Siirry esitykseen
HE 66/2023
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain 20 §:n muuttamisesta
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettua lakia ja vapaasta sivistystyöstä annettua lakia.
Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslakia täsmennettäisiin siten, että tutkintokoulutukseen valmentavaa koulutusta yksityisessä koulukodissa suorittavien opiskelijoiden koulukotikorotus määräytyisi toteutuneiden läsnäolopäivien mukaisesti jälkikäteen eikä laskentapäivän opiskelijamäärän mukaan. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslakiin sekä vapaasta sivistystyöstä annettuun lakiin tehtäisiin tekninen täsmennys liittyen lakien nojalla myönnettävien rahoitusten maksatus- ja palautusrajoihin.
Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamiseksi on tarkoitettu tulemaan voimaan 29.12.2023. Lain 56 § ja laki vapaasta sivistystyöstä annetun lain 20 §:n muuttamiseksi on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2024.
Yksityisten koulukotien yhteydenottojen myötä on havaittu lastensuojelulain mukaisesti sijoitettujen nuorten tutkintokoulutukseen valmentavan koulutuksen rahoituksen lainsäädännössä täsmentämistarpeita. Tarpeet ovat nousseet esiin niin sanotun sote-uudistuksen myötä, kun lastensuojelun järjestämisvastuu on siirtynyt kunnilta hyvinvointialueille.
Esitys on valmisteltu opetus- ja kulttuuriministeriössä yhteistyössä Opetushallituksen kanssa. Esityksen teknisen luonteen vuoksi esitys on tehty suppeassa muodossa. Kiireellisestä aikataulusta johtuen lausuntoaika oli ohjeellista kuuden viikon lausuntoaikaa lyhyempi.
Hallituksen esityksen luonnoksesta on pyydetty lausunnot keskeisiltä sidosryhmiltä. Esitysluonnos oli lausuntokierroksella lausuntopalvelu.fi -palvelussa 14.8.—8.9.2023, jossa kaikilla halukkailla oli mahdollisuus antaa lausuntonsa luonnoksesta.
Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat nähtävillä osoitteessa https://okm.fi/kaikki-okm-hankkeet tunnuksella OKM021:00/2023.
Tutkintokoulutukseen valmentava koulutus
Oppivelvollisuusuudistuksen yhteydessä perustettiin uusi perusopetuksen jälkeinen nivelvaiheen koulutus nimeltään tutkintokoulutukseen valmentava koulutus (TUVA-koulutus). Tutkintokoulutukseen valmentavaan koulutukseen yhdistettiin seuraavat aiemmat perusopetuksen ja toisen asteen tutkintotavoitteisen koulutuksen väliin sijoittuvat nivelvaiheen koulutukset: perus-opetuksen lisäopetus, lukiokoulutukseen valmistava koulutus ja ammatilliseen koulutukseen valmentava koulutus. TUVA-koulutusta koskeva tutkintokoulutukseen valmentavasta koulutuksesta annettu laki (1215/2020), jäljempänä TUVA-laki, tuli voimaan 1 päivänä elokuuta 2021 ja koulutusta on saanut järjestää 1.8.2022 lukien.
TUVA-koulutuksen laajuus on 38 viikkoa. Koulutuksen suoritusaika on enintään yksi vuosi. Koulutuksen järjestäjä voi myöntää opiskelijalle sairauden, vamman tai muun erityisen syyn vuoksi lisäaikaa opintojen loppuun saattamiseen. Opintojen ajoittuminen määräytyy yksilöllisesti aloitusajankohdan mukaisesti. Koulutuksen aikana voi olla 12 viikkoa erilaisia lomakausia kuten syysloma tai kesäloma, jolloin ei opiskella. TUVA-koulutuksen osalta ei siis ole säädetty vastaavasti tarkkaa lukuvuotta kuin perusopetuslain (628/1998) 23 §:n mukaisesti esi- ja perusopetuksessa. Perusopetuksen järjestäjien järjestämä TUVA-koulutus kuitenkin käytännössä noudattaa perusopetuksen lukuvuosirytmiä.
TUVA-koulutuksessa tavoitteena on mahdollisimman joustava siirtymävaihe perusopetuksen ja toisen asteen tutkintokoulutusten välille. Oppivelvollisuusikäisten lisäksi TUVA-koulutus on tarkoitettu myös muille jatko-opintovalmiuksia tarvitseville henkilöille, kuten maahanmuuttajataustaisille ja aikuisopiskelijoille.
Koulutuksen järjestäminen edellyttää pääsääntöisesti opetus- ja kulttuuriministeriön järjestämislupaa. TUVA-koulutuksen järjestämislupia on 90, joista 52 on ammatillisen koulutuksen järjestäjillä, 4 lukiokoulutuksen järjestäjillä ja 34 aiemman perusopetuksen lisäopetuksen järjestäjillä. Lisäksi kunta voi tietyin edellytyksin järjestää vapaaehtoisesti ja tilapäisesti TUVA-koulutusta ilman järjestämislupaa.
Syksyllä 2022 TUVA-koulutukseen osallistui 8 055 henkilöä, joista 57 % oli oppivelvollisia. Sisällöllisesti koulutus on painottunut perustaitojen vahvistamiseen, arjen taitoihin ja yhteiskunnalliseen osallistumiseen, työelämätaitoihin sekä ammatillisin opintoihin ja niihin valmentautumiseen. Lukio-opintojen ja niihin valmentautumisen osuus on ollut vähäistä. Rahoituksellisesti volyymi on keskittynyt ammatilliseen koulutukseen.
Rahoitus
TUVA-koulutusta rahoitetaan kolmen erillisen rahoitusjärjestelmän puitteissa. Nämä rahoitusjärjestelmät ovat opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa (1705/2009, jälj. rahoituslaki) säädetyt 1) perusopetuksen rahoitus 2) lukiokoulutuksen rahoitus ja 3) ammatillisen koulutuksen rahoitus. Rahoitusjärjestelmä määräytyy sen mukaan, onko TUVA-koulutusta järjestävällä TUVA-koulutuksen järjestämislupa ja minkä koulutusmuodon yhteyteen TUVA-koulutuksen järjestämislupa on myönnetty.
Yksityisten koulukotien TUVA-koulutus rahoitetaan perusopetuksen rahoitusjärjestelmän mukaisesti. Rahoituslain 29 §:ssä säädetään esi- ja perusopetuksen yksikköhinnoista. Yksikköhintalaskenta perustuu kotikuntakorvauksen mukaan laskettavaan perushintaan, jota kerrotaan pykälän mukaisilla kertoimilla. TUVA-koulutuksen kerroin on 1,22 oppilasta kohden ja koulukotikorotus on 1,86 oppilasta kohden. Koulukotikorotuksella korvataan esimerkiksi majoituksesta ja ravinnosta aiheutuvia kustannuksia.
Rahoituslain 48 a §:n mukaan perusopetuksen järjestäjän järjestämän perusopetuksen ja TUVA-koulutuksen rahoitus varainhoitovuodelle lasketaan varainhoitovuotta edeltäneen syyskuun 20 päivän oppilasmäärän mukaan. Syyskuun 20. päivää kutsutaan ns. laskentapäiväksi. Mikäli opiskelija aloittaa TUVA-koulutuksessa laskentapäivän jälkeen, hän ei ole rahoituslain mukaisen valtionosuuden perusteena. Joissain tilanteissa rahoitusta paikkaa osittain rahoituslain 50 §:n 3 momentti, jonka mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö tarkistaa perusopetuksen järjestäjien järjestämän TUVA-koulutuksen rahoituksen sekä siihen liittyvät rahoitukset varainhoitovuotta edeltävän vuoden syyskuun 20 päivän ja varainhoitovuoden syyskuun 20 päivän keskimääräisen opiskelijamäärän mukaiseksi varainhoitovuoden loppuun mennessä. Näin ollen, jos opiskelija ei ole läsnä ensimmäisenä laskentapäivänä, mutta on läsnä toisena, hänestä saa puolikkaan valtionosuusrahoituksen.
Koska TUVA-koulutus rahoitetaan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaan, TUVA-koulutuksesta ei saa kuntien peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (618/2021) mukaista kotikuntakorvausta. Myöskään mainitun lain 38 §:n 2 ja 3 momentin säännöksiä kotikunnan maksuvelvollisuudesta koskien muun kuin kotikunnan järjestämästä opetuksesta aiheutuvia kustannuksia ei sovelleta TUVA-koulutukseen, sillä lain sanamuoto koskee vain esi- ja perusopetusta, eikä kunnilla muutoinkaan ole lakisääteistä velvollisuutta järjestää TUVA-koulutusta. Kotikunnan maksuvelvollisuus takaa siis laskentapäivän jälkeen sijoitettujen esi- ja perusopetuksen oppilaiden rahoituksen, mutta ei TUVA-koulutuksen opiskelijoiden rahoitusta.
Hyvinvointialueesta annetulla lailla (611/2021) ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislailla (612/2021) sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuu, lastensuojelu mukaan lukien, on siirretty vuoden 2023 alussa kunnilta hyvinvointialueille.
Lapsi tai nuori voi kuitenkin olla lastensuojelulain (417/2007) mukaisesti sijoituttuna oman hyvinvointialueensa ja/tai kotikuntansa ulkopuolelle. Lastensuojelulain nojalla nuori voi olla sijoitettuna avohuollon tukitoimena tai sijaishuoltoon sijoitettuna. Lisäksi jälkihuollossa oleva nuori voidaan sijoittaa. Lain 57 §:n mukaan lastensuojelulaitoksia, joissa voidaan järjestää tässä laissa tarkoitettua lapsen sijaishuoltoa sekä 37 §:ssä tarkoitettu sijoitus avohuollon tukitoimena, ovat lastenkodit ja koulukodit sekä muut näihin rinnastettavat lastensuojelulaitokset. Sijoituspäätös voi tapahtua mihin aikaan vuodesta tahansa. Lapsi sijoitetaan koulukotiin usein viimesijaisena lastensuojelutoimena silloin, kun lapsen kasvattaminen ja hoitaminen kotona tai muissa laitoksissa ei ole tarkoituksenmukaista.
Lastensuojelun asiakkaat tulevat usein perheistä, joissa on vaikeuksia monilla elämänalueilla. Perheissä koetaan keskimääräistä enemmän köyhyyttä, mielenterveys- ja päihdeongelmia, vaativia kasvatustilanteita ja arjen hallinnan haasteita. Lastensuojelun piirissä olevat lapset ja nuoret ovat siis haavoittuvassa asemassa. Päinvastaisista tavoitteista huolimatta lapset ovat ohjautuneet kaikkein viimesijaisimman tuen eli lastensuojelun sijaishuollon asiakkaiksi lisääntyvässä määrin aina 1990-luvulta alkaen. Suomessa sijoitus- ja huostaanottolukujen viimeaikainen kasvu selittyy pitkälti nuorisoikäisiin kohdistuvien toimien lisääntymisellä. (Lastensuojelun kokonaisuudistuksen valmistelu, Visiovaiheen raportti, Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2023:27)
Oppivelvollisuusiän noustua myös sijoitetuille nuorille tulee tarjota oppivelvollisuuskoulutusta 18 ikävuoteen saakka. TUVA-koulutus on yksi oppivelvollisuuskoulutuksen muoto. TUVA-koulutuksen järjestämislupia on myönnetty myös koulukodeille.
Lastensuojelulain 16 b §:n mukaan järjestetyistä palveluista ja tukitoimista aiheutuneet kustannukset sijoitushyvinvointialue sekä lapsen tai nuoren sijoituspaikan sijaintikunta ja jälkihuollossa olevan lapsen tai nuoren asuinkunta on oikeutettu perimään sijoittajahyvinvointialueelta. Muun muassa sosiaali- ja terveysministeriön tulkinnan mukaan TUVA-koulutus ei kuitenkaan ole sellainen lastensuojelun kokonaisuuteen kuuluva palvelu, jonka kustannukset voisi mainitun 16 b §:n mukaan laskuttaa sijoittajahyvinvointialueelta.
Edellä kuvatusta johtuen asiassa voidaan paikantaa kaksi aukkoa sijoitettujen lasten TUVA-koulutuksen rahoituksessa:
1. Jos lastensuojelun sijoitus ja TUVA-koulutuksen aloittaminen tapahtuu rahoituslain mukaisen laskentapäivän 20.9. jälkeen, TUVA-koulutuksen valtionosuusrahoitus lisärahoituksineen jää saamatta. Tätä ei paikkaa myöskään kunnan peruspalvelujen valtionosuuslain mukainen kotikunnan maksuvelvollisuus, koska säännöstä ei sovelleta TUVA-koulutuksen kustannuksiin. Kustannuksia ei voi laskuttaa myöskään lastensuojelulain nojalla sijoittajahyvinvointialueelta.
2. Vaikka opetuksen järjestäjä saisi rahoituslain mukaiset valtionosuudet TUVA-koulutuksesta 20.9. laskentapäivän perusteella, on mahdollista, että valtionosuusrahoitus ei ole yksin riittävä kattamaan kaikkia TUVA-koulutuksen järjestämisestä aiheutuneita kustannuksia, eikä näihin valtionosuusrahoituksen ylimeneviin kustannuksiin ole laskutusoikeutta kotikunnalta taikka sijoittajahyvinvointialueelta.
Puutteista ensimmäisen arvioidaan olevan opetuksen järjestäjille rahallisesti merkittävämpi haaste.
Rahoitusjärjestelmän puutteet ovat tulleet esiin etenkin yksityisten koulukotien osalta, sillä opetuksen järjestäminen tässä toimintamuodossa aiheuttaa kustannuksia myös esimerkiksi asumiseen ja ravintoon liittyen, joita korvataan rahoituslain mukaisella koulukotikorotuksella. Koulukotikorotus, kuten muutkin perusopetuksen rahoitukset, määräytyvät laskentapäivän 20.9. mukaan. Valtionosuusrahoitus yksityisessä koulukodissa olevasta TUVA-koulutuksen opiskelijasta, joka ei ole pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä, on vuonna 2023 noin 22 700 euroa / oppilas, josta koulukotikorotuksen osuus on noin 13 700 euroa.
Muiden tahojen osalta vastaavaa korjaustarvetta ei ole havaittu. Valtion koulukoteja ei rahoiteta lainkaan rahoituslain nojalla, vaan ne rahoitetaan valtion yleissivistävän koulutuksen toimintamenoista. Kunnilla ei tällä hetkellä ole rahoitusjärjestelmän piirissä koulukoteja.
Vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa (632/1998, jälj. VST-laissa) ja rahoituslaissa on toisiaan vastaavat kirjaukset: ”Tämän lain nojalla myönnettäviin valtionavustuksiin sovelletaan valtionavustuslakia, jollei tässä laissa toisin säädetä.” (VST-laki 21 b § ja rahoituslaki 47 §) sekä ”alle 2 000 euron suuruista tämän lain nojalla annettuun päätökseen perustuvaa suoritusta ei makseta eikä peritä takaisin.” (VST-laki 20 § ja rahoituslaki 56 §)
Valtionavustuslain (688/2001) 20 §:n mukaan, jos palautettava määrä on enintään 100 euroa, se saadaan jättää palauttamatta. Erityislakien (VST-laki ja rahoituslaki) perusteluteksteistä on johdettavissa, että alkuperäisiin lakeihin sisältyneen 2000 euron rajan on aikanaan ajateltu koskevan valtionosuuksia. Erityislakeihin on kuitenkin myöhemmin kirjattu erilaisia avustussäännöksiä. Avustuksia koskevan erityislainsäädännön ja yleislainsäädännön välinen suhde on jäänyt maksatus- ja palautusrajan osalta epäselväksi: sovelletaanko erityislainsäädännön nojalla myönnettyyn avustukseen 100 vai 2000 euron rajaa.
Ehdotuksella varmistetaan, että jatkossa yksityinen koulukoti ei menettäisi koko valtionosuusrahoitusta, mikäli lastensuojelulain mukaisesti sijoitettu nuori aloittaa TUVA-koulutuksessa valtionosuusrahoituksen laskentapäivän jälkeen.
Ehdotuksella selkeytetään erityislainsäädännön nojalla myönnettävien rahoitusten maksamista ja perimistä koskevaa euromääräistä rajaa.
Täsmennetään TUVA-koulutusta yksityisessä koulukodissa suorittavien opiskelijoiden koulukotikorotuksen määräytymistä siten, että jatkossa toiminnalla olisi oma koulukotikorotus, joka määräytyisi jälkikäteen toteutuneiden läsnäolopäivien mukaisesti, eikä laskentapäivän opiskelijamäärän mukaan. Uusi koulukotikorotus koskisi vain niitä yksityisiä koulukoteja, jotka järjestävät TUVA-koulutusta.
Muut valtionosuudet, kuten varsinainen TUVA-koulutuksen ja esimerkiksi pidennetyn oppivelvollisuuden lisärahoitus, määräytyisivät edelleen laskentapäivän 20.9. mukaisesti, eli tähän ei esitetä muutosta. Täsmennyksellä ei myöskään perustettaisi koulutuksen järjestäjälle laskutusoikeutta valtionosuusrahoituksen ylimeneville kustannuksille.
Mainittakoon, että koska rahoituslaki ei koske lainkaan valtion koulukoteja, niin ei myöskään ehdotettava uusi koulukotikorotus. Niin ikään uusi koulukotikorotus ei koskisi lukion tai ammatillisen yhteydessä järjestettävää TUVA-koulutusta, koska kaikki yksityiset koulukodit rahoitetaan perusopetuksen rahoitusjärjestelmässä.
Esityksessä ehdotetaan myös täsmennettäväksi rahoituslain ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaista suorituksen maksamatta ja perimättä jättämistä koskevaa säännöstä teknisesti.
Taloudelliset vaikutukset
Opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusjärjestelmän piirissä on tällä hetkellä kaksi perusopetuksen järjestämisluvan saanutta yksityistä koulukotiopetuksen järjestäjää. Opetushallituksen rahoitusraporttien mukaan edellä mainituissa kahdessa koulukodissa on vuoden 2023 valtionosuusrahoituksessa yhteensä seitsemän sellaista opiskelijaa, jotka täyttivät nykylainsäädännön mukaisen rahoituksen molemmat ehdot, eli heidät oli sijoitettu koulukotiin ja he opiskelivat TUVA-koulutuksessa laskentapäivänä 20.9.2022.
Esityksen ensisijainen tarkoitus on muuttaa koulukotikorotuksen määräytymistapaa siten, että valtionosuus pohjautuisi jatkossa TUVA-koulutuksen piirissä olevien yksityiseen koulukotiin sijoitettujen opiskelijoiden toteutuneisiin läsnäolopäiviin. Koski-tietojärjestelmästä on tarkasteltu lähemmin lukuvuotta 2022—2023 ja havaittu, että koulukoteihin tosiasiallisesti sijoitetaan sellaisia TUVA-opiskelijoita, jotka aloittavat opintonsa vasta laskentapäivän jälkeen. Ehdotetun muutoksen myötä valtionosuusrahoituksen piiriin tulisi em. lukuvuoden tietojen mukaan n. 3,3 opiskelijaa lisää läsnäolopäivien määrällä laskettuna. Toisaalta on mahdollista, että jatkossa rahoituksen piiristä voi myös poistua opiskelijoita nykyistä aikaisemmin opiskelijan täytettyä 18 vuotta ja sijoituksen päättyessä. Muutoksen vaikutus valtionosuusrahoitukseen liikkuu vuositasolla arviolta 0—45 000 euron välimaastossa ja tältä osin voidaan todeta, että asialla ei ole valtiontalouden kannalta taloudellista merkitystä eikä esityksellä ei ole vaikutuksia valtion talousarvioon. Muuttuva rahoitus kyetään rahoittamaan momentin 29.10.30 määrärahojen puitteissa. Koska esityksen vaikutus valtionosuusrahoitukseen on enintään noin 45 000 euroa, esityksellä ei ole vaikutuksia myöskään kuntien ja valtion väliseen kustannustenjakoon.
Suorituksen maksamatta ja perimättä jättämistä koskevat säännökset olisivat teknisiä eikä niillä olisi suurta merkitystä valtion talouteen. Valtionavustusten saajien kannalta olisi jatkossa selkeämpää, että kaikkia opetus- ja kulttuuritoimen valtionavustuksia koskisi sama euromääräinen raja. Nykyisiä euromääräisiä rajoja sovellettaisiin uuden sääntelyyn voimaan tuloon saakka, mikä olisi rahoituksen saajien kannalta selkeää.
Vaikutukset yksityisiin koulukoteihin
Ehdotus parantaisi yksityisten koulukotien asemaa, sillä ne saisivat jatkossa sijoitettujen nuorten TUVA-koulutuksen opiskelijoista koulukotikorotuksen täsmällisesti ja varmasti toteutuneiden läsnäolopäivien mukaan, riippumatta siitä, mihin aikaan vuodesta sijoitus koulukotiin on tapahtunut. Koulukotikorotus muodostaa yli puolet yksityisessä koulukodissa olevan TUVA-opiskelijan valtionosuusrahoituksesta, jos opiskelija ei ole pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä. Koska muiden valtionosuuksien määräytymistä ei muutettaisi, esitys ei korjaisi koko valtionosuusrahoitusta 20.9. mukaisen laskentapäivän jälkeen aloittaneiden opiskelijoiden osalta, mutta olisi kuitenkin yksityisille koulukodeille merkittävä. Muita toteuttamisvaihtoehtoja on arvioitu tämän esityksen luvussa 5.
Läsnäolopäivien arvioidaan toimivan suoriteperusteena hyvin, koska koulukotimuotoisessa toiminnassa opintojen keskeytyksiä ei ministeriön käsityksen mukaan juuri tule. Läsnäolopäivät olisivat siis todenmukainen ja turvallinen laskentakriteeri valtionosuusrahoitukselle. Opiskelijakohtaisten läsnäolopäivien rajaamista 262 päivään pidetään sopivana, koska se vastaisi käytännössä TUVA-koulutukselle ajateltua keskimääräistä suoritusaikaa eli yhtä vuotta. Varainhoitovuoden 2023 tasolla laskettuna varainhoitovuodelle 2024 muodostuva uuden koulukotikorotuksen läsnäolopäivän yksikköhinta olisi noin 52 euroa.
Uusi läsnäolopäiviin perustuva koulukotikorotus korvaisi yksityisissä koulukodeissa TUVA-koulutuksessa nyt käytössä olevan koulukotikorotuksen kokonaan, eli vaikka opiskelija olisi läsnä 20.9., koulukotikorotuksen suoritteet laskettaisiin uuden säännön mukaisesti jälkikäteen läsnäolopäivien mukaan. Uudistuksen myötä TUVA-koulutuksen koulukotikorotuksen osalta siirryttäisiin siis jälkikäteiseen maksatukseen. Uuden laskentatavan ei arvioida heikentävän valtionosuuden rahoitustasoa suhteessa vanhaan laskentatapaan.
Viranomaisvaikutukset
Ehdotetut muutokset vaikuttaisivat Opetushallituksen hallinnoimaan valtionosuuksien laskentaan ja asiakasohjaukseen. Laskenta toteutettaisiin muutoksen edellyttämällä tavalla sovittaen laskentaprosessin vaiheet jo olemassa oleviin valtionosuuksien laskentaprosesseihin. Laskennassa tarvittavat suoritetiedot eli tiedot läsnäolopäivistä kerättäisiin KOSKI-tietovarannosta, jota Opetushallitus myös hallinnoi. Asiakasohjausta kehitettäisiin asiakirjojen, tiedotteiden, neuvonnan ja viestinnän osalta. Asiakasohjauksen toteutuksessa huolehdittaisiin siitä, että toiminnan järjestäjillä on riittävästi tietoa muutoksen heiltä edellyttämistä toimenpiteistä.
Lapsivaikutukset
Koulukotiin sijoitetun oppivelvollisen kasvua ja kehitystä koskevan edun sekä koulutuksellisen yhdenvertaisuuden toteutumisen kannalta on tärkeää, että hänellä on mahdollisuus myös TUVA-koulutukseen koulukotisijoituksen aikana. Esityksen arvioidaan parantavan sijoitettujen lasten opiskelumahdollisuuksia uusilla sijoituspaikkakunnilla. Kun TUVA-koulutuksen rahoitus on paremmin varmistettu, yksityisten koulukotien on turvallista järjestää sitä riippumatta siitä, mihin aikaan vuodesta opinnot aloitetaan.
Onnistuessaan lastensuojelu edistää koko yhteiskunnan hyvinvointia ja turvallisuutta torjumalla syrjäytymistä ja ylisukupolvista eriarvoisuutta. Lapsen suojelu on koko palvelujärjestelmän yhteinen tehtävä.
Rahoituslain 29 §:n mukaisesti TUVA-koulutusta koskee oma lisärahoituksensa. Sitä saavat kaikki perusopetuksen rahoitusjärjestelmän mukaisesti rahoitettavat, TUVA-koulutusta järjestävät toimijat. Näin ollen, mikäli tähän lisärahoitukseen olisi tehty uudistus, uudistus olisi koskenut kaikkia edellä mainittuja toimijoita. Uudistuksen vaikutukset olisivat siis ulottuneet varsin laajaan opiskelija- ja järjestäjäjoukkoon. Todennäköisesti tällaisella uudistuksella olisi ollut valtiontaloudellisia vaikutuksia.
Lisäksi on mahdollista, että TUVA-koulutuksen rahoitusta tarkastellaan kokonaisuutena myöhemmin, kaikki eri järjestäjätahot huomioiden, joten valmistelussa katsottiin, että TUVA-koulutuksen lisärahoitukseen ei ole järkevää tehdä muutoksia tässä vaiheessa.
5.2 Tutkintokoulutukseen valmentavan koulutuksen lisääminen kunnan peruspalvelujen valtionosuuslakiin
TUVA-koulutuksen lisäämistä kunnan peruspalvelujen valtionosuuslain säännöksiin selvitettiin yhteistyössä valtiovarainministeriön kanssa, mutta vaihtoehto hylättiin, koska kunnilla ei ole lakisääteistä velvollisuutta järjestää TUVA-koulutusta.
Pienen opiskelijamäärän vuoksi toteuttamisvaihtoehtona pohdittiin myös kyseisten TUVA-opiskelijoiden rahoittamista valtionavustuksella. Rahoituslain 44 §:n 2 momentissa säädetään esimerkiksi yksityisten koulujen harkinnanvaraisesta avustuksesta. Valmistelussa katsottiin kuitenkin, että koska rahoitettava toiminta olisi TUVA-koulutuksesta annetun lain mukaista niin sanottua perustoimintaa, eikä hanketyyppistä kehittämistyötä, on asiassa tarkoituksenmukaisempi rahoitustapa valtionosuus. Valtionavustukset ovat lähtökohtaisesti harkinnanvaraisia eivätkä sovi turvaamaan säännönmukaisia tehtäviä. Valtionosuussääntelyn kautta rahoituksen laskenta olisi selkeää ja vakiintunutta sekä koulutuksen järjestäjien näkökulmasta turvatumpi vaihtoehto rahoitukselle.
Lausunnon antoivat Nuorten Ystävät ry, Opetushallitus, Perhekuntoutuskeskus Lauste ry, Suomen Kuntaliitto ry sekä valtiovarainministeriö.
Lausuntojen mukaan TUVA-koulutus vastaa erittäin hyvin koulukoteihin sijoitettujen perusopetuksen suorittaneiden oppivelvollisten koulutustarpeita. Lakiesityksen mukaisen toteutuneiden läsnäolopäivien mukaisesti määräytyvän koulukotikorotuksen maksamisen koettiin olevan selkeä parannus olemassa olevaan tilanteeseen. Koulukotikorotuksen ei kuitenkaan koettu olevan yksin riittävä kattamaan TUVA-koulutuksen järjestämisestä aiheutuneita kustannuksia, jotka vastaavat suuruudeltaan koulukodin järjestämän perusopetuksen mukaisia kustannuksia. Epäkohdaksi koettiin se, ettei TUVA-koulutukseen esitetty perusopetusta vastaavaa laskutusoikeutta valtionosuusrahoituksen ylimeneville kustannuksille. Esitykseen ei kuitenkaan ole varattu lisärahoitusta, joten esitystä ei ollut mahdollista muuttaa lausuntopalautteessa toivotulla tavalla esityksessä aiemmin esiin tuoduin perusteluin.
Rahoituslain ja vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaista suorituksen maksamatta ja perimättä jättämistä koskevien säännösten täsmentämistä pidettiin tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena.
29 §. Esi- ja perusopetuksen yksikköhinnat. Pykälään lisättäisiin uusi 7 momentti, jonka mukaan 1 momentista poiketen perusopetuslain 7 §:n mukaisen luvan saaneeseen koulukotiin sijoitetuista tutkintokoulutukseen valmentavassa koulutuksessa olevista opiskelijoista myönnettävä koulukotikorotuksen yksikköhinta laskettaisiin läsnäolopäivää kohden jaetulla uudella yksikköhinnalla. Sijoitetuilla opiskelijoilla tarkoitettaisiin lastensuojelulain mukaisesti koulukotiin sijoitettuja nuoria. Läsnäolopäivää kohden jaettu yksikköhinta saataisiin, kun voimassa olevan 1 momentin mukaan määräytyvä koulukotikorotuksen yksikköhinta jaettaisiin perusopetuslain 23 §:n mukaisilla lukuvuoden läsnäolopäivillä. Ehdotuksen myötä muodostuisi siis uusi läsnäolopäivän yksikköhinta, joka johdettaisiin 1 momentin mukaan lasketusta koulukotikorotuksesta. Uusi yksikköhinta koskisi vain yksityisiä koulukoteja ja niiden järjestämää TUVA-koulutusta ja olisi kaikille yksityisille koulukodeille sama. Jakajana toimivat lukuvuoden läsnäolopäivät laskettaisiin esi- ja perusopetukseen säädettyä lukuvuosiajattelua hyödyntäen, sillä TUVA-koulutukseen ei ole säädetty yhtä kiinteää, kaikille opiskelijoille samaa lukuvuotta. Perusopetuksen järjestäjien järjestämä TUVA-koulutus kuitenkin käytännössä noudattaa perusopetuksen lukuvuosirytmiä. Perusopetuslain 23 §:n mukaan lukuvuosi alkaa 1 päivänä elokuuta ja päättyy 31 päivänä heinäkuuta. Perusopetuksen työpäivien määrä vaihtelee eräistä pyhäpäivistä johtuen vuosittain 187—190 työpäivän välillä. Jakajan muodostamisessa käytettäisiin pohjalukuna työpäivien vähimmäismäärää 187, koska työpäivien määrän vaihtelun vaikutus rahoitukseen olisi todella pieni. Tähän työpäivistä saatavaan pohjalukuun lisättäisiin keskimääräiset lukuvuoden työviikkojen viikonloput, jolloin jakajana laskennassa käytettäisiin säännönmukaisesti lukua 263. Varainhoitovuoden 2023 tasolla laskettuna varainhoitovuoden 2024 uudeksi yksikköhinnaksi muodostuisi noin 52 euroa. Pykälän 1 momenttia sovellettaisiin yksityisten koulukotien osalta edelleen esi- ja perusopetuksen koulukotikorotuksen määräytymiseen. Pykälän 3 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö vahvistaa vuosittain tässä pykälässä tarkoitetut yksikköhinnat oppilasta tai suoritetta kohden. Näin ollen myös uusi yksikköhinta vahvistettaisiin vuosittain.
48 a §. Rahoituksen perusteena käytettävät suoritteet perusopetuksessa. Pykälän 1 momenttia muutettaisiin siten, että jatkossa perusopetuslain 7 §:n mukaisen luvan saaneeseen koulukotiin sijoitetuista tutkintokoulutukseen valmentavassa koulutuksessa olevien opiskelijoiden koulukotikorotuksen laskennassa ei käytettäisi syyskuun 20 päivän oppilasmäärää.
Pykälän 3 ja 4 momenttia muutettaisiin siten, että nykyisen 7 momentin sisältö siirrettäisiin kyseisten momenttien loppuun. Momentissa tarkoitetut hakemukset olisi edelleen tehtävä varainhoitovuotta edeltävän vuoden syyskuun loppuun mennessä.
Pykälään 7 momenttia, muutettaisiin siten, että siinä olisi jatkossa uusi säännös yksityisten koulujen TUVA-koulutuksen suoritemäärästä. Momentin mukaan yksityisten koulujen TUVA-koulutuksen suoritemääränä käytettäisiin koulutuksen järjestäjän varainhoitovuotta edeltäneenä perusopetuslain 23 §:n mukaisena lukuvuotena toteuttaman TUVA-koulutuksen läsnäolopäivien määrää. Tarkastelujakso esimerkiksi varainhoitovuoden 2024 rahoitusta määrittäville toteutuneille läsnäolopäiville olisi siis 1.8.2022—31.7.2023. Toteutuneiden läsnäolopäivien määrä laskettaisiin summaamalla yhteen opiskelijoiden toteutuneet TUVA-koulutuksen läsnäolopäivät. Näin saadut läsnäolopäivät kerrottaisiin lain 29 §:n uuden 7 momentin mukaisella läsnäolopäivän yksikköhinnalla.
Rahoitettavien koulukotikorotuksen läsnäolopäivien opiskelijakohtainen maksimi olisi 263 päivää. Päivien määrä 263 muodostuisi edellä 29 §:n 7 momentissa perustellusta jakajasta. Läsnäolopäivien käyttöä ei kuitenkaan rajoitettaisi, vaan päivät voisivat jakautua useammalle tarkastelujaksolle. Tämän määrän ylittäviä läsnäolopäiviä ei laskettaisi rahoitukseen, vaikka opiskelija edelleen jatkaisi TUVA-opiskeluaan koulukodissa esimerkiksi TUVA-lain nojalla myönnetyllä lisäajalla. Opiskelijakohtaisten läsnäolopäivien laskemiseen tarvittavat tiedot saataisiin Koski-tietovarannosta opiskelijan opiskeluoikeuden aikajaksojen ja niiden tilatiedon perusteella. Jos opiskelija olisi esimerkiksi opiskelutilassa ”väliaikaisesti keskeytynyt”, näitä ajanjaksoja ei huomioitaisi läsnäolopäiviin, jos ne ovat seitsemää päivää pidempiä. Läsnäolopäiviä ei kuitenkaan kertyisi kesäajalta 6.6.—5.8., vaikka opiskelija olisi Koski-tietovarannon tietojen mukaan läsnä TUVA-koulutuksessa.
50 §. Rahoituksen myöntäminen ja tarkistaminen. Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että perusopetuksen järjestäjien järjestämän tutkintokoulutukseen valmentavan koulutuksen rahoitusta ei jatkossa tarkistettaisi koulukotikorotuksen osalta. Muut pykälässä mainitut, TUVA-koulutukseen sidotut lisärahoitukset kuuluisivat edelleen tarkistamisen piiriin. Yksityiset koulukodit ovat ainoita koulukotikorotuksen saajia. Kun jatkossa tämä TUVA-koulutukseen kytketty lisärahoitus määräytyisi toteuman mukaan, sitä ei olisi tarpeellista tarkistaa, toisin kuin ennakollisia, opiskelijamääriin perustuvia lisärahoituksia.
56 §. Suorituksen maksamatta ja perimättä jättäminen. Ehdotetaan pykälää täsmennettäväksi siten, että pykälässä tarkoitettu 2000 euron raja koskisi kyseisen lain nojalla tehtyjä valtionosuuspäätöksiä. Sen sijaan erityislainsäädännön nojalla tehtyihin valtionavustuspäätöksiin sovellettaisiin rahoituslain 47 §:n viittaussäännöksellä valtionavustuslain 20 §:n mukaista 100 euron rajaa.
20 §. Suorituksen maksamatta ja perimättä jättäminen. Ehdotetaan pykälää täsmennettäväksi siten, että pykälässä tarkoitettu 2000 euron raja koskisi kyseisen lain nojalla tehtyjä valtionosuuspäätöksiä. Sen sijaan erityislainsäädännön nojalla tehtyihin valtionavustuspäätöksiin sovellettaisiin vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 b §:n viittaussäännöksellä valtionavustuslain 20 §:n mukaista 100 euron rajaa.
Ehdotetaan, että laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamiseksi tulee voimaan 29.12.2023, jotta vuoden 2024 rahoitus voidaan päättää kyseisenä päivänä uuden sääntelyn mukaisesti. Lain 56 § ja laki vapaasta sivistystyöstä annetun lain 20 §:n muuttamiseksi tulisivat voimaan 1.1.2024.
Esityksessä ehdotetuilla muutoksilla on merkitystä lähinnä perustuslain 16 ja 21 §:n kannalta.
Perustuslain 16 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä.
Vaikka uuden rahoituksen saajat olisivatkin yksityisiä koulukoteja, voidaan julkisen vallan katsoa toteuttavan ja edistävän perustuslain 16 §:n mukaista turvaamistehtäväänsä näiden toimijoiden avulla. Opetus- ja kulttuuriministeriö hallinnoi yksityisten koulukotien opetuksen järjestämislupia ja osoittaa julkisia varoja yksityisille koulukodeille, jotta ne voisivat tarjota oppivelvollisuuskoulutusta. Perustuslakivaliokunta (PeVL 9/2000 vp, s. 2) on aiemmin todennut, että yksilön kannalta ei ole keskeistä, millaisen työn- ja kustannustenjaon mukaisesti perusoikeuksista johtuvat julkisen vallan tehtävät on valtion ja kuntien välillä käytännössä järjestetty.
Perustuslakivaliokunta (PeVL 9/2000 vp, s. 3, PeVL 14/2007 vp s. 2) on turvaamisvelvoitteen osalta tähdentänyt palvelujen riittävyyden tärkeyttä sen kannalta, että varattomuuteen tai asuinpaikkaan liittyvät syyt eivät muodostu tosiasiallisiksi esteiksi yksilön mahdollisuuksille saada opetusta ja kehittää itseään. Esitys edistäisi sijoitettujen nuorten koulutusmahdollisuuksia lastensuojelun mukaisen sijoituksen aikana, eli yleensä varsinaisen kotikuntansa ulkopuolella.
Yksityisissä koulukodeissa voidaan huomioida nuorten erityiset tarpeet TUVA-koulutuksessa ja parantaa heidän mahdollisuuksiaan jatkokoulutukseen pääsemiseen, mikä olisi myös omiaan edistämään perustuslain 16 §:n toteutumista. Perustuslakivaliokunnan (PeVL 60/2010 vp, s. 3, PeVL 31/2013 vp, s. 3) mukaan julkisen vallan on pyrittävä vähentämään ja poistamaan esteitä, joita terveydentila tai vammaisuus mahdollisesti asettavat itsensä kehittämiselle.
Esityksen sisältämät täsmennykset koskien erityislainsäädännön nojalla myönnettävien valtionosuuksien ja valtionavustusten myöntö- ja palautusrajoja olisivat omiaan edistämään perustuslain 21 §:n 2 momentissa turvattuja hyvän hallinnon takeita. Uuden sääntelyn myötä rahoituspäätökset olisivat entistä täsmällisempiä ja rahoituksen saajille olisi entistä selvempää, mitä rajaa heidän saamansa rahoituksen osalta noudatetaan. Tämä turvaisi myös asianosaisen muutoksenhakuoikeutta.
Edellä olevan perusteella hallitus katsoo, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Ponsi
Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:
1.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 48 a §:n 1, 3, 4 ja 7 momentti, 50 §:n 3 momentti ja 56 §,
sellaisina kuin niistä ovat 48 a §:n 1 momentti laissa 1114/2021, 48 a §:n 3, 4 ja 7 momentti laissa 1486/2016 sekä 50 §:n 3 momentti laissa 1128/2022, sekä
lisätään 29 §:ään, sellaisena kuin se on laeissa 1486/2016, 1114/2021, 1126/2022 ja 1128/2022, uusi 7 momentti seuraavasti:
29 §Esi- ja perusopetuksen yksikköhinnat
Edellä 1 momentissa säädetystä poiketen perusopetuslain 7 §:n mukaisen luvan saaneeseen koulukotiin sijoitetuista tutkintokoulutukseen valmentavassa koulutuksessa olevista opiskelijoista myönnettävän koulukotikorotuksen yksikköhinta lasketaan läsnäolopäivää kohden jaetulla yksikköhinnalla. Läsnäolopäivää kohden jaettu yksikköhinta saadaan, kun 1 momentin mukaan määräytyvä koulukotikorotuksen yksikköhinta jaetaan perusopetuslain 23 §:n mukaisen lukuvuoden läsnäolopäivillä.
48 a §Rahoituksen perusteena käytettävät suoritteet perusopetuksessa
Tämän lain mukaan rahoitettavan perusopetuksen ja perusopetuksen järjestäjän järjestämän tutkintokoulutukseen valmentavan koulutuksen rahoitus varainhoitovuodelle lasketaan varainhoitovuotta edeltäneen syyskuun 20. päivän oppilasmäärän mukaan lukuun ottamatta perusopetukseen valmistavan opetuksen ja perusopetuslain 46 §:ssä tarkoitetun perusopetuksen rahoitusta ja perusopetuslain 7 §:n mukaisen luvan saaneeseen koulukotiin sijoitetuista tutkintokoulutukseen valmentavassa koulutuksessa olevista opiskelijoista myönnettävää koulukotikorotusta.
Perusopetukseen valmistavan opetuksen rahoituksen laskemisessa otetaan huomioon varainhoitovuodelle arvioitu läsnäolokuukausien määrä ja varainhoitovuotta edeltänyttä vuotta edeltäneen vuoden toteutuneiden ja arvioitujen läsnäolokuukausien määrän erotus. Läsnäolokuukaudella tarkoitetaan perusopetukseen valmistavassa opetuksessa 30 kalenteripäivän pituista ajanjaksoa, jona oppilas on ollut opetuksen järjestäjän oppilaana. Varainhoitovuoden arvioitu läsnäolokuukausien määrä on varainhoitovuotta edeltänyttä vuotta edeltäneen vuoden toteutuma. Opetus- ja kulttuuriministeriö voi opetuksen järjestäjän hakemuksesta muuttaa arviota opiskelijamäärän merkittävän muutoksen perusteella. Perusopetukseen valmistavan opetuksen rahoituksen perusteeksi voidaan hyväksyä yhden oppilaan osalta enintään yhdeksän läsnäolokuukautta. Yksityiselle opetuksen järjestäjälle, jonka opetuksen järjestämisluvassa on määritelty opiskelijoiden sallittu enimmäismäärä, voidaan varainhoitovuonna rahoituksen perusteeksi hyväksyä enintään kuukausimäärä, joka saadaan kun luvan mukainen opiskelijoiden enimmäismäärä kerrotaan luvulla yhdeksän. Tässä momentissa tarkoitettu hakemus on tehtävä varainhoitovuotta edeltävän vuoden syyskuun loppuun mennessä.
Perusopetuslain 46 §:ssä tarkoitetun perusopetuksen, lukuun ottamatta pykälän 2 momentissa tarkoitettua opetusta, rahoituksen laskemisessa otetaan huomioon varainhoitovuodelle arvioitu suoritettujen kurssien määrä ja varainhoitovuotta edeltänyttä vuotta edeltäneen vuoden toteutuneen ja arvioidun suoritettujen kurssien määrän erotus. Varainhoitovuoden arvioitu kurssien määrä on varainhoitovuotta edeltänyttä vuotta edeltäneen vuoden toteutuma. Opetus- ja kulttuuriministeriö voi opetuksen järjestäjän hakemuksesta muuttaa arviota opiskelijamäärän merkittävän muutoksen perusteella. Tässä momentissa tarkoitettu hakemus on tehtävä varainhoitovuotta edeltävän vuoden syyskuun loppuun mennessä.
Perusopetuslain 7 §:n mukaisen luvan saaneeseen koulukotiin sijoitetuista tutkintokoulutukseen valmentavassa koulutuksessa olevista opiskelijoista myönnettävä koulukotikorotus lasketaan varainhoitovuotta edeltäneenä mainitun lain 23 §:n mukaisena lukuvuotena kyseisessä koulutuksessa toteutuneiden läsnäolopäivien määrän mukaan. Toteutuneiden läsnäolopäivien määrä lasketaan laskemalla yhteen opiskelijakohtaisten toteutuneiden läsnäolopäivien määrä. Näin saatu toteutuneiden läsnäolopäivien määrä kerrotaan tämän lain 29 §:n 7 momentin mukaisella läsnäolopäivää kohden jaetulla yksikköhinnalla. Kutakin opiskelijaa rahoitetaan tämän momentin mukaisesti enintään 263 läsnäolopäivän mukaan.
50 §Rahoituksen myöntäminen ja tarkistaminen
Edellä 2 momentissa säädetystä poiketen opetus- ja kulttuuriministeriö tarkistaa perusopetuksen järjestäjien järjestämän tutkintokoulutukseen valmentavan koulutuksen rahoituksen sekä siihen liittyvän pidennetyn oppivelvollisuuden lisärahoituksen ja sisäoppilaitoslisän varainhoitovuotta edeltäneen vuoden syyskuun 20. päivän ja varainhoitovuoden syyskuun 20. päivän keskimääräisen opiskelijamäärän mukaiseksi varainhoitovuoden loppuun mennessä.
56 §Suorituksen maksamatta ja perimättä jättäminen
Alle 2 000 euron suuruista tämän lain nojalla annettuun valtionosuuspäätökseen perustuvaa suoritusta ei makseta eikä peritä takaisin.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 . Sen 56 § tulee kuitenkin voimaan vasta päivänä kuuta 20 .
2.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan vapaasta sivistystyöstä annetun lain (632/1998) 20 §, sellaisena kuin se on laissa 1765/2009, seuraavasti:
20 §Suorituksen maksamatta ja perimättä jättäminen
Alle 2 000 euron suuruista tämän lain nojalla annettuun valtionosuuspäätökseen perustuvaa suoritusta ei makseta eikä peritä takaisin.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Helsingissä 12.10.2023
Pääministeri
Petteri Orpo
Opetusministeri
Anna-Maja Henriksson