Rakennussuojelu - - Perustuslaki - Omaisuuden suoja - Perustuslain etusija

Diaarinumero:	M2000/36
Esittelypäivä:	5.2.2004
Taltio:	1663
Antopäivä:	25.3.2004

Rakennussuojelulain 9 §:n nojalla oli määrätty yhtiön omaisuutta koskeva väliaikainen toimenpidekielto, joka oli sittemmin kumottu. Yhtiö vaati valtiolta korvausta väittäen kiellon keskeyttäneen omaisuuden tuloa tuottavan käytön. Kysymys siitä, edellyttikö perustuslaissa turvattu omaisuuden suoja rakennussuojelulain 11 §:stä ilmenevien korvausperiaatteiden soveltamista myös mainitunlaiseen vahinkoon.(Ään.) (Vahv. jaosto)

RakennussuojeluL 9 §

RakennussuojeluL 11 §

PL 15 §

PL 106 §

Asunto Osakeyhtiö Rödbergsgatan 1 Bostads Ab:n osoitteessa Punavuorenkatu 1 omistamassa huoneistossa oli vuodesta 1908 toiminut Fredrikintorin apteekki. Uudenmaan ympäristökeskus oli 24.11.1995 rakennussuojelulain 9 §:n nojalla määrännyt apteekin kiinteän sisustuksen väliaikaiseen toimenpidekieltoon ja kieltänyt ryhtymästä sellaisiin toimenpiteisiin, jotka olisivat vaarantaneet kiinteän sisustuksen kulttuurihistoriallista arvoa, koska kysymyksessä saattoi olla rakennussuojelulaissa tarkoitettu kohde. Korkein hallinto-oikeus oli 31.5.1996 pysyttänyt voimassa väliaikaisen toimenpidekiellon.

Uudenmaan ympäristökeskus oli 17.5.1996 hylännyt apteekin sisätiloja koskeneen suojeluesityksen. Ympäristökeskus oli todennut, että apteekkitoiminnan lakkaaminen huoneistossa oli oleellisesti heikentänyt suojelemisen edellytyksiä. Apteekin sisustuksella ei voitu katsoa olevan sellaista kulttuurihistoriallista merkitystä rakennushistorian, rakennustaiteen, rakennustekniikan, erityisten ympäristöarvojen, rakennusten käytön tai niihin liittyvien tapahtumien taikka rakennusten ainutlaatuisuuden tai tyypillisyyden kannalta, että se olisi pitänyt suojella rakennussuojelulain nojalla. Ympäristöministeriö oli 16.12.1996 hylännyt rakennussuojelua koskevan valituksen katsoen, että apteekkihuoneiston suojeltavaksi esitetty sisustus muodostui pääasiassa apteekkitoimintaa palvelleista kalusteista, joita ei voitu pitää rakennukseen kuuluvana kiinteänä sisustuksena. Apteekkitoimintaa palvellut sisustus ei ollut rakennussuojelulain 1 ja 2 §:ien tarkoittama kansallisen kulttuuriperinnön säilyttämiseksi suojeltava kohde, joten sen suojelu rakennussuojelulain nojalla ei ollut mahdollista.

Lunastustoimitus aloitettiin Asunto osakeyhtiö Rödbergsgatan 1 Bostads Ab:n hakemuksesta. Asunto-osakeyhtiö vaati valtiolta korvausta toimenpidekiellon aiheuttamasta haitasta ja vahingosta sillä perusteella, että toimenpidekielto oli estänyt tilojen vuokraamisen ja sen johdosta yhtiöltä oli 1.2.1996 ja 24.1.1997 väliseltä ajalta jäänyt saamatta vuokratuloja yhteensä 211 500 markkaa.

Lunastustoimikunta katsoi, että rakennussuojelulaissa oli tyhjentävästi esitetty ne olosuhteet, jolloin korvaus oli määrättävä ja että rakennussuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 45/1983 vp) perusteluissa oli todettu, että toimenpidekiellon määrääminen oli verrattavissa rakennuslain mukaiseen rakennuskieltoon, joten sen mahdollisesti aiheuttamasta haitasta ja vahingosta ei ollut mahdollista saada valtiolta korvausta. Sen vuoksi ja kun korvausta haitasta ja vahingosta voitiin määrätä vain silloin kun siitä oli erikseen säädetty ja kun väliaikaisen toimenpidekiellon mahdollisesti aiheuttamasta haitasta ja vahingosta ei ollut oikeutta saada korvausta, lunastustoimikunta hylkäsi rakennussuojelulain 9 §:n mukaisesta toimenpidekiellosta aiheutuneen korvausvaatimuksen. Koska edellytyksiä toimituksen suorittamiselle ei ollut, toimitus jätettiin sikseen.

Asunto-osakeyhtiö valitti maaoikeuteen ja vaati lunastustoimikunnan päätöksen kumoamista sekä uudisti korvausvaatimuksensa.

Maaoikeus totesi, että kysymyksessä oli ollut rakennussuojelulain 9 §:n mukainen päätös. Rakennuksen omistajalla ja vuokraoikeuden haltijalla oli rakennussuojelulain 11 §:n mukaan oikeus saada valtiolta täysi korvaus kärsimästään haitasta ja vahingosta, joka ei ollut merkitykseltään vähäinen, jos hän suojelupäätöksen mukaisten suojelumääräysten johdosta ei voinut käyttää rakennusta tavanomaisella tai kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla. Suojelupäätöksellä tarkoitettiin rakennussuojelulain 5 §:n mukaista päätöstä, jolla rakennus määrättiin suojeltavaksi ja joka sisälsi lain 6 §:ssä mainitut suojelumääräykset. Laissa ei ollut nimenomaista säännöstä 9 §:ssä tarkoitetun väliaikaisen toimenpidekiellon aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta.

Selostettuaan rakennussuojelulain säätämisen eri vaiheita ja etenkin perustuslakivaliokunnan kannanottoja maaoikeus totesi, että laki olisi ollut säädettävä valtiopäiväjärjestyksen 67 §:n mukaisessa järjestyksessä, jos väliaikaisella toimenpidekiellolla olisi voitu asettaa sen kohteelle rakennuslaissa säädettyä suurempi hoito- ja kunnossapitovelvollisuus eikä siitä olisi suoritettu korvausta. Koska väliaikaista toimenpidekieltoa koskevan 9 §:n nojalla ei voitu määrätä sanotunlaisia erityisiä toimintavelvoitteita, laki voitiin säätää valtiopäiväjärjestyksen 66 §:n mukaisessa järjestyksessä, vaikka siihen ei sisältynyt asiaa koskevaa korvaussäännöstä. Väliaikaisella toimenpidekiellolla voitiin siten vain kieltää rakennuksen purkaminen sekä sen kulttuurihistoriallista arvoa vaarantavien korjaus- ja muutostöiden suorittaminen. Lainvalmistelutöiden perusteella rajoitusten johdosta ei ollut tarkoitettu suoritettavaksi korvausta.

Näillä perusteilla asunto-osakeyhtiöllä ei ollut lunastuslain nojalla oikeutta korvaukseen väliaikaisen toimenpidekiellon johdosta eikä toimituksen suorittamiselle siten ollut edellytyksiä. Sen vuoksi maaoikeus hylkäsi valituksen.

Asian ovat ratkaisseet maaoikeuden jäsenet va. maaoikeustuomari Marja-Leena Honkanen, maaoikeusinsinööri Sampo Hatunen sekä lautamiehet.

Yhtiölle myönnettiin valituslupa.

Yhtiö vaati valituksessaan lunastustoimikunnan päätöksen ja maaoikeuden tuomion kumoamista sekä korvauksen määräämistä toimituksessa saamatta jääneistä vuokratuloista yhteensä 211 500 markkaa korkoineen.

Museovirasto vastasi valitukseen ja vaati sen hylkäämistä.

1. Asiassa on kysymys siitä, onko rakennuksen omistajalla oikeus saada korvausta rakennussuojelulain 9 §:n nojalla määrätyn väliaikaisen toimenpidekiellon vuoksi aiheutuneesta vahingosta, kun suojeluesitys on myöhemmin hylätty.

2. Uudenmaan ympäristökeskus on 24.11.1995 määrännyt Asunto Osakeyhtiö Rödbergsgatan 1 Bostads Ab:n omistaman apteekkihuoneiston sisustuksen rakennussuojelulain nojalla väliaikaiseen toimenpidekieltoon. Koska kysymyksessä saattoi olla rakennussuojelulaissa tarkoitettu kohde, asunto-osakeyhtiötä kiellettiin ryhtymästä sellaisiin toimenpiteisiin, jotka vaaransivat apteekin kiinteän sisustuksen kulttuurihistoriallista arvoa. Ympäristöministeriön 16.12.1996 antamalla lainvoimaiseksi jääneellä päätöksellä suojeluesitys on kuitenkin hylätty.

3. Asunto-osakeyhtiö on vaatinut rakennussuojelulain 11 §:n nojalla valtiolta korvausta toimenpidekiellon aiheuttamasta haitasta ja vahingosta sillä perusteella, että toimenpidekielto oli estänyt tilojen vuokraamisen ja yhtiöltä oli sen johdosta jäänyt saamatta vuokratuloja 1.2.1996 ja 24.1.1997 väliseltä ajalta 211 500 markkaa. Valtio on kiistänyt vaatimuksen lakiin perustumattomana, koska rakennussuojelulaissa on säädetty korvattavaksi vain suojelupäätöksestä mutta ei väliaikaisesta toimenpidekiellosta aiheutuva haitta ja vahinko.

4. Asunto-osakeyhtiön välittömässä hallinnassa oleva liikehuoneisto on yhtiön kertoman mukaan vuodesta 1908 alkaen ollut vuokrattuna apteekkarille. Apteekkioikeuksia koskevan lainsäädännön muututtua apteekkarin vaihtuminen vuonna 1995 johti apteekkitoiminnan päättymiseen huoneistossa, sillä uusi apteekkari ei enää ollut velvollinen jatkamaan toimintaansa aikaisemman apteekin tiloissa, vaan oli siirtynyt harjoittamaan apteekkitoimintaansa muualle. Koska huoneistossa oli toimenpidekiellon johdosta ollut edellisen apteekkarin irtaimistoa, sitä ei ollut asunto-osakeyhtiön mukaan saatu vuokrattua lainkaan. Huoneiston vuokraaminen oli yhtiön mukaan ollut sen pääasiallinen tulonlähde ja sen tuotto oli kattanut valtaosan yhtiön hoitokustannuksista, jotka asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan olivat olleet 370 000 markkaa vuodessa. Vuokratulon vajaus oli yhtiön mukaan jouduttu kattamaan korottamalla yhtiövastike 11 markkaan neliömetriltä kuukaudessa. Yhtiön lausumista ilmenee edelleen, että vuokra apteekkitiloista oli ollut 216 000 markkaa vuodessa ja ettei yhtiö ollut aikaisemmin perinyt osakkailtaan lainkaan yhtiövastiketta.

5. Rakennussuojelulain 9 §:n 1 momentin mukaan, kun rakennuksen suojelua koskeva asia on pantu vireille ja kun kyseessä saattaa olla mainitussa laissa tarkoitettu suojelukohde, lääninhallituksen tulee kieltää rakennuksen kulttuurihistoriallista arvoa vaarantaviin toimenpiteisiin ryhtyminen. Saman lain 11 §:n 1 momentin mukaan rakennuksen omistaja, joka ei suojelupäätöksen mukaisten suojelumääräysten johdosta voi käyttää rakennusta tavanomaisella tai kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla, on oikeutettu saamaan valtiolta täyden korvauksen sellaisesta kärsimästään haitasta ja vahingosta, joka ei ole merkitykseltään vähäinen.

6. Lain 11 §:ssä viitataan ainoastaan suojelupäätöksestä aiheutuneisiin vahinkoihin. Sanamuotonsa mukaan säännös näin ollen merkitsee, ettei lain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetun väliaikaisen toimenpidekiellon aiheuttamasta haitasta ja vahingosta ole oikeutta saada korvausta.

7. Lain esitöistä ilmenee, että tämä on myös ollut lainsäätäjän tarkoitus. Eduskunnan laki- ja talousvaliokunta on hylännyt ehdotuksen, jonka mukaan rakennussuojelulain 11 §:ssä olisi säädetty korvausvelvollisuus myös väliaikaisen toimenpidekiellon aiheuttamasta haitasta ja vahingosta (LtVM 9/1984 vp vastalause I), ja ottanut siis kysymykseen nimenomaisesti kantaa.

8. Perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on suojattu. Säännöksen 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen säädetään lailla. Rakennussuojelulaki on säädetty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Tämä merkitsee, että lakia säädettäessä ei ole tarkoitettu eikä oletettu sen loukkaavan perustuslain mukaista omaisuuden suojaa.

9. Asunto-osakeyhtiön vaatimuksen johdosta on ratkaistavana kysymys siitä, onko tässä asiassa kuitenkin käsillä tilanne, jossa rakennussuojelulain 11 §:n 1 momentin sanamuodosta huolimatta oikeus korvaukseen on perustuslain 15 ja 106 § huomioon ottaen ulotettava koskemaan myös väliaikaisesta toimenpidekiellosta aiheutunutta vahinkoa.

10. Rakennussuojelulain säätämistä edeltäneisiin hallituksen esityksiin (HE 105/1982 vp ja HE 45/1983 vp) ei sisältynyt säännöstä väliaikaisen toimenpidekiellon aiheuttaman haitan ja vahingon korvattavuudesta. Ensiksi mainitusta, rauenneesta esityksestä (HE 105/1982 vp) antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta (PeVL 16/1982 vp) kiinnitti huomiota muun muassa tähän seikkaan. Valiokunta totesi, että painavan yleisen edun vaatiessa viranomaiselle voidaan varata tilaisuus selvittää, mihin toimenpiteisiin on sanotun yleisen edun turvaamiseksi ryhdyttävä, ja että kansalaisen on alistuttava tavallisella lailla säädettäviin kohtuullisiin rajoituksiin siinä laajuudessa kuin yleisen edun turvaamisen edellytysten selvittäminen vaatii. Valiokunta kuitenkin piti välttämättömänä, että tapauksissa, joissa suojeluasian käsittely ei johda suojelupäätökseen, väliaikaisen toimenpidekiellon kohteeksi joutuneella olisi oikeus saada korvausta toimenpidekiellosta aiheutuneesta haitasta ja vahingosta, jota on pidettävä hänen olosuhteisiinsa nähden kohtuuttomana. Valiokunta katsoi tuossa yhteydessä, ettei väliaikaiseen toimenpidekieltoon liittyvän korvaussäännöksen puuttuminen vaikuttanut lain säätämisjärjestykseen.

11. Jälkimmäisessä, lain säätämiseen johtaneesta esityksestä (HE 45/1983 vp) antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta totesi (PeVL 6/1983 vp), että esitykseen oli aikaisempaan verrattuna tehty väliaikaisen toimenpidekiellon osalta eräitä muutoksia, kuten kiellon mahdollista kestoa rajoittava määräaika suojelupäätöksen tekemiselle sekä oikeus valittaa toimenpidekiellosta erikseen. Säännöstä, joka olisi oikeuttanut rakennuksen omistajan korvaukseen väliaikaisen toimenpidekiellon vuoksi, ei tähänkään esitykseen sisältynyt.

12. Perustuslakivaliokunta lausui tämän johdosta seuraavaa: "Jos katsotaan olevan riidatonta, että väliaikaisen toimenpidekiellon nojalla omistaja voidaan ainoastaan velvoittaa pidättäytymään rakennuksen purkamisesta ja sen kulttuurihistoriallista arvoa vaarantavista muutostöistä sinä aikana kun kysymys rakennuksen suojelemisesta on viranomaisen harkittavana ja ettei toimenpidekielto estä häntä muutoin käyttämästä rakennusta tavanomaisella tai kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla hyväkseen eikä myöskään muuttamasta sen käyttötarkoitusta, säännösehdotukset voidaan tältä osin käsitellä valtiopäiväjärjestyksen 66 §:ssä määrätyssä järjestyksessä." Ja edelleen: "Muussa tapauksessa perustuslakivaliokunta katsoo, että suojelulakiehdotuksen 9 ja 18 §:n säännökset, ja vastaavasti rakennuslakiehdotuksen säännökset, edellyttävät tältä osin lakiehdotuksen säätämistä valtiopäiväjärjestyksen 67 §:n mukaisessa järjestyksessä sikäli ja siltä osin kuin niiden nojalla katsotaan voitavan määrätä väliaikaisen toimenpidekiellon kohteeksi johtuneen rakennuksen omistaja korvauksetta huolehtimaan rakennuksen tai sen ympäristön hoidosta niiden kulttuurihistoriallisen merkityksen säilyttämiseksi yli sen mitä rakennuslain mukainen kunnossapito tai rakennuksen tavanomainen kunnossapito muutoin edellyttää." Vielä valiokunta totesi pitävänsä edelleen "välttämättömänä, että väliaikaisten toimenpidekieltojen kohteeksi joutuvilla on oikeus tapauksissa, joissa suojeluasian käsittely ei johda suojelupäätökseen ja kunnossapitovelvollisuus ylittää rakennuslain säätämän velvollisuuden rajat, saada korvausta ... toimenpidekiellosta aiheutuneesta haitasta ja vahingosta, jota on pidettävä heidän olosuhteisiinsa nähden kohtuuttomana."

13. Laki- ja talousvaliokunta piti riidattomana, että väliaikaisen toimenpidekiellon nojalla rakennuksen omistajan tai haltijan velvollisuudet rakennuksen kunnossapitämiseksi eivät olleet laajemmat kuin rakennuslaissa oli säädetty (LtVM 9/1984 vp). Edellä todetuin tavoin laki hyväksyttiin silloisen valtiopäiväjärjestyksen 66 §:n mukaisessa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

14. Lakien perustuslainmukaisuuden valvonta kuuluu pääasiallisesti Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle, joka lainsäädäntövaiheessa harjoittaa ennakkovalvontaa. Perustuslain 106 §:ssä on kuitenkin annettu tuomioistuinten tehtäväksi valvoa tavallisen lain perustuslainmukaisuutta. Lainkohdan mukaan tuomioistuimen tulee tuomioistuimen ratkaistavana olevassa yksittäisessä asiassa antaa etusija perustuslaille, jos lain säännöksen soveltaminen tuomioistuimen ratkaistavana olevassa yksittäisessä asiassa olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Uutta säännöstä on perusteltu sillä, ettei ennakkovalvonnalla ole mahdollista varmistaa täysin kattavasti, ettei jälkikäteen ilmenisi tilanteita, joissa lain soveltaminen olisi ristiriidassa perustuslain kanssa.

15. Tuomioistuimille säädetty oikeus ja velvollisuus poistaa perustuslain ja tavallisen lain välillä yksittäisessä asiassa havaittu ilmeinen ristiriita antamalla etusija perustuslaille on tullut voimaan vasta uuden perustuslain myötä 1.3.2000. Mahdollisuus perustuslain 106 §:n soveltamiseen ei kuitenkaan riipu sen lain säätämisajankohdasta, jonka osalta ristiriita perustuslain kanssa todetaan. Perustuslain esitöissä on päinvastoin huomautettu siitä, että vanhemman lainsäädännön kohdalla ristiriitojen ilmenemisen mahdollisuus kasvaa (HE 1/1998 vp).

16. Lainsäätäjän ja tuomioistuinten välinen toimivallanjako merkitsee sitä, että lain säännöksen syrjäyttäminen tai lain säännöksen soveltaminen sen sanamuodon vastaisesti perustuslain 106 §:n nojalla voi tulla kysymykseen vain silloin, kun siihen on perustuslaista johtuva selvä peruste. Ensisijaisesti perustuslain ja tavallisen lain yhteensovittamiseen tulee pyrkiä lain perustuslainmukaisella ja perusoikeusmyönteisellä tulkinnalla.

17. Lain selvä ja harkitusti valittu sanamuoto asettaa esteen sille, että rakennussuojelulain 11 §:n säännös voitaisiin tulkintateitse ulottaa koskemaan myös väliaikaisia toimenpidekieltoja. Kysymys on siten siitä, johtaako toimenpidekiellosta aiheutuvan vahingon korvaamista koskevan säännöksen puuttuminen rakennussuojelulaista tässä tapauksessa perustuslain 106 §:ssä tarkoitettuun ilmeiseen ristiriitaan perustuslain omaisuuden suojaa koskevan säännöksen kanssa.

18. Rakennussuojelulain eduskuntakäsittelyä koskevasta edellä esitetystä selostuksesta ilmenee, että perustuslakivaliokunnan näkemys, jonka mukaan väliaikaiseen toimenpidekieltoon liittyvän korvaussäännöksen puuttuminen oli omaisuuden suojan kannalta hyväksyttävää, rakentui tietyille edellytyksille. Näihin kuuluivat erityisesti oletus siitä, että kiellosta seuraa ainoastaan velvollisuus pidättyä rakennuksen purkamisesta ja sen kulttuurihistoriallista arvoa vaarantavista muutostöistä kunnossapitovelvollisuuden säilyessä normaalina, sekä oletus siitä, ettei kielto estä kohteen tavanomaista tai kohtuullista hyötyä tuottavaa hyväksi käyttämistä eikä myöskään käyttötarkoituksen muuttamista. Lähtökohtana on siten ollut edellytys, jonka mukaan väliaikaisesta kiellosta ei johtuisi estettä jatkaa kohteen hyödyntämistä samalla tavoin kuin ennen toimenpidekiellon määräämistä.

19. Asunto-osakeyhtiön korvausvaatimuksessa on kysymys vahingosta, jonka väitetään johtuneen siitä, että väliaikaisen kiellon vuoksi mahdollisuus kohteen taloudelliseen hyödyntämiseen vuokraamalla se liikehuoneistoksi on keskeytynyt. Yhtiön mukaan se oli toimenpidekiellon takia menettänyt vuokratuloa, koska uutta vuokralaista apteekkitarkoituksiin ei ollut voitu saada eikä huoneistoa myöskään ollut voitu toimenpidekiellon kohteena olleen apteekkikalustuksen takia vuokrata muunlaista liiketoimintaa varten. Lain esityöt osoittavat, ettei tämän kaltaista vahinkoa ole otettu huomioon rakennussuojelulain korvaussäännöksistä ja lain säätämisjärjestyksestä päätettäessä. Erityisesti perustuslakivaliokunnan kannanotoissa on päin vastoin nimenomaisesti lähdetty siitä edellytyksestä, ettei väliaikainen toimenpidekielto johtaisi sen tyyppiseen vahinkoon, johon korvausvaatimus tässä tapauksessa perustuu, eli omaisuudesta säännöllisesti kertyneen tulovirran katkeamiseen.

20. Korkein oikeus katsoo, että jos väliaikaisesta toimenpidekiellosta aiheutuu vaatimuksessa tarkoitettua vahinkoa, on vahinko tällöin laadultaan sellaista, että sen jääminen korvaamatta asiaa koskevien säännösten puuttumisen vuoksi loukkaisi perustuslain 15 §:ssä turvattua omaisuuden suojaa. Tätä ristiriitaa perustuslain ja rakennussuojelulaissa olevien korvaussäännösten välillä Korkein oikeus pitää edellä selostetut perustuslakivaliokunnan kannanotot huomioon ottaen ilmeisenä.

21. Perustuslain 106 §:n mukaan edellä kuvatunlaisessa ristiriitatilanteessa on etusija annettava perustuslain säännökselle. Rakennussuojelulain 11 §:n 1 momentin korvaussäännöksen on lakia säädettäessä katsottu perustuslain näkökulmasta riittävästi turvaavan rakennuksen omistajan perusoikeudet suojelupäätöksen yhteydessä. Väliaikaisen toimenpidekiellon johtaessa sellaiseen vahinkoon, jota korvausvaatimus tässä asiassa koskee, tilanne rinnastuu siihen, että varsinaisesta suojelupäätöksestä aiheutuu vahinkoa. Näin ollen edellä todettu rakennussuojelulain säännösten ja perustuslain välinen ristiriita on asianmukaista poistaa soveltamalla rakennussuojelulain 11 §:n 1 momentista ilmeneviä korvausperiaatteita vastaavasti sen vahingon korvaamiseen, jota vaatimus tässä tapauksessa koskee.

22. Edellä esitetyn perusteella Korkein oikeus perustuslain 15 ja 106 §:n nojalla katsoo, että asunto-osakeyhtiön oikeus korvaukseen määräytyy rakennussuojelulain 11 §:n 1 momentista ilmenevien periaatteiden mukaan ja käsittää oikeuden saada valtiolta täysi korvaus sellaisesta väliaikaisesta toimenpidekiellosta kärsitystä haitasta ja vahingosta, joka ei ole merkitykseltään vähäinen.

23. Korvausta voi, kuten yleensäkin, tulla suoritettavaksi vain siltä osin kuin vahingon voidaan katsoa olevan syy-yhteydessä nimenomaan väliaikaisesta toimenpidekiellosta johtuviin rajoituksiin. Siltä osin kuin vuokratulon menetykseen mahdollisesti ovat johtaneet tai myötävaikuttaneet muut seikat, vahinkoa ei ole korvattava.

Maaoikeuden tuomio kumotaan ja asia palautetaan lunastustoimikunnalle, jonka tulee ilmoituksesta ottaa se uudelleen käsiteltäväksi ja antaa ratkaisu korvausvaatimuksista.

Asian ovat vahvennetulla jaostolla ratkaisseet oikeusneuvokset Anja Tulenheimo-Takki, Riitta Suhonen (eri mieltä), Kari Raulos (eri mieltä), Mikko Tulokas (eri mieltä), Kati Hidén (eri mieltä), Kari Kitunen, Mikael Krogerus (eri mieltä), Gustav Bygglin, Liisa Mansikkamäki (eri mieltä), Pauliine Koskelo ja Mikko Könkkölä. Esittelijä Irmeli Heikonen (mietintö).

Esittelijän mietintö ja eri mieltä olevien jäsenten lausunnot

Esittelijäneuvos Heikonen: Korkein oikeus hyväksynee Korkeimman oikeuden enemmistön perustelukappaleet 1 - 16 ja lausunee niiden lisäksi seuraavan:

Kuten edellä on todettu, hakemuksessa tarkoitetun vahingon syntymistä väliaikaisen toimenpidekiellon seurauksena ei ole rakennussuojelulakia säädettäessä otettu huomioon. Toisaalta edeltä myös ilmenee, ettei ole tarkoitettu väliaikaisesta toimenpidekiellosta aiheutuneen haitan tai vahingon jäävän korvaamatta silloin, kun se kiellon kohteeksi joutuneen olosuhteisiin nähden olisi kohtuutonta. Tilanteessa, jossa tuollaisen kiellon seuraamuksen korvaamatta jääminen johtaisi ilmeiseen ristiriitaan perustuslain omaisuuden suojaa koskevan säännöksen kanssa, on perusteltua tulkita rakennussuojelulain säännöksiä siten, että väliaikainen toimenpidekielto sen tosiasiallisen vaikutuksen vuoksi rinnastetaan suojelupäätöksen suojelumääräykseen. Tähän nähden Korkein oikeus katsonee, ettei tällaiselle laajentavalle tulkinnalle ole estettä rakennussuojelulain 11 §:n sanamuodosta huolimatta.

Mainitusta lainkohdasta ilmenee, mitä suojelukohteen omistajan on siedettävä ja mihin korvauskynnys on asetettu silloin, kun suojeluhanke toteutuu. Säännöksen mukaan rakennuksen omistaja, joka ei suojelupäätösten mukaisten suojelumääräysten johdosta voi käyttää rakennusta tavanomaisella tai kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla, on oikeutettu saamaan täyden korvauksen sellaisesta kärsimästään haitasta ja vahingosta, joka ei ole merkitykseltään vähäinen. Siihen, että korvauskynnys olisi asetettava vähintään samalle tasolle, viittaavat perustuslakivaliokunnan lausumat, joiden mukaan se piti "välttämättömänä, että väliaikaisten toimenpidekieltojen kohteeksi joutuvilla on oikeus, tapauksissa, joissa suojeluasian käsittely ei johda suojelupäätökseen ja kunnossapitovelvollisuus ylittää rakennuslain säätämän velvollisuuden rajat, saada korvausta toimenpidekiellosta aiheutuneesta haitasta ja vahingosta, jota on pidettävä heidän olosuhteisiinsa nähden kohtuuttomina". Lähtökohtaisesti edellä tarkoitettu tulkintatilanne ei siten voi olla käsillä silloin, kun väliaikaisesta rajoituksesta aiheutuva haitta ja vahinko on kohtuudella siedettävissä.

Siihen, että yhtiö ei ole saanut korvattavaksi vaadittuja vuokratuloja apteekkikäytössä olleesta liikehuoneistosta, on johtanut se, että huoneistossa vuokralaisena ollut apteekkari oli irtisanonut vuokrasopimuksensa ja että apteekkitoimintaa jatkanut toinen apteekkari on halunnut ja voinut valita käyttöönsä muualta toisen, edullisemman liikehuoneiston. Toimenpidekielto itsessään ei sen sijaan ole estänyt yhtiötä vuokraamasta huoneistoa edelleen sen tavanomaiseen käyttötarkoitukseen liikehuoneistona. Kielto ei ole myöskään estänyt vuokraamasta huoneistoa muuhun käyttötarkoitukseen. Kiellosta johtuvat rajoitukset ovat kuitenkin voineet tosiasiallisesti vähentää joidenkin mahdollisten vuokralaisten kiinnostusta. Se, että huoneisto on jäänyt vuokraamatta vaatimuksessa tarkoitetuksi ajaksi, on siten saattanut ainakin osaksi johtua toimenpidekiellosta. Se ei kuitenkaan ole merkinnyt sellaista rajoitusta huoneiston käyttömahdollisuuksiin, joka vaikutuksiltaan rinnastuisi pakkolunastukseen tai lopullisen suojelupäätöksen suojelumääräyksiin.

Yhtiön olosuhteet huomioon ottaen toimenpidekiellosta kysymyksessä olevana lyhyenä ajanjaksona aiheutunut haitta huoneiston käyttämiselle ei ole ollut niin suuri, että sen korvaamatta jääminen johtaisi kohtuuttomuuteen. Toimenpidekielto ei muutoinkaan ole ollut vaikutukseltaan sellainen, ettei sen aiheuttama haitta ja vahinko olisi ollut yhtiön olosuhteissa kohtuudella siedettävä. Näin ollen yhtiön korvattavaksi vaatiman vahingon aiheuttanutta toimenpidekieltoa ei ole perusteltua sen tosiasiallisten vaikutusten johdosta rinnastaa suojelupäätöksen suojelumääräykseen. Yhtiöllä ei siten rakennussuojelulakia yllä mainituin tavoin tulkitenkaan ole oikeutta vaadittuun korvaukseen. Näin ollen ei ole myöskään perusteita katsoa, että rakennussuojelulain säännösten soveltaminen tässä asiassa olisi perustuslain 106 §:ssä tarkoitetuin tavoin ilmeisessä ristiriidassa perustuslain omaisuuden suojaa koskevan säännöksen kanssa.

Näillä perusteilla Korkein oikeus katsonee, ettei maaoikeuden tuomion lopputulosta ole syytä muuttaa.

Oikeusneuvos Mansikkamäki: Hyväksyn mietinnön.

Oikeusneuvos Krogerus: Hyväksyn Korkeimman oikeuden päätöksen perustelukappaleet 1 - 17 ja lausun niiden jälkeen seuraavan.

Perustuslakia säädettäessä perustuslakivaliokunta totesi muun ohessa, että arvioitaessa sitä, olisiko lain säännöksen soveltaminen ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, on merkitystä annettava sille, onko perustuslakivaliokunta lain säätämisvaiheessa tutkinut sen soveltamistilanteessa käsillä olevan tulkintatilanteen perustuslainmukaisuutta vai ei. Jos näin on tapahtunut, ristiriita perustuslain ja lain säännöksen välillä ei voi olla perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeinen. Jos taas asiassa esiintyy sellainen ristiriitatilannetta koskeva asetelma, jota valiokunta ei ole lainkaan arvioinut, ilmeisyysvaatimus saattaa poikkeuksellisesti täyttyä, vaikka lakia olisikin perustuslakivaliokunnassa käsitelty (PeVM 10/1998 vp s. 31).

Kuten Korkeimman oikeuden päätöksen perustelujen kohdista 10 - 12 ilmenee, kysymys rakennussuojelulaissa tarkoitetun väliaikaisen toimenpidekiellon aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta on ollut Eduskunnan perustuslakivaliokunnassa esillä kahdesti. Korvaussäännöstä ei ole pidetty edellytyksenä sille, että laki voitiin säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, siitäkään huolimatta, että jo toimenpidekiellon luonteesta johtuu, että se saattaa rajoittaa rakennuksen käyttöä tai käyttötarkoituksen muuttamista ja siten merkitä puuttumista omistusoikeuteen. Toisaalta valiokunta on ilmeisesti katsonut kiellosta johtuvien rajoitusten aiheuttavan lähinnä vain sen, että omistaja joutuu pidättymään suojeltavan kohteen purkamisesta ja sen kulttuurihistoriallista arvoa vaarantavista muutostöistä sinä aikana, kun kysymys rakennuksen suojelemisesta on viranomaisen harkittavana. Samalla on lähdetty siitä, ettei väliaikainen toimenpidekielto saa estää omistajaa "muutoin" käyttämästä rakennusta tavanomaisella tai kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla hyväkseen eikä muuttamasta sen käyttötarkoitusta sekä ettei omistajan kunnossapitovelvollisuus ylitä rakennuslain säätämän velvollisuuden rajoja.

Yhtiön mukaan toimenpidekiellosta on aiheutunut, ettei se ole saanut apteekkikäytössä ollutta liikehuoneistoa vuokrattua. On mahdollista, että juuri tämänlaatuinen vahinko, josta nyt vaaditaan korvausta ja jonka väitetään syntyneen toimenpidekiellon johdosta sen kohteeksi joutuneesta rakennuksesta yleensä kertyvän vuokratulon tai muun tuoton jäädessä saamatta, ei ole ollut esillä perustuslakivaliokunnassa sen harkitessa kysymystä lain säätämisjärjestyksestä.

Perustuslakivaliokunta onkin nimenomaisesti ottanut huomioon lausunnoissaan vain sellaisen haitan ja vahingon, jota rakennuksen omistajalle voisi aiheutua toimenpidekiellosta johtuvasta, rakennuslaissa säädetyn velvollisuuden ylittävästä kunnossapitovelvollisuudesta, ja pitänyt välttämättömänä oikeutta korvaukseen haitan ja vahingon ollessa omistajan olosuhteisiin nähden kohtuuton. Perustuslakivaliokunnan lausunto siten osoittaa, että toimenpidekiellosta aiheutuva haitta ja vahinko ei olisi tuossakaan tilanteessa tullut korvattavaksi, jos väliaikaisesta rajoituksesta aiheutuva haitta ja vahinko olisi kohtuudella siedettävissä.

Rakennussuojelulain 9 §:n mukainen väliaikainen toimenpidekielto on luonteeltaan omaisuuden omistajalle tai haltijalle asetettu omaisuuden käyttörajoitus. Perustuslakivaliokunta on vain poikkeuksellisesti edellyttänyt, että julkisyhteisölle asetetaan täysi korvausvelvollisuus tällaista rajoitusta säädettäessä. Sitä on edellytetty, kun käyttörajoitus on ollut vähäistä suurempi ja kun rajoitus on tarkoittanut omaisuuden käyttöoikeuden pysyvää vähenemistä, häviämistä tai kieltämistä (PeVL 18/1982 vp ja 13/1989 vp). Perusoikeusuudistuksen jälkeenkin perustuslakivaliokunta on todennut, ettei hallitusmuodon 12 §:n 1 momentista johdu vaatimusta korvata omistajalle mitä tahansa käyttörajoitusta ja että täyden korvauksen vaatimus on eräitä kertoja ulotettu omaisuuden käyttörajoitustilanteisiin. Tällöin käyttörajoitusta on pidetty niin merkittävänä, että se on tosiasiallisilta vaikutuksiltaan rinnastettu pakkolunastukseen (PeVL 21/1996 vp). Hallitusmuodon 12 §:n säännökset on otettu uuden perustuslain 15 §:ään sellaisinaan eikä perustuslain voimaantulo ole siten merkinnyt muutosta tältä osin.

Siihen, että yhtiö ei ole saanut korvattavaksi vaadittuja vuokratuloja apteekkikäytössä olleesta liikehuoneistosta, on johtanut se, että huoneistossa vuokralaisena ollut apteekkari oli irtisanonut vuokrasopimuksensa ja että apteekkitoimintaa jatkanut toinen apteekkari on halunnut ja lainsäädännön muuttumisen johdosta voinut valita käyttöönsä toisen edullisemman liikehuoneiston muualta. Toimenpidekielto itsessään ei sen sijaan ole estänyt yhtiötä vuokraamasta huoneistoa edelleen sen tavanomaiseen käyttötarkoitukseen liikehuoneistona. Kielto ei ole myöskään estänyt vuokraamasta huoneistoa muuhun käyttötarkoitukseen. Kiellosta johtuvat rajoitukset ovat kuitenkin voineet tosiasiallisesti vähentää mahdollisten vuokralaisten kiinnostusta. Se, että huoneisto on jäänyt vuokraamatta vaatimuksessa tarkoitetuksi ajaksi, on siten saattanut osaksi johtua toimenpidekiellosta. Se ei kuitenkaan ole merkinnyt sellaista rajoitusta huoneiston käyttömahdollisuuksiin, joka vaikutuksiltaan rinnastuisi pakkolunastukseen tai lopullisen suojelupäätöksen suojelumääräyksiin. Yhtiövastikkeiden perimisellä edellä mainittuna aikana ei ajanjakson lyhyys huomioon ottaen voida arvioida olleen yhtiön osakkeiden arvoa alentavaa merkitystä. Yhtiön vaatimuksessa tarkoitettu vahinko siltä osin kuin sen mahdollisesti voitaisiin katsoa olevan syy-yhteydessä toimenpidekieltoon ei muutoinkaan ole niin merkittävä, että sen korvaamatta jäämistä voitaisiin pitää yhtiön tai sen osakkaiden kannalta kohtuuttomana.

Tämän vuoksi ja ottaen huomioon sen, mitä edellä on todettu perustuslakivaliokunnan aikaisemmista kannanotoista väliaikaisten toimenpidekieltojen aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta, katson, että tässä tapauksessa korvaussäännöksen puuttuminen rakennussuojelulaista ja siitä johtuva vahingon korvaamatta jääminen ei johda perustuslain 106 §:ssä tarkoitettuun ilmeiseen ristiriitaan perustuslain omaisuudensuojaa koskevan säännöksen kanssa. Siten tässä yhteydessä ei ole merkitystä sillä seikalla, ettei tällainen vahinkotyyppi ehkä ole ollut esillä perustuslakivaliokunnassa sen käsitellessä ehdotusta rakennussuojelulaiksi ja ottaessa kantaa ehdotetun lain perustuslainmukaisuuteen.

Näillä perusteilla, hyväksyen mietinnön lopputuloksen, jätän maaoikeuden tuomion lopputuloksen pysyväksi.

Oikeusneuvos Hidén: Olen samaa mieltä kuin oikeusneuvos Krogerus.

Oikeusneuvos Tulokas: Korkeimman oikeuden enemmistön tavoin katson perustuslakivaliokunnan lausunnoista ilmenevän, ettei kanteessa esitetyn kaltaista vahinkoa väliaikaisesta suojelupäätöksestä seuranneen omaisuuden käytön estymisen johdosta ole otettu huomioon päätettäessä rakennussuojelulain säätämisjärjestyksestä ja siihen olennaisesti vaikuttaneesta lain korvaussäännöksestä. Laintulkinta, josta seuraa, että tällainen vahinko jää korvaamatta, on ristiriidassa perustuslain 15 §:n kanssa.

Rakennussuojelulain 11 §:n mukaan määrätään täysi korvaus sille, joka ei voi suojelupäätöksen mukaisten suojelumääräysten johdosta käyttää rakennusta tavanomaisella tai kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla.

Korkeimman oikeuden enemmistön kannasta poiketen katson, ettei 11 §:n sanamuoto sulje pois korvauksen maksamista jo väliaikaisen suojelumääräyksen aiheuttamista haitoista ja vahingoista, mikäli ne ylittävät laissa asetetun korvauskynnyksen eli eivät ole merkitykseltään vähäisiä. Suojelupäätös voidaan tulkita yleisnimitykseksi, joka kattaa sekä lopulliset että väliaikaiset suojelumääräyksiä sisältävät ratkaisut. Tällainen tulkinta soveltuu myös asian luonteeseen. Lähtökohtanahan pakkotoimikorvauksissa tulee olla, että korvattavuus määräytyy vahinkoseuraamusten vakavuuden eikä muodollisten seikkojen perusteella.

Sanamuodon mukainen tulkinta ei siten sulje pois väliaikaisista suojelumääräyksistä aiheutuvien vahinkojen ja haittojen korvaamista eikä sitä tee myöskään alan perusperiaatteista lähtevä oikeussystemaattinen tulkinta. Rakennussuojelulain eduskuntakäsittelyn asiakirjoista sen sijaan ilmenee, että väliaikaisista suojelumääräyksistä aiheutuvien seuraamusten on oletettu jäävän niin vähäisiksi, ettei niitä ole tarkoitettu korvattaviksi.

Perustuslaillinen ja perusoikeusmyönteinen laintulkinta, jota ensisijaisesti on sovellettava perustuslain ja tavallisen lain ristiriitatilanteisiin, johtaa siihen, että rakennussuojelulain 11 §:n on tulkittava soveltuvan myös sen laatuisen väliaikaisesta kiellosta aiheutuneen vahingon korvaamiseen, josta nyt on kysymys. Päädyn siten tulkintateitse samaan lopputulokseen kuin Korkeimman oikeuden enemmistö.

Oikeusneuvos Raulos: Olen samaa mieltä kuin oikeusneuvos Tulokas.

Oikeusneuvos Suhonen: Olen samaa mieltä kuin oikeusneuvos Mansikkamäki.