Siirry esitykseen
HE 283/2022
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi elintarvikemarkkinalain muuttamisesta
MmVM 25/2022 vp HE 283/2022 vp
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi elintarvikemarkkinalakia.
Esityksen tavoitteena on edistää elintarvikemarkkinoiden toimivuutta ja turvata elintarvikeketjussa heikoimmassa asemassa olevien toimijoiden asemaa rajaamalla maksuaikoja ja kieltämällä maksuttomat palautukset sekä selkeyttää elintarvikemarkkinavaltuutetun tehtäviä ja toimintaa.
Esityksellä toteutetaan osaltaan pääministeri Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelman ”Osallistava ja osaava Suomi—sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta” kohdassa Elinvoimainen Suomi todettua tavoitetta parantaa viljelijöiden asemaa ruokaketjussa ja edistää ruokaketjun sisäistä vuoropuhelua, sekä hillitä päivittäistavarakauppojen ylivoimaista neuvotteluasemaa lainsäädännöllisin toimin.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.5.2023.
Elintarvikemarkkinalain (1121/2018, muutettu 116/2021) edellinen muutos tuli voimaan 1.11.2021. Siinä kansalliseen lainsäädäntöön lisättiin Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin hyvän kauppatavan vastaisista käytännöistä yritysten välisissä suhteissa maataloustuote- ja elintarvikeketjussa (EU) 2019/633, jäljempänä kauppatapadirektiivi, edellyttämät toimenpiteet ja kiellot heikomman sopimusosapuolen suojaamiseksi. Lainmuutoksen voimaantulon jälkeen eri toimijoilta tuli esityksiä elintarvikemarkkinalain selkeyttämiseksi ja täsmentämiseksi joiltain osin. Valmistelu käynnistettiin näiden ja maa- ja metsätalousministeriön omasta aloitteesta kerätyn tiedon, sekä lainsäädännön täytäntöönpanon ja sen vaikutusten seurannan pohjalta. Saatujen esitysten ja selvitysten perusteella havaittiin tarve selkeyttää valtuutetun tehtäviä ja vahvistaa valtuutetun roolia seuraamalla markkinoita myös ilman epäilyksiä lainvastaisista toimista. Lisäksi havaittiin tarve eräiden määritelmien selventämiselle helpottamaan lain soveltamista ja poistamaan epäselvyyksiä. Ennen kaikkea havaittiin tarve nopeille ja vaikuttaville toimille, joilla on välittömiä vaikutuksia elintarvikeketjun heikomman osapuolen kustannuskriisin helpottamiseksi sekä heikommassa neuvotteluasemassa olevien tavarantoimittajien neuvotteluaseman vahvistamiseksi.
Valmistelu on tehty maa- ja metsätalousministeriön virkatyönä. Valmisteluaineisto on nähtävillä maa- ja metsätalousministeriön verkkosivuilla linkki valmisteluaineistoon https://mmm.fi/hanke2?tunnus=MMM028:00/2022
Elintarvikemarkkinan toimijoiden voimasuhteiden epätasapaino ja hyvän kauppatavan vastaiset käytännöt ovat herättäneet huolestusta jo pitkään sekä Suomessa että Euroopan Unionissa. Alkutuottajia on markkinoilla paljon verrattuna teollisuuteen ja erityisesti kauppaan. Tuottajien neuvotteluvoima onkin varsin heikko sekä tuotteita myydessä, että panoksia ostaessa.
Tuottajien aseman parantamiseksi annettiin huhtikuussa 2019 kauppatapadirektiivi, jolla kiellettiin 16 hyvän kauppatavan vastaista käytäntöä. Direktiivi toimeenpantiin muuttamalla elintarvikemarkkinalakia. Lainmuutos tuli voimaan marraskuussa 2021, ja sen esitöissä (HE 199/2020) on laajasti kuvattu tilannetta elintarvikemarkkinoilla ja erityisesti tuottajien asemaa. Elintarvikeketjun voimasuhteet eivät ole tuon jälkeen merkittävästi muuttuneet, mutta markkinatilanne on tuottajien kannalta edelleen heikentynyt.
Elintarvikemarkkinalain muutoksen jälkeen elintarvikeketju ja erityisesti alkutuotanto on kohdannut voimakkaan kustannusten nousun, joka kärjistyi helmikuussa 2022 Venäjän hyökättyä Ukrainaan. Energian, lannoitteiden ja muiden kustannusten nousu on ollut nopeata sodan, EU:n pakotteiden ja Venäjän vastapakotteiden johdosta. Sopimuskäytäntöjen, pitkien valikoimajaksojen ja toimittajien heikon neuvotteluvoiman takia kustannusten nousu ei ole siirtynyt riittävästi ja riittävän nopeasti ketjussa eteenpäin ja alkutuotanto on joutunut erittäin vaikeaan taloudelliseen asemaan. Tilanteen parantamiseksi paine elintarvikemarkkinalain muuttamiseksi on kasvanut. On havaittu myös laajempaa muutostarvetta elintarvikemarkkinalakiin. Nämä muutokset muun muassa valtuutetun toimivallassa ja lain soveltamisessa edellyttävät kuitenkin laajempaa selvittelyä ja vaikutusten arviointia.
Elintarvikemarkkinavaltuutettu antaa lain 5.2 §:n mukaan elintarvikeketjun toimintaan liittyviä suosituksia, lausuntoja ja ehdotuksia sekä tiedottaa ja neuvoo elintarvikeketjun toimijoita hyvistä liiketavoista. Vuonna 2021 elintarvikemarkkinavaltuutetulle esitettiin kysymys- ja neuvontapyyntöjä elintarvikemarkkinalain soveltamiseen liittyen noin 50 kappaletta. Yhtäkään valvonta-asiaa ei tullut valtuutetulle vireille vuoden 2021 aikana. Vuoden 2022 alkupuolella valvontatoimintaan liittyviä yhteydenottoja valtuutetulle on tullut hyvin vähän, ja valtuutetun toiminta on keskittynyt elintarvikeketjun tiedottamiseen ja ohjeistamiseen. Koska yhtään hyvän kauppatavan vastaista tapausta ei ole saatettu valtuutetun käsiteltäväksi, myöskään tuomioistuinkäytäntöä elintarvikemarkkinalain soveltamisesta ei ole saatu.
Valtuutettu on antanut yhden suosituksen vuonna 2021 sopimusten päättämisestä sekä kaksi suositusta vuonna 2022: suositus elintarvikeketjun sopimuskäytäntöjen tarkistamiseksi ja suositus toimenpiteistä elintarvikeketjun kannattavuustilanteen parantamiseksi.
Valtuutettu julkaisi vuoden 2021 aikana neljä ohjeistusta, jotka koskivat samana vuonna uudistettua elintarvikemarkkinalakia. Ohjeistuksessa maksuajoista annettiin yksinkertaistettuja esimerkkejä, joiden avulla toimijat voivat paremmin arvioida minkälaiset maksuaikoja koskevat käytännöt ovat sallittuja tai kiellettyjä lakimuutoksen jälkeen. Elintarvikemarkkinalain soveltamisalaan kuuluvat maataloustuotteet ja elintarvikkeet –ohjeistuksen avulla alan toimijoille pyrittiin antamaan työkaluja sen selvittämiseen, kuuluuko jokin tuote lain soveltamisalaan vai ei. Lisäksi ohjeistuksessa tuotiin esimerkkien kautta esiin sellaisia epätyypillisiä tuotteita, joita koskevat sopimukset kuuluvat jatkossa elintarvikemarkkinalain soveltamisalaan. Niitä ovat esimerkiksi tuotteet, joita ei ole tarkoitettu syötäväksi. Ohjeistus elintarvikemarkkinalain säännösten vaikutuksesta viranomaisten tekemiin hankintoihin laadittiin muista soveltamisohjeista poiketen julkisia hankintoja koskeva ohjeistus yhteistyössä Julkisten hankintojen neuvontayksikön (JHNY) kanssa. Neljäs vuoden 2021 aikana julkaistu ohjeistus oli jatkoa jo aiemmin julkaistulle tuoteohjeistukselle, ja käsitteli elintarvikemarkkinalain soveltamisalaan kuuluvia juomia.
Elintarvikemarkkinavaltuutettu käynnisti keväällä 2022 kaupan, elintarviketeollisuuden ja tuottajien väliset neuvottelut tuottajien aseman parantamiseksi markkinaehtoisesti ja kustannusten nousun siirtämiseksi ketjussa eteenpäin. Elintarvikeketjun toimijat sitoutuivat jatkamaan yhteistyötä. Elintarvikemarkkinavaltuutetun johdolla käydyissä keskusteluissa sovittiin toimenpiteistä, joiden avulla pyritään parantamaan ketjun toimintaa. Toimenpiteet liittyvät muun muassa ketjun avoimuuden lisäämiseen ja markkinatiedon parempaan hyödyntämiseen. Neuvoteltuaan toimijoiden kanssa elintarvikemarkkinavaltuutettu antoi elokuussa 2022 yllä mainitut kaksi suositusta elintarvikeketjun toimijoille.
Valtuutetun tehtävistä on laissa mainittu elintarvikemarkkinoiden toimivuuden parantaminen ja hyvien liiketapojen vastaisten käytäntöjen estäminen. Vaikka markkinoiden aktiivinen seuranta kuuluu olennaisesti valtuutetun tehtäviin, ei tätä ole lainsäädännössä selkeästi todettu. Muun muassa valtuutetun toimesta annettujen ohjeistusten tekeminen edellyttää aktiivista markkinoiden seurantaa.
Valtuutetulla on oikeus ottaa valvontaansa kuuluvia asioita käsiteltäväksi oma-aloitteisesti, muttei ole tähän velvoitettu. Oikeustila ei tältä osin ole selkeää, eikä ole varmuutta, milloin valtuutettu voi näitä asioita ottaa oma-aloitteisesti käsittelyyn. Valtuutetun tehtäviä voidaan näiltä osin selkiyttää.
Valtuutetulla on mahdollisuus avustaa osapuolia neuvotteluissa sovinnon edistämiseksi vain, jos kyseessä on lain soveltamista koskevat rikkomukset. Neuvottelulle ja sovinnon edistämiselle on kuitenkin kysyntää myös tilanteissa, joissa lakia ei ole rikottu. Rakenteellisesta ostajavoiman epätasapainosta johtuen elintarvikkeiden kaupassa on suuri riski neuvotteluvoiman väärinkäyttöön. Valtuutetun roolia voidaan tältä osin selkeyttää elintarvikemarkkinoiden toimivuuden parantamisessa neuvonnan ja sovinnon edistämisen keinoin.
Elintarvikemarkkinalaki määrittelee lain soveltamisalaan kuuluvat viranomaiset. Lain viranomaismääritelmä ei kuitenkaan ole osoittautunut tarpeeksi selkeäksi, joten sitä voidaan tarkentaa.
Noin kolmannes Suomen Yrittäjät ry:n yritysgallupeihin vuosina 2018-2021 vastanneista pk-yrityksistä ilmoitti asiakasyrityksen pidentäneen laskujen maksuaikoja. Suurin osa tällaisista asiakasyrityksistä oli suuryrityksiä. Koska maksuajat ovat pidentyneet, voitaisiin sääntelyä tältä osin tiukentaa.
Palautuksia koskeva säännös vastaa asiasisällöllisesti kauppatapadirektiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan säännöstä. Lain nykymuodon mukaan asiasta tulee sopia aikaisemmin selkeästi ja yksiselitteisesti toimitussopimuksessa tai tavarantoimittajan ja ostajan välillä myöhemmin tehdyssä sopimuksessa. Lain nykymuoto mahdollistaa lain 2 b §:n kiellon kiertämisen, jonka vuoksi palautukset ilman maksua tulisi yksiselitteisesti kieltää. Arvioidaan, että kiellolla olisi mahdollista myös parantaa tavarantoimittajien maksukykyä.
Valmistelun aikana esille tulleista muutosehdotuksista on selvitetty esimerkiksi elintarvikeketjun kustannusindeksejä, joiden avulla voitaisiin vahvistaa markkinamuutosten välittymistä ketjussa. Indekseille määriteltäisiin vaihteluvälit, jonka ylittyminen tai alittuminen laukaisisi neuvottelut hintojen tarkastamisesta hintajakson sisällä. Indeksien toteuttaminen edellyttäisi ainakin tilastojen ja tilastointikäytäntöjen kehittämistä. Esimerkiksi hintaindeksejä pitäisi tarjota nykyistä yksityiskohtaisemmin ja useammin. Ehdotettujen indeksien käyttöönotto tarkoittaisi tarvetta ajantasaisesti päivittyville tilastoille.
On myös selvitetty mahdollisuutta tarkentaa valtuutetun toimivaltaa mahdollistamalla valtuutetulle elintarvikemarkkinalain 12 a §:n mukaisia seuraamusmaksuja, joita 12 b §:n mukaan määrää nykyisin markkinaoikeus. Kauppatapadirektiivi mahdollistaisi elintarvikemarkkinavaltuutetulle oikeuden määrätä seuraamusmaksuja. Lisäksi on selvitetty mahdollisuutta laajentaa valtuutetun tiedonsaantioikeuksia sekä selkeyttää valtuutetun roolia yleislakeihin ja kauppatapadirektiivin perustuvien kieltojen valvonnassa. Edellä mainittuja muutoksia ei ole mahdollista toteuttaa käsillä olevassa aikataulussa, jonka vuoksi esitykseen otetaan vain nopealla aikataululla muutettavissa olevat kohdat.
Esityksen tavoitteena on edelleen parantaa elintarvikemarkkinoiden toimivuutta ja turvata elintarvikeketjussa heikoimmassa asemassa olevien toimijoiden asemaa. Esityksen tavoitteena on tarkentaa valtuutetun tehtäviä ja edesauttaa lain tulkintaa poistamalla joitakin esille tulleita epäselvyyksiä. Ehdotettujen toimien tavoitteena on edesauttaa valtuutetun mahdollisuuksia neuvoa ja auttaa toimijoita sekä seurata markkinoita. Esityksellä pyritään estämään kohtuuttomien ehtojen soveltaminen myös tilanteissa, joissa syntyy este, jota heikompi osapuoli ei voi täyttää, tai jos sopimuksen täyttäminen aiheuttaisi kohtuuttomia uhrauksia. Esityksellä pyritään myös helpottamaan elintarvikeketjun heikompien osapuolien kustannuskriisiä ja vahvistamaan heikommassa asemassa olevien tavarantoimittajien neuvotteluasemaa.
Lain nykymuodossa valtuutetun tehtävistä säädetään markkinoiden toimivuuden parantamisesta ja hyvien liiketapojen vastaisten käytäntöjen estämisestä. Jotta valtuutettu tosiasiallisesti kykenisi tehokkaasti hoitamaan em. tehtävät, tulisi valtuutetun tehtäviin selkeyden vuoksi kirjata informatiivinen velvoite markkinoiden seuraamisesta.
Markkinoiden seuraamisen lisäksi valtuutetun tehtäviä selkeytettäisiin lisäämällä valtuutetun tehtäviin velvollisuus ottaa seurannassa ilmenneitä epäkohtia oma-aloitteisesti käsittelyyn, sekä selkeytettäisiin valtuutetun roolia neuvotteluissa ja sovinnon edistämisessä lisäämällä valtuutetulle mahdollisuus avustaa osapuolia neuvotteluissa, vaikkei ilmeisiä lainvastaisia käytäntöjä ilmene. Lain nykymuodon nojalla voidaan tulkita, ettei valtuutettu voi avustaa osapuolia neuvottelussa, ellei valtuutettu epäile valvontatoimintaansa liittyvän sääntelyn rikkomista. Etenkin kustannuskriisistä johtuen sopimusehtojen neuvottelulle saattaisi olla tarvetta, vaikkei lain sääntelyä ole rikottu.
Lisäksi lakiin esitetään muutosta viranomaisen määritelmään, jolla täsmennettäisiin elintarvikemarkkinalain soveltamisalaan kuuluvia viranomaisia. Lakiin esitetään myös muutoksia akuutin kustannuskriisin helpottamiseksi ja heikommassa asemassa olevien tavarantoimittajien neuvotteluaseman parantamiseksi lyhentämällä laissa olevaa sallittua maksuaikaa sekä poistamalla ostajalta mahdollisuuden palauttaa myymättä jääneitä tuotteita ilman maksua.
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki elintarvikemarkkinalain muuttamisesta.
Lakiin lisättäisiin informatiivisena tarkennuksena markkinoiden seuraaminen valtuutetun tehtäviin. Valtuutetun tehtäviä tarkennettaisiin myös muuttamalla valtuutetun oikeus ottaa 7 §:n mukainen asia käsiteltäväksi velvollisuudeksi. Velvollisuus olisi etenkin tilanteissa, joissa valtuutettu seurattuaan markkinoita huomaa epäkohtia. Lisäksi valtuutetun mahdollisuutta avustaa neuvotteluissa ja sovinnon edistämisessä selkeytettäisiin. Laissa sallittua maksuaikaa lyhennettäisiin ja ostajalta poistettaisiin mahdollisuus palauttaa myymättä jääneitä tuotteita ilman maksua. Tavarantoimittajan aloitteesta voitaisiin sopia maksujen suorittamisesta useammassa erässä tai maksuaika voitaisiin sopia säädettyä aikaa pidemmäksi. Elintarvikemarkkinalakiin lisättäisiin nykyistä säädöstä tarkkarajaisempi kuvaus viranomaisen määritelmästä.
4.2.1 Taloudelliset vaikutukset
Esityksessä ehdotetaan, että maksuaika voisi olla enintään 14 päivää kaikilla maataloustuotteilla ja elintarvikkeilla, kun se kauppatapadirektiivin mukaan voisi olla enintään 30 päivää pilaantuvilla ja 60 päivää muilla maataloustuotteilla ja elintarvikkeilla. Lähtökohtaisesti tämä lyhentäisi maksuaikoja sektoreilla, joilla nykyisin sovelletaan 30 päivän maksuaikaa. Muiden kuin pilaantuvien tuotteiden osalta sopimuksen osapuolet voisivat kuitenkin erikseen sopia 14 päivää pidemmästä, kuitenkin enintään 30 päivän pituisesta maksuajasta. Maksuaika olisi myös mahdollista sopia tavarantoimittajan aloitteesta kauppatapadirektiivin enimmäismaksuaikojen mukaiseksi, pilaantuvilla elintarvikkeilla 30 päivään ja muilla maataloustuotteilla ja elintarvikkeilla 60 päivään.
Elintarvikemarkkinalain 2 a §:n lisäksi maksuajoista säädetään nykyisin maksuviivästysdirektiivin perustuvassa kaupallisten sopimusten maksuehdoista annetussa laissa (30/2013), jäljempänä maksuehtolaki. Sitä sovelletaan elinkeinonharjoittajan tai hankintayksikön elinkeinonharjoittajalle suorittamiin maksuihin vastikkeena tavarasta tai palvelusta. Maksuaika saa maksuehtolain 5 §:n mukaan ylittää 30 päivää vain, jos siitä on nimenomaisesti sovittu. Elintarvikemarkkinalain nykyinen 30 päivän maksuaika on pituudeltaan yhdenmukainen maksuehtolain kanssa.
Kantar TNS:n huhtikuussa 2021 pk-yrittäjille tekemän maksuaikoja koskevien kyselytutkimusten mukaan 37 % niiden asiakasyrityksistä oli pidentänyt maksuaikojan koronakriisin aikana. Liikekumppanin liian pitkät maksuajat olivat aiheuttaneet yritystoiminnalle taloudellista haittaa noin 30 prosentille vastaajista. Asiakasyrityksistä noin 50 prosenttia oli noudattanut enintään 30 päivän maksuaikaa, 25 prosenttia 31-60 päivän maksuaikaa ja 18 prosenttia oli maksanut tätä myöhemmin. Vaikka maksuehtolain mukaan maksuaika elinkeinonharjoittajien välisissä saatavissa saa ylittää 30 päivää vain, jos siitä on nimenomaisesti sovittu, asiakasyrityksistä 53 % ei ollut sopinut yli 30 päivän maksuajoista vastaajayritysten kanssa. Vastaajista 51 prosenttia olikin katsonut, että viranomaisen tulee valvoa maksuaikalain noudattamista. Kyselyyn vastasi 1120 pk-yritystä. Vaikka Kantarin tutkimus kattaa kaikki pk-yritykset, voidaan olettaa, että myös maatalous- ja elintarvikeketjussa tilanne on vastaava. Myös aiemmissa selvityksissä, etenkin avomaatuotannon osalta, pitkät maksuajat oli koettu ongelmaksi.
Myös oikeusministeriön maksuehtolain muuttamista koskevan työryhmän huhtikuussa 2022 julkaistussa mietinnössä käsiteltiin maksuaikoja koskevan lainsäädännön kehittämistarpeita pitkistä maksuajoista johtuvien ongelmien vähentämiseksi. Kyseisessä mietinnössä on laajemmin käsitelty nykytilannetta selvitysten ja tutkimusten pohjalta.
Elintarvikemarkkinalakiin ehdotettu maksuaikasäännöksen 14 päivän pääsääntö parantaisi osan tavarantoimittajien taloudellista tilannetta niissä sopimussuhteissa, joissa maksuaika on nykyisin ollut 30 päivää. Elintarviketeollisuuden yritysten osalta ehdotuksella on arvioitu olevan positiivinen vaikutus, koska lyhyempi maksuaika sitoisi vähemmän käyttöpääomaa tuotteita myytäessä. Myyntilaskujen lyhyt maksuaika helpottaa erityisesti pk-yrityksen rahoitusasemaa. Mitä isommasta yrityksestä tai tilauksesta on kyse, sitä herkemmin ostaja voi käytännössä päättää maksuehdon pituuden. Tällöin pk-yritys voi joutua turvautumaan ulkopuoliseen lainaan tai esimerkiksi rahoitusyhtiöön. Rahoitusyhtiön kanssa voidaan tehdä laskusaatavarahoitusta koskeva sopimus, jonka mukaan tavarantoimittaja saa rahat nopeasti, kun taas ostaja maksaa laskun sovitun maksuajan mukaan rahoitusyhtiölle. Tavarantoimittajalle aiheutuu rahoitussopimuksesta kuitenkin ylimääräisiä kustannuksia.
Ehdotus voisi heikentää vakavaraisen elintarvikeyrityksen mahdollisuuksia kilpailla pitemmillä maksuajoilla ja toisaalta parantaa vähemmän vakavaraisten pk-yritysten kilpailuasetelmaa suhteessa isompiin kotimaisiin yrityksiin. Kotimaisten elintarvikeyritysten asema suhteessa ulkomaisiin yrityksiin voisi heikentyä, jos tuotteita ostava kauppa katsoisi, että muissa jäsenmaissa kauppatapadirektiivin pääsäännön mukaan sovellettava pidempi, enintään 60 päivän maksuaika on merkityksellinen ostopäätöksiä tehtäessä.
Tuotteita ostavan kaupan kannalta enintään 14 päivän maksuaika voi nostaa hitaasti kiertäviin, pitkän säilytysajan omaaviin tuotteisiin liittyvää taloudellista riskiä ja mahdollisesti nostaa näiden tuotteiden kuluttajahintoja. Lyhyempi maksuaika saattaa myös heikentää kauppiaiden mahdollisuuksia suosia valikoimissaan paikallisten pientuottajien erikoistuotteita, jos ostaja pitää pitkää maksuaikaa tässä yhteydessä merkityksellisenä ostopäätöstä tehtäessä. Voi olla tilanteita, joissa pidempi maksuaika olisi liiketoiminnallisesti perusteltu. Lyhyempi maksuaika voisi näissä tapauksissa johtaa pahimmillaan siihen, että kauppa jätetään kokonaan tekemättä. On kuitenkin huomioitava, että soveltamisalan ulkopuolelle jäisivät edelleen 2 miljoonan euron liikevaihdon alittavat ostajat, joiden ei siis tarvitsisi noudattaa kyseisiä maksuaikoja.
Uusi maksuaikasäännös voi edellyttää muutoksia nykyisiin viljelijöiden kanssa tehtäviä tavarantoimituksia koskeviin käytäntöihin ja sopimuksiin samoin kuin muihin elintarvikkeiden toimituksia koskeviin käytäntöihin ja sopimuksiin, jos ne eivät vastaa uusia vaatimuksia. Edellä mainituista haasteista johtuen uudessa maksuaikasäännöksessä maksuaika voidaan sopia tavarantoimittajan aloitteesta pidemmäksi. Lisäksi tavarantoimittajan aloitteesta maksut voidaan sopia suoritettavan useammassa erässä.
Oikeusministeriön maksuehtolain muuttamista koskevan työryhmän mietinnössä todetaan pitkien maksuaikojen osalta muun muassa, että elinkeinoelämässä ne heikentävät velkojina toimivien yritysten maksukykyä ja -valmiutta, mikä puolestaan vaikeuttaa niiden mahdollisuuksia kehittää omaa liiketoimintaansa. Ongelma koskee erityisesti mikro- ja pienyrityksiä, jotka tarvitsevat hyvää likviditeettiä pystyäkseen kehittymään ja kasvamaan, koska niillä ei ole samanlaisia mahdollisuuksia, kuin suuremmilla yrityksillä, järjestää esimerkiksi ulkopuolista rahoitusta. Mainittu tilanne koskee elintarvikeketjussa etenkin maatalouden alkutuotantoa.
Muutos on omiaan vaikuttamaan yritysten välisiä maksuaikoja lyhentävästi rajoittamatta kuitenkaan yritysten mahdollisuutta tarpeen mukaan sopia pidemmästä maksuajasta. Muutos on omiaan parantamaan erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten asemaa. Koska maksuehdosta olisi sovittava nimenomaisesti nykyistä useammissa tapauksissa, muutos lisää jossain määrin yritysten välisten sopimusten tekemiseen liittyviä kustannuksia. Toisaalta nimenomaisen sopimisen vaatimus voi vähentää maksuehtoja koskevia riitaisuuksia ja epäselvyyksiä ja siten jossain määrin vähentää niiden jälkikäteisestä selvittelystä aiheutuvia kustannuksia. Kaiken kaikkiaan muutoksen vaikutukset tämän tyyppisiin transaktiokustannuksiin voidaan arvioida vähäisiksi.
Palautuksia koskevalla muutoksella voidaan olettaa olevan oletettavasti positiivisia välittömiä vaikutuksia tavarantoimittajien maksukykyyn, jos heidän osaltaan poistuu mahdollinen kustannustekijä eli velvollisuus järjestää omaan lukuun myymättä jääneiden tuotteiden palauttaminen. Riskinä voidaan katsoa olevan kaupan hankintakäytäntöjen tiukentuminen sekä ulkomaisen tuonnin kasvaminen, kun kansallisia tiukennuksia ei sovelleta kansainvälisissä sopimuksissa. Hankintakäytäntöjen tiukentuminen voisi ilmetä esimerkiksi aikaista matalampana halukkuutena ottaa pienen menekin, alhaisemman katteen tai muuten vaikeammin kaupattavia tuotteita valikoimiin. Toisaalta ei ole tiedossa, käytetäänkö Suomessa yleisemmin myymättä jääneiden tuotteiden palautusmaksuja.
Muutosten ei arvioida vaativan toimijoita toteuttamaan merkittäviä toimenpiteitä.
4.2.2 Ympäristövaikutukset ja muut yhteiskunnalliset vaikutukset
Ehdotuksella arvioidaan olevan myönteisiä ympäristövaikutuksia. Ehdottoman kiellon palauttaa myymättä jääneitä tuotteita tavarantoimittajalle tai hävittää niitä ilman korvausta arvioidaan osaltaan vähentävän ruokahävikkiä entistä enemmän, koska kiellon seurauksena ostajien oletetaan arvioivan nykyistä tarkemmin tarvitsemiensa tuotteiden määrät. Myös tuotteiden palauttamista koskevien kuljetusten arvioidaan vähenevän. Toisaalta on mahdollista, että palautusten kiellon vuoksi ostoja tullaan pilkkomaan osiin, joka puolestaan lisäisi tuotteiden kuljetuksia.
4.2.3 Vaikutukset perusoikeuksiin
Esitys koskee yritysten välisiä sopimussuhteita eikä sillä näin ollen ole suoranaisesti perusoikeuksiin liittyviä vaikutuksia. Elinkeinovapauteen ja omaisuudensuojaan liittyviä seikkoja on selvitetty tarkemmin esityksen suhdetta perustuslakiin koskevassa osiossa.
Elintarvikemarkkinalain edellinen muutos tuli voimaan 1.11.2021. Arvioita lain toimivuudesta ei ole juurikaan pystytty vielä tekemään, koska sitä ei ole ehditty soveltaa riittävän kauan perusteellisen arvion tekemiseksi. Kuitenkin toimijoilta on jo ehtinyt tulla palautetta lain toimivuudesta. Nyt ehdotetut muutokset ovat mahdollisia ilman pidempiaikaista selvittelyä. Kokonaisvaltaisemmat ehdotetut muutokset esimerkiksi valtuutetun toimivaltuuksiin ja indeksiehtojen käyttöönottamisesta on selvitetty ja todettu, että kyseisten ehdotusten toimivuudesta tarvitaan lisäselvityksiä.
Esitetyistä vaihtoehdoista elintarvikeketjun kustannusindeksien toteuttaminen edellyttäisi ainakin tilastojen ja tilastointikäytäntöjen kehittämistä. Esimerkiksi hintaindeksejä pitäisi tarjota nykyistä yksityiskohtaisemmin ja useammin. Ehdotettujen indeksien käyttöönotto tarkoittaisi tarvetta ajantasaisesti päivittyville tilastoille. Jos indeksit haluttaisiin viedä yksittäisiin sopimuksiin, pitäisi olla räätälöidyt indeksit, joissa olisi oikeat tuotantoalakohtaiset datat. Indeksejä ei voida tuoda lainsäädäntöön selvittämättä niiden todellisia vaikutuksia tuotantoaloille. Eri tuotantoaloille tarvittaisiin erilaisia indeksejä, minkä lisäksi etenkin julkisen sektorin sopimusten kustannusrakenteista ja tarpeista tarvittaisiin lisäselvitystä.
Valtuutetun mahdollisuudesta määrätä seuraamusmaksuja on jo käsitelty lain edellisen muutoksen esitöissä HE 199/2020, jossa selvennettiin, että vaikka kauppatapadirektiivi mahdollistaisi elintarvikemarkkinavaltuutetulle oikeuden määrätä seuraamusmaksuja, on toisaalta perustuslakivaliokunta tietosuojavaltuutetun kohdalla katsonut valtuutetun määräämät seuraamusmaksut perustuslain 21 §:n vastaisina. Tietosuojalakiin ehdotettiin päätöksentekomenettelyä, jossa tietosuojavaltuutettu olisi itsenäisesti voinut määrätä luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja erittäin korkean seuraamusmaksun (PeVL 14/2018 vp). Perustuslakivaliokunta totesi, että seuraamusmaksusta pitäisi olla päättämässä vähintään kollegio. Seuraamusmaksun hakemista ja määräämistä edeltävä asian selvittäminen ja muu valmistelu sekä esittely voitiin valiokunnan mukaan sen sijaan osoittaa tietosuojavaltuutetun tehtäväksi. Elintarvikemarkkinavaltuutetun toimiston nykyisestä henkilöstöstä ei ole mahdollista muodostaa kollegiota. Kollegion perustaminen vaatisi lisää henkilöstöä ja lisäresursseja.
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan organisatorinen erottelu, jossa erotellaan seuraamusmaksun määräämistoimivallan ja seuraamusmaksun perusteiden selvittämiseen liittyvät tehtävät, vahvistaisi myös seuraamustoimielimen riippumatonta asemaa ja asianosaisen oikeusturvan takeisiin kuuluvia puolustautumisoikeuksia. Valtuutetun toimiston resursseihin liittyvien kysymysten lisäksi tulisi myös selvitettäväksi asianosaisen oikeusturvan takaaminen.
Edellä mainittuja muutoksia ei ole mahdollista toteuttaa käsillä olevassa aikataulussa, jonka vuoksi esitykseen otetaan vain nopealla aikataululla muutettavissa olevat kohdat.
Komissio julkaisi kertomuksen Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle hyvän kauppatavan vastaisista käytännöistä yritysten välisissä suhteissa maataloustuote- ja elintarvikeketjussa 17 päivänä huhtikuuta 2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/633 kansallisen lainsäädännön osaksi saattamista ja täytäntöönpanoa koskevasta tilanteesta (COM/2021/652 final).
Kertomuksen mukaan vain 15 jäsenmaata oli onnistunut saattamaan direktiivin määräykset osaksi kansallista lainsäädäntöään direktiivin määräajassa eli viimeistään 1.5.2021. Tämän takia kertomuksessa käsiteltiin vain näiden jäsenmaiden lainsäädäntöä. Kertomuksen mukaan jäsenmaista DE, FR, HR, LV ja SK olivat suoraan kieltäneet myymättä jääneiden tuotteiden palautukset ilman direktiivin antamaa mahdollisuutta sopia palautuksista myyjän ja ostajan välillä.
Maksuaikojen osalta BG ja SE olivat asettaneet korkeintaan 30 päivän maksuajan kaikille tuotteille riippumatta siitä olivatko ne pilaantuvia vai eivät. Jäsenmaista HU ja SK olivat taasen määränneet korkeintaan 15 päivän maksuajasta kaikkien tuotteiden osalta.
Kauppatapadirektiivi ei edellytä valvontaviranomaisen ottavan asioita oma-aloitteisesti käsittelyyn, esimerkiksi Ruotsissa kilpailuviranomainen voi käynnistää ja suorittaa tutkimuksia omasta aloitteestaan tai ilmoituksen perusteella, velvoitetta siihen ei ole (asetus 2021:583).
Lakiehdotuksesta on pyydetty lausunnot seuraavilta tahoilta: Oikeusministeriö, Työ- ja elinkeinoministeriö, Valtiovarainministeriö, Kilpailu- ja kuluttajavirasto, Markkinaoikeus, Luonnonvarakeskus, Elintarvikemarkkinavaltuutettu, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valvira, Ruokavirasto, Elintarvikeketjun kauppatapalautakunta, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Svenska lantbruksproducenternas centralförbund SLC r.f., Elintarviketeollisuusliitto ry, Päivittäistavarakauppa ry, Elinkeinoelämän Keskusliitto EK, Keskuskauppakamari, Matkailu- ja Ravintolapalvelut MaRa ry, Kaupan liitto ry, Suomen Yrittäjät, Suomen Leipuriliitto ry, Panimo- ja virvoitusjuomateollisuusliitto ry, Lihakeskusliitto ry, Suomen Siipikarjaliitto ry, Puutarhaliitto - Trädgårdsförbunset ry, Kauppapuutarhaliitto ry, Svenska Trädgårdsförbundet rf, Kesko Oyj, Suomen Osuuskauppojen Keskuskunta SOK, LIDL, VYR Vilja-alan yhteistyöryhmä, Osuustoimintakeskus Pellervo ry ja Pellervon taloustutkimus PTT ry.
Lakiehdotus on ollut nähtävillä maa- ja metsätalousministeriön internet-sivuilla. Ennen lausuntokierrosta lakiehdotuksesta järjestettiin 28.9.2022 sidosryhmille kuulemistilaisuus. Mainittuna päivänä järjestettiin myös erillinen infotilaisuus median edustajille. Lausuntoaika oli 28.9.2022—12.10.2022. Lausuntoaika oli normaalia lyhyempi johtuen kiireellisestä valmisteluaikataulusta. Lausuntoaikataulussa lisäksi huomioitiin vaalikauden aikana eduskunnalle annettavien esitysten määräajat. Lausuntoja saatiin 28.
Valvira ja markkinaoikeus totesivat, ettei niillä ole asiassa lausuttavaa.
Osa lausunnonantajista katsoi esityksen olevan erittäin tarpeellinen, joskin vain ensimmäinen askel ruokamarkkinoiden toiminnan parantamiseksi. Osa lausunnonantajista katsoi esityksen olevan joko tarpeeton tai suorastaan haitallinen elintarvikeketjulle. Lausunnoissa kritisoitiin erityisesti vaikutusten arviointia sekä valmistelun aikataulua ja avoimuutta.
Työ- ja elinkeinoministeriö ei vastustanut esityksen ehdotuksia, mutta esitti huomioita jatkovalmistelussa selvennettäväksi, mm. että lisättäisiin kuvausta myös muun muassa kuluttajille ja teollisuudelle haastavasta tilanteesta aiheutuneista vaikutuksista tuottajien haastavan tilanteen käsittelyn lisäksi. Oikeusministeriö ja valtiovarainministeriö eivät lausunnoissaan ottaneet kantaa siihen, kannattavatko esitystä vai eivät, mutta esittivät huomioita ehdotetun 2 a §:n ja 2 f §:n perusoikeusrajoitusten perustelujen täsmentämiseen, ja katsoivat olevan välttämätöntä lisätä rajoitusedellytysten täyttymistä koskeva arviointi. Valtiovarainministeriö toi esiin myös tarpeen selkiyttää 5 §:n ja 9 §:n muutosten perusteluja, sekä täsmentää 2 §:ään ehdotettavan viranomaisen määritelmän muutosta.
Lausunnonantajista valtaosa kannatti 2 §.n viranomaisen määritelmän tarkennusta, tai ei ainakaan vastustanut sitä. Samoin valtaosa kannatti 5 §:ään valtuutetun tehtäviin lisättävää markkinoiden seuraamisen tehtävää, joskin muutoksen ollessa vain informatiivinen lisäys ei moni lausunnonantajista pitänyt muutosta tarpeellisena. 8 §:ään tehtävää muutosta vastustettiin vain Elintarvikemarkkinavaltuutetun toimiston lausunnossa, joskaan monessa lausunnossa ei muutosta nähty tarpeellisena. Valtuutetulle 9 §:ään lisättävää mahdollisuutta avustaa osapuolia neuvotteluissa, vaikkei valtuutettu epäilisi lainvastaisia toimia, sekä kannatettiin että vastustettiin. Osa lausunnonantajista niin ikään katsoi muutoksen olevan lähinnä marginaalinen, sillä valtuutetulle ei muutoksen myötä lisättäisi resursseja tai tiedonsaantioikeuksia.
Maksuaikoja koskeva 2 a §:n tiukennus sai osalta lausunnonantajista kannatusta, mutta usea myös vastusti sitä. Esiin tuotiin myös tuoreen tutkimustiedon puute ja siihen liittyvät puutteet arvioinnissa. Siemenkauppiaitten yhdistys ry totesi lausunnossaan olevansa huolestunut esityksestä, ja että mikäli esitystä ei muuteta, tulee sillä olemaan kielteisiä vaikutuksia Suomen huoltovarmuuteen muutaman vuoden viiveellä. Joustavaa maksuajoista sopimista kannattavat sekä siemenviljelijät, että pakkaamot. SOK:n näkemyksen mukaan maksuaikojen pakottava lyhentäminen on omiaan kaventamaan toimijoiden kilpailuedellytyksiä, viedessään niiltä mahdollisuuden kilpailla maksuajalla osana hinnanmuodostusta. Elintarvikemarkkinavaltuutetun lausunnossa katsottiin, että tehdyn analyysin perusteella ei voida sanoa, mikä tilanne on nimenomaan elintarvikealalla. Lisäksi valtuutettu toteaa, että sille tulleiden neuvontapyyntöjen perusteella vaikuttaa siltä, että maatilojen ja muun alkutuotannon näkökulmasta jo voimassa olevan lain 30 ja 60 päivän maksuajat aiheuttavat ongelmia.
Palautusten ehdotonta kieltoa ei osassa lausunnoissa nähdä tarpeellisena, sillä palautuksista on jo nykyisen lain puitteissa sovittava erikseen. Yleisellä tasolla lausunnoissa tuotiin esiin, että palautuskielto saattaisi parantaa heikommassa asemassa olevien tavarantoimittajien asemaa suhteessa suuriin toimijoihin riskinkantokyvyn osalta. Useat lausunnonantajat (mm. Luonnonvarakeskus, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Svenska Trädgårdsförbundet rf ja Suomen Yrittäjät) katsovat lainkohdan muutoksen olevan perusteltu ja tarpeellinen.
Toisaalta useat lausunnonantajat (mm. K-kauppiasliitto ry, Elintarviketeollisuusliitto ry, Kilpailu- ja kuluttajavirasto ja Suomen Leipuriliitto ry) toivat esiin kiellosta mahdollisesti aiheutuvat haasteet mm. haluttomuutta ottaa pienen menekin, alhaisemman katteen tai muuten vaikeammin kaupattavia tuotteita valikoimaan. Vaikutusta voisi olla myös halukkuuteen ottaa valikoimaan uutuustuotteita tai sesonkituotteita. Lausunnoissa tuotiin ilmi, että on tilanteita, joissa palautukset voivat olla molempien osapuolten edun mukaisia.
Luonnonvarakeskus katsoi lausunnossaan, että lakimuutos ei tuone suuria muutoksia maataloustuottajan tai pienen elintarvikkeiden jalostajan asemaan, mutta lakiin esitetyt tarkennukset sekä elintarvikemarkkinavaltuutetun roolin vahvistaminen voidaan nähdä ennalta ehkäisevinä toimina.
Elintarvikemarkkinavaltuutettu toteaa lausuntonsa alussa, että kuten lakiluonnoksen perusteluissakin on todettu, edellinen elintarvikemarkkinalain muutos on ollut voimassa vasta hyvin vähän aikaa. Valtuutetulla on siten laista vähän käytännön soveltamiskokemusta. Valtuutetun näkemyksen mukaan lakiluonnoksessa esitettyjen muutosten tosiasialliset vaikutukset heikommassa asemassa olevien toimijoiden aseman parantamiseksi jäävät esitetyn perusteella jossain määrin epäselviksi.
Kaupan liitto ry ja Päivittäistavarakauppa ry toimittivat yhteisen lausunnon. Lausunnonantajat katsovat, että perusteita elintarvikemarkkinalain varsinaiselle muuttamiselle ei ole, mutta että nykylaissa esiintyvät epäselvyyden ja epäkohdat olisi perusteltua korjata. Elintarviketeollisuusliitto ry toteaa, että muutosesitys voi johtaa päinvastaiseen tarkoitukseen, kuin mikä elintarvikemarkkinalain tarkoitus on. Elintarviketeollisuusliitto myös katsoo lausuttavana olevan hallituksen esitysluonnoksen olevan kiireessä valmisteltu, huonolaatuinen ja sen vaikutusarvioinnit olevan puutteelliset.
Useissa lausunnoissa tuotiin myös esiin tarve ottaa huomioon Elintarvikemarkkinavaltuutetun toimiston resurssit ja tiedonsaantioikeudet. Lausunnoissa tuotiin myös esiin huoli lainsäädännön muutoksista poikkeuksellisessa maailmantilanteessa.
Jatkovalmisteluvaiheessa esitykseen tehtiin myös oikeusministeriön ja valtiovarainministeriön lausuntojen vuoksi useita esityksen perustuslainmukaisuuteen liittyviä täsmennyksiä. Maksuaikoja koskevaan säännösehdotukseen lisättiin uusi momentti, joka mahdollistaa tavarantoimittajan aloitteesta sovittaessa pidemmät maksuajat sekä osissa maksamisen. Lisäksi valtuutetulle lisättävän markkinoiden seuraamisvelvoitteen perusteluita täsmennettiin. Esityksessä olevaa viranomaisten määritelmää tarkennettiin yhä lisää lausuntopalautteen perusteella. Myös valtuutetun mahdollisuutta avustaa osapuolten välisissä neuvotteluissa ja sovinnon edistämisessä täsmennettiin poistamalla ehdotettu uusi momentti, ja tarkentamalla olemassa olevaa 2 momenttia.
2 §. Määritelmät. Pykälän 1 momentin 6 kohdassa todetaan elintarvikemarkkinalaissa viranomaisella tarkoitettavan viranomaista, julkisoikeudellista laitosta ja niiden yhteenliittymää. Määritelmän ei katsota olevan riittävän tarkkarajainen, koska viranomaisen määritelmän tulisi lähtökohtaistesti kattaa kaikki julkiset tahot, joita ei voida lukea elinkeinonharjoittajaksi. Kauppatapadirektiivin mukaan direktiiviä tulisi soveltaa kaikkiin ostajana toimiviin viranomaisiin. Pykälän 1 momentin 6 kohdan määritelmään tehtäisiin säädöstekninen täsmennys siitä, mitkä viranomaiset kuuluvat elintarvikemarkkinalain soveltamisalaan yhtenäistämällä määritelmä lain julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016), jäljempänä hankintalaki, 5 §:n 1 momentin 1—4 kohdan hankintayksikön määritelmää vastaavaksi. Hankintayksiköiden määritelmässä ovat mainittuina valtion ja kuntien viranomaisten lisäksi myös valtion liikelaitokset, julkisoikeudelliset laitokset, evankelis-luterilainen kirkko ja ortodoksinen kirkko sekä niiden seurakunnat ja muut viranomaiset. Lisäksi pykälässä viitattaisiin informatiivisesti hankintalain 5 §:n 2 momenttiin, jossa tarkemmin määritellään, mitä julkisoikeudellisilla laitoksilla 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetaan. Yhtenäistämällä elintarvikemarkkinalain viranomaisen määritelmän hankintalain hankintayksiköiden määritelmään arvioidaan selkeyttävän elintarvikemarkkinalain soveltamisalaan kuuluvia viranomaisia.
2 a §. Maksuajat. Pykälän 1 momentin mukaan ostajan on maksettava maataloustuotteet ja elintarvikkeet 30 päivän kuluessa toimituspäivästä tai maksettavan määrän vahvistamisesta, jos tämä on toimituspäivää myöhemmin. Jos ostaja vahvistaa maksettavan määrän, maksuaika alkaa kuitenkin kulua toimituspäivästä. 1 ja 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että maksu olisi suoritettava 14 päivän kuluessa. Ehdotetulla muutoksella arvioidaan, että yritykset saataisiin kiinnittämään entistä enemmän sopimusneuvotteluissa huomiota pitkien maksuaikojen todelliseen tarpeeseen. Muutoksen arvioidaan siten vaikuttavan yritysten välisiä maksuaikoja lyhentävästi.
Pykälän 3 momentin mukaan 1 ja 2 momentissa tarkoitettu maksuaika voi olla enintään 60 päivää, jos kyseessä ei ole pilaantuva tuote ja jos tästä on toimitussopimuksessa selkeästi ja yksiselitteisesti sovittu. 3 momenttia muutettaisiin vastaavasti niin, että maksuaika voisi olla enintään 30 päivää nykyisen 60 päivän sijaan. Muutokset ovat omiaan parantamaan erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten asemaa.
Maksuaikoja koskevien rajoitusten tavoitteena on suojata heikommassa asemassa olevia tavarantoimittajia. Muutoksella voisi kuitenkin olla myös ylitsepääsemättömiä vaikeuksia erityisesti pienille ja keskisuurille yrityksille, jotka toimivat lain tarkoittamina ostajina. Arvioidaan olevan myös mahdollista, että tavarantoimittajallakin voi olla intressinä pidempi maksuaika. Tämän takia laissa olisi kuitenkin säilytettävä tavarantoimittajan ja ostajan välinen mahdollisuus sopia 14 päivää pidemmästä maksuajasta.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 momentti, jossa säädettäisiin, että tavarantoimittajan aloitteesta voidaan sopia maksujen suorittamisesta useammassa erässä tai pidemmistä maksuajoista. Momenttiin kirjattaisiin, että jos tavarantoimittajan aloitteesta niin toimitussopimuksessa yksiselitteisesti sovitaan, voidaan maksut suorittaa useammassa erässä tai edellä 1 ja 2 momenteissa tarkoitettu maksuaika voi olla enintään 30 päivää ja edellä 3 momentissa tarkoitettu maksuaika enintään 60 päivää. Ehdotetun muutoksen katsotaan edistävän heikommassa asemassa olevien tavarantoimittajien asemaa ottaen huomioon, että lain 1 §:n 2 momentin mukaan maksuaikoja koskevia säännöksiä sovelletaan vain, jos tavarantoimittaja on liikevaihdoltaan ostajaa pienempi, ja ostajan liikevaihto on vähintään 2 miljoonaa euroa.
2 f §. Palautukset. Pykälän mukaan ostaja ei saa palauttaa myymättä jääneitä maataloustuotteita tai elintarvikkeita tavarantoimittajalle maksamatta niistä tai niiden hävittämisestä, ellei tästä ole sovittu aikaisemmin selkeästi ja yksiselitteisesti toimitussopimuksessa tai tavarantoimittajan ja ostajan välillä myöhemmin tehdyssä sopimuksessa. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi niin, että palautuskielto olisi ehdoton. Muutoksella olisi oletettavasti positiivisia välittömiä vaikutuksia tavarantoimittajien maksukykyyn, jos heidän osaltaan poistuu mahdollinen kustannustekijä eli velvollisuus järjestää omaan lukuun myymättä jääneiden tuotteiden palauttaminen. Toisaalta arvioidaan, että riskinä voisi olla kaupan hankintakäytäntöjen tiukentuminen sekä ulkomaisen tuonnin kasvaminen, kun kansallisia tiukennuksia ei sovelleta kansainvälisissä sopimuksissa. Lisäksi muutoksella pyrittäisiin estämään 2 b pykälässä tarkoitetun tilausten viime hetken peruutusten kieltoa. Lain nykymuodon nojalla ostajalla on huomatessaan alle 30 päivää ennen sovittua toimitusta, ettei tuotteiden menekki tule olemaan tilauksen suuruinen, mahdollisuus palauttaa myymättä jäävät tuotteet tavarantoimittajalle, jos näiden välillä on sovittu tuotteiden palauttamiseen liittyvistä käytännöistä. Tällaisen toiminnan ei katsota olevan omiaan luomaan kannusteita tuotteiden myymiseksi tai markkinoimiseksi.
5 §. Elintarvikemarkkinavaltuutettu. Pykälän 1 momentissa todetaan, että valtuutettu toimii elintarvikemarkkinoiden toimivuuden parantamiseksi ja hyvien liiketapojen vastaisten käytäntöjen estämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan valtuutettu antaa elintarvikeketjun toimintaan liittyviä suosituksia, lausuntoja ja ehdotuksia sekä tiedottaa ja neuvoo elintarvikeketjun toimijoita hyvistä liiketavoista. Lisäksi elintarvikemarkkinalaissa säädetään valtuutetun toimivallasta valvoa tiettyjen säännösten noudattamista.
Elintarvikemarkkinavaltuutetun tehtävien toteuttaminen edellyttää kokonaisvaltaista ymmärrystä elintarvikeketjusta ja sen toimintaympäristöstä. Sekä elintarvikeketjussa että erityisesti sen toimintaympäristössä tapahtuu jatkuvasti muutoksia. Valtuutetun on pysyttävä ajan tasalla muutoksista, jotta se pystyy edistämään tehokkaasti elintarvikeketjun toimintaa. Valtuutetun on hankittava uutta tietoa seuraamalla markkinoita, jotta se pystyy toteuttamaan tehtävänsä mahdollisimman tehokkaasti. Jotta valtuutettu tosiasiallisesti kykenisi toteuttamaan tehokkaasti tehtävänsä, ehdotetaan pykälän 1 momenttia täsmennettäväksi siten, että valtuutetulle lisätään selkeä velvoite markkinoiden seuraamisesta. Markkinoiden seurannalla viitataan tässä yhteydessä mahdollisuuteen selvittää esimerkiksi vallitsevia markkinaolosuhteita ilman, että selvittämiseen liittyy varsinaista epäilystä elintarvikemarkkinalain säännösten rikkomisesta. Asia on noussut esille erityisesti vallitsevan kustannuskriisin yhteydessä. Ehdotettu lisäys valtuutetun tehtäviin on informatiivinen muutos, joka tehtäisiin selkeyden vuoksi. Tosiasiallisesti valtuutettu seuraa jo markkinoita tehtäviensä suorittamiseksi, eikä ehdotettavalla muutoksella olisi vaikutusta valtuutetun tiedonsaantioikeuksiin tai resursseihin.
8 §. Asian saattaminen elintarvikemarkkinavaltuutetun käsiteltäväksi. Pykälän 3 momentissa on säädetty elintarvikemarkkinavaltuutetulle mahdollisuus ottaa 7 §:ssä tarkoitettu asia oma-aloitteisesti käsiteltäväksi. 5 §:n 1 momenttiin ehdotetun lisäyksen markkinoiden seurannasta valtuutetun tehtäviin voidaan katsoa helpottavan valtuutetun mahdollisuuksia ottaa asioita oma-aloitteisesti käsiteltäväksi, sekä madaltavan kynnystä siihen. Jotta mitään kynnystä ei olisi, ehdotetaan pykälän 3 momenttia täsmennettävän niin, että valtuutetun tulee ottaa asioita käsittelyyn oma-aloitteisesti. Tämä velvollisuus olisi etenkin tilanteissa, joissa valtuutettu havaitsee epäkohtia elintarvikemarkkinoilla suorittamansa seurannan johdosta. Ehdotetun muutoksen tavoitteena on täsmentää valtuutetun roolia elintarvikemarkkinoiden epäkohtien valvonnassa, jolloin valtuutetun tulee ottaa myös tietoonsa saama, 7 §:ssä tarkoitettu asia käsiteltäväksi, ellei pykälän 1 ja 2 momenteissa tarkoitetut osapuolet ensin saata asiaa valtuutetun käsiteltäväksi.
9 §. Neuvottelu ja sovinnon edistäminen. Pykälässä elintarvikemarkkinavaltuutetulle on säädetty velvollisuus pyrkiä neuvotteluin saamaan elinkeinonharjoittaja vapaaehtoisesti lopettamaan lainvastainen toiminta, sekä mahdollisuus tarvittaessa avustaa osapuolia riitatilanteessa selvittämällä asiaa ja pyrkimällä edistämään asian sovinnollista ratkaisua. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että siitä kävisi yksiselitteisesti ilmi valtuutetun neuvotteluissa avustamisen mahdollisuus. Momenttiin kirjattaisiin, että valtuutettu voisi tarvittaessa avustaa osapuolia selvittämällä asiaa ja pyrkimällä edistämään asian sovinnollista ratkaisua 1 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa sekä tilanteessa, jossa sopimuksen noudattamisesta aiheutuu kohtuuttomia seurauksia tavarantoimittajalle. Ehdotetun muutoksen tarkoituksena on selventää valtuutetun tehtäviä ja täsmentää tilanteita, joissa valtuutettu voi avustaa osapuolia. Tämä olisi mahdollista sekä 1 momentissa mainituissa tilanteissa, että silloin, kun sopimus muuttuu elinkeinoharjoittajan kannalta kohtuuttomaksi ilman epäilyä lainvastaisesta menettelystä. Elintarvikemarkkinalain 4 §:ssä säädetään muista kielletyistä ehdoista, joita ovat sopimukset ehdot tai käytännöt, jotka ovat sopimuksissa toisena osapuolena olevien elinkeinonharjoittajien kannalta kohtuuttomia ottaen huomioon toisen osapuolen heikommasta asemasta johtuva suojan tarve ja muut asiaan vaikuttavat seikat, sekä hyvän liiketavan vastaiset tai muutoin toisen elinkeinonharjoittajan kannalta sopimattomat menettelyt.
Edellä mainittujen tilanteiden lisäksi on mahdollisuus tilanteeseen, jossa sopimus ei itsessään ole kohtuuton, kielletty tai hyvän kauppatavan vastainen, mutta muuttuu kohtuuttomaksi esiin tulevan esteen vuoksi, jota myyjä ei voi voittaa. Pykälän 2 momenttia täsmennettäisiin antamalla valtuutetulle yksiselitteisesti mahdollisuus avustaa osapuolia neuvotteluissa, vaikka ei epäile lainvastaisia toimia. Näitä olisi esimerkiksi kauppalain (355/1987) 23 §:n 1 momentissa tarkoitetut tilanteet.
Kauppalain 23 §:n 1 momentin mukaan ostajalla on oikeus pysyä sopimuksessa ja vaatia sen täyttämistä. Myyjä ei kuitenkaan ole velvollinen täyttämään sopimusta, jos sille on olemassa este, jota myyjä ei voi voittaa, tai jos sopimuksen täyttäminen edellyttäisi uhrauksia, jotka ovat kohtuuttomia verrattuna ostajalle siitä koituvaan etuun, että myyjä täyttää sopimuksen.
Momentin muutos mahdollistaisi sopimuksen osapuolille keinon saattaa asia valtuutetun käsiteltäväksi myös tilanteissa, joissa sopimuksen kohtuuttomuus johtuu sopimusosapuolten vaikutusvallan ulkopuolella olevista seikoista. Neuvottelu voisi tapahtua esimerkiksi tilanteissa, joissa sopimus on pitkäaikainen määräaikainen sopimus tai joissa sopimuksen solmimisen ja sopimuksessa tarkoitetun toimituksen välinen aika on esimerkiksi yli kolme kuukautta.
Valtuutetun toimivaltaan kuuluva elinkeinonharjoittajien välisten sopimusehtojen sääntelystä annetun lain 1 §:n kieltojen noudattamisen valvonta tietyissä elintarvikeketjun sopimussuhteissa mahdollistaa jo nykyisin valtuutetulle mahdollisuuden arvioida sopimusehdon tai sovelletun käytännön kohtuullisuutta. Lisäksi oikeustoimilain 36 §:n nojalla sopimuksen ehto, jonka soveltaminen johtaisi kohtuuttomuuteen voidaan joko sovitella, tai jättää se huomioon ottamatta. Kohtuuttomuutta arvosteltaessa on otettava huomioon oikeustoimen koko sisältö, osapuolten asema, oikeustointa tehtäessä ja sen jälkeen vallinneet olosuhteet sekä muut seikat.
Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.5.2023
Ehdotettujen säännösten toimivuutta on tarkoitus seurata lain mukaisen viranomaistoiminnan sekä lain täytäntöönpanoon liittyvän viranomaisten ja sidosryhmien välisen yhteistyön kautta.
Esityksessä ehdotetaan säännöksiä maataloustuotteiden kauppaan liittyvistä maksuajoista ja myymättä jääneiden tuotteiden palautuksista. Ehdotetut säännökset koskevat sopimuskäytäntöjen hyväksyttävyyttä ja ovat merkityksellisiä erityisesti perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan ja 18 §:ssä turvatun elinkeinovapauden näkökulmasta.
Koska nämä perusoikeudet eivät ole ehdottomia, vaan kirjoitettu oikeuden muotoon, voidaan niitä rajoittaa perusoikeuksien yleisten oppien mukaisesti. Näihin oppeihin sisältyvät vaatimukset lailla säätämisestä ja vaatimus rajoitusten täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta. Rajoitusten olennaisen sisällön tulee ilmetä laista. Rajoitusperusteiden tulee olla hyväksyttäviä ja painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimia. Rajoitusten tulee olla suhteellisuusvaatimuksen mukaisia ja välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi niin, ettei tavoite ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Vaatimuksena on lisäksi, ettei tavallisella lailla voida säätää perusoikeuden ydinalueeseen ulottuvaa rajoitusta. (PeVM 25/1994 s. 4—5).
Perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Sopimusvapautta ei ole nimenomaisesti turvattu perustuslaissa. Sopimusoikeuden sääntely kuuluu lähtökohtaisesti tavallisen lainsäädännön alaan (PeVL 26/2008 vp, PeVL 3/1982 vp). Sopimusvapaus saa kuitenkin suojaa omaisuudensuojan kautta (HE 309/1993 vp, PeVL 15/2004 vp, PeVL 33/1998 vp). Lähtökohtana kuitenkin on, että lain tai hyvän tavan vastaiset oikeustoimet eivät nauti perustuslain suojaa (PeVL 3/1982 vp). Laissa elinkeinonharjoittajien välisten sopimusehtojen sääntelystä (1062/1993) kielletään sellaisten ehtojen ja käytäntöjen soveltaminen, joka on sopimuksissa toisena osapuolena olevien elinkeinonharjoittajien kannalta kohtuuton ottaen huomioon toisena osapuolena olevien elinkeinonharjoittajien heikommasta asemasta johtuva suojan tarve ja muut asiaan vaikuttavat seikat. Myös laissa sopimattomasta menettelystä elinkeinotoiminnassa (1061/1978) todetaan sen 1 §:ssä, ettei elinkeinotoiminnassa saa käyttää hyvän liiketavan vastaista tai muutoin toisen elinkeinoharjoittajan kannalta sopimatonta menettelyä.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt lainsäätäjän liikkumavaraa omaisuudensuojan näkökulmasta lähtökohtaisesti suurempana, jos velvoitteet koskevat varallisuusmassaltaan huomattavia oikeushenkilöitä, kuin jos sääntelyllä on hyvin välittömiä vaikutuksia oikeushenkilön taustalla olevien luonnollisten henkilöiden asemalle (PeVL 10/2007 vp, PeVL 32/2004 vp ja PeVL 34/2000 vp). Ehdotettavat säännökset kohdistuisivat yrityksiin, joiden liikevaihto on vähintään kaksi miljoonaa euroa ja jotka ostavat tuotteita niitä pienemmiltä yrityksiltä. Käytännössä elintarvikeketjun ostajat ovat pääosin tätä merkittävästi suurempia toimijoita, kuten asiaa on elintarvikemarkkinalain edellisen muutoksen esitöissä (HE 199/2020) nykykäytäntöjen kuvauksen yhteydessä selvitetty.
Perustuslain 15 §:n piiriin kuuluvien rajoitusten on perustuttava perusoikeuksien kannalta hyväksyttävään päämäärään (PeVL 30/2016 vp). Lähtökohtana esityksessä on suojata heikompaa sopimusosapuolta, jolla ei aina ole sellaista asemaa, jossa tämä voisi realistisesti vaatia sopimusosapuolelta kohtuullisia sopimusehtoja. Ehdotettava palautuskielto turvaa heikommassa asemassa olevan sopimusosapuolen sopimusvapautta ja omaisuuden suojaa. Perustuslakivaliokunta on käytännössään huomioinut heikomman osapuolen suojan sääntelyä kehitettäessä (PeVL 07/2005 vp ja PeVL 74/2018 vp). Se on erityisesti kilpailulainsäädännön kohdalla arvioinut sääntelyä, jolla pyritään edistämään tehokasta kilpailua (PeVL 40/2010 vp). Kunkin sopijaosapuolen tulee lähtökohtaisesti vastata yritystoimintaansa liittyvistä riskeistä. Riskejä tai kustannuksia ei kuitenkaan pidä perusteettomasti tai kohtuuttomasti siirtää toisen osapuolen kannettavaksi. Näin ollen palautusten kiellon voidaan katsoa olevan hyväksyttävä, etenkin kun sillä suojataan heikompaa. On perusteltua, että paremman riskinkantokyvyn omaava ostaja ei siirrä riskiä heikommalle sopijapuolelle.
Maksuja koskeva tiukennus on ehdollinen, eli sopimuspuolet voivat sopia myös pidemmästä maksuajasta tai maksujen pilkkomisesta tavarantoimittajan aloitteesta. Tavarantoimittajan ollessa pääsääntöisesti heikommassa asemassa ostajaan nähden on perusteltua, että maksunsaaja määrittelee ja valitsee tilanteet, joissa katsoo pidemmän maksuajan ollessa sille sopiva. Tavarantoimittaja ei kuitenkaan voi yksipuolisesti päättää pidemmästä maksuajasta, vaan ainoastaan sen aloitteesta maksuaikaa voidaan pidentää. Ehdotetun säännöksen ei voida katsoa muodostua kohtuuttomaksi myöskään ostajan kannalta. Lähtökohtana esityksessä ei ole toiminnan kieltäminen, vaan heikomman sopimusosapuolen kannalta kohtuuttomaksi muodostuneiden sopimusehtojen sääntely (PeVL 28/2012 vp).
Ehdotettujen säännösten osalta on lisäksi huomioitava, että ne kohdistuvat vain suuriin ja keskisuuriin yrityksiin niiden ostaessa liikevaihdoltaan pienemmältä tavarantoimittajalta. Näiden yritysten voidaan katsoa omaavan sekä paremman riskinkantokyvyn, että paremman ja ajankohtaisemman käsityksen tuotteiden menekistä. Rajoitusten katsotaan olevan hyväksyttäviä heikommassa asemassa olevien suojelemiseksi, sekä välttämättömiä tämän tavoitteen saavuttamiseksi.
Ehdotettujen säännösten tavoitteena on edistää muun ohella julkiselle vallalle perustuslain 18.2 §:ssä säädettyä velvollisuutta edistää työllisyyttä ja pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön parantamalla tavarantoimittajien, etenkin heikommassa asemassa olevien alkutuottajien, asemaa ruokaketjussa. Samalla pyritään turvaamaan kansallista huoltovarmuutta. Ehdotetulla sääntelyllä on näin katsottava olevan hyväksyttävä tavoite.
Ehdotuksen mukaan säädettäisiin enimmäismaksuaika, josta voidaan poiketa yksiselitteisellä ja selkeällä kirjauksella toimitussopimuksessa. Toimitussopimuksen tulee lain 3 §:n nojalla olla kirjallinen. Näin ollen ehdotusta ei pidetä tarkkarajaisuuden kannalta ongelmallisena. Myös ehdoton palautuskielto on tarkkarajainen; palautuksia ilman maksua ei yksinkertaisesti sallittaisi.
Sopimusvapauteen kohdistuvien rajoitusten oikeasuhtaisuuden kannalta on huomattava, että ehdotetulla sääntelyllä ei ole taannehtivia vaikutuksia (PeVL 24/2002 vp, PeVL 28/2012 vp).
Oikeasuhtaisuuden osalta voidaan vielä todeta, että ehdotettujen muutosten kohteena ovat varsin yksityiskohtaiset tilanteet, joiden taustalla ovat EU:n lainsäädännössä edellytetyt kiellot ja joita EU:n lainsäädännön tehokkuusvaatimus huomioon ottaen ei ole katsottu voitavan ratkaista yleislainsäädännön, kuten oikeustoimilain 36 §:n nojalla. Oikeasuhtaisuuden osalta on merkityksellistä, että elintarvikeketjun epäkohtiin on pyritty puuttumaan niin elintarvikemarkkinalakia jo muuttamalla kuin valtuutetun suosituksilla ja muilla valtuutetun toimilla. Elinkeinotoimintaan nyt ehdotettua vähäisemmin puuttuvat lainsäädäntömuutokset eivät ainakaan riittävästi ole johtaneet tavoiteltuun tulokseen eli heikommassa asemassa olevan sopimusosapuolen aseman parantamiseen elintarvikeketjussa. Tämän vuoksi pidemmälle menevää rajoittamista voidaan pitää välttämättömänä (PeVL 28/2012 vp).
Alkutuotannon heikko asema sekä myyjän ja ostajan välinen epätasapaino ruokaketjussa on ollut pitkään tiedossa, jonka vuoksi elintarvikeketjun elinkeinoharjoittajat ovat voineet varautua lainsäädännön muutoksiin (PEVL 74/2018 vp, PeVL 28/2012 vp). Maksuaikojen pituuden sääntelyn ja palautusten kiellon voidaan katsoa olevan edellä mainituista syistä painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimaa.
Edellä selvitetyn perusteella on katsottu, että muutokset eivät ole ongelmallisia perustuslain kannalta. Edellä esitettyyn viitaten hallitus katsoo, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Ponsi
Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan elintarvikemarkkinalain (1121/2018) 2 §:n 6 kohta, 2 a §:n 1—3 momentti, 2 f §, 5 §:n 1 momentti, 8 §:n 3 momentti ja 9 §:n 2 momentti, sellaisina kuin niistä ovat 2 §:n 6 kohta, 2 a §:n 1—3 momentti, 2 f § ja 8 §:n 3 momentti laissa 116/2021, sekä
lisätään 2 a §:ään, sellaisena kuin se on laissa 116/2021, uusi 4 momentti, jolloin nykyinen 4 ja 5 momentti siirtyvät 5 ja 6 momentiksi seuraavasti:
2 §Määritelmät
Tässä laissa tarkoitetaan:
6) viranomaisella valtion, hyvinvointialueiden, hyvinvointiyhtymien, kuntien ja kuntayhtymien viranomaisia, evankelis-luterilaista kirkkoa ja ortodoksista kirkkoa sekä niiden seurakuntia ja muita viranomaisia sekä valtion liikelaitoksia ja julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016) 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja julkisoikeudellisia laitoksia;
2 a §
Maksuajat
Ostajan on maksettava maataloustuotteet ja elintarvikkeet 14 päivän kuluessa toimituspäivästä tai maksettavan määrän vahvistamisesta, jos tämä on toimituspäivää myöhemmin. Jos ostaja vahvistaa maksettavan määrän, maksuaika alkaa kuitenkin kulua toimituspäivästä.
Jos toimitussopimuksessa on sovittu säännöllistä toimituksista, ostajan on 1 momentissa säädetystä poiketen maksettava maataloustuotteet ja elintarvikkeet 14 päivän kuluessa sovitun toimituskauden päättymisestä tai toimituskaudelle maksettavan määrän vahvistamisesta, jos tämä on toimituskauden päättymistä myöhemmin. Jos sovittu toimituskausi on yhtä kuukautta pidempi, maksuaika alkaa kuitenkin kuukauden kuluttua toimituskauden alkamisesta. Jos ostaja vahvistaa maksettavan määrän, maksuaika alkaa kulua sovitun toimituskauden päättymisestä.
Edellä 1 ja 2 momentissa tarkoitettu maksuaika voi kuitenkin olla enintään 30 päivää, jos kyseessä ei ole pilaantuva tuote ja jos tästä on toimitussopimuksessa selkeästi ja yksiselitteisesti sovittu.
Poiketen siitä, mitä 1—3 momentissa säädetään, tavarantoimittajan aloitteesta saadaan toimitussopimuksessa kuitenkin selkeästi ja yksiselitteisesti sopia, että:
1) maksut voidaan suorittaa useammassa erässä;
2) 1 ja 2 momentissa tarkoitettu maksuaika voi olla enintään 30 päivää; tai
3) 3 momentissa tarkoitettu maksuaika voi olla enintään 60 päivää.
2 f §
Palautukset
Ostaja ei saa palauttaa myymättä jääneitä maataloustuotteita tai elintarvikkeita tavarantoimittajalle maksamatta niistä tai niiden hävittämisestä.
5 §Elintarvikemarkkinavaltuutettu
Elintarvikemarkkinoiden toimivuuden parantamiseksi, markkinoiden seuraamiseksi ja hyvien liiketapojen vastaisten käytäntöjen estämiseksi Ruokaviraston yhteydessä on elintarvikemarkkinavaltuutettu. Valtuutettu on toiminnassaan itsenäinen ja riippumaton.
8 §
Asian saattaminen elintarvikemarkkinavaltuutetun käsiteltäväksi
Elintarvikemarkkinavaltuutetun tulee ottaa 7 §:ssä tarkoitettu asia käsiteltäväkseen oma-aloitteisesti, jos sitä ei ole saatettu hänen käsiteltäväkseen tämän pykälän 1 tai 2 momentin nojalla.
9 §Neuvottelu ja sovinnon edistäminen
Elintarvikemarkkinavaltuutettu voi tarvittaessa avustaa osapuolia selvittämällä asiaa ja pyrkimällä edistämään asian sovinnollista ratkaisua 1 momentissa tarkoitetussa tilanteessa sekä tilanteessa, jossa sopimuksen noudattamisesta aiheutuu kohtuuttomia seurauksia tavarantoimittajalle
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Ennen tämän lain voimaantuloa sovittuihin maksuaikoihin ja palautuksiin sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita 2a ja 2f §:ää
Helsingissä 17.11.2022
Pääministeri
Sanna Marin
Maa- ja metsätalousministeri
Antti Kurvinen