelupoliisin kielteisen lausunnon perusteet.

Käräjäoikeus totesi, että myös ylimääräisen muutoksenhaun johdosta annetut päätökset saivat oikeusvoiman. Käräjäoikeus katsoi, ettei sillä korkeimman hallinto-oikeuden 2.5.2006 antaman ratkaisun oikeusvoimavaikutuksen vuoksi ollut mahdollisuutta tutkia hallinto-oikeuden menettelyn oikeellisuutta saati päätyä sen arvioinnin osalta korkeimman hallinto-oikeuden tekemästä päätöksestä poikkeavaan lopputulokseen.

Käräjäoikeus kuitenkin totesi, että hallinto-oikeus oli asian käsittelyn yhteydessä pyytänyt sekä suojelupoliisilta että tietosuojavaltuutetulta lausunnot, joiden tarkoituksena oli ollut selvittää suojelupoliisin lausunnon perusteita. N oli antanut suojelupoliisin ja tietosuojavaltuutetun lausuntojen johdosta vastineen. Hallinto-oikeus oli siten kuullut N:ää. Korkein hallinto-oikeus oli vasta lähes neljä vuotta myöhemmin edellyttänyt hallintotuomioistuimelta myös asianosaisilta salassa pidetyn suullisen käsittelyn toimittamista suojelupoliisin lausunnon taustan selvittämiseksi. Myöskään hallinto-oikeuden päätöstä edeltäneestä ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännöstä ei voitu päätellä sen edellyttäneen tuomioistuimelta suullisen käsittelyn toimittamista sanotussa tarkoituksessa.

Käräjäoikeus katsoi, että Helsingin kihlakunnan poliisilaitos, Ulkomaalaisvirasto tai suojelupoliisi eivät olleet menetelleet valtion korvausvastuun perustavalla tavalla virheellisesti käsitellessään kanteessa tarkoitettuja N:n asioita.

Käräjäoikeus päätyi siihen, että N:lle ei ollut julkista valtaa käytettäessä virheellä tai laiminlyönnillä aiheutettu vahinkoa, joka valtion tulisi vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n nojalla korvata.

Käräjäoikeus hylkäsi kanteen.

Asian on ratkaissut käräjätuomari Jussi Sippola.

N valitti hovioikeuteen ja vaati, että kanne hyväksytään.

Valtio vastasi valitukseen ja vaati sen hylkäämistä.

Hovioikeus katsoi, että korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen oikeusvoimavaikutus ei estänyt vahingonkorvausvaatimusten esittämistä sillä perusteella, että asianosaiselle oli aiheutunut vahinkoa asian käsittelyn virheellisen menettelyn johdosta eikä myöskään tutkimasta vahingonkorvausvaatimuksen perustetta siltä osin kuin N oli vedonnut hallinto-oikeuden menettelyssä tapahtuneisiin virheisiin.

Hovioikeus totesi N:n vaatimusten keskeisen perusteen olevan se, että hänelle ei ollut ilmoitettu suojelupoliisin kielteisen lausunnon perusteita eikä annettu mahdollisuutta esittää vastanäyttöä ja osoittaa tietoja vääriksi. Asiassa oli riidatonta, ettei suojelupoliisin Helsingin kihlakunnan poliisilaitokselle ja hallinto-oikeudelle N:n oleskeluluvasta antaman kielteisen kannan perusteena olleita seikkoja ollut ilmoitettu lausunnossa eikä N ollut muutoinkaan saanut niitä tietoonsa. Asian käsittelyssä tehdyt salassapitoa koskevat ratkaisut olivat tältä osin perustuneet viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 9 kohtaan, jonka mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja olivat, jollei erikseen toisin säädetä, suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämistä, jollei ollut ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaarantanut valtion turvallisuutta.

Oikeusvaltion keskeisiin periaatteisiin kuului se, että perusihmisoikeuksia koskevista toimenpiteistä päätettiin kontradiktorisessa menettelyssä riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä, jolla on valta tutkia päätösten perusteluja ja relevanttia näyttöä. Tähän sisältyi tämän asian arvioinnin kannalta kaksi keskeistä periaatetta. Ensimmäinen niistä koski tuomioistuimen velvollisuutta ja tosiasiallista mahdollisuutta tutkia asia ja toinen asianosaisen oikeutta riitauttaa toimeenpanovallan päätöksen perusteena olevat seikat. Näiden periaatteiden merkitys kävi ilmi lukuisista ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuista (muun muassa Beljdoudi v. Ranska 26.3.1992, Chahal v. Yhdistynyt kuningaskunta 15.11.1996, D v. Yhdistynyt kuningaskunta 2.5.1997, Al-Nashif v. Bulgaria 20.6.2002, Lupsa v. Romania 8.6.2006, Kaya v. Turkki 12.10.2006, C.G. v. Bulgaria 24.4.2008, Kaushal and others v. Bulgaria 2.9.2010, Geleri v. Romania 15.2.2011, Baltaji v. Bulgaria 12.7.2011, Liu v. Venäjä (n:o 2) 26.7.2011 ja M. and others v. Bulgaria 26.7.2011).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioissa oli korostettu sitä, että asianosaisen oikeus voi toteutua vain, jos tuomioistuin tutkii asiassa sekä tosiseikat että oikeudelliset perusteet. Vaikka toimeenpanovallan käsityksellä siitä, mikä edusti vaaraa kansalliselle turvallisuudelle, oli merkittävä painoarvo, tuomioistuinten tuli voida puuttua tapauksiin, joissa tuohon käsitteeseen vetoamiselle ei ollut mitään aiheellisia tosiasiaperusteita tai joissa käsitettä oli tulkittu lain tai terveen järjen vastaisesti taikka mielivaltaisesti. Siten tuomioistuinkäsittely ei saanut olla vain muodollinen. Riittävät prosessuaaliset takeet saavutettiin vasta silloin, kun tuomioistuimet tutkivat, oliko täytäntöönpanoviranomaisen vetoama valittajan toiminta todella omiaan vaarantamaan kansallista turvallisuutta. Jos tuomioistuinkäsittelyssä ei tutkittu tosiasioita, se merkitsi, ettei siinä lainkaan tutkittu, oliko toimeenpanovalta kyennyt osoittamaan konkreettisia seikkoja kansallisen turvallisuuden vaarantamisesta tehdyn arvionsa tueksi. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan perhe-elämän suojaa arvioitaessa tuomioistuimien oli lisäksi punnittava keskenään merkityksellisiä intressejä ja tutkittava, vastasiko puuttuminen valittajan oikeuksiin pakottavaa yhteiskunnallista tarvetta ja oliko se oikeassa suhteessa tavoitteisiinsa. Tämä kävi ilmi useista ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuista, joista varhaisimmat on annettu jo 1990-luvulla (esimerkiksi Moustaquim v. Belgia 18.2.1991, Nasri v. Ranska 13.7.1995 ja Boughanemi v. Ranska 24.3.1996). Tällaista arviointia tuomioistuin ei voinut tehdä, jos toimeenpanovallan päätöksen perusteet eivät olleet sen tiedossa.

Menettelyn kontradiktorisuus oli toinen keskeinen oikeusturvatae. Asianosaisen oikeuden turvaaminen edellytti, että hänellä oli oikeus saada tietoonsa päätöksen perusteena olevat tosiseikat, lausua niistä ja halutessaan esittää vastanäyttöä ja siten riitauttaa riippumattomassa elimessä toimeenpanovallan käsitys siitä, että asia koskisi kansallista turvallisuutta. Useissa ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuissa käytettiin sanamuotoa "ainakin jossakin määrin kontradiktorinen menettely". Tämä viittasi siihen, että ihmisoikeustuomioistuin oli ratkaisukäytännössään hyväksynyt sen, että kansallisen turvallisuuden vuoksi voi olla välttämätöntä pitää aineisto joltakin osin salassa myös asianosaiselta. Kuitenkin vaikka kyse olisi kansallisesta turvallisuudesta, julkisella edulla ei ollut ehdotonta etusijaa kaikkiin mahdollisiin yksilön etuihin nähden. Välttämätöntä oli, että toimeenpanovaltaa käyttävän viranomaisen päätöksen perusteena olleet seikat olivat aina tuomioistuimen tiedossa, jolloin se voi harkita toisaalta, olivatko nämä seikat sellaisia, että niiden salassapitämiseen asianosaiselta oli riittävät perusteet, ja toisaalta arvioida, oliko oleskeluluvan hylkäämistä ja karkottamista koskeneille päätöksille ollut yleiseen järjestykseen ja kansalliseen turvallisuuteen liittyvät perusteet.

Hovioikeus totesi, että kansallisen turvallisuuden vuoksi salassa pidettäväksi määrätyn aineiston jääminen asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle ei välttämättä ollut ihmisoikeussopimuksen vastaista. Tässä tapauksessa N:n oleskeluluvan epäämistä koskeneessa päätöksessä ei kuitenkaan ollut mainittu tosiasiaperusteita edes pääpiirteissään. Myöskään tuomioistuimen tiedossa eivät olleet olleet ne tosiseikat, joihin suojelupoliisi oli perustanut lausuntonsa. Muutoksenhakumenettelyssä ei ollut siten lainkaan tutkittu, oliko toimeenpanovalta kyennyt osoittamaan konkreettisia seikkoja kansallisen turvallisuuden vaarantamisesta tehdyn arvionsa tueksi. Tuomioistuin ei ollut myöskään voinut punnita sitä, oliko N:n oikeuksiin puuttumiselle pakottavaa yhteiskunnallista tarvetta ja oliko se oikeassa suhteessa tavoitteisiin, ja siten arvioida, loukkasiko päätös N:n oikeutta perhe-elämän suojaan. Valtio oli vedonnut muun ohella siihen, että hallinto-oikeus oli pyytänyt tietosuojavaltuutetun lausunnon. Tietosuojavaltuutetun tehtävänä oli valvoa sitä, että henkilötietoja käsitellään henkilötietolain mukaisesti, ei tarkastaa tietojen sisältöä saati tässä tapauksessa arvioida sitä, oliko N:n maassaolo vaarantanut kansallista turvallisuutta. Riittävät oikeussuojakeinot toteutuvat vain, jos tuomioistuin arvioi toimeenpanoviranomaisen päätöksen perusteena olevat seikat.

N oli väittänyt, että hän oli vaarassa joutua karkotuksen vuoksi vainon kohteeksi ja että oleskeluluvan epääminen loukkasi vakavasti hänen oikeuttaan perhe-elämään. Tällaisessa asiassa yksilön saatavilla olevilla prosessuaalisilla takeilla oli olennainen merkitys. N:n oleskelulupaa koskevaa asiaa käsiteltäessä ei ollut turvattu hänen oikeusturvansa vähimmäisvaatimuksia, ja noudatettu menettely oli ollut selvästi jo tuolloin vallinneen ihmisoikeustuomioistuimen soveltamiskäytännön vastainen. Hovioikeus katsoi, ettei asian käsittelyssä ollut noudatettu asian laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia.

Asiassa tulivat sovellettavaksi vahingonkorvauslain 5 luvun säännökset sellaisina kuin ne olivat voimassa ennen 1.1.2006. Sovellettavaksi tulevan 5 luvun 2 §:n mukaan sillä, jolle oli aiheutunut ruumiinvamma tai muu henkilövahinko, oli oikeus saada korvaus muun muassa kivusta ja särystä. Saman luvun 6 §:n mukaan lain henkilövahinkoa koskevia säännöksiä sovelletaan myös sen kärsimyksen korvaamiseen, jonka on aiheuttanut vapauteen, kunniaan tai kotirauhaan kohdistunut taikka muu sen kaltainen rikos. Oikeuskäytännössä oli katsottu, että vahingonkorvausoikeutta tuli tulkita perus- ja ihmisoikeusmyönteisesti ja että henkilöllä, jonka perus- ja ihmisoikeuksia oli vakavasti loukattu, voi siten olla oikeus korvaukseen kärsimyksestä (KKO 2011:38, 2008:10).

Ihmisoikeussopimus ja ihmisoikeustuomioistuimen käytäntö eivät edellyttäneet, että N olisi saanut päätöksen perusteet tietoonsa vielä asiaa toimeenpanoviranomaisessa käsiteltäessä, vaan tässä tapauksessa virhe oli tapahtunut asian käsittelyssä hallintotuomioistuimessa. Arvioitaessa sitä, oliko N:n perus- ja ihmisoikeuksia loukattu, ei merkitystä ollut sillä, oliko luvan epäämiselle ollut ensimmäistä oleskelulupahakemusta ratkaistaessa asianmukaiset perusteet. Asiassa ei sinänsä ollut käynyt ilmi sellaisia seikkoja, joiden johdosta olisi pidettävä uskottavana, ettei N olisi saanut oleskelulupaa jo vuonna 2003, jos valitusasian käsittelyssä olisi noudatettu kohtuudella asetettavia vaatimuksia. N:n sittemmin saama oleskelulupa sitä vastoin tuki päinvastaista olettamaa.

Menettelyssä tapahtuneiden virheiden johdosta N oli ollut karkotusuhan alaisena siitä saakka, kun Helsingin hallinto-oikeus oli 27.10.2003 hylännyt hänen valituksensa siihen saakka, kun hänelle myönnettiin oleskelulupa 3.1.2006. Koska N:lle aiheutuneet lääketieteellisesti diagnosoidut terveydentilan epäedulliset muutokset ja häiriöt olivat osaltaan johtuneet N:n vaatimusten perusteena olevasta syystä, hänellä oli oikeus siltä osin korvaukseen kivusta, särystä ja muusta tilapäisestä haitasta.

Valtio oli myöntänyt, että kärsimyksen korvaamiseen on perusteet, jos menettelyssä oli loukattu N:n perus- ja ihmisoikeuksia julkista valtaa käyttäen.

Ottaen huomioon, että N oli täyttänyt pakolaisen oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen mukaisen pakolaisen määritelmän, mahdollista asian käsittelyn vaikeutumista matkustusasiakirjojen puuttumisen takia ei voitu pitää sellaisena N:n omana myötävaikutuksena, jonka johdosta korvausvelvollisuuden alentamiselle olisi aihetta.

Hovioikeus kumosi käräjäoikeuden tuomion ja velvoitti valtion maksamaan N:lle korvaukseksi kivusta, särystä ja tilapäisestä haitasta sekä kärsimyksestä yhteensä 8 000 euroa, josta henkilövahingon osuus oli 2 000 euroa ja kärsimyksen osuus 6 000 euroa.

Asian ovat ratkaisseet hovioikeuden jäsenet Markus Nikolainen, Jussi Heiskanen ja Hilppa Piirtola.

Valtiolle myönnettiin valituslupa.

Valtio vaati, että hovioikeuden tuomio kumotaan ja asia jätetään käräjäoikeuden tuomion varaan. Jos ihmisoikeuksia katsotaan loukatun, on tämän toteaminen riittävä hyvitys loukkauksesta.

Vastauksessaan N vaati valituksen hylkäämistä.

N:n Suomessa oleskelun tausta

1. N on syntyjään Pakistanin kansalainen ja kotoisin Kashmirin osavaltiosta. N on saapunut Suomeen 17.5.1997 ja hakenut poliittista turvapaikkaa. Turvapaikkahakemus on hylätty ja Ulkomaalaisvirasto on 14.6.1999 määrännyt hänelle maahantulokiellon. Helsingin hallinto-oikeus on toimitettuaan suullisen käsittelyn hylännyt päätöstä koskevan valituksen 26.5.2000. Korkein hallinto-oikeus, jolle toimitetun selvityksen mukaan N oli 16.10.2000 mennyt naimisiin Suomen kansalaisen kanssa, on hylännyt N:n valituslupahakemuksen turvapaikkahakemuksen osalta, mutta myöntänyt valitusluvan käännyttämisen ja maahantulokiellon osalta. Näiltä osin korkein hallinto-oikeus on 21.6.2001 kumonnut Ulkomaalaisviraston päätöksen ja palauttanut asian viraston uudelleen käsiteltäväksi. Ulkomaalaisvirasto on 19.7.2001 myöntänyt N:lle määräaikaisen oleskeluluvan 19.7.2002 saakka. Päätöksen perusteena on ollut N:n Suomessa oleskelun kesto, perheside (avioliitto) ja hänen muut siteensä suomalaiseen yhteiskuntaan (työsuhde 2.11.1998 alkaen) sekä hänen kotimaassaan Pakistanissa Kashmirin osavaltiossa jatkuneet levottomuudet.

Kanteen perusteena olevat tapahtumat

2. N on hakenut vuonna 2002 vuoden mittaista jatko-oleskelulupaa Helsingin kihlakunnan poliisilaitokselta. Suojelupoliisi on 28.8.2002 antanut hakemuksesta lausunnon, jossa se ei ole puoltanut oleskeluluvan jatkamista. Poliisilaitos on 4.9.2002 tehnyt kielteisen päätöksen hakemukseen. N on valittanut päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että suojelupoliisi velvoitetaan täydentämään kirjallista lausuntoaan, jotta hän voisi ymmärtää, miksi hakemusta ei ole tuettu. Lisäksi hän on vaatinut, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely. Hallinto-oikeus on hankittuaan suojelupoliisin ja tietosuojavaltuutetun lausunnot ja saatuaan N:n niiden johdosta antamat lausumat päätöksellään 27.10.2003 hylännyt N:n suullista käsittelyä koskevan pyynnön ja valituksen. Koska hallinto-oikeuden päätökseen ei tuolloin voimassa olleen ulkomaalaislain 55 §:n mukaan ole saanut hakea muutosta valittamalla, korkein hallinto-oikeus on tutkinut N:n kirjelmän oleskeluluvan epäämispäätökseen kohdistuvana purkuhakemuksena ja päätöksellään 2.5.2006 hylännyt sen.

3. Helsingin kihlakunnan poliisilaitos on 6.3.2003 esittänyt Ulkomaalaisvirastolle N:n karkottamista Pakistaniin. Suojelupoliisi on 1.9.2004 antamassaan lausunnossa arvioinut N:n maassa oleskelun voivan vaarantaa valtion turvallisuutta. Ulkomaalaisvirasto on 29.9.2004 päättänyt karkottaa N:n ja määrännyt hänet maahantulokieltoon toistaiseksi.

Myöhemmät vaiheet asiassa

4. N on hakenut uudelleen turvapaikkaa 18.11.2004. Ulkomaalaisvirasto on 2.2.2005 pyytänyt suojelupoliisilta uuden lausunnon. Suojelupoliisi on kuullut N:ää heinäkuussa 2005. Suojelupoliisilla ei ole ollut 7.12.2005 antamassaan lausunnossa huomauttamista N:n suhteen. Ulkomaalaisvirasto on 3.1.2006 myöntänyt N:lle turvapaikan ja oleskeluluvan. Helsingin hallinto-oikeus on 27.10.2006 kumonnut N:lle 29.9.2004 annetun karkotusmääräyksen ja 20.10.2008 myöntänyt hänelle Suomen kansalaisuuden.

5. N on 2.11.2004 valittanut oleskelulupa-asiassaan noudatetusta menettelystä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen. Hän on nojautunut muun muassa ihmisoikeussopimuksen 8 ja 13 artiklaan ja väittänyt, että karkotus loukkaisi hänen perhe-elämänsä suojaa. Tuomioistuin on 14.9.2005 päättänyt antaa hakemuksesta tiedon Suomen hallitukselle. Senkin jälkeen, kun N:lle oli vuonna 2006 myönnetty turvapaikka, N on ilmoittanut pysyvänsä ihmisoikeusvalituksessaan. N:n mukaan turvapaikkapäätös ei ollut hyvittänyt loukkauksia, koska se oli tehty vasta ihmisoikeustuomioistuimen annettua valituksen tiedoksi Suomen hallitukselle. Ihmisoikeustuomioistuin on päätöksessään 22.5.2007 todennut, että hakijan turvapaikkahakemus oli ratkaistu, ja poistanut asian valituslistaltaan. Valitusta ei ole otettu tutkittavaksi.

Kanne

6. N on vaatinut kanteessaan, että valtio velvoitetaan suorittamaan hänelle korvausta kivusta, särystä ja tilapäisestä haitasta 15 000 euroa sekä kärsimyksestä 44 000 euroa. N on väittänyt kanteessaan, että Helsingin kihlakunnan poliisilaitoksen, Ulkomaalaisviraston ja Helsingin hallinto-oikeuden edellä kohdissa 2 - 3 tarkoitetut päätökset olivat virheellisiä, koska ne perustuivat suojelupoliisin lausuntoon, jonka perusteista viranomaiset eivät olleet ottaneet selvää. Suojelupoliisi oli menetellyt virheellisesti, koska se oli laiminlyönyt huolehtia asian selvittämisestä eikä ollut kuullut N:ää antaessaan lausuntoa. N ei ollut myöskään missään vaiheessa saanut tietoonsa niitä perusteita, joihin lausunto oli perustunut. Sen vuoksi hän ei ollut voinut esittää siihen vastanäyttöä.

7. N:n mukaan mainitut valtion viranomaiset olivat julkista valtaa käyttäessään jättäneet noudattamatta toimiensa ja tehtäviensä suorittamiselle niiden laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia. Virhe oli tapahtunut ainakin jossakin viranomaisessa. Valtio vastasi virheestä anonyymin tuottamuksen perusteella.

8. Hallinto-oikeuden päätös loukkasi N:n oikeutta perhe- ja yksityiselämän suojaan eikä se turvannut hänen perus- ja ihmisoikeuksiaan. Hallinto-oikeus oli syyllistynyt virheisiin ja laiminlyönteihin jättämällä noudattamatta muun ohessa perustuslain 21 ja 22 §:ien vaatimuksia sekä kansainvälisten ihmisoikeussopimusten määräyksiä. Hallinto-oikeuden päätöksestä ja kanteessa kuvatusta viranomaisten menettelystä oli aiheutunut N:lle kipua ja särkyä sekä kärsimystä.

Kysymyksenasettelu Korkeimmassa oikeudessa

9. Siltä osin kuin kanteen perusteena oli hallinto-oikeuden menettely, käräjäoikeus on katsonut, ettei sillä ollut korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun oikeusvoimavaikutuksen vuoksi mahdollisuutta tutkia asiaa saati päätyä arviossaan toiseen lopputulokseen. Käräjäoikeus on hylännyt kanteen.

10. Hovioikeus on puolestaan katsonut, että estettä kanteen tutkimiselle ei miltään osin ollut. Hovioikeus on päätynyt siihen, ettei hallinto-oikeus ollut asiaa käsitellessään noudattanut asian laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia, koska se ei ollut voinut asianmukaisesti arvioida oleskeluluvan epäävän päätöksen perusteena olevia seikkoja. Tällä perusteella hovioikeus on velvoittanut valtion suorittamaan N:lle korvausta tälle aiheutuneesta vahingosta.

11. Valtion valituksen johdosta Korkeimmassa oikeudessa on kysymys ensisijaisesti siitä, onko hallinto-oikeus menetellyt asiaa käsitellessään siten virheellisesti, että N:llä on oikeus vaatimaansa korvaukseen. Jos oikeutta korvaukseen tällä perusteella ei ole, kysymys on N:n vastauksessa esitetyn johdosta toissijaisesti siitä, onko suojelupoliisi, Helsingin kihlakunnan poliisilaitos tai Ulkomaalaisvirasto asiaa käsitellessään menetellyt siten virheellisesti, että N:llä on oikeus korvaukseen.

12. Sitä ennen on kuitenkin otettava valtion valituksen johdosta kantaa siihen oikeudenkäyntimenettelyä koskevaan kysymykseen, estääkö korkeimman hallinto-oikeuden 2.6.2006 antama päätös tutkimasta kannetta hallinto-oikeuden menettelyä koskevilta osin, kuten käräjäoikeus on katsonut. Mikäli estettä ei tällä perusteella ole, on otettava kantaa vahingonkorvauslain 3 luvun 5 §:n niin kutsutun rajoitussäännöksen merkitykseen asiassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen väitetty oikeusvoima

13. Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään hylännyt N:n hallinto-oikeuden päätökseen kohdistuneen purkuhakemuksen. Se on lausunut, ettei hallinto-oikeuden menettelyssä ollut havaittavissa virheitä eikä päätös ollut perustunut ilmeisen väärään lain soveltamiseen.

14. Hovioikeus on tässä asiassa todennut, ettei korkeimman hallinto-oikeuden ylimääräiseen muutoksenhakemukseen antamalla ratkaisulla ollut vahvistettu eikä ollut voitu vahvistaa, oliko vaaditulle vahingonkorvaukselle perusteita asian käsittelyssä N:n väittämän mukaan tapahtuneen menettelyvirheen vuoksi. Hovioikeus on katsonut, että korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun oikeusvoimavaikutus ei estänyt vaatimuksen esittämistä ja kanteen tutkimista.

15. Korkein oikeus hyväksyy hovioikeuden ratkaisun tältä osin.

Vahingonkorvauslain rajoitussäännöksen merkitys

16. N on ensisijaisesti vaatinut ja hovioikeus myös tuominnut korvausta vahingonkorvauslain nojalla.

17. Vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n mukaan julkisyhteisö on velvollinen korvaamaan julkista valtaa käytettäessä virheen tai laiminlyönnin johdosta aiheutuneen vahingon. Tämä vastuu yhteisöllä on kuitenkin vain, milloin toimen tai tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole noudatettu.

18. Vahingonkorvauslain 3 luvun 5 §:n mukaan kannetta valtioneuvoston, ministeriön, valtioneuvoston kanslian, tuomioistuimen tai tuomarin päätöksestä aiheutuneen vahingon korvaamisesta ei saa nostaa, ellei päätöstä ole muutettu tai kumottu taikka ellei virheen tehnyttä ole todettu syylliseksi virkarikokseen tai velvoitettu korvaamaan vahinkoa.

19. Valtio on viitannut muutoksenhakemuksessaan vahingonkorvauslain 3 luvun 5 §:ään ja katsonut, ettei asiassa ollut voinut sen perusteella syntyä valtiolle korvausvelvollisuutta, koska korkein hallinto-oikeus ei ollut N:n purkuhakemusta käsitellessään havainnut hallinto-oikeuden menettelyssä puutteita. N puolestaan on lausunut, että luvun 5 §:n säännös koskee vain päätöksen muuttamista tai kumoamista, ei purkamista. Kun otettiin huomioon kansainväliset ihmisoikeussopimukset ja vahingonkorvauslain säätämisen jälkeen ihmis- ja perusoikeuksien suojaamisessa tapahtunut kansallinen ja kansainvälinen oikeuskehitys, N:n oikeutta vahingonkorvaukseen ei tullut rajoittaa sanotun säännöksen nojalla.

20. Kysymys on siis ensisijaisesti Helsingin hallinto-oikeuden menettelyn ja päätöksen virheellisyyden perusteella vaaditusta vahingonkorvauksesta. Hallinto-oikeuden päätökseen ei ole ollut varsinaista muutoksenhakuoikeutta, ja korkein hallinto-oikeus on hylännyt purkuhakemuksen. Ketään hallinto-oikeuden ratkaisun tekemiseen osallistuneista tuomareista ei ole todettu syylliseksi virkarikokseen tai velvoitettu korvaamaan vahinkoa. Vahingonkorvauslain 3 luvun 5 §:n mukaan korvauskannetta tällaisessa tilanteessa ei saa nostaa. N:n korvausvaatimusta ei siten voida tutkia vahingonkorvauslakiin perustuvalta osaltaan.

Korvausvastuu perus- ja ihmisoikeusloukkauksen perusteella

21. N on perustanut korvausvaatimuksensa myös siihen, että hallinto-oikeuden menettely on loukannut hänen perus- ja ihmisoikeuksiaan ja että hänellä on joka tapauksessa tällä perusteella oikeus korvaukseen.

22. Oikeuskäytännössä on suhtauduttu pidättyvästi kärsimyksen korvaamiseen muun kuin lain nimenomaisen säännöksen nojalla (esimerkiksi KKO 1998:80). Viimeaikaisessa oikeuskäytännössä on kuitenkin pidetty sinänsä mahdollisena aineettoman vahingon korvaamista perus- ja ihmisoikeusmyönteisen tulkinnan avulla myös ilman nimenomaisen säännöksen tukea, kunhan vahingonkorvausvastuulla on riittävä oikeudellinen peruste (KKO 2008:10, kohdat 9 ja 21, KKO 2011:38, kohdat 11, 15 ja 16 sekä KKO 2012:81, kohta 16). Ennakkopäätöksessä KKO 2008:10 vaatimuksen perusteena on ollut vankeusrangaistuksen täytäntöönpanoa varten kiinniotetun liiallinen vapaudenmenetys, ennakkopäätöksessä KKO 2011:38 esitutkinnan viivästyminen asiassa, jossa oli tehty oikeusapupyyntö ulkomaan viranomaisille, ja ennakkopäätöksessä KKO 2012:81 viestintäsalaisuuden loukkaaminen, kun tutkintavangille saapunut kirje oli avattu. Näistä tapauksista ensimmäisessä katsottiin olevan perusteita suorittaa korvausta kolmen päivän aiheettomasta vapaudenmenetyksestä aiheutuneesta kärsimyksestä. Toisessa tapauksessa neljä ja puoli vuotta kestänyttä esitutkintaa ei jutun laatu ja laajuus huomioon ottaen pidetty kohtuuttomana eikä korvausta vaatineen ihmis- ja perusoikeuksia katsottu loukatun. Kolmannessa ratkaisussa on lausuttu, että valtion korvausvastuu tuottamuksellisen kirjesalaisuuden loukkauksen perusteella voi syntyä, jos loukkausta voidaan pitää riittävän vakavana, mutta loukkaus katsottiin niin vähäiseksi, että oikeutta kärsimyskorvaukseen ei ollut.

23. Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Säännös edellyttää, että tulkintatilanteissa lainsoveltaja tulkitsee lakia tavalla, joka edistää perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan mukaan jokaisella, jonka sopimuksessa tunnustettuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokas oikeussuojakeino kansallisen viranomaisen edessä siinäkin tapauksessa, että oikeuksien ja vapauksien loukkauksen ovat tehneet virantoimituksessa olevat henkilöt. Oikeussuojakeinot määräytyvät kansallisen oikeusjärjestyksen mukaan, mutta niiden tulee olla tehokkaat sekä käytännössä että oikeudellisesti.

24. Korkein oikeus toteaa, että N:n oleskelulupahakemusta ratkaistaessa on N:n kannalta ollut kysymys ainakin ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan turvaamasta perhe-elämän suojasta. Toisaalta on ollut kysymys kansallisesta turvallisuudesta. Perhe-elämän suojan turvaaminen edellyttää, että asianomaisella, jonka ihmisoikeussopimuksessa tunnustettuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on käytössään ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan edellyttämä tehokas oikeussuojakeino silloinkin, kun valtio vetoaa kansalliseen turvallisuuteen. Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan jo puolustettavin perustein esitetty väite sopimuksessa turvatun oikeuden loukkauksesta velvoittaa takaamaan väitetyn loukkauksen kohteelle 13 artiklan mukaisen oikeuskeinon. Jos karkotuksen on väitetty loukkaavan esimerkiksi perhe-elämän suojaa ja väitteelle on myös puolustettavia perusteita, sopimuksen 13 artikla yhdessä 8 artiklan kanssa edellyttää siten, että henkilöllä on tehokas mahdollisuus riitauttaa karkotus ja saada merkitykselliset kysymykset tutkituiksi riittävin prosessuaalisin takein sekä riittävän perusteellisesti viranomaisissa, jotka tarjoavat asianmukaiset takeet riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta (esimerkiksi Al-Nashif v. Bulgaria 20.6.2002, kohta 132). Korkein oikeus toteaa, että vaikka 8 artiklaa ei lopulta katsottaisikaan loukatun, saattaa kansallisen oikeussuojakeinon puuttuminen merkitä 13 artiklan loukkausta.

25. N:n oleskelulupahakemus on poliisilaitoksella ja hallinto-oikeudessa hylätty sen perusteella, että suojelu-poliisi on lausunnossaan katsonut N:n maassaolon muodostavan riskin kansalliselle turvallisuudelle. Ratkaisu on N:n mukaan tehty tuntematta niitä perusteita, joihin suojelupoliisin lausunto on perustunut. N on katsonut, että viranomaisten asiaa ratkaistessaan ja myös hänen itsensä olisi tullut saada tieto näistä perusteista, jotta hän olisi voinut saada tehokkaasti oikeussuojaa.

26. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on karkottamista koskevassa suuren jaoston ratkaisussaan 15.11.1996 Chahal v. Yhdistynyt kuningaskunta todennut, että tehokkaan oikeussuojan vaatimus ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan mielessä edellytti karkottamisesta aiheutuvan riskin riippumatonta tarkastelua. Tutkintaa ei välttämättä tarvinnut suorittaa tuomioistuimen toimesta, mutta tällöin toimivaltuuksilla ja tutkinnan tehneillä oli merkitystä harkittaessa, oliko oikeussuojakeino tehokas. Koska tuomioistuin ei ollut voinut itsenäisesti punnita asiassa kansallisesta turvallisuudesta aiheutuvia vaatimuksia suhteessa karkottamisesta asianosaiselle aiheutuvaan riskiin, ei menettely täyttänyt ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan edellyttämää tehokkaan oikeussuojakeinon vaatimusta. Ihmisoikeustuomioistuin on myös jaostoratkaisussaan 20.6.2002 Al-Nashif v. Bulgaria katsonut, että tehokkaalta oikeussuojakeinolta on voitava edellyttää vähintäänkin sitä, että toimivaltaiselle viranomaiselle ilmoitetaan maasta poistamista koskevan päätöksen syyt, myös ei-julkiset. Toimivaltaisella viranomaisella tulee lisäksi olla toimivalta kumota viranomaisen päätös, joka perustuu arvioon kansallisen turvallisuuden vaarantumisuhasta, jos tuota arviota on pidettävä mielivaltaisena tai perusteettomana. Tämän lisäksi oikeussuojakeinoon tulee sisältyä jonkinlainen kuulemismenettely. Oikeussuojakeinon tulee mahdollistaa myös punninta yleisen edun ja yksityisten oikeuksien välillä. Kun asiaan liittyi kansallista turvallisuutta koskevia näkökohtia, yksilön saatavilla oleville oikeussuojakeinoille voitiin perustellusti asettaa tiettyjä rajoituksia.

27. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisuissaan 2007:47 - 49 todennut ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevän, että kansallisen turvallisuuden nimissä salassa pidettäväksi määrätyn aineiston jääminen asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle ei sinänsä ollut ihmisoikeussopimusten vastaista. Tällaisessa tilanteessa on toimivaltaisen tuomioistuimen kuitenkin voitava perehtyä asianosaiselta salattuun aineistoon sen arvioimiseksi, onko salaamiselle ja asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jääneen aineiston nojalla tehdyille johtopäätöksille ollut perusteita. Korkein hallinto-oikeus on katsonut, että ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan ja perustuslain 21 §:n vaatimusten täyttämiseksi on hallintotuomioistuinten tehtävänä tutkia, onko yksilön oikeuksien, lähinnä perhe-elämän suojan, sekä yleisen edun eli yleisen järjestyksen ja valtion turvallisuuden välillä asiassa saavutettu oikeudenmukainen tasapaino.

28. Hallinto-oikeus on N:n oleskelulupapäätöksestä tekemää valitusta ratkaistessaan hankkinut suojelupoliisin lausunnon, josta ei ole kuitenkaan ilmennyt niitä syitä, joihin suojelupoliisi on N:stä poliisilaitokselle antamansa lausunnon perustanut. Nämä syyt ovat olleet salassa pidettäviä sen perusteella, että tiedon antaminen niistä olisi vaarantanut valtion turvallisuutta. Hallinto-oikeus on lisäksi pyytänyt tietosuojavaltuutetun lausunnon, josta on ilmennyt, että tietosuojavaltuutettu oli tarkastanut suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän lainmukaisuuden N:ää koskevien tietojen osalta ja ettei tietosuojavaltuutetulla ollut huomauttamista sen lainmukaisuuden suhteen.

29. Hallinto-oikeus ei kuitenkaan ole kuullut suojelupoliisin edustajaa niistä seikoista, joihin sen lausunto on perustunut, eikä perehtynyt N:ltä salattuun aineistoon sen selvittämiseksi, oliko aineiston nojalla tehdyille johtopäätöksille ollut riittäviä perusteita. On ilmeistä, että tämä on ollut vielä tuohon aikaan vallinnut käytäntö kysymyksessä olevan kaltaisia asioita ratkaistaessa. Tämä ilmenee siitäkin, että korkein hallinto-oikeus on hylännyt hallinto-oikeuden päätöstä koskevan N:n purkuhakemuksen. Vasta edellä todetuilla vuonna 2007 antamillaan ratkaisuilla korkein hallinto-oikeus on muuttanut arviointia sen suhteen, kuinka valtion turvallisuuden vuoksi salassa pidettävään aineistoon tulee perehtyä.

30. Edellä kohdassa 26 selostettujen ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisujen perusteella on kuitenkin jo hallinto-oikeuden ratkaistessa asian ollut selvää, että ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä oli edellytetty asiaa ratkaisevan tuomioistuimen perehtyvän sellaiseenkin aineistoon, joka on valtion turvallisuuden vuoksi pidettävä asianosaisilta salassa, ja arvioivan, onko turvallisuusviranomaisten sen perusteella tekemille johtopäätöksille perusteita. Kun hallinto-oikeus ei ole perehtynyt salaiseen aineistoon, se on menetellyt tavalla, jonka ihmisoikeustuomioistuimen tuolloisessa oikeuskäytännössä on katsottu muodostaneen ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan rikkomisen. Myöskään N:n perustuslain 21 §:ssä turvatut oikeudet eivät ole siten toteutuneet.

Vahingon syy-yhteys loukkaukseen

31. Edellä mainituilla perusteilla Korkein oikeus katsoo, että hallinto-oikeuden menettelyssä on loukattu N:n perus- ja ihmisoikeuksia. Huomioon ottaen edellä mainittu Korkeimman oikeuden oikeuskäytäntö N:llä on oikeus saada korvausta hänelle aiheutuneesta vahingosta, jos loukkausta voidaan pitää riittävän vakavana. Lisäksi edellytetään, että vahingon aiheutuminen on syy-yhteydessä loukkaukseen.

32. Valtio on katsonut, ettei hallinto-oikeuden virheellinen menettely ole syy-yhteydessä N:lle aiheutuneeseen vahinkoon, koska N:n hakemus olisi tullut hylätyksi, vaikka suojelupoliisin lausunnon perusteista olisi otettu selvää. N:n terveysongelmat eivät myöskään olleet aiheutuneet hallinto-oikeuden virheellisen menettelyn seurauksena, vaan ne olivat seurausta N:n ennen maahan tuloaan kokemasta kohtelusta.

33. Korkein oikeus toteaa, että hallinto-oikeuden päätöksen seurauksena N on määrätty karkotettavaksi ja hän on ollut sen uhan alaisena aina 3.1.2006 asti, jolloin karkotuspäätös on kumottu ja hänelle on myönnetty oleskelulupa. Ei ole enää mahdollista päätellä, millä tavoin suojelupoliisin lausunnon perusteena olevat seikat olisivat vaikuttaneet päätöksen lopputulokseen, jos ne olisivat olleet hallinto-oikeuden tiedossa. Se, että N:lle on myöhemmin myönnetty oleskelulupa, viittaa kuitenkin siihen, että niillä olisi ollut lopputuloksen kannalta merkitystä. Tämän vuoksi voidaan otaksua, että ne olisivat olennaisesti vaikuttaneet lopputulokseen. Siten Korkein oikeus katsoo hallinto-oikeuden virheellisen menettelyn olevan syy-yhteydessä siihen, että N on määrätty karkotettavaksi ja ollut tämän uhan alaisena 3.1.2006 asti.

34. N on vaatinut korvausta sen perusteella, että hänelle oli aiheutunut karkotusuhan alla olemisesta ja oleskeluluparatkaisun pitkittymisestä vahingonkorvauslaissa tarkoitettua kipuun ja särkyyn verrattavaa kärsimystä sekä sanotussa laissa tarkoitettua loukkauksen aiheuttamaa kärsimystä. Hovioikeus on katsonut tuomitsemansa korvauksen osaksi aiheutuneen vahingonkorvauslaissa tarkoitetusta henkilövahingosta.

35. Asiassa esitetyissä lääkärinlausunnoissa on katsottu, että N:llä ilmennyt masentuneisuus ja ahdistuneisuus ovat ainakin osaksi aiheutuneet siitä, että hän on ollut epätietoinen oleskelulupahakemuksensa lopputuloksen suhteen ja että epätietoisuus on kestänyt pitkään. Hallinto-oikeuden virheellinen menettely on osaltaan pitkittänyt N:n oleskeluluvan saantia. Korkein oikeus katsoo siten selvitetyksi, että N:lle on sen johdosta aiheutunut kärsimystä.

Korvauksen määrä

36. Hovioikeus on katsonut korvauksen kohtuulliseksi määräksi 8 000 euroa, josta henkilövahingon osuus on ollut 2 000 euroa ja kärsimyksen osuus 6 000 euroa. Valtio on ensisijaisesti katsonut, että loukkauksen toteaminen olisi riittävä hyvitys tai hyvitysmäärä voisi olla enintään 1 000 euroa.

37. Korkein oikeus toteaa, että loukkauksen tulee olla riittävän vakava, jotta loukatulla olisi oikeus korvaukseen (KKO 2012:81, kohta 16). Tätä on arvioitava lähinnä sen perusteella, mikä merkitys loukkauksella on sen kohteeksi joutuneelle. Tässä tapauksessa loukkaus on kohdistunut N:n oikeuteen saada tehokasta oikeussuojaa hänen puolustaessaan ihmisoikeuksiaan. N on loukkauksen johdosta ollut pitkään karkotusuhan alaisena. Hänelle on sen vuoksi aiheutunut terveydellistä haittaa. Näihin seikkoihin nähden loukkausta on pidettävä niin vakavana, ettei pelkkä loukkauksen toteaminen ole riittävä seuraamus.

38. Perus- ja ihmisoikeuksien loukkauksesta tuomittavan korvauksen osalta ei ole tarpeen arvioida sitä, onko kärsimys aiheutunut vahingonkorvauslaissa tarkoitetusta henkilövahingosta tai onko se vahingonkorvauslaissa tarkoitettua loukkauksen aiheuttamaa kärsimyskorvausta. Korvauksen määrää arvioitaessa merkitystä on annettava loukkauksen ja sen aiheuttamien seuraamusten vakavuudelle ja kestolle. Loukkauksen ja sen seurauksien vakavuuteen ja niiden pitkään kestoon nähden Korkein oikeus arvioi loukkauksesta johtuvan kohtuullisen korvauksen määräksi 5 000 euroa.

Hovioikeuden tuomiota muutetaan.

Suomen valtio velvoitetaan hovioikeuden tuomitseman 8 000 euron korvauksen asemesta suorittamaan N:lle korvauksena kärsimyksestä 5 000 euroa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettuine viivästyskorkoineen haasteen tiedoksiannosta 4.2.2009 lukien.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kati Hidén (eri mieltä), Liisa Mansikkamäki (eri mieltä), Pasi Aarnio, Hannu Rajalahti ja Jukka Sippo. Esittelijä Kristina Oinonen.

Oikeusneuvos Mansikkamäki: Olen Korkeimman oikeuden ratkaisun perustelujen kohtien 1 - 27 osalta samaa mieltä kuin enemmistö. Sen jälkeen tarkastelen hallinto-oikeuden menettelyä ja lausun perusteluinani ja johtopäätöksenäni seuraavaa.

Asian käsittely Helsingin hallinto-oikeudessa vuonna 2003

Helsingin kihlakunnan poliisilaitos on antanut hallinto-oikeudelle asiassa lausunnon. Poliisilaitos oli lausuntonsa mukaan tukeutunut kokonaisharkinnassaan suojelupoliisin yksiselitteiseen lausuntoon sekä tarkastellut valittajan perhesiteitä Suomeen ja maahantulotaustaa. Poliisilaitos on lausunut katsovansa edelleen, että niillä perusteilla, joilla oleskelulupa oli evätty, voitiin puuttua perhe-elämän suojaan, ja ettei päätös loukannut ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa.

Hallinto-oikeus on hankkinut lausunnon myös suojelupoliisilta. Suojelupoliisi on 26.2.2003 antamassaan lausunnossa todennut, ettei se ollut vuonna 2002 poliisilaitokselle antamassaan lausunnossa puoltanut oleskeluluvan myöntämistä hakijalle. Tämä lausunto oli perustunut siihen, että suojelupoliisin toiminnallisessa tietojärjestelmässä oli lausunnon kohteesta sellaisia tietoja, joiden perusteella tämän maassaolon voitiin arvioida muodostavan riskin valtion turvallisuuden kannalta. Tiedot oli saatu muun muassa viranomaisten kansainvälisen tiedonvaihdon kautta. Tiedot koskivat lausunnon kohteen aikaisempaa toimintaa ja taustoja. Suojelupoliisilla oli valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevien asiakirjojen lakisääteinen salassapitovelvollisuus. Tämän vuoksi lausunnon perusteluissa ei ollut voitu kirjoittaa julki yksityiskohtaisia valtion turvallisuutta koskevia tietoja. Jo tieto siitä, että henkilöstä on tietoja suojelupoliisin rekisterissä, voi olla omiaan vaarantamaan valtion turvallisuutta.

Hallinto-oikeus on hankkinut asiassa lausunnon myös tieto-suojavaltuutetulta. Lausunnosta on ilmennyt, että tietosuojavaltuutettu oli 27.3.2003 tarkastanut suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän lainmukaisuuden N:ää koskevien tietojen osalta. Hallinto-oikeuden päätökseen kirjatun tietosuojavaltuutetun lausunnon selostuksen mukaan tällä ei ollut mahdollisuutta seurata tiedonhankkimisketjua loputtomiin. Tietojen tarpeellisuuden ja virheettömyyden arviointi rajoittui sen selvittämiseen, että tiedot liittyivät rekisterinpitäjän lakisääteisten tehtävien hoitamiseen ja että ne oli saatu suunnilleen vastaavassa asemassa olevalta viranomaistaholta sellaisesta valtiosta, jonka voitiin olettaa noudattavan vastaavia henkilötietojen käsittelyä koskevia periaatteita. Lisäksi rekisterinpitäjän tuli pystyä aina selvittämään, mistä tietolähteistä tiedot on saatu. N:ää koskevat tiedot oli hankittu siitä lähtökohdasta, mitä hän oli itse yksilöintitiedoistaan kertonut, eikä tietojen tallentamisesta ollut kulunut sellaista aikaa, että tiedot olisi sillä perusteella tullut poistaa. Tietosuojavaltuutetulla ei ollut ollut huomauttamista rekisterinpidon lainmukaisuuden suhteen N:n kohdalta.

N on jo hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa huomauttanut siitä, että suojelupoliisin lausunnosta ei voitu päätellä, millä perusteilla lausunto oli kielteinen, ja ettei hän sen vuoksi voinut esittää asiasta omaa käsitystään. Koska kysymys oli N:lle tärkeästä päätöksestä ja lausunnolla oli siinä keskeinen merkitys, hallinto-oikeuden tulisi valituksen mukaan pyytää suojelupoliisilta tiedot perusteista ja varata N:lle tilaisuus lausua vastauksen johdosta. N on valituksessaan esittänyt arvelunsa syistä, jotka olivat saattaneet johtaa kielteisen lausunnon antamiseen hänestä, ja ilmoittanut, ettei hän ollut aktiivisesti toiminut tavalla, joka ulkomaalaislain nojalla aiheuttaisi karkottamisen tai oleskeluluvan peruuttamisen.

N on vastineessaan suojelupoliisin ja tietosuojavaltuutetun lausuntoihin katsonut välttämättömäksi, että sekä tuomioistuin että hän itse saisivat tietää, mikä tieto oli johtanut suojelupoliisin lausuntoon. N:n mukaan oli ilmeistä, ettei yli kymmenen vuoden takaisille tapahtumille ja toiminnalle voitu antaa merkitystä oleskelulupaa harkittaessa. N on vaatinut asiassa suullista käsittelyä suojelupoliisin edustajan kuulemiseksi ja tilaisuutta esittää vastanäyttöä.

Hallinto-oikeus on päätöksellään 27.10.2003 hylännyt sekä N:n pyynnön suullisesta käsittelystä että valituksen oleskelulupa-asiassa. Perusteluissa on viitattu suojelupoliisin arvioon, jonka mukaan N:n oleskelu maassa muodosti riskin valtion turvallisuuden kannalta, sekä siihen, että tietosuojavaltuutetulla ei ollut ollut huomauttamista suojelupoliisin rekisterinpidon lainmukaisuuden suhteen valittajan kohdalta.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut N:n muutoksenhakemuksen purkuhakemuksena ja katsonut päätöksessään 2.5.2006, ettei N:n asian käsittelyssä ollut tapahtunut sellaista virhettä tai ilmeisen väärää lain soveltamista, jonka vuoksi hallinto-oikeuden päätös tulisi poistaa. Hakemus on hylätty.

Hallinto-oikeuden menettelylle vuonna 2003 asetetut vaatimukset

Laissa ei ole ollut vuonna 2003 säännöksiä, jotka olisivat koskeneet suojelupoliisin salassa pidettävän tiedon esittämistä ja käsittelemistä hallintotuomioistuimessa.

Korkeimman oikeuden ratkaisun kohdassa 26 viitattu Chahal-tuomio vuonna 1996 on koskenut tehokasta oikeussuojakeinoa tilanteessa, jossa Chahal oli ollut karkotuksen toimeenpanoa varten vapautensa menettäneenä yli kuusi vuotta, ja jossa karkotuksen Intiaan oli väitetty muodostavan vainon ja kidutuksen uhan karkotettavalle. Tuomiossa oli kysymys ennen kaikkea ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan (kidutuksen kielto) ja 5 artiklan 4 kohdan (vapaudenriiston laillisuus) loukkauksista yhdessä 13 artiklan kanssa, eikä siinä ollut tarpeen ottaa kantaa kysymykseen, olisiko rikottu myös 8 artiklaa (oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta), jos karkottaminen olisi pantu täytäntöön.

Al-Nashif-tuomiossa vuonna 2002 on ollut kysymys ihmisoikeussopimuksen 8 artiklasta. Tuomiossa on asetettu 13 artiklassa edellytetylle tehokkaalle oikeussuojakeinolle selkeät vaatimukset. Paitsi että toimivaltaisen muutoksenhakuviranomaisen täytyy saada tieto karkotuspäätöksen salassa pidettävistä syistä, sen tulee olla toimivaltainen kumoamaan mielivaltainen tai perusteeton päätös. Lisäksi menettelyn, joka voi tarvittaessa tapahtua erityisen edustajan välityksin, tulee olla jollain tavoin vastavuoroinen. Kun kysymys on perhe-elämän suojasta, tulee yleistä etua ja yksityisiä oikeuksia punnita ratkaisussa keskenään (tuomion kohta 137).

Hallinto-oikeuden menettelyn oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus on käsitellessään N:n valitusta keväällä 2003 pyytänyt kirjalliset lausunnot sekä suojelupoliisilta että tietosuojavaltuutetulta. N on antanut lausumien johdosta vastineensa. Asiassa ei ole järjestetty suullista käsittelyä. Tämä hallinto-oikeuden menettely on ollut vuonna 2003 paitsi hallinto-oikeuskäytännössä noudatettu ja hyväksytty, myös tuon aikaisen näkemyksen mukaan kansallisen lain mukainen. Tätä osoittaa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu vuonna 2006 N:n purkuhakemukseen.

Kuten Korkeimman oikeuden tuomion perustelujen kohdasta 27 ilmenee, korkein hallinto-oikeus on vasta sen jälkeen, kun ihmisoikeustuomioistuin oli vuonna 2006 antanut tuomionsa asioissa Lupsa v. Romania ja Kaya v. Romania, ottanut vuonna 2007 ratkaisuissa KHO 2007:47 - 49 aikaisemmasta poikkeavan kannan siihen kysymykseen, mitä tehokas oikeussuojakeino sen käsiteltävinä olleissa erilaisissa oleskelulupa-asioissa edellytti. Laki oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa (381/2007) on puolestaan tullut voimaan 1.10.2007. Lain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 12/2006 vp s. 30) perusteluissa on viitattu Al-Nashif-tuomioon ja todettu muun ohella, että hallintotuomioistuimilla on oikeus saada käyttöönsä myös ne tiedot, joihin henkilöstä tehty turvallisuusarvio perustuu, ja että punninta valtion etujen ja yksityisen oikeuksien välillä samoin kuin siitä, missä laajuudessa asianosaiselle voidaan antaa sanotunlaisia tietoja perusteineen, kuuluu tuomioistuimelle.

Chahal-tuomio vuonna 1996 ei ole koskenut ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan loukkausta yhdessä 13 artiklan kanssa. Sen sijaan Al-Nashif-tuomiossa vuonna 2002 on ollut kysymys 8 artiklassa tarkoitetun perhe-elämän suojan loukkauksesta. Hallinto-oikeuden ratkaistessa asian on siten kansallisesta lainsäädännöstä ja oikeuskäytännöstä huolimatta ollut tiedossa, että ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä oli edellytetty asiaa käsittelevän tuomioistuimen perehtyvän sellaiseenkin aineistoon, joka on valtion turvallisuuden vuoksi pidettävä asianosaisilta salassa, ja arvioivan, onko turvallisuusviranomaisten sen perusteella tekemille johtopäätöksille perusteita.

Hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenee, että se oli hankkimistaan lausunnoista saanut tietoa niiden seikkojen luonteesta, joihin suojelupoliisin lausunto on perustunut, samoin kuin niistä lähteistä, joista suojelupoliisi oli tietoja saanut. Tietosuojavaltuutettu oli tekemänsä tarkastuksen perusteella kertonut suojelupoliisilla olevien tietojen perustuvan osaksi N:n itsensä antamiin tietoihin.

Kuten edellä on todettu, suojelupoliisin lausunnon mukaan sen toiminnallisessa tietojärjestelmässä oli valittajasta sellaisia tietoja, joiden perusteella hänen maassaolonsa voitiin arvioida muodostavan riskin valtion turvallisuuden kannalta. Kysymys on siis ollut tiedoista, jotka ovat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan salassa pidettäviä ja joiden salaaminen asianosaiselta on ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan mahdollista ja sallittua. N ei siten välttämättä olisi voinut itse saada vaatimiaan tietoja ja mahdollisuutta osoittaa ne vääriksi vastanäyttöä esittämällä.

Edellä lausutusta huolimatta hallinto-oikeuden olisi tullut selvittää tarkemmin suojelupoliisin kielteisen lausunnon perusteet ja tarvittaessa kuulla sen edustajaa voidakseen itsenäisesti arvioida, oliko oleskeluluvan epäämiseen riittävät perusteet. Katson enemmistön tavoin, että hallinto-oikeuden menettely ei tältä osin täytä niitä vaatimuksia, jotka ihmisoikeustuomioistuin oli Al-Nashif-tuomiossa asettanut. Menettely ei ole ollut ihmisoikeussopimuksen 13 artiklassa ja perustuslain 21 §:ssä edellytetty tehokas oikeussuojakeino väitetyssä ihmis- ja perusoikeuksien loukkaustilanteessa.

Hallinto-oikeuden oleskelulupa-asiassa tekemä päätös on perustunut päätöksessä selostettuihin tietoihin ja kirjallisiin lausuntoihin. Tässä vahingonkorvausasiassa on kuultu alemmissa oikeuksissa todistajana suojelupoliisin edustajaa, jonka kertomuksen mukaan suojelupoliisin lausunnot perustuivat kolmenlaisista lähteistä peräisin olevaan tietoon: oman tiedonhankinnan kautta saatuun, mahdollisesti kansainvälisen tietojenvaihdon kautta saatuun ja avoimista lähteistä saatuun tietoon. Todistajan mukaan suojelupoliisin lausunnon pohjana olleessa aineistossa oli ollut muun ohessa kolme N:ää koskevaa kansainvälistä etsintäkuulutusta. Tämän asian ollessa vireillä korkein hallinto-oikeus on oikeuttanut N:n saamaan itseään koskevat SIRENE-rekisteriotteet, jotka N on toimittanut hovioikeuden pääkäsittelyyn. Rekisteriotteista ilmenee todistajan kertoma seikka. Katson, että sanottua tietoa voidaan pitää luotettavana. Muunlaiseen arvioon ei ole aihetta sillä perusteella, että N on ilmoittanut selvittäneensä asiaa etsintäkuulutuksen antaneesta valtiosta ja saaneensa kuulla, ettei sanottu valtio ollut antanut hänestä etsintäkuulutuksia.

SIRENE-rekisteristä ilmenneet tiedot huomioon ottaen en pidä uskottavana, että N olisi käsittelyssä esiin tuotujen perhesiteiden perusteella saanut oleskeluluvan, vaikka hallinto-oikeus olisi kuullut suojelupoliisin edustajaa sen lausunnon tarkemmista syistä ja perusteista. Toisenlaista johtopäätöstä ei voida tehdä myöskään sillä perusteella, että suojelupoliisi on kuultuaan N:ää heinäkuussa 2005 ilmoittanut lausunnossaan 7.12.2005, ettei sillä ollut huomauttamista N:n 18.11.2004 tekemän uuden oleskelulupahakemuksen johdosta, ja että Ulkomaalaisvirasto on 3.1.2006 myöntänyt N:lle turvapaikan ja oleskeluluvan. Ne tiedot, jotka ovat olleet ajankohtaisia suojelupoliisin antaessa lausuntonsa vuosina 2002 ja 2003, ovat voineet ajan kuluessa vanhentua ja menettää myös olosuhteiden muuttuessa merkityksensä.

N:n menettelyllisiä oikeuksia on edellä todetuin tavoin loukattu. Käsitykseni mukaan hallinto-oikeuden menettelyn virheellisyydellä ei kuitenkaan ole ollut merkitystä sen lopputuloksen kannalta, mihin hallinto-oikeus on päätynyt asiassa. Sen vuoksi hallinto-oikeuden menettelyn tai sen päätöksen ei mielestäni voida katsoa merkinneen N:n perhe-elämän suojan loukkaamista.

Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuista ilmenee, että tuomioistuin on pitänyt perhe-elämän loukkausta vain hypoteettisena, mikäli karkotusta ei ole toimeenpantu. Johtopäätös on ollut sama jopa niissä tapauksissa, joissa karkotettavaksi määrätty on ollut karkotusmääräyksen johdosta pitkän ajan vapautensa menettäneenä. Ratkaisukäytännön mukaan jo toteamus siitä, että karkotuksen perusteita ei ole tutkittu näytön pohjalta, vaan viranomaisten ilmoituksiin luottaen, on ollut riittävä hyvitys aineettomasta vahingosta (ks. esim. tuomiot Amie ja muut v. Bulgaria 12.2.2013, M. ja muut v. Bulgaria 26.7.2011, Ali Raza ja Zoya Georgieva Raza v. Bulgaria 11.2.2010).

Yhteenveto ja johtopäätös

Edellä olen katsonut, että hallinto-oikeuden menettelyllä tai sen päätöksellä ei ole loukattu N:n ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaan perustuvia oikeuksia. N:llä ei siten ole oikeutta vaatimiinsa korvauksiin väittämänsä perhe-elämän suojan loukkauksen perusteella. Lisäksi voidaan todeta, että Ulkomaalaisviraston päätöstä, jolla N on hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen 29.9.2004 määrätty karkotettavaksi Pakistaniin, ei ole pantu täytäntöön, ja että N:lle on 3.1.2006 myönnetty turvapaikka ja oleskelulupa. Otan huomioon nämä seikat ja ihmisoikeustuomioistuimen edellä kerrotun ratkaisukäytännön karkotusmääräystä koskeneissa tapauksissa ja katson, että toteamus siitä, ettei hallinto-oikeuden menettely N:n asiassa ole ollut ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan ja perustuslain 21 §:n edellyttämä, on riittävä hyvitys aineettomasta vahingosta.

Näillä perusteilla muutan hovioikeuden tuomiota ja hylkään N:n korvausvaatimuksen siltä osin kuin se perustuu hallinto-oikeuden menettelyyn ja päätökseen. Muiden viranomaisten toimintaan perustuvan vaatimuksen osalta hyväksyn käräjäoikeuden tuomion perustelut ja lopputuloksen. Näin ollen vapautan valtion kaikesta sille tuomitusta korvausvelvollisuudesta.

Oikeusneuvos Hidén: Olen samaa mieltä kuin oikeusneuvos Mansikkamäki.