Perusteettoman edun palautus - Oikeustoimi

Diaarinumero:	S98/200
Esittelypäivä:	13.12.1999
Taltio:	3564
Antopäivä:	23.12.1999

Kaupunki ja rakennusyhtiö sekä eräät muut yhtiöt olivat tehneet sopimuksen, jonka mukaan kaupunki laati yhtiöiden omistamien kiinteistöjen alueelle sopimuksen mukaisen asemakaavan muutoksen. Yhtiöiden tuli suorittaa kaupungille maksu, jonka perusteena oli rakennusoikeuden lisäyksen tuottama alueen arvonnousu. Ään.

Korkein oikeus katsoi, että maksulta oli puuttunut laillinen peruste. Rakennusyhtiön konkurssipesän esittämälle maksun palauttamisvaateelle ei ollut kuitenkaan Korkeimman oikeuden perusteluista ilmenevistä syistä perusteltua antaa oikeussuojaa. Ään.

Kummila Oy ja sen omistuksessa olleet Kiinteistö Oy Ratavahti ja Asunto Oy Matinvahti olivat 11.1.1990 tehneet Riihimäen kaupungin kanssa kirjallisen sopimuksen, jossa kaupunki sitoutui laatimaan III kaupunginosan Koivistonmäen korttelin Ratavahti-nimisen osan alueelle asemakaavan muutoksen ja yhtiöt sitoutuivat suorittamaan kaupungille asemakaavan muutosalueeseen liittyvän kaupunkiympäristön parantamisesta korvaukseksi 805 600 markkaa. Kummila Oy oli suorittanut korvauksen 15.10.1990. Yhtiö oli asetettu konkurssiin 21.2.1994. Yhtiön konkurssipesä katsoi, että kaupungilla oli oikeus pitää saamastaan korvauksesta vain kohtuullisena palkkiona tarvittavien karttojen laatimisesta ja kuulutusten julkaisemisesta sanomalehdissä aiheutuneista kustannuksista 5 600 markkaa, minkä vuoksi kaupunki oli velvollinen palauttamaan konkurssipesälle 800 000 markkaa.

Konkurssipesä vaati, että kaupunki velvoitetaan suorittamaan sille ensisijaisesti perusteettoman edun palautuksena ja toissijaisesti sopimuksen pätemättömyyden ja kohtuuttomuuden perusteella 800 000 markkaa 13 prosentin korkoineen haasteen tiedoksiantopäivästä lukien.

Perusteeton etu

Milloin asemakaavan muuttaminen oli ollut pääasiallisesti yksityisen edun vaatima ja maanomistajien pyytämä, kaupungilla oli rakennuslain 41 §:n mukaan oikeus periä maanomistajilta kohtuullinen palkkio tarvittavien karttojen laatimisesta ja kustannukset kuulutusten julkaisemisesta sanomalehdissä. Rakennuslakiin ei sisältynyt muita säännöksiä maanomistajan korvausvelvollisuudesta asemakaavan laatimisen tai muuttamisen johdosta. Rakennuslain mukainen maksu olisi ollut muutama tuhat markkaa. Kaupunki oli edellyttänyt Kummila Oy:ltä ja sen omistamilta yhtiöiltä huomattavasti laissa määriteltyä suuremman korvauksen asemakaavan muuttamisesta. Rakennuslaissa säännellyn julkisen vallan käytön edellytykseksi ei laillisesti voitu asettaa sopimuksen tekemistä laissa säädettyä laajemmasta maksuvelvollisuudesta julkisyhteisölle. Kaupunki oli kaavoitusmonopoliinsa perustuen saanut Kummila Oy:ltä lakiin perustumatonta taloudellista hyötyä. Hyötyminen oli tapahtunut yhtiön kustannuksella. Perusteeton etu tuli palauttaa, vaikka sen suorittaja olisi tehnyt suorituksensa vapaaehtoisesti.

Sopimuksen pätemättömyys ja kohtuuttomuus

Kummila Oy:n suoritus ei ollut ollut vapaaehtoinen. Kaupunki oli tosiasiallisesti kaavoitusmonopoliinsa vedoten painostanut yhtiön suorittamaan sille lakiin perustumatonta kaavoitusmaksua. Ilman sopimuksen muotoon puettua lainvastaista maksua asemakaavaa ei olisi muutettu. Tämän vuoksi kaupungin menettely oli ollut varallisuusoikeudellisista oikeustoimista annetun lain (oikeustoimilaki) 33 §:n tarkoittamalla tavalla kunnianvastaista ja arvotonta.

Kaavoitussopimukseen otettu lainvastainen maksuehto oli oikeustoimilain 36 §:n nojalla myös kohtuuton. Kaupunki oli kaavoitusmonopolinsa nojalla pystynyt sanelemaan kaavoitussopimuksen ehdot. Sopimuksen muotoon puettu kohtuuton maksuehto oli tosiasiallisesti ollut lain säännösten kiertämistä. Koska lain sallima maksu olisi ollut vain muutama tuhat markkaa, maksuehto oli kohtuuton ja sen soveltaminen oli johtanut kohtuuttomuuteen.

Kaupunki kiisti kanteen ja vaati sen hylkäämistä. Kaupunki on lausunut muun muassa, että aloite asemakaavan muuttamiseen oli tullut Kummila Oy:ltä. Kaupungilla ei ollut ollut tarvetta kaavan muuttamiseen. Kaupunki ei ollut edes väittänyt, että sillä olisi ollut lakiin perustuva oikeus korvauksen perimiseen. Korvaus oli perustunut vapaaehtoiseen sopimukseen, jollaisen tekeminen muidenkin kuin rakennuslain 41 §:ssä tarkoitettujen asemaakaavan muuttamisesta aiheutuvien kustannusten jakamisesta ei ollut lainvastaista. Yhtiön suorittama korvaus ei ollut kaupungin sopimuksen nojalla saamaa yksipuolista hyötyä, vaan myös yhtiö oli saanut hyväkseen sopimuksen tuottaman hyödyn, koska kaupunki oli tehnyt lisärakennusoikeuteen oikeuttavan kaavamuutoksen. Alue oli pääosin rakennettu ja rakennusoikeus käytetty. Korvaus oli sopimuksen mukaisesti suunnattu kaavoitusalueen kaupunkiympäristön parantamiseen. Sopimusta ei voitu pitää kunnianvastaisena ja arvottomana, koska toisena neuvotteluosapuolena olivat olleet yhtiön asiantuntevat neuvottelijat. Kaupunki ja yhtiö olivat olleet neuvotteluosapuolina tasavertaiset eikä yhtiötä ollut painostettu sopimukseen. Mikäli kaupunki ei olisi suostunut muuttamaan asemakaavaa, yhtiöllä olisi ollut rakennuslain 143 §:n mukainen mahdollisuus saattaa ympäristöministeriön tutkittavaksi, oliko kaupungilla velvollisuus kaavan muuttamiseen.

Perusteeton etu

Käräjäoikeus totesi, että korkeimman hallinto-oikeuden 15.9.1995 antamassa päätöksessä nro 3640, johon konkurssipesä oli kanteessaan viitannut, oli ollut kysymys kaupunginvaltuuston päätöksestä tehdystä kunnallisvalituksesta. Päätöksessä oli todettu, ettei rakennuslakiin sisältynyt muita säännöksiä kuin 41 §:n säännös maanomistajan korvausvelvollisuudesta asemakaavan laatimisen tai muuttamisen johdosta. Se, ettei asiasta ollut säädetty laissa, ei kuitenkaan tehnyt lainvastaiseksi kaupungin ja maanomistajan välisiä sopimuksia, joilla muutkin kuin sanotussa lainkohdassa tarkoitetut kustannukset asemakaavan laatimisesta tai toteuttamisesta jaetaan sopijapuolten kesken. Korkein hallinto-oikeus oli kumonnut kaupunginvaltuuston ja lääninoikeuden päätökset sillä perusteella, että kaupunginvaltuusto oli päätöksen tehdessään käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin se oli lain mukaan käytettävissä ja siten ylittänyt toimivaltansa. Käräjäoikeus katsoi, ettei korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos sellaisenaan päätöksen peruste huomioon ottaen soveltunut ratkaisun perustaksi tässä jutussa.

Eduskunnan oikeusasiamiehen 30.3.1994 antamassa päätöksessä nro 777/2/93, johon konkurssipesä oli kanteessaan myös viitannut, oli kysymyksessä tilanne, jossa kunta oli ilman nimenomaista sopimusta perinyt maksuja eräistä kaavoitustoimen palveluista kuten esimerkiksi rakennuskaavan muutoksen käsittelystä. Koska maksujen periminen ei ollut perustunut sopimukseen, päätös ei soveltunut ratkaisun perustaksi tässä jutussa.

Rakennuslain 41 §:ssä ei lausuttu kaavoitussopimuksista ja niihin perustuvista kaavoitusarvomaksuista. Eduskunnan oikeusasiamies oli 22.1.1993 antamassaan ratkaisussa nro 656/4/91 katsonut, että kaavoitussopimukset olivat sinänsä laillisia yksityisoikeudellisia sopimuksia. Kysymys siitä, oliko kunta oikeutettu asettamaan kaavoitussopimuksen asemakaavan muuttamisen edellytykseksi, riippui siitä, oliko kaupungille syntynyt rakennuslain 33 ja 127 §:n mukaan velvollisuus asemakaavan muuttamiseen. Mikäli näin oli, kunta ei ollut oikeutettu vaatimaan tämän lainmukaisen velvollisuutensa täyttämisestä muita kuin lakiin perustuvia korvauksia.

Asianosaiset olivat yksimielisiä siitä, ettei kaupungilla ollut ollut rakennuslakiin perustuvaa velvollisuutta asemakaavan muuttamiseen. Kaavoitussopimukset tai laajemmassa mielessä niin sanotut maankäyttösopimukset olivat sopimuksen tekoaikaan vuonna 1990 olleet varsin yleisiä ja kaavoitusarvomaksuksi oli niissä lähes säännönmukaisesti sovittu 40 prosenttia rakennusoikeuden lisääntymisen tuottamasta laskennallisesta arvonnoususta, kuten tämänkin sopimuksen kohdan 2 maksuehdossa oli tehty. Sopimuksessa olleen maksuehdon väitettyyn lainvastaisuuteen oli vedottu vasta yli kuuden vuoden kuluttua sopimuksen tekemisestä.

Näillä perusteilla ja koska rakennuslaissa ei ollut nimenomaisesti kielletty sopimasta muidenkin kuin lain 41 §:ssä tarkoitettujen asemakaavan laatimisesta tai muuttamisesta aiheutuneiden kustannusten jakamisesta sopijapuolten kesken, käräjäoikeus katsoi, että maksuehto oli oikeuskirjallisuudessa esitetyistä vastakkaisista kannanotoista (esimerkiksi Larma - Hallberg -Jatkola - Wirilander, Rakennuslaki ja -asetus 1992 s. 230 - 231 ja Veikko O. Hyvönen, Kaavoitusarvomaksusta, Lakimies 1993 s. 322 - 346) huolimatta mahdollinen eikä sitä voitu pitää lainvastaisena. Tätä kantaa oli omiaan tukemaan myös Korkeimman oikeuden ratkaisu KKO 1952 II 71, joka tosin oli annettu ennen rakennuslain säätämistä. Rakennuslain 41 §:ään otetulla säännöksellä ei kuitenkaan voitu katsoa tarkoitetun sulkea pois mahdollisuutta sopia lainkohdassa säädettyä laajemmasta korvausvelvollisuudesta. Mikäli lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut kieltää laajentamasta maanomistajan korvausvelvollisuutta sopimuksin, siitä olisi käräjäoikeuden mukaan tullut ottaa lakiin nimenomainen säännös.

Perusteeton hyöty

Käräjäoikeus katsoi, että kysymyksessä olevaa sopimusta oli tarkasteltava kokonaisuutena. Koska myös yhtiö oli hyötynyt sopimuksesta omistamiensa tonttien rakennusoikeuden lisääntymisenä, kaupungin ei ollut katsottava saaneen yksipuolista perusteetonta etua sopimuksesta. Siitä, että rakennusliikettä harjoittanut Kummila Oy ei mahdollisesti ollut saanut sopimuksesta hyötyä odottamaansa määrää huolimatta rakennusoikeuden huomattavasta lisääntymisestä, riski jäi sen kannettavaksi, koska hyödyn saamatta jääminen ei ollut johtunut kaupungista, vaan taloudellisten suhdanteiden muuttumisesta. Kaupunki ei ollut saanut sopimuksesta perusteetonta etua senkään vuoksi, että sopimuksen kohdan 2 sanamuodon mukaisesti ainakin osa kaupungin saamasta korvauksesta oli käytetty kaupunkiympäristön parantamiseen.

Sopimuksen pätemättömyys ja kohtuuttomuus

Konkurssipesä ei ollut edes väittänyt, että yhtiötä olisi tosiasiallisesti painostettu hyväksymään sopimuksen 2 kohdassa tarkoitettu ehto. Pelkästään kaupungin kaavoitusmonopolin olemassaolo ei oikeuttanut päättelemään, että yhtiötä olisi painostettu hyväksymään sopimusehto. Aloite asemakaavan muuttamiseen oli tullut yhtiön taholta ja sopimusneuvotteluja asiasta oli käyty noin vuoden verran. Neuvotteluissa ei ollut tullut esille, mitä olisi tapahtunut, ellei yhtiö olisi suostunut maksuehtoon. Sellaisesta mahdollisuudesta ei ollut edes keskusteltu, joskin korvauksen määrästä oli yritetty tinkiä. Kaupunkia ja yhtiötä voitiin pitää sopimusosapuolina tasaveroisina, koska Kummila Oy oli ollut keskisuuri rakennusliike, jonka liikevaihto oli ollut 300 - 400 miljoonaa markkaa vuodessa ja jonka käytettävissä oli ollut asiantuntijoita. Mikäli kaupunki ei olisi suostunut asemakaavan muuttamiseen, yhtiöllä olisi ollut mahdollisuus saattaa ympäristöministeriön ratkaistavaksi kysymys kaupungin velvoittamisesta rakennuslain 143 §:n nojalla muuttamaan asemakaavaa.

Näillä perusteilla käräjäoikeus katsoi, ettei sopimusta ollut tehty sellaisissa olosuhteissa, että niistä tietoisen olisi ollut kunnianvastaista ja arvotonta vedota sopimuksen kohdassa 2 tarkoitettuun sopimusehtoon. Ehdon osalta ei ollut näytetty, että sovittu korvaus olisi ollut yhtiön sopimuksesta saamaan hyötyyn nähden tai muutoinkaan kohtuuton. Sitävastoin oli näytetty, että sovittu korvaus oli suuruusluokaltaan vastannut sopimusaikana muissa kunnissa tehdyissä kaavoitussopimuksissa sovittuja korvauksia.

Käräjäoikeus hylkäsi kanteen.

Asian ratkaisi käräjätuomari Ulla Rantanen.

Konkurssipesä valitti hovioikeuteen toistaen muutoksenhakemuksenaan kanteensa. Hovioikeus totesi, että asiassa oli jäänyt selvittämättä, että asemakaavan muuttaminen olisi perustunut rakennuslain 33 §:ssä (370/1958) ja 127 §:n 1 momentissa kaupungille säädettyyn velvollisuuteen laatia asemakaava. Muutos oli perustunut Kummila Oy:n nimenomaiseen pyyntöön, jonka taustalla oli katsottava olleen yhtiön tavoittelema rakennusoikeuden lisäyksestä johtuva taloudellinen hyöty. Yhtiön kaupungille maksaman korvauksen perusteena oli ollut sopimus asemakaavan muuttamisesta eikä korvausta ollut sen vuoksi pidettävä perusteettomana. Kun asemakaavan muuttaminen oli tehty yhtiön pyynnön perusteella ja mukaisena, ei kaupunki myöskään ollut painostanut yhtiötä sitä koskevan sopimuksen ehtoihin. Suostuessaan sopimukseen yhtiö oli hyväksynyt sen ehdot itseään sitoviksi. Ottaen huomioon sopimuksen koko sisältö, osapuolten asema sopimusta tehtäessä ja se, että yhtiölle oli kaupungin täytettyä sille sopimuksessa asetetut velvoitteet tullut rakennusoikeuden lisäyksestä johtuvaa etua, ei sopimuksen maksun määrää koskeva ehto tai sen soveltaminen johtanut kohtuuttomuuteen.

Näillä ja muutoin käräjäoikeuden tuomiossa kerrotuilla perusteilla hovioikeus ei muuttanut käräjäoikeuden tuomion lopputulosta.

Asian ratkaisivat hovioikeuden jäsenet Hoppu, Pasila ja Kurri (eri mieltä). Esittelijä Arto Helenius.

Eri mieltä olleen jäsenen lausunto

Hovioikeudenneuvos Kurri: Kummila Oy:n konkurssipesä on 15.8.1996 vireille panemallaan käräjäoikeuden tuomiossa selostetulla kanteellaan vaatinut Riihimäen kaupungin velvoittamista suorittamaan takaisin 800 000 markkaa 805 600 markan korvauksesta, jonka Kummila Oy oli 15.10.1990 maksanut kaupungille niiden kesken 11.9.1990 tehdyn asemakaavan muuttamista koskevan sopimuksen perusteella korvauksena "asemakaavan muutosalueeseen liittyvän kaupunkiympäristön parantamisesta".

Keskeisenä perusteena palautusvaatimukselle on väite korvauksen lainvastaisuudesta palautettavaksi vaadituilta osin. Tältä osin kanneperusteet vastaavat käräjäoikeuden tuomiossa mainitun Korkeimman hallinto-oikeuden vuonna 1995 antamaa ratkaisua (KHO 1995 A 31). Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan kaupungin ja maanomistajan sopimukset, joilla muutkin kuin rakennuslain 41 §:ssä tarkoitetut kustannukset asemakaavan laatimisesta tai muuttamisesta jaetaan sopijapuolten kesken, eivät sinänsä ole lainvastaisia. Julkisen vallan rakennuslaissa säännellyn käytön edellytykseksi ei kuitenkaan laillisesti voida asettaa sopimuksen tekemistä laissa säädettyä laajemmasta maksuvelvollisuudesta. Tällaisena pidettiin ratkaisussa sitoumuksen tekemistä kaavoitusmaksuksi kutsutun korvauksen suorittamisesta asemakaavan maanomistajalle tuottamasta arvonnoususta.

Tässä asiassa on sovittu korvaus kytketty asemakaavan muutoksen toteuttamiseen liittyviin muihin kuin rakennuslain 41 §:n tarkoittamiin kustannuksiin. Kaupunki on myös suorittanut tällaisia töitä, joiden voitaisiin katsoa olevan sopimuksen tarkoittamia kaupunkiympäristön parannustöitä. Toisaalta korvaus on määritelty kaavamaisesti asemakaavan muutoksen maanomistajalle tuottaman arvonnousun perusteella. Sopimuksessa ei myöskään ole määritelty, mitä parannustöitä ja milloin kaupunki on velvollinen suorittamaan ja mitkä ovat tällaiset asemakaavan toteuttamiseen liittyvät kustannukset. Korvauksen peruste on epäselvä. Siten korvausta voidaan, toisin kuin käräjäoikeus on katsonut, pitää myös Korkeimman hallinto-oikeuden mainitussa ratkaisussa tarkoitetunlaisena sitoumuksena laissa säädettyä laajemmasta maksuvelvollisuudesta.

Kysymyksessä oleva sopimus on siis tehty jo vuonna 1990 eli ennen mainittua Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua. Kummila Oy on, huomioon ottaen sen sopimuksen pätemättömyyden ja kohtuuttomuuden puolesta esittämät perusteet, tuntenut lain määräykset. Se on hyväksynyt, että kaupunki on voinut harkintansa mukaisesti käyttää korvausta väljästi määritellyllä tavalla. Kummila Oy on saanut asemakaavan muutoksella lisärakennusoikeutta ja on voinut käyttää sen hyväkseen. Kummila Oy ei, ennen joutumistaan vuonna 1994 konkurssiin, ole riitauttanut sopimuksen pätevyyttä. Siinäkin tapauksessa, että Kummila Oy olisi aikanaan joutunut suorittamaan vain rakennuslain 41 §:n mukaiset maksut, on epätodennäköistä, että kysymyksessä olevat 800 000 markkaa olisivat olleet Kummila Oy:n velkojien käytettävissä vuonna 1994. Edunpalautus ei ole automaattinen seuraus suorituksen perusteettomuudesta, vaan edellyttää kokonaisharkintaa ja tällöin yksittäisen tapauksen asianhaarojen punnintaa. Tässä tapauksessa en edellä mainittujen seikkojen vuoksi katso enää olevan perusteltua aihetta puuttua vuonna 1990 tehdyn ja täytetyn sopimuksen sitovuuteen edunpalautussäännösten nojalla.

Mitä tulee kanteen pätemättömyys- ja kohtuuttomuusperusteisiin, niin Kummila Oy ei sopimusta tehtäessä yrityksenä ole ollut lopullisen maksajan asemassa. Se on katsonut voivansa maksaa korvauksen taloudellisesti kannattavasti. Tästä syystä ja muutoin käräjäoikeuden mainitsemilla perusteilla en pidä sopimusta pätemättömänä tai kohtuuttomana.

Edellä mainituilla perusteilla päädyn samaan lopputulokseen kuin hovioikeuden enemmistö.

Kummila Oy:n konkurssipesälle myönnettiin valituslupa.

Valituksessaan konkurssipesä vaati, että alempien oikeuksien ratkaisut kumotaan ja kaupunki velvoitetaan suorittamaan konkurssipesälle ensisijaisesti perusteettoman edun palautuksena ja toissijaisesti asemakaavan muuttamista koskeneen sopimuksen pätemättömyyden ja kohtuuttomuuden perusteella 800 000 markkaa korkoineen.

Riihimäen kaupunki antoi vastauksen ja vaati valituksen hylkäämistä.

Riihimäen kaupunki, Kiinteistö Oy Ratavahti, Asunto Oy Matinvahti ja Kummila Oy ovat 11.1.1990 allekirjoittaneet sopimuksen, jonka mukaan kaupunki laati Riihimäen kaupungin 3. kaupunginosan Koivistonmäen korttelin Ratavahti-nimisen osan alueelle asemakaavan muutoksen. Yhtiöiden tuli sopimuksen 2. kohdan mukaan suorittaa kaupungille asemakaavan muutosalueeseen liittyvän kaupunkiympäristön parantamisesta 805 600 markkaa. Kaupunki on muuttanut sopimuksen mukaisesti asemakaavaa ja Kummila Oy on suorittanut maksun 15.10.1990. Yhtiö on 21.2.1994 asetettu konkurssiin.

Kaupungin yhtiölle 19.9.1990 toimittaman laskun mukaan kysymyksessä oli edellä mainitun sopimuksen mukainen maksu asemakaavan muuttamisesta. Maksu on perustunut laskelmaan, jonka mukaan alueen rakennusoikeus oli lisääntynyt 3 160 kerrosneliömetristä 5 740 kerrosneliömetriin, minkä vuoksi asianomaisten tonttien arvo oli noussut 2 014 000 markalla. Maksun suuruus oli 40 prosenttia sanotusta rakennusoikeuden lisäyksen tuottamasta alueen arvonnoususta.

Rakennuslain 33 §:n (370/1958) mukaan asemakaava on laadittava, sitä mukaa kuin kehitys vaatii. Asemakaavaa voidaan muuttaa rakennuslaissa säädetyllä tavalla, vaikka kaupungille ei ole syntynyt asemakaavan muuttamisvelvollisuutta. Tämä voi tapahtua myös maanomistajan aloitteesta. Jos asemakaavan muuttaminen on pääasiallisesti yksityisen edun vaatima ja maanomistaja on sitä pyytänyt, kaupungilla on rakennuslain 41 §:n mukaan oikeus periä omistajalta kohtuullinen palkkio tarvittavien karttojen laatimisesta ja kustannukset kuulutusten julkaisemisesta sanomalehdissä.

Rakennuslakiin ei sisälly erityistä korvaussäännöstä tontin rakentamisoikeuden supistamisesta tai laajentamisesta. Tällaisen säännöksen puuttuminen rakennuslaista on ollut lainsäätäjän tietoinen ratkaisu. Ennen rakennuslakia esimerkiksi Helsingin kaupungin vuonna 1929 muutettuun vuoden 1917 rakennusjärjestykseen samoin kuin vuoden 1945 rakennusjärjestykseen sisältyi määräyksiä, joiden nojalla kaupunki saattoi lisätä erikseen määritellyllä liikekeskustan alueella olevien tonttien rakennusoikeutta kaupungille suoritettavaa rahakorvausta vastaan. Tämä käytäntö herätti jo tuolloin julkisoikeudellisten periaatteiden kannalta epäilyksiä (esimerkiksi Uggla ja Tammio, Asemakaavalaki ja rakennussääntö, 1933, s. 269). Rakennuslakia koskeneen hallituksen esityksen perusteluissa (HE 91/1954 vp. s. 6) puolestaan lausutaan: "Lakiehdotuksessa ei ole otettu erityisiä korvaussäännöksiä tontin rakentamisoikeuden supistamisesta tai laajentamisesta. Tästä seuraa toisaalta, että kaupunki ei ole velvollinen suorittamaan korvausta, milloin asemakaavaa muutetaan siten, että tontin rakentamisoikeutta supistetaan. Toisaalta ei kaupungilla myöskään ole oikeutta saada tontinomistajalta korvausta yksinomaan sillä perusteella, että asemakaavaan tehdyn muutoksen tai rakentamissäännöksistä myönnetyn poikkeuksen johdosta tontin rakentamisoikeus lisääntyy."

Kysymys mainitunlaisen maksun laillisuudesta on ollut ratkaistavana korkeimman hallinto-oikeuden käytännössä ratkaisuissa KHO 15.9.1995 nro 3640 (KHO 1995 A 31) ja KHO 9.4.1999 nro 732. Kummassakin ratkaisussa korkein hallinto-oikeus on lähtenyt siitä, että julkisen vallan rakennuslaissa säädetyn käytön edellytykseksi ei laillisesti voitu asettaa sopimuksen tekemistä laissa säädettyä laajemmasta maksuvelvollisuudesta julkisyhteisölle. Toisaalta kummankin ratkaisun mukaan se seikka, että rakennuslakiin ei sisälly 41 §:n lisäksi muita säännöksiä maanomistajan korvausvelvollisuudesta asemakaavan laatimisen ja muuttamisen johdosta, ei sinänsä tehnyt lainvastaiseksi kaupungin ja maanomistajan välisiä sopimuksia, joilla muutkin kuin 41 §:ssä tarkoitetut kustannukset asemakaavan laatimisesta ja toteuttamisesta jaettiin sopijapuolten kesken.

Näillä perusteilla Korkein oikeus katsoo, että nyt puheena olevan asemakaavan muutossopimuksen 2. kohdan mukaiselta maksulta on puuttunut laillinen peruste siltä osin kuin maksu on korvausta asemakaavan muutoksesta johtuvasta rakennusoikeuden lisääntymisestä.

Kummila Oy on tehnyt kaupungille aloitteen asemakaavan muuttamisesta saadakseen lisää rakennusoikeutta omistamilleen tonteille. Kun kaupunki ei olisi yhtiön tieten suostunut asemakaavan muuttamiseen ilman korvausta, yhtiö on sopinut suorittavansa kaupungille maksun sitä vastaan, että kaupunki kaavoittaa yhtiön tavoitteleman rakennusoikeuden lisäyksen. Korvaus on määrätty kaavamaisesti käyttämällä laskentaperusteena rakennusoikeuden lisääntymisen aiheuttamaa arvonnousua. Kaupunki on täyttänyt sopimusvelvoitteensa.

Kummila Oy on kokeneena ja merkittävänä rakentajana ryhtynyt kaupungin kanssa kaavamuutosta koskevaan sopimusjärjestelyyn, josta yhtiö on saanut rakennusoikeuden lisääntymisen myötä tavoittelemansa hyödyn. Yhtiön kaupungille suorittama maksu on ollut sopimuksen mukainen vastike sanotusta hyödystä. Näissä olosuhteissa tapahtuneen maksun palauttamisvaateelle ei ole perusteltua antaa oikeussuojaa.

Mainituista syistä ei asemakaavan muuttamista koskeva sopimus myöskään ole syntynyt sellaisissa olosuhteissa, että niistä tietoisen kaupungin olisi kunnianvastaista ja arvotonta vedota sopimukseen eikä sopimuksen kohdassa 2 mainittua ehtoa voida pitää Kummila Oy:öön nähden kohtuuttomana.

Hovioikeuden tuomion lopputulosta ei muuteta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Nikkarinen, TulenheimoTakki, Wirilander (eri mieltä), Kitunen ja Arponen. Esittelijä Marja-Leena Honkanen.

Oikeusneuvos Wirilander: Olen perustelujen osalta muutoin samaa mieltä kuin enemmistö, mutta lausun asemakaavan muutossopimuksen 2. kohdan edellyttämän maksun osalta lisäksi ja tuomiolauselman osalta seuraavaa.

Asemakaavan muutossopimuksen 2. kohdan sanamuodosta ei käy selkeästi ilmi, ovatko maksun määräämisen perusteena olleet asemakaavan muutosalueeseen liittyvän kaupunkiympäristön parantamisesta aiheutuvat kustannukset vaiko muut tekijät. Riihimäen kaupungin Kummila Oy:lle 19.9.1990 toimittama lasku ja maksun perusteeksi laadittu rakennusoikeuden lisääntymistä osoittava laskelma viittaavat voimakkaasti siihen suuntaan, että maksu on määrätty korvaukseksi rakennusoikeuden lisääntymisestä. Samaan suuntaan viittaavat myös sopimuksen 3. ja 8. kohta. Sopimuksen 3. kohdassa määrätään, että mikäli asemakaavan muutoksen mukainen rakentaminen aiheuttaa tarvetta siirtää tai poistaa olemassa olevia johtoja, laitteita, istutuksia tms., vastaavat rakentajat näistä aiheutuvista kaikista kustannuksista. Sopimuksen 8. kohdassa taas määrätään, että rakentajat sitoutuvat suorittamaan osuutensa alueen kaavoituskustannuksista myöhemmin tehtävän erittelyn mukaan. Sopimuksen 3. ja 8. kohdissa tarkoitetut kustannukset eivät näin ollen voi sisältyä 2. kohdassa tarkoitettuun maksuun.

Maksun luonne on ollut käräjäoikeudessa henkilötodistelun kohteena. Todistaja Nissisen mukaan 2. kohdassa tarkoitettu korvaus oli tarkoitettu kattamaan kaupunkiympäristön parantamisesta johtuneita kustannuksia. Korvauksen laskentaperusteena oli tosin käytetty rakennusoikeuden lisääntymisen aiheuttamaa arvonnousua. Kaupunkiympäristöä oli sopimuksen tarkoittaman alueen osalta parannettu muun muassa uusimalla vesijohtoverkostoa sekä kadun rakenteita ja päällysteitä. Parannustöistä oli siihen mennessä aiheutunut 593 000 markan kustannukset. Katujen parantaminen oli johtunut nimenomaan asemakaavan muutoksen aiheuttamasta lisärakennusoikeudesta. Vesihuoltoverkoston parantamiseen oli kustannuksista kohdistunut arviolta 20 prosenttia. Kadunrakentamistoimenpiteet olisivat olleet muutoinkin välttämättömiä, mutta ei siinä laajuudessa kuin asemakaavan muuttamisen jälkeen. Todistaja Mustosen käsityksen mukaan 2. kohdassa mainittu maksu oli perustunut pelkästään asemakaavan muuttamisen aiheuttamaan rakennusoikeuden lisääntymiseen. Maksun määrittäminen oli tapahtunut kaupungingeodeetin toimesta. Maksun suuruus oli ollut samaa luokkaa kuin muissakin kunnissa samaan aikaan. Myös kaupunkiympäristöä oli 2. kohdan sanamuodon edellyttämällä tavalla parannettu ainakin lähtökohtaisesti. Katuja oli kaupungin toimesta parannettu ilmeisesti myös muista syistä kuten rakenteellisista syistä ja putkistojen uusimisen vuoksi. Kaikki parannustoimenpiteet eivät olleet liittyneet rakennettuihin tontteihin.

Selostetun asiakirja- ja henkilötodistelun perusteella katson, että asemakaavan muutossopimuksen 2. kohdan mukainen maksu on osaksi määrätty silmällä pitäen asemakaavan muutoksen toteuttamisesta aiheutuvia kunnallisteknisiä kustannuksia sopimusalueella ja siihen välittömästi liittyvällä alueella ja osaksi korvaukseksi sopimusalueen tonttien rakennusoikeuden lisääntymisestä. Epäselväksi on jäänyt, miltä osin maksu kattaa mainittuja kustannuksia. Tämän vuoksi niiden määrä on arvioitava. Arvioin, että sanottu määrä on 400 000 markkaa. Kun Kummila Oy:n konkurssipesä on myöntänyt, että 805 600 markan maksusta 5 600 markkaa kattaa tarvittavien karttojen laatimisesta ja kuulutusten julkaisemisesta sanomalehdissä aiheutuneita kustannuksia, jotka kaupungilla on oikeus pitää, on Riihimäen kaupungilta puuttunut laillinen peruste loppuosan eli 400 000 markan perimiseen. Tämän määrän kaupunki on perusteettomasti hyötynyt maksun suorittajan Kummila Oy:n kustannuksella ja on niin ollen velvollinen palauttamaan sen saamanaan perusteettomana etuna Kummila Oy:n konkurssipesälle.

Näillä perusteilla kumoan hovioikeuden ja käräjäoikeuden tuomiot muulta kuin todistajanpalkkiota koskevalta osalta. Velvoitan Riihimäen kaupungin palauttamaan Kummila Oy:n konkurssipesälle perusteettomasti maksettua asemakaavan muutossopimuksen 2. kohdan mukaista maksua 400 000 markkaa korkolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisine viivästyskorkoineen 21.8.1996 lukien.