Tuomioistuimen toimivalta - Tuomioistuin- vai hallintoriita-asia - Maankäyttö- ja rakennuslaki - Maankäyttösopimus

Diaarinumero:	S2014/421
Taltio:	353
Antopäivä:	18.2.2016

Kunta ja kiinteistönomistaja olivat tehneet maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetun asemakaavoitusta ja sen toteuttamista koskevan maankäyttösopimuksen, jossa oli sovittu muun muassa maanomistajan suoritettavasta maankäyttömaksusta. Kiinteistönomistajan kannevaatimukset, jotka koskivat sopimuksen mitättömäksi ja pätemättömäksi julistamista sekä sovittelua, kuuluivat yleisen tuomioistuimen tutkittavaksi.

MRL 91 b §
OikTL 32 §
OikTL 33 §
OikTL 36 §

Puolisot A ja B olivat 5.5.2011 allekirjoittaneet kunnan kanssa maankäyttösopimuksen, joka koski heidän omistamaansa 5 000 neliömetrin suuruista kiinteistöä. Kiinteistöllä oli 1940-luvulla valmistunut omakotitalo ja pihasauna. Maankäyttösopimuksessa oli sovittu asemakaavaehdotuksen mukaisesta rakentamisesta ja muusta kaavan toteuttamisesta edellyttäen, että kaava saa lainvoiman. Sopimuksessa oli sovittu, että kiinteistöä voidaan käyttää asumiseen enintään neljä vuotta asemakaavan lainvoimaiseksi tulon jälkeen. Sopimuksen mukaan A ja B maksavat kunnallistekniikan ja kaavoituksen kustannusten korvauksena 48 000 euron maankäyttömaksun. Maankäyttömaksun osalta oli sovittu, että se on maksettava viikon kuluttua tilan, sen määräosan tai määräalan myynnistä, kuitenkin viimeistään viiden vuoden kuluttua sopimuksen allekirjoittamisesta. Lisäksi oli sovittu, että A ja B luovuttavat kunnalle vakuudeksi sopimusvelvoitteiden täyttämisestä 50 000 euron panttikirjan. Sopimuksen mukaan erimielisyydet, joita ei pystytä neuvotteluilla ratkaisemaan, ratkaistaan käräjäoikeudessa.

Maankäyttösopimuksen lisäksi A ja B olivat allekirjoittaneet 5.5.2011 luovutuskirjan 425 neliömetrin suuruisen määräalan ilmaisluovutuksesta kunnan katualueeksi.

Alueen asemakaava oli hyväksytty 9.5.2011 ja se oli lainvoimainen. A:n ja B:n kiinteistö kuuluu kaavan toimitilarakennusten korttelialueeseen KTY-1.

A ja B vaativat kanteessaan ensisijaisesti maankäyttösopimuksen vahvistamista pätemättömäksi. Toissijaisesti he vaativat sopimuksen purkamista tai muuttamista siten, että maankäyttömaksu 48 000 euroa ja A:n ja B:n asumisaikaa koskeva rajoitus poistetaan. Lisäksi A ja B vaativat kunnan velvoittamista palauttamaan heidän kunnalle luovuttamansa 50 000 euron panttikirja sekä kunnan velvoittamista korvaamaan määräalan luovutusta koskeva kaupanvahvistusmaksu 52,50 euroa.

A ja B vetosivat maankäyttösopimuksen pätemättömyyden osalta oikeustoimilain 31, 32, 33 sekä 36 §:ään sekä sopimusoikeuden yleisiin periaatteisiin. Lisäksi A ja B katsoivat, että maankäyttösopimusta tehtäessä on loukattu hallintolain 6 §:n mukaista hyvän hallinnon periaatetta sekä laiminlyöty turvata heidän oikeutensa sopimusten valmistelussa ja mahdollisuudet vaikuttaa sopimuksen sisältöön hallintolain 3 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla.

A:n ja B:n mukaan asemakaavasta ei ollut aiheuttanut heille maankäyttö- ja rakennuslain 91 a §:ssä tarkoitettua merkittävää hyötyä. Myöskään lainkohdassa vaadittu maanomistajien yhdenvertainen kohtelu ei ollut toteutunut.

A ja B katsoivat asiassa loukatun Suomen perustuslain 15 §:ssä taattua omaisuuden turvaa. Kunta oli myös laiminlyönyt sille perustuslain 22 §:n mukaan kuuluvan velvollisuuden turvata A:n ja B:n perustuslain mukaisten oikeuksien toteutumisen.

Kunta vastusti kannetta perusteiltaan ja määrältään.

Käräjäoikeus otti maankäyttösopimuksen oikeuspaikkaehdosta huolimatta esille kysymyksen siitä, oliko asiassa kyse käräjäoikeudessa ratkaistavasta riita-asiasta vai hallinto-oikeudessa ratkaistavasta hallintoriidasta. Käräjäoikeus katsoi, että maankäyttösopimusta oli pidettävä julkisen vallan käyttöön liittyvänä hallintosopimuksena. Käräjäoikeus otti kuitenkin toimivaltakysymyksen ratkaisun pohjaksi kantajien vaatimukset. A:n ja B:n ensisijainen vaatimus maankäyttösopimuksen vahvistamisesta pätemättömäksi perustui oikeustoimilain pätemättömyysperusteisiin ja sopimuksen sovittelusäännökseen sekä yleisiin sopimusoikeudellisiin periaatteisiin. Tältä osin käräjäoikeus katsoi olevan kyse yksityisoikeudellisin perustein yleisessä tuomioistuimessa ratkaistavasta asiasta. A:n ja B:n toissijaisen vaatimuksen sopimuksen purkamisesta tai muuttamisesta käräjäoikeus katsoi koskevan sopimuksen sisältöä ja pätevyyttä maankäyttö- ja rakennuslain 91 a §:n edellytysten kannalta. Näiden kysymysten ratkaisemisen käräjäoikeus katsoi kuuluvan hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Maankäyttösopimuksen syntyolosuhteiden osalta käräjäoikeus totesi, että A:lle ja B:lle oli sopimusneuvotteluissa selvitetty sopimuksen sisältö sekä maankäyttömaksun määräytymisen perusteet. A ja B olivat myös saaneet tutustua sopimusluonnoksiin ja heillä oli ollut mahdollisuus esittää niihin muutoksia. A:n ja B:n vaatimuksesta maankäyttömaksua oli alennettu kiinteistön alkuperäisen käyttötarkoituksen ja rakennusten purkukustannusten perusteella lähes 80 000 eurosta 48 000 euroon. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen kehittämiskorvauksen esille tuominen maankäyttösopimuksen vaihtoehtona ei ollut ollut A:n ja B:n epäasiallista painostamista. A:lla ja B:llä olisi ollut mahdollisuus kieltäytyä allekirjoittamasta sopimusta. A:n ja B:n oli katsottava hyväksyneen asumisensa olevan väliaikaista ja että rakennukset joudutaan purkamaan.

Käräjäoikeus katsoi, ettei ollut näytetty, että sopimusta rasitti oikeustoimilain mukainen pätemättömyysperuste tai että sopimus olisi oikeustoimilain 36 §:ssä tarkoitetulla tavalla ollut A:n ja B:n kannalta kohtuuton. Sopimusoikeuden yleiset periaatteet eivät antaneet aihetta arvioida asiaa toisin.

Käräjäoikeus totesi kunnan turvanneen A:n ja B:n oikeudet sopimuksen valmistelussa sekä mahdollisuudet vaikuttaa sopimuksen sisältöön ja jääneen näyttämättä, että kunta olisi loukannut hyvän hallinnon periaatetta sopimusta tehtäessä.

Kun A ja B olivat olleet tietoisia sopimuksen tarkoituksesta ja sisällöstä ja heillä oli ollut mahdollisuus vaikuttaa sopimuksen sisältöön, ei sopimuksella ollut käräjäoikeuden mukaan myöskään loukattu niitä perustuslain säännöksiä, joihin A ja B olivat kanteessaan vedonneet.

Käräjäoikeus hylkäsi A:n ja B:n ensisijaisen vaatimuksen maankäyttösopimuksen vahvistamisesta pätemättömäksi. A:n ja B:n toissijaisen vaatimuksen maankäyttösopimuksen purkamisesta tai muuttamisesta sekä niihin liittyvät panttikirjaa ja kaupanvahvistusmaksua koskevat vaatimukset käräjäoikeus jätti tutkimatta.

Asian on ratkaissut käräjätuomari Tapio Kainulainen.

A ja B valittivat käräjäoikeuden tuomiosta hovioikeuteen ja vaativat ensisijaisesti maankäyttösopimuksen vahvistamista pätemättömäksi, toissijaisesti sopimuksen vahvistamista maankäyttö- ja rakennuslain vastaisena mitättömäksi tai sopimuksen vahvistamista kohtuuttomana raukeamaan. Lisäksi he vaativat panttikirjan ja kaupanvahvistusmaksun palauttamista korkoineen.

A ja B katsoivat käräjäoikeuden olleen toimivaltainen tutkimaan vaatimukset maankäyttösopimuksen purkamisesta ja muuttamisesta ja siihen liittyvät panttikirjaa ja kaupanvahvistusmaksua koskevat vaatimukset. Kysymyksessä oleva maankäyttösopimus oli yksityisoikeudellinen sopimus, joka oli oikeustoimilain sekä sopimusoikeuden yleisten oppien ja periaatteiden nojalla pätemätön. Maankäyttösopimus oli myös oikeustoimilain 36 §:n perusteella kohtuuton sekä maankäyttö- ja rakennuslain vastainen. A:lle ja B:lle ei ollut aiheutunut asemakaavasta merkittävää hyötyä, vaan päinvastoin tappiota eikä heitä ollut kohdeltu asiassa yhdenvertaisesti. A ja B olivat joutuneet painostuksen kohteeksi, koska eivät olleet ymmärtäneet maankäyttösopimusta ja -maksua riittävästi. Kunnan vakuuttelu A:lle ja B:lle maankäyttösopimuksen laillisuudesta ennen sopimuksen laatimista oli ollut kunnianvastaista ja arvotonta.

Kunta vaati valituksen hylkäämistä perusteettomana.

Hovioikeus pysytti käräjäoikeuden tuomion todeten, ettei asiassa ollut tullut esille sellaisia seikkoja, joiden perusteella asiaa olisi ollut syytä arvioida toisin kuin käräjäoikeus on tehnyt.

Asian ovat ratkaisseet hovioikeuden jäsenet Sirpa Saarnilehto, Salla-Maaret Keränen ja Kari Lahdenperä.

A:lle ja B:lle myönnettiin valituslupa.

A ja B vaativat hovioikeuden tuomion kumoamista ja ensisijaisesti maankäyttösopimuksen vahvistamista pätemättömäksi, toissijaisesti maankäyttösopimuksen vahvistamista maankäyttö- ja rakennuslain vastaisena mitättömäksi ja viimesijaisesti maankäyttösopimuksen määräämistä oikeustoimilain 36 §:n perusteella kohtuuttomana raukeamaan. Lisäksi A ja B vaativat kunnan velvoittamista palauttamaan heidän vakuudeksi antamansa panttikirja pääomaltaan 50 000 euroa sekä korvaamaan A:lle ja B:lle määräalan luovutuskirjaan liittyvän kaupanvahvistusmaksun 52,50 euroa.

Kunta vastasi valitukseen.

I Asian tausta

1. A, B ja kunta ovat 5.5.2011 allekirjoittaneet maankäyttösopimuksen, jossa on sovittu asemakaavaehdotuksen n:o 206 mukaisesta rakentamisesta ja muusta kaavan toteuttamisesta A:n ja B:n omistamalla noin 5 000 neliömetrin suuruisella asuinkäytössä olevalla kiinteistöllä. A ja B ovat sopimuksessa sitoutuneet maksamaan kunnalle kunnallistekniikan ja kaavoituksen sekä mittauksen kustannusten korvauksena 48 000 euron suuruisen maankäyttömaksun. Sopimuksen mukaan A ja B voivat käyttää kiinteistöä asumiseen enintään neljä vuotta sen jälkeen, kun asemakaava on saanut lainvoiman. Sopimuksessa on sovittu myös maanomistajien sopimusvelvoitteiden täyttämiseksi asetettavasta 50 000 euron vakuudesta. Lisäksi A, B ja kunta ovat samana päivänä allekirjoittaneet luovutuskirjan, jolla A ja B ovat luovuttaneet kunnalle noin 425 neliömetrin suuruisen määräalan asemakaavan mukaiseksi katualueeksi. Maankäyttösopimuksen mukaan siitä aiheutuvat erimielisyydet ratkaistaan käräjäoikeudessa.

2. Kunnanvaltuusto on hyväksynyt asemakaavan 9.5.2011 ja se on lainvoimainen. A:n ja B:n kiinteistö kuuluu maankäyttösopimuksen mukaisesti toimitilarakennusten korttelialueeseen.

3. A ja B ovat 8.8.2012 vireille panemassaan kanteessa vaatineet muun muassa, että maankäyttösopimus vahvistetaan pätemättömäksi tai puretaan taikka että sitä muutetaan poistamalla maankäyttömaksua ja heidän asumistaan koskevat ehdot. Lisäksi he ovat vaatineet kunnalle annetun vakuuden palauttamista ja määräalan kaupanvahvistuksesta perityn maksun korvaamista. Käräjäoikeus on tutkinut ja hylännyt varallisuusoikeudellisista oikeustoimista annettuun lakiin (oikeustoimilaki) perustuvat pätemättömyys- ja kohtuullistamisvaatimukset, mutta jättänyt muut vaatimukset yleisen tuomioistuimen toimivaltaan kuulumattomina tutkimatta.

4. Valituksessaan hovioikeudelle A ja B ovat vaatineet, että maankäyttösopimus vahvistetaan pätemättömäksi tai se määrätään kohtuuttomana raukeamaan. A ja B ovat vedonneet siihen, että sopimus on maankäyttö- ja rakennuslain vastaisena myös mitätön. A ja B ovat vaatineet, että hovioikeudessa käsitellään lisäksi ne vaatimukset, jotka käräjäoikeus on jättänyt tutkimatta. Hovioikeus ei muuttanut käräjäoikeuden tuomiota.

5. Korkeimmassa oikeudessa kysymys on ensisijaisesti siitä, onko yleisillä tuomioistuimilla toimivalta tutkia maankäyttösopimuksen sitovuutta ja kohtuullisuutta koskevia A:n ja B:n vaatimuksia.

II Toimivalta tutkia maankäyttösopimuksiin liittyviä osapuolten riitoja

Maankäyttösopimuksia koskeva sääntely

6. Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamisesta säädetään vuonna 2003 voimaan tulleessa maankäyttö- ja rakennuslain 12 a luvussa. Lain 91 a §:n 1 momentin mukaan asemakaavoitettavan alueen maanomistaja, jolle asemakaavasta aiheutuu merkittävää hyötyä, on velvollinen osallistumaan yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Kustannuksiin osallistumisesta on pyrittävä sopimaan maanomistajan kanssa. Tämän velvollisuuden täyttämisessä maanomistajia on pykälän 2 momentin mukaan kohdeltava yhdenvertaisesti.

7. Luvun 91 b §:n 1 momentin mukaan kunta voi tehdä kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia (maankäyttösopimus). Maankäyttösopimuksessa ei kuitenkaan voida sitovasti sopia kaavojen sisällöstä. Pykälän 3 momentin mukaan maankäyttösopimuksilla voidaan osapuolia sitovasti kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta laajemminkin sopia osapuolten välisistä oikeuksista ja velvoitteista. Lisäksi pykälässä säädetään siitä, missä kaavoittamisen vaiheessa maankäyttösopimus voidaan sitovasti tehdä ja miten maankäyttösopimuksista on tiedotettava.

8. Maankäyttö- ja rakennuslain 91 c §:ssä säädetään, että jos maanomistajan kanssa ei ole syntynyt sopimusta hänen osallistumisestaan yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin, kunta voi luvussa tarkemmin säädetyin edellytyksin periä maanomistajalta tontin arvonnousuun suhteutetun osuuden yhdyskuntarakentamisen arvioiduista kustannuksista (kehittämiskorvaus).

9. Maankäyttö- ja rakennuslain 12 a luvun säätämiseen johtaneissa esitöissä (HE 167/2002 vp s. 16 ja 21-22) on todettu, että maankäyttösopimusten tekemismahdollisuus ja niihin liittyvä menettely esitetään kirjattavaksi lakiin aikaisempaa tarkemmin. Sopimusmenettely oli edelleen tarkoitus säilyttää ensisijaisena keinona kaavan toteuttamisen aiheuttamien kustannusten jakamiseksi kunnan ja maanomistajan kesken. Kehittämiskorvausta koskevilla säännöksillä turvattaisiin maanomistajien tasapuolinen kohtelu. Kaavoituksen ja maankäyttösopimusten keskinäisestä suhteesta todettiin, että kaavoitus on prosessina itsenäinen, ensisijainen ja riippumaton kunnan harjoittamasta sopimustoiminnasta, minkä johdosta etukäteen tapahtuva sitova sopiminen kaavan sisällöstä olisi kiellettyä.

10. Lain esitöissä on korostettu sitä, että kunnan tulisi pyrkiä maankäyttösopimuksiin, mikä antaa mahdollisuuden joustavien ja kulloisissakin olosuhteisissa tarkoituksenmukaisimpien ratkaisujen hakemiseen. Maankäyttösopimusten sisältöä koskevia säännöksiä lakiin ei ehdotettukaan. Näin mahdollistettaisiin edelleen käytännössä toimivaksi osoittautuneet sopimusjärjestelyt, joissa on hyvinkin monipuolisesti saatettu sopia kaavan toteuttamiseen liittyvistä kysymyksistä. Sopimusmenettelyssä kustannussidonnaisuus on voinut olla sillä tavoin väljää, ettei kysymys aina ole ollut juuri kaavamuutokseen liittyvien toteuttamiskustannusten korvaamisesta. Vallinnutta sopimuskäytäntöä ei tältäkään osin ollut tarkoitus muuttaa.

Onko maankäyttösopimusta koskevassa riidassa kysymys yksityis- vai hallinto-oikeudellisesta asiasta?

11. Osapuolet eivät voi sopimuksellaan määrätä siitä, onko sopimuksesta aiheutuvat riidat käsiteltävä yleisessä tuomioistuimessa vai hallintotuomioistuimessa. Kuten muun muassa Korkeimman oikeuden ratkaisussa KKO 2013:19 (kohta 5) on todettu, yleisten tuomioistuinten ja hallintotuomioistuinten toimivalta määräytyy asioiden laadun perusteella. Jako yleisissä tuomioistuimissa käsiteltäviin riita-asioihin ja hallintotuomioistuimissa käsiteltäviin hallintoriita-asioihin määräytyy lähtökohtaisesti sen mukaan, onko kysymys yksityisoikeudellisesta vai julkisoikeudellisesta asiasta. Yksityisoikeudellista sopimusta samoin kuin vahingonkorvausvastuuta koskevat riidat ratkaistaan yleisessä tuomioistuimessa silloinkin, kun toisena osapuolena on kunta tai muu julkisyhteisö.

12. Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse, käsittelee hallintoriita-asiana hallinto-oikeus. Hallintolain 3 §:n 1 momentin mukaan hallintolakia sovellettaessa hallintosopimuksella tarkoitetaan viranomaisen toimivaltaan kuuluvaa sopimusta julkisen hallintotehtävän hoitamisesta tai sopimusta, joka liittyy julkisen vallan käyttöön.

13. Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säädetty siitä, missä tuomioistuimessa maankäyttösopimuksia koskevat riidat käsitellään. Myöskään lain 12 a lukua koskevissa esitöissä ei ole käsitelty sitä, onko maankäyttösopimuksissa kysymys yksityisoikeudellisista sopimuksista vai hallintosopimuksista. Maankäyttösopimuksia aikaisemmin säännelleen maankäyttö- ja rakennuslain 11 §:n esitöissä oli nimenomaisesti todettu, että maankäyttösopimus on luonteeltaan yksityisoikeudellinen sopimus (HE 101/1998 vp s. 64).

14. Samaan aikaan maankäyttö- ja rakennuslain uudistuksen kanssa eduskunnan käsiteltävänä on ollut hallintolakia koskeva hallituksen esitys (HE 72/2002 vp s. 50). Siinä on sivuttu maankäyttösopimusta toteamalla, että hallintosopimukseen saattaa joskus sisältyä sekä julkisoikeudellisia että yksityisoikeudellisia aineksia. Maankäyttösopimuksiin todettiin voivan liittyä yksityisoikeudellisia luovutustoimia. Esitöissä arvioitiin, että maankäyttösopimusta koskevien maankäyttö- ja rakennuslain säännösten uudistuksen jälkeen hallintolain soveltaminen maankäyttösopimuksiin jäänee vähäiseksi.

15. Korkein oikeus toteaa, että ennen maankäyttö- ja rakennuslain 12 a luvun säätämistä oli oikeuskäytännössä vakiintuneesti katsottu, että maankäyttösopimuksia koskevat osapuolten väliset riidat kuuluivat yleisten tuomioistuinten toimivaltaan. Korkein oikeus katsoo, ettei edellä kuvattujen esityölausumien perusteella voida tehdä sellaista johtopäätöstä, että maankäyttösopimuksia koskevat riitaisuudet olisi maankäyttö- ja rakennuslain uudistamisen yhteydessä tarkoitettu siirrettäviksi hallintotuomioistuimiin. Lainmuutoksen jälkeen tehtyihin maankäyttösopimuksiin liittyvät korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut on annettu kunnallisvalitusasioissa, joissa valituksen kohteena on ollut kunnan toimielinten päätösten lainmukaisuus. Kunnat tekevät maankäyttösopimukseen ryhtymisestä ja sen sisällöstä erillisen hallintopäätöksen, josta voidaan valittaa siten kuin kuntalaissa säädetään.

16. Maankäyttösopimuksen oikeudellista luonnetta arvioitaessa ratkaisevaa on, onko sopimuksessa sovittu julkisen hallintotehtävän hoitamisesta tai asiasta, joka liittyy julkisen vallan käyttöön. Maankäyttö- ja rakennuslain 12 a luvun säätämisellä on ollut tarkoitus yhtäältä edistää kunnan mahdollisuuksia tehdä maankäyttösopimuksia ja toisaalta estää se, että sopimuksilla voitaisiin ennalta sitoa kaavoitusta. Asemakaavasta päättäminen on julkisen vallan käyttöä. Maankäyttösopimuksilla ei kuitenkaan voida rajoittaa kunnalle kaavoituksessa kuuluvaa julkisen vallan käyttämistä. Yleensäkin on selvää, ettei kunnan maapoliittista päätöksentekoa tai muutakaan julkisen vallan käyttöä voida maankäyttösopimuksella siirtää yksityiselle taholle.

17. Maankäyttö- ja rakennuslain 12 a luvun säätämisellä ei ole haluttu puuttua maankäyttösopimusten sisältöön muutoin kuin kieltämällä kaavojen sisällöstä sopiminen. Maankäyttösopimuksessa maanomistajalle kuuluvat sopimusvelvoitteet perustuvat tämän velvollisuuteen osallistua kunnalle kaavoituksesta aiheutuviin kustannuksiin, mutta maankäyttösopimuksen ehdoista voidaan neuvotella ja sopia varsin vapaasti. Rahasuorituksen sijasta voi osallistuminen tapahtua esimerkiksi kaavan toteuttamiseen liittyvinä alueluovutuksina tai rakentamisena. Korkein oikeus toteaa, että tämänkaltaiset sopimusehdot koskevat yksityisoikeudellisia velvoitteita, vaikka niissä on osaltaan kysymys myös kunnan julkisoikeudelliseen toimivaltaan kuuluvan kaavoituksen ja yhdyskuntarakentamisen toteuttamisesta. Korkein oikeus katsoo, ettei kunnan oikeus toissijaisesti periä yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvia kustannuksia kehittämiskorvauksena, eli kunnallisena julkisoikeudellisena maksuna, muuta maankäyttösopimuksen luonnetta julkisoikeudelliseksi.

18. Maankäyttösopimusten pätevyyttä, kohtuullisuutta ja yksityisoikeudellisia velvoitteita koskevia sopimusehtoja koskevat riidat ratkaistaan keskeisesti varallisuus- ja sopimusoikeudellisen sääntelyn perusteella, jonka soveltaminen on tyypillisesti yleisille tuomioistuimille kuuluva tehtävä. Korkein oikeus toteaa, että riidan osapuolten erisisältöisten vaatimusten ohjaaminen käsiteltäviksi eri tuomioistuinlinjoissa aiheuttaisi osapuolille tarpeettomia kustannuksia ja epäselvyyttä. Yleisten oikeudenkäyntiä koskevien periaatteiden mukaista on myös, että yleinen tuomioistuin voi ottaa ennakkokysymyksenä kantaa myös hallinto-oikeudellisessa lainsäädännössä säädettyihin seikkoihin, jos se on tarpeen riita-asian ratkaisemiseksi.

19. Korkein oikeus katsoo, että A:n, B:n ja kunnan välinen, kohdassa 1 selostettu maankäyttösopimus ei sisällä sellaisia ehtoja, joiden vuoksi sopimusta tulisi pitää hallintolain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettuna hallintosopimuksena, vaan kysymys on yksityisoikeudellisesta sopimuksesta. Näin ollen A:n ja B:n kaikki kannevaatimukset kuuluvat yleisen tuomioistuimen tutkittaviksi.

20. Alemmat oikeusasteet eivät ole tutkineet A:n ja B:n maankäyttösopimuksen mitättömyyttä koskevaa kannevaatimusta, vakuuden palautusvaatimusta eikä katualueen luovutussopimukseen liittyvää kaupanvahvistusmaksua koskevaa korvausvaatimusta. Korkein oikeus ottaa myös kyseiset vaatimukset viivytyksen välttämiseksi suoraan tutkittavakseen.

III Kannevaatimuksia koskevat Korkeimman oikeuden kannanotot

Maankäyttösopimuksen pätemättömyyttä koskeva kannevaatimus

21. A ja B ovat vedonneet maankäyttösopimuksen pätemättömyyden osalta lähinnä siihen, että he ovat erehtyneet kunnan kanssa käymissään neuvotteluissa ja ettei kunta ollut antanut heille riittäviä tietoja maankäyttömaksun perusteista. A:n ja B:n mukaan sopimus on tehty oikeustoimilain 32 §:ssä tarkoitetun erehdyksen johdosta ja sellaisissa olosuhteissa, joiden vuoksi sopimukseen vetoaminen on lain 33 §:n mukaan kunnian vastaista ja arvotonta.

22. Oikeustoimilain 32 §:n 1 momentin mukaan tahdonilmaisu ei sellaisena sido sen antajaa, jos tahdonilmaisu on erhekirjoituksen tai muun antajansa erehdyksen johdosta saanut toisen sisällön kuin on tarkoitettu ja jos toinen osapuoli tiesi tai hänen olisi pitänyt tietää erehdyksestä. Oikeustoimilain 33 §:n mukaan oikeustoimi on pätemätön, jos se on tehty sellaisissa olosuhteissa, että niistä tietoisen olisi kunnianvastaista ja arvotonta vedota oikeustoimeen, ja sen, johon oikeustoimi on kohdistettu, täytyy olettaa niistä tietäneen.

23. Asiassa on selvitetty, että kunnan ja A:n ja B:n 5.5.2011 allekirjoittamaa maankäyttösopimusta koskeneet osapuolten neuvottelut ovat alkaneet 29.4.2010. Alueella ei ollut ennestään asemakaavaa, mutta maakuntakaavan ja yleiskaavan mukaan A:n ja B:n kiinteistö sijaitsi yritysten ja hallinnon käyttöön varatulla alueella. A ja B olivat esittäneet haluavansa edelleen asua kiinteistöllä, mitä kunta ei kuitenkaan hyväksynyt. Kunnan edustajat ovat alkuneuvottelussa esitelleet eri vaihtoehtoja, kuten kiinteistön myymistä tai lunastamista, mutta A ja B ovat ilmoittaneet haluavansa lähteä mukaan kaavoitusprosessiin. Kunta on toimittanut A:lle ja B:lle etukäteen luonnoksen kaavoituksen käynnistämissopimuksesta, joka on allekirjoitettu 7.6.2010. A ja B ja kunnan edustajat ovat ennen maankäyttösopimuksen tekemistä tavanneet vielä kaksi kertaa vuonna 2011, jolloin on käsitelty muun muassa maankäyttömaksua. Kunnan alun perin ehdottamasta 80 000 euron määrästä on A:n ja B:n vaatimusten perusteella päädytty 48 000 euron maankäyttömaksuun.

24. Korkein oikeus katsoo, että kohdassa 23 kuvatut neuvottelut eivät viittaa siihen, että A ja B olisivat oikeustoimilain 32 §:ssä säädetyllä tavalla erehtyneet tekemänsä sopimuksen sisällöstä. A ja B eivät myöskään ole osoittaneet, että kunta olisi neuvotteluissa antanut virheellisiä tai puutteellisia tietoja eri toimintavaihtoehdoista tai maankäyttömaksun suuruuteen vaikuttavista seikoista taikka muutoin menetellyt epäasianmukaisesti niin, että oikeustoimilain 33 §:n soveltamisedellytykset täyttyisivät. Korkein oikeus katsoo siten alempien oikeuksien tavoin, etteivät A ja B ole näyttäneet, että maankäyttösopimus olisi oikeustoimilain nojalla pätemätön.

Maankäyttösopimuksen mitättömyyttä koskeva kannevaatimus

25. Korkeimmassa oikeudessa A ja B ovat yhtäältä vaatineet, että maankäyttösopimus todetaan maankäyttö- ja rakennuslain vastaisena mitättömäksi tai tehottomaksi, ja toisaalta esittäneet, että väitetty lainvastaisuus muodostaa esikysymyksen oikeustoimilain 36 §:ään perustuvalle kohtuuttomuuden arvioimiselle.

26. Siltä osin kuin A ja B ovat tarkoittaneet väittää, että sopimus olisi maankäyttö- ja rakennuslain vastaisena itsestään vaikuttavalla tavalla pätemätön eli mitätön, Korkein oikeus toteaa, että maankäyttösopimusten tekeminen on sinänsä kuulunut kunnan toimivaltaan ja on maankäyttö- ja rakennuslain 91 a §:n mukaan ollut ensisijainen keino toteuttaa maanomistajien osallistuminen kaavoituksesta johtuvan yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Edellä todetulla tavalla maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole tarkemmin määrätty maankäyttösopimusten sisällöstä vaan se on jätetty tapauskohtaisesti neuvoteltavaksi.

27. Korkein oikeus toteaa, että A ja B eivät ole esittäneet perusteita sille, että heidän tekemänsä maankäyttösopimus olisi sisällöltään maankäyttö- ja rakennuslain vastainen niin, että sopimusta olisi pidettävä mitättömänä.

Maankäyttösopimuksen kohtuuttomuutta koskeva kannevaatimus

28. A ja B ovat vaatineet maankäyttösopimuksen maankäyttömaksua ja asumisoikeuden rajoitusta koskevien ehtojen poistamista kohtuuttomina. He ovat perustelleet vaatimuksiaan muun muassa sillä, että he ovat taloudellisesti heikossa asemassa olevia yksityishenkilöitä, että kysymys on heidän asuinkiinteistöstään ja etteivät he ole saaneet kaavoituksesta lainkaan taloudellista hyötyä. Myös heidän edellä esittämänsä väitteet maankäyttömaksun perusteettomuudesta ja heikommasta asemastaan sopimusneuvotteluissa ovat sovittelun arviointiin vaikuttavia seikkoja. A ja B ovat katsoneet, että heidän tilanteensa on eronnut muista saman kaava-alueen maanomistajista siten, ettei heiltä ole perusteltua vaatia maankäyttömaksua.

29. Oikeustoimilain 36 §:n mukaan jos oikeustoimen ehto on kohtuuton tai sen soveltaminen johtaisi kohtuuttomuuteen, ehtoa voidaan sovitella tai jättää se kokonaan huomioon ottamatta. Kohtuuttomuutta arvosteltaessa on otettava huomioon oikeustoimen koko sisältö, osapuolten asema oikeustointa tehtäessä ja sen jälkeen vallinneet olosuhteet sekä muut seikat.

30. Korkein oikeus toteaa, että oikeustoimilain nojalla tapahtuva kohtuuttomuusarviointi kohdistuu sopimukseen kokonaisuutena ja siis siihen, johtavatko sopimusehdot kohtuuttomaan lopputulokseen. Harkinnassa otetaan huomioon osapuolten puolin ja toisin saamat edut ja velvoitteet. Yhtenä ja tässä asiassa keskeisenä kohtuuttomuuden arviointiperusteena on, millaiseksi osapuolten asema olisi muodostunut ilman sopimusta.

31. Tässä tapauksessa asemakaava on vahvistettu maankäyttösopimuksen mukaisesti niin, että A:n ja B:n kiinteistöstä voitiin muodostaa kaavan mukainen toimitilan rakennuspaikka. A:n ja B:n kiinteistö on kaavoituksen myötä saanut yli 2 200 kerrosneliömetrin rakennusoikeuden.

32. Kuten edellä on todettu, maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 3 momentin mukaan maankäyttösopimuksessa sovittua korvausta tai muiden maanomistajan velvoitteiden arvoa ei ole rajattu 91 c §:n mukaiseen kehittämiskorvaukseen ja sen laskentaperusteisiin. Korkein oikeus katsoo, että tästä huolimatta kehittämiskorvauksen määräytymisperusteilla voi olla merkitystä arvioitaessa sitä, onko sopimusta pidettävä oikeustoimilain mukaan kohtuuttomana.

33. Kehittämiskorvauksena voidaan maankäyttö- ja rakennuslain 91 f §:n mukaan periä enintään 60 prosenttia kiinteistön asemakaavasta johtuvasta arvonnoususta. Asiassa on ollut riidanalaista, miten A:n ja B:n omistaman kiinteistön arvonnousu tulee määritellä. Kunnan laskelmissa kiinteistön maapohjan arvo on ennen asemakaavoitusta ollut 74 000 euroa ja asemakaavan mukaisen tontin arvo on ollut 180 000 euroa, mikä vastaa myös A:n ja B:n myöhemmin saamaa rakennusliikkeen ostotarjousta. Todisteena olevan kiinteistönvälitysliikkeen arviokirjan mukaan kiinteistön arvo on ollut huomattavasti edellä esitettyä korkeampi sekä ennen kaavoitusta että sen jälkeen, mutta senkin mukaan arvonnousu on ollut yli 100 000 euroa. A ja B ovat riitauttaneet maapohjan arvon käyttämisen arvonnousun määrittelyn perustana, mutta he eivät ole kiistäneet kunnan esittämissä laskelmissa esitettyjä lukuja. A:n ja B:n mukaan merkityksellistä arvonnousun ja maanomistajalle tulevan hyödyn kannalta on se, millä hinnalla he voisivat hankkia vastaavan asuinkiinteistön.

34. Maankäyttö- ja rakennuslaista tai sen esitöistä ei ilmene, millaista asemakaavasta aiheutuvaa arvonnousua pidetään maankäyttö- ja rakennuslain 91 a §:ssä tarkoitetulla tavalla merkittävänä siten, että maanomistajalle sen johdosta syntyy velvollisuus osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Korkein oikeus katsoo, että esitettyyn selvitykseen perustuvaa yli 100 000 euron arvonnousua voidaan pitää rahamääräisesti ja prosentuaalisesti merkittävänä ja että sovittu maankäyttömaksu jää myös selvästi alle laissa säädetyn kehittämiskorvauksen enimmäismäärän. Näin ollen sovittua maankäyttömaksua ei voida pitää A:lle ja B:lle kohtuuttoman suurena.

35. A ja B ovat vedonneet erityisesti siihen, että kysymys on heidän asumisturvastaan. Korkein oikeus toteaa, että maankäyttösopimusta neuvoteltaessa A:n ja B:n maksuvelvollisuutta on merkittävästi alennettu osin juuri siitä syystä, että kysymys on ollut yksityishenkilöiden asuinkiinteistöstä. A:n ja B:n asumisoikeutta rajoittava ehto liittyy siihen, että kyseinen kiinteistö saataisiin kohtuullisessa ajassa asemakaavan mukaiseen käyttöön. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kiinteistön myynti on neuvotteluvaiheessa ollut myös A:n ja B:n aikeena.

36. On sinänsä selvää, että maankäyttösopimusta tehtäessä kunta yleensä on yksityistä maanomistajaa vahvempi neuvotteluosapuoli. Sopimusta koskevat neuvottelut ovat alkaneet yli vuosi ennen kuin sopimus on allekirjoitettu. Asiassa ei ole näytetty, että kunta olisi vastoin hallintotoiminnassa yleisesti noudatettavia periaatteita jättänyt antamatta A:lle ja B:lle heidän päätöksentekoaan varten tarvittavia tietoja tai että heillä ei olisi ollut mahdollisuuksia osallistua sopimuksen valmisteluun.

37. Näillä perusteilla ja kun otetaan erityisesti huomioon maankäyttösopimuksen koko sisältö ja sopimuksen tekemistä edeltänyt runsaan vuoden valmistelu- ja neuvotteluvaihe, Korkein oikeus katsoo, että A ja B eivät ole näyttäneet, että maankäyttösopimus olisi oikeustoimilain 36 §:n tarkoittamalla tavalla heille kohtuuton tai johtaisi heidän kannaltaan kohtuuttomuuteen. Asiassa ei näin ollen ole perusteita jättää sopimuksen maankäyttömaksua tai asumisoikeuden rajoitusta koskevat ehdot huomioon ottamatta taikka sovitella niitä tai muita maankäyttösopimuksen ehtoja.

Liitännäisvaatimukset

38. Kun Korkein oikeus on edellä katsonut, että A:n ja B:n ja kunnan välinen maankäyttösopimus sitoo osapuolia sovittujen ehtojen mukaisesti, on selvää, ettei ole aihetta arvioida toisin myöskään sopimukseen liittyvää vakuusjärjestelyä. Asiassa ei myöskään ole esitetty selvitystä siitä, että asianosaisten kesken olisi sovittu, että katualueen luovutussopimuksen yhteydessä kaupanvahvistuksesta peritystä maksusta vastaisi lopulta kunta. Tästä syystä Korkein oikeus hylkää vaatimuksen perusteettomana.

Hovioikeuden tuomiota muutetaan.

A:n ja B:n vaatimukset maankäyttösopimuksen määräämisestä mitättömänä raukeamaan, panttikirjan palauttamisesta sekä kaupanvahvistusmaksun korvaamisesta hylätään.

Hovioikeuden tuomion lopputulosta ei muuteta siltä osin kuin A:n ja B:n vaatimukset maankäyttösopimuksen julistamisesta pätemättömäksi tai sen kohtuullistamisesta on hylätty.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Gustav Bygglin, Pertti Välimäki, Soile Poutiainen, Marjut Jokela ja Tuula Pynnä. Esittelijä Marita Luntinen.