HaVM 45/2022 vp HE 208/2022 vp

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki kotoutumisen edistämistä ja samalla kumottaisiin voimassa oleva saman niminen laki. Lain tarkoituksena olisi edistää kotoutumista ja hyviä väestösuhteita ja siten vahvistaa maahanmuuttajien yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon toteutumista. Tavoitteena olisi myös edistää maahanmuuttajien työllisyyttä, osallisuutta, hyvinvointia ja terveyttä. Lisäksi ehdotetaan muutettavaksi sosiaalihuoltolakia, vapaasta sivistystyöstä annettua lakia, henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa annettua lakia sekä eräitä muita ehdotettuun lakiin liittyviä lakeja.

Kotoutumista edistäviä palveluita järjestettäisiin osana uutta kunnan kotoutumisohjelmaa sekä muina kotoutumista edistävinä yleisen palvelujärjestelmän mukaisina palveluina. Kunnan kotoutumisohjelma olisi maahanmuuttajien alkuvaiheen kotoutumispalveluiden kokonaisuus, jonka vähimmäissisällöstä säädettäisiin lailla. Kotoutumisohjelmaan sisältyisi vähintään osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi, kotoutumissuunnitelma, uusi monikielinen yhteiskuntaorientaatio, koulutusta, muita palvelutarpeeseen perustuvia kotoutumista ja työllistymistä edistäviä palveluita sekä ohjausta ja neuvontaa.

Ehdotetulla lailla pyritään nopeuttamaan ja tehostamaan maahanmuuttajien kotoutumista ja työllistymistä parantamalla ohjauksen ja neuvonnan saatavuutta, nopeuttamalla palveluihin pääsyä, tavoittamalla maahanmuuttajia palveluihin nykyistä kattavammin maahanmuuton alkuvaiheessa sekä kehittämällä kotoutumisen alkuvaiheen palveluita kokonaisvaltaisesti. Lailla lyhennettäisiin kotoutumissuunnitelman voimassaolon enimmäisaikaa ja tehostettaisiin jatko-ohjausta työelämään tai yleisiin työllisyys- tai koulutuspalveluihin. Esityksellä lisättäisiin kotoutumissuunnitelmien tavoitteellisuutta ja vahvistettaisiin kotoutumisen edistämisen työelämälähtöisyyttä. Kotoutumisohjelmaan sisältyvään kieli- tai kotoutumiskoulutukseen lisättäisiin kielitaidon päättötestaus ja omaehtoisten opintojen tukemisen edellytyksiä muutettaisiin siten, että maahanmuuttajan olisi mahdollista suorittaa loppuun kotoutumissuunnitelman voimassaoloaikana aloitettu, työttömyysetuudella tuettava omaehtoinen opintokokonaisuus. Maahanmuuttajien koulutus- ja työllistymispolkuja tehostettaisiin vahvistamalla osaamisen tunnistamista ja kotoutumiskoulutuksen yhteensovittamista muiden työllisyys- ja koulutuspalveluiden kanssa. Kotoutumista edistettäisiin myös muilla kuin kotoutumisohjelman palveluilla, osana julkisia työvoimapalveluita, muita kunnallisia peruspalveluita, kansallista koulutusjärjestelmää, hyvinvointialueen sosiaali- ja terveyspalveluita taikka järjestöjen, yhdistysten tai yhteisöjen toimintaa.

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi viranomaisten tehtävistä ja yhteistyöstä kotoutumisen edistämisessä sekä kotoutumisen edistämisen yhteensovittamisesta ja seurannasta hallinnon eri tasoilla. Kotoutumisen edistämisen valtavirtaistamista ja yhteensovittamista vahvistettaisiin sovittamalla kotoutumisen edistämisen suunnittelu ja kehittäminen yhteen muun valtakunnallisen, alueellisen ja paikallisen suunnittelun kanssa. Erityisesti yhteensovittamista tehtäisiin työllisyyden, osaamisen kehittämisen, hyvinvoinnin ja terveyden sekä osallisuuden edistämisen suunnittelun kanssa. Kotoutumisen edistämisen kehittämisen kannalta keskeiset ministeriöt määrittelisivät kukin omaa hallinnonalaansa varten kotoutumisen edistämisen kehittämisen tavoitteet ja toimenpiteet osana hallinnonalansa toiminnan ja talouden suunnittelua.

Lailla selkeytettäisiin viranomaisten vastuita ja päivitettäisiin niitä vastaamaan rakenteellisia uudistuksia, mukaan lukien hyvinvointialueiden perustaminen sekä eduskunnalle tämän esityksen kanssa samanaikaisesti annettu hallituksen esitys liittyen työvoimapalvelu-uudistukseen. Kunnan vastuuta kotoutumisen edistämisestä lisättäisiin ja kunnalle säädettäisiin tehtäväksi laatia osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi sekä kotoutumissuunnitelmat sekä työttömiksi työnhakijoiksi ilmoittautuneille että työvoiman ulkopuolella oleville maahanmuuttajille. Lailla lisättäisiin erityisesti työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien, kuten kotona lapsia hoitavien vanhempien, tavoittamista kotoutumista edistäviin palveluihin ja vahvistettaisiin kotoutumisen edistämisen monialaisuutta. Haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden, kuten kiintiöpakolaisten ja alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleiden, osalta yhteistyö kunnan ja hyvinvointialueen välillä olisi keskeistä ja heille laadittaisiin edellä mainittu arviointi ja kotoutumissuunnitelma monialaisesti.

Lailla selkeytettäisiin kansainvälistä suojelua saavien kuntaan ohjaamista ja eri viranomaisten vastuita kiintiöpakolaisten vastaanoton alkuvaiheessa. Ilman huoltajaa maahan tulleiden lasten ja nuorten asumisen ja tuen järjestämisestä tulisi osa hyvinvointialueen järjestämisvastuulla olevaa sosiaalihuoltoa.

Ehdotetun lain mukaan kunnille ja hyvinvointialueille maksettaisiin laskennallista korvausta esimerkiksi kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden vastaanotosta sekä korvauksia kotoutumista edistävien palvelujen järjestämisestä. Korvausjärjestelmän yksinkertaistamiseksi osa nykyisin erikseen korvattavista kustannuksista, kuten tulkitsemisesta aiheutuneet kustannukset, sisällytettäisiin osaksi laskennallista korvausta. Lisäksi osa kustannuksista, esimerkiksi uuden monikielisen yhteiskuntaorientaation sekä matalan kynnyksen ohjaus- ja neuvontapalvelujen järjestäminen, esitetään korvattavan kunnille pääosin osana peruspalvelujen valtionosuutta.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2025.

Eduskunta on kirjelmässään kotouttamisen toimivuudesta 1 edellyttänyt tarkastusvaliokunnan mietinnön 2 mukaisesti useita toimenpiteitä kotoutumisen edistämisen kehittämiseksi. Eduskunta on edellyttänyt kotoutumisen nopeuttamista ja toimintojen tehostamista siitä lähtien, kun maahanmuuttaja saapuu Suomeen, sekä kotoutumisjakson lyhentämistä. Eduskunta on edellyttänyt kotoutumispalveluiden kokonaisvastuun siirtoa kunnille ja sitä, että kotoutumispalveluita on oltava riittävästi tarjolla muuallakin kuin kasvukeskuksissa. Lisäksi eduskunta on korostanut maahanmuuttajataustaisten naisten työllisyyden edistämistä, kieliopintojen laadun parantamista ja kielikoetta osaksi opintoja, yritysten tarpeiden parempaa huomiointia sekä kolmannen sektorin ja vapaan sivistystyön osuuden lisäämistä. Eduskunta edellyttää myös, että hallitus uudistaa kotoutumislain kokonaisuudessaan ja tarvittavan muun lainsäädännön selonteon eduskuntakäsittelyn pohjalta.

Pääministeri Marinin hallitusohjelmassa 3 strategisen kokonaisuuden Luottamuksen ja tasa-arvoisten työmarkkinoiden Suomi alla on tavoite Sopimisella vakautta ja luottamusta työmarkkinoille. Tämän tavoitteen alla on useita kirjauksia maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisestä. Hallitusohjelman mukaan tulee vahvistaa, tehostaa ja nopeuttaa maahanmuuttajien aktiivista kotoutumista suomalaiseen yhteiskuntaan. Lisäksi hallitusohjelman mukaan tuli laatia kotouttamistoimien uudistamistarpeista kokonaisvaltaisen toimenpideohjelma eduskunnan hyväksymän tarkastusvaliokunnan mietinnön pohjalta.

Eduskunnan edellytysten ja hallitusohjelman kirjausten mukaisesti on valmisteltu valtioneuvoston selonteko eduskunnalle kotoutumisen edistämisen uudistamistarpeista 4, joka on annettu eduskunnalle kesäkuussa 2021. Eduskunta on käsitellyt selontekoa syyskuusta 2021 alkaen ja antanut mietinnön (HaVM 10/2022 vp) toukokuussa 2022. Hallintovaliokunnan mietinnön (HaVM 10/2022 vp) päätösehdotuksena oli selonteon hyväksyminen seuraavalla kannanottoehdotuksella: ”Eduskunta edellyttää, että hallitus tarkkaan seuraa kotoutumiskoulutuksen, erityisesti kielikoulutuksen, vaikuttavuutta ja kieliopintojen velvoittavuutta lisäävien toimenpiteiden vaikutuksia oppimistuloksiin sekä huolehtii kieliopintojen kehittämisestä siten, että maahan muuttaneiden kielitaito vastaa nykyistä paremmin työelämän kielitaitovaatimuksia.”

Lakiehdotus kytkeytyy myös merkittäviin toimintaympäristön muutoksiin, joilla on vaikutusta myös kotoutumisen edistämisen viranomaisvastuiden määrittelyyn. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen myötä sosiaali- ja terveyshuollon järjestämisvastuu siirtyy hyvinvointialueille vuoden 2023 alusta. Kotoutumisen edistämisessä annetussa laissa onkin huomioitava hyvinvointialueiden rooli kotoutumisen edistämisessä sekä yhteistyö muiden viranomaisten, erityisesti kunnan, kanssa. Lisäksi lakiehdotus kytkeytyy työ- ja elinkeinoministeriössä valmisteltuun esitykseen työvoimapalveluiden järjestämistä koskevaksi lainsäädännöksi (HE xx/2022 vp, jatkossa työvoimapalvelu-uudistus), jolla työllisyys- ja elinkeinopalveluiden tehtävien esitetään siirtyvän työllisyys- ja elinkeinotoimistoilta pääosin kunnille. Kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa keskeinen ryhmä ovat työttömäksi työnhakijaksi ilmoittautuneet maahanmuuttajat, joten heidänkin työllisyys- ja kotoutumispalveluidensa osalta kokonaisvastuu siirtyisi kunnille.

Kotoutumislakia koskeva lakiehdotus pohjautuu edellä kuvattuihin eduskunnan edellytyksiin, hallitusohjelmakirjauksiin, valtioneuvoston selonteon käsittelyyn eduskunnassa sekä toimintaympäristön muutosten (erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus sekä valmisteltava työvoimapalvelu-uudistus) huomioimiseen.

Esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä. Samasta asiasta on annettu eduskunnalle aiemmin toinen hallituksen esitys, joka on rauennut. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kotoutumisen edistämisestä (HE 96/2018 vp) olisi toteuttanut maakuntauudistusta kotoutumisen edistämisessä. Esitys raukesi perustuslain 49 §:n 1 momentin nojalla.

Valtioneuvoston selonteon 5 valmistelun aikana 2020-2021 tehtiin kattavasti sidosryhmäyhteistyötä eri tahojen kanssa. Valmistelua tehtiin erityisesti ministeriöiden välillä sekä kuntien ja muiden viranomaisten edustajien sekä maahanmuuttaja- ja muiden järjestöjen ja yhdistysten kanssa. Valtioneuvoston selonteon valmistelun pohjalta sidosryhmäyhteistyötä on jatkettu tämän hallituksen esityksen valmistelussa.

Työ- ja elinkeinoministeriö on järjestänyt tämän hallituksen esityksen valmistelun eri vaiheissa kuulemistilaisuuksia lakiuudistuksen tavoitteista ja esityksistä. Muiden ministeriöiden kanssa esitystä on käsitelty kotoutumislain 36 §:ssä tarkoitetussa kotoutumisen yhteistyöelimessä marraskuu 2021 – syyskuu 2022 välisenä aikana kuukausittain sekä muissa ministeriöiden välisissä erillisissä kokouksissa.

Muun muassa muiden viranomaisten kanssa on keskusteltu seuraavasti: marraskuu 2021-syyskuu 2022 välillä kuukausittaisissa työ- ja elinkeinoministeriön ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten välissä kokouksissa, 26.11.2021 työ- ja elinkeinotoimistojen ja kuntakokeilujen verkostossa, 8.12.2021 työ- ja elinkeinotoimistojen johdon kuukausikokouksessa, 8.12.2021 ja 20.12.2021 elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten elinkeino-vastuualueiden johdon kokouksessa, 8.12.2021 ja 23.6.2022 työmarkkinaosapuolten kanssa Palvelut, etuudet ja osallisuus –alatyöryhmässä, 9.12.2021 ja 1.6.2022 Kotoutumisen osaamiskeskuksen seurantaryhmässä, 16.12.2021 Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen järjestämässä tilaisuudessa, 11.1.2022 Työvoimapolitiikan palvelurakenne alatyöryhmässä, 5.5.2022 Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tilaisuudessa, 26.1.2022 Ohjaus- ja neuvontahankkeiden ajankohtaistapaamisessa, 23.3.2022 Lapin maahanmuuttoa ja kotoutumisen edistämistä koskevan kumppanuusverkoston kokouksessa, 30.3.2022 Kansaneläkelaitoksen valtakunnallisen yhteistyöryhmän kokouksessa, 6.4.2022 Nuorisotakuu-ryhmän kokouksessa, 11.4.2022 Varsinais-Suomen Maahanmuuton ja kotoutumisen yhdyspinnan valmistelukokouksessa, 28.4.2022 Pakolaisesta kuntalaiseksi -päivässä, 5.5.2022 Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen järjestämässä tilaisuudessa sekä 31.5.2022 nettikyselytunnilla.

Lisäksi Maahanmuuttoviraston ja Kansaneläkelaitoksen kanssa on käyty keskusteluja uudistukseen liittyen erityisesti järjestelmäpäivitysten- ja tiedonsaannin näkökulmasta sekä aluehallintovirastojen kanssa perheryhmäkotien valvonnan näkökulmasta tammi-toukokuun 2022 aikana. Ahvenanmaan maakunnan edustajien kanssa on keskusteltu kesäkuussa ja elokuussa 2022.

Eräiden kuntien edustajien kanssa on keskusteltu 10.12.2021, 20.1.2022, 25.1.2022 ja 15.8.2022 järjestetyissä tilaisuuksissa liittyen valmistelun erityiskysymyksiin. Kaikille kunnille ja hyvinvointialueille järjestettiin keskustelutilaisuus 26.1.2022. Keskustelua on käyty myös 30.11.2021, 1.2.2022, 21.3.2022 ja 15.9.2022 Kuntaliiton järjestämissä tilaisuuksissa.

Järjestöjä on kuultu seuraavissa tilaisuuksissa: 18.11.2021 kumppanuusohjelman kokouksessa, 9.12.2021 ja 1.6.2022 Etnisten suhteiden neuvottelukunnan (ETNO) Kotoutumisen lainsäädännön uudistamisen seurantatyöryhmän kokouksessa, 2.2.2022 kumppanuusohjelman ja ETNOn järjestämässä webinaarissa, 28.2. Suomen Punaisen Ristin järjestöverkoston kokouksessa sekä 9.3.2022 Kirkkohallituksen vertaismentorointi-tilaisuudessa.

Laaja, kaikille avoin sidosryhmätilaisuus kotoutumislain uudistuksista järjestettiin 2.5.2022, jonne osallistui satoja osallistujia kaikista edellä mainituista tahoista sekä muun muassa oppilaitoksista. Vastaava tilaisuus järjestettiin ruotsiksi 17.5.2022.

Lisäksi lainvalmistelun tueksi on perustettu erillinen työryhmä oleskeluluvan saaneiden ala-ikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleiden lasten ja nuorten palveluiden uudistamiseksi. Työryhmässä ovat edustettuna työ- ja elinkeinoministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, sisäministeriö, Uudenmaan, Pirkanmaan ja Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset, Espoon ja Tampereen kaupungit sekä Kuntaliitto. Työryhmä on kokoontunut 17.11.2021, 30.11.2021, 14.12.2021, 11.1.2022, 25.1.2022, 16.2.2022, 16.3.2022, 31.3.2022, 7.4.2022 sekä 9.6.2022.

Esitysluonnos lähetettiin lausuntokierrokselle ajalla 2.5.-10.6.2022.

Hallituksen esityksestä on käyty kuntalain (410/2015) 11 §:ssä tarkoitettu mukainen neuvottelu ja asia on käsitelty kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa 16.8.2022.

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat saatavilla julkisessa palvelussa osoitteessa https://valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella TEM100:00/2019.

Maahanmuuton yleiskuva

Maahanmuutto Suomeen on ollut vähäisempää kuin useimpiin muihin EU-maihin. Muuttajien vuotuinen määrä on kuitenkin noussut merkittävästi 2000-luvulla ja sen odotetaan pysyvän aiempaa korkeammalla tasolla myös jatkossa. Suomeen muuttaa vuosittain suurempi määrä ihmisiä kuin maasta muuttaa pois. Edellisen kymmenen vuoden aikana nettomaahanmuutto on ollut vuosittain noin 15 000 henkilöä. Vuonna 2020 Suomeen muutti 23 260 ulkomaan kansalaista, mikä vastaa kokoluokaltaan aiemman viiden vuoden keskiarvoa. 6

Vuoden 2020 lopussa Suomessa asui noin 280 000 ulkomaan kansalaista ja noin 445 000 ulkomaalaistaustaista henkilöä. Ulkomaalaistaustaisista 51,7 prosenttia oli miehiä ja 48,3 prosenttia naisia. Ulkomaalaistaustaisia alle 15-vuotiaita lapsia oli noin 87 000, mikä on noin 19,6 prosenttia kaikista ulkomaalaistaustaisista. Suomalaistaustaisista alle 15-vuotiaita oli 15,2 prosenttia. 7

Suomeen muutetaan monesta syystä. Tärkeimmät syyt ovat viime vuosina olleet suuruusjärjestyksessä perhe, työ, opiskelu ja kansainvälinen suojelu. Erityisesti työperusteinen maahanmuutto Euroopan ulkopuolelta on ollut kasvussa. Vuonna 2020 ensimmäisiä oleskelulupia myönnettiin yhteensä 20 757, minkä lisäksi myönteisiä turvapaikkapäätöksiä tehtiin 2 066. EU-kansalaisten rekisteröintejä oli 7 629. 8 Vuoden 2020 luvut olivat jonkin verran edellisvuotta pienemmät koronapandemian vaikutuksen vuoksi.

Väestön ikääntymisen ja heikentyvän taloudellisen huoltosuhteen johdosta Suomi pyrkii lisäämään työ- ja opiskeluperusteista maahanmuuttoa. Konfliktien, ilmastonmuutoksen ja väestönkasvun seurauksena on kuitenkin mahdollista, että myös Suomesta turvapaikkaa hakevien määrä tulee kasvamaan. Kaikista edellä mainituista syistä tapahtuva muuttoliike tulee lisäämään myös perhesyistä muuttaneiden määrää. Maahanmuuttaneiden määrän kasvaessa kotoutumisen edistämisen merkitys kasvaa erityisesti työn, hyvinvoinnin ja hyvien väestösuhteiden näkökulmista. Palveluiden tarve ja niiden tarjonta eroavat suuresti suurten ja pienten kuntien välillä jo nyt ja jatkossa erojen voi olettaa vain kasvavan.

Maassa asuvista ulkomaan kansalaisista viisi suurinta kansalaisuutta vuonna 2020 olivat Viro, Venäjä, Irak, Kiina ja Ruotsi. Ulkomaalaistaustaisista kaksi selvästi suurinta ryhmää vuonna 2020 olivat Venäjä ja entinen Neuvostoliitto sekä Viro. Samana vuonna Suomeen muutti eniten ulkomaan kansalaisia Venäjältä (2 282), Virosta (1 666), Irakista (1 154) Turkista (1 050) ja Ukrainasta (884). 9 Aiemmin Suomeen muutettiin pääosin Euroopan maista ja lähialueilta (erityisesti Virosta, Venäjältä ja entisestä Neuvostoliitosta), mutta maahanmuuton kasvun myötä myös sen rakenne on jossain määrin muuttunut. Erityisen nopeasti on kasvanut maahanmuutto Aasiasta (30 prosenttia kaikista ulkomaan kansalaisista vuonna 2020), mutta samalla Eurooppa (mukaan lukien EU:n ulkopuoliset maat) on säilynyt suurimpana lähtömaanosana (55 prosenttia kaikista saapuneista 2020). 10

Maahanmuuttajat ja maahanmuuttajataustaiset ovat ikärakenteeltaan valtaväestöä nuorempia. Ulkomaalaistaustaisista yli 80 prosenttia on alle 50-vuotiaita, kun suomalaistaustaisista vastaavaan ikäryhmään kuuluu 56 prosenttia väestöstä. 11

Vieraskielisistä noin 73 prosenttia asuu Uudenmaan, Varsinais-Suomen ja Pirkanmaan maakunnissa. Kuten muuallakin Länsi-Euroopassa, myös Suomessa maahanmuuttaneet keskittyvät suurimpiin kaupunkikeskuksiin. Vuonna 2020 koko maan vieraskielisestä väestöstä yli 25 prosenttia asui Helsingissä ja noin puolet pääkaupunkiseudulla. 12

Maahanmuuttajien työmarkkina-asema

Ulkomaalaistaustaisten työllisyysaste on noin 10–15 prosenttiyksikköä matalampi ja työttömyysaste noin 5–10 prosenttiyksikköä korkeampi kuin suomalaistaustaisilla. Marraskuussa 2021 ulkomaalaisia työttömiä työnhakijoita (mukaan lukien lomautetut) oli työnvälitystilaston mukaan 28 988 eli noin 11 prosenttia kaikista työttömistä työnhakijoista 13. Työttömien työnhakijoiden tarkastelu ei kuitenkaan anna kokonaiskuvaa ulkomaalaisten työttömyydestä, sillä ulkomaalaisista suhteellisesti suurempi osa on erilaisissa palveluissa, kuten työvoimakoulutuksessa ja omaehtoisessa opiskelussa. Työvoimapalveluiden tarve on suurta erityisesti maahan asettumisen alkuvaiheessa. Moni työvoimapalveluiden piirissä oleva on kotoutumiskoulutuksessa ja opiskelee suomen tai ruotsin kieltä.

Työllisyysasteen tarkkaa arviointia vaikeuttavat tilastojen erilaiset mittarit ja määritelmät. 14 Suomen virallinen ja kansainvälisesti vertailukelpoinen työllisyysaste perustuu Tilastokeskuksen julkaisemaan työvoimatutkimukseen. Sen mukaan ulkomailla syntyneiden työllisyysaste vuonna 2020 oli 64,5 prosenttia ja ulkomaan kansalaisten työllisyysaste oli 61,2 prosenttia. 15 Ulkomailla syntyneiden työllisyysaste oli siis 8,2 prosenttiyksikköä matalampi kuin Suomessa syntyneiden ja ulkomaan kansalaisten työllisyysaste 11,4 prosenttiyksikköä matalampi kuin Suomen kansalaisilla. Hallinnollisiin rekistereihin perustuvassa työssäkäyntitilastossa ulkomaalaistaustaisten työllisyysaste on matalampi. Työssäkäyntitilaston mukaan ulkomailla syntyneiden ulkomaalaistaustaisten työllisyysaste vuonna 2019 oli 57,1 prosenttia, mikä oli 16,5 prosenttiyksikköä pienempi kuin suomalaistaustaisilla. 16

Ulkomaalaisten työllisyysasteissa on kuitenkin suuria eroja sukupuolen ja eri kansalaisuuksien välillä. Vuonna 2020 ulkomaalaisten miesten työllisyysaste (68,6 prosenttia) oli työvoimatutkimuksen mukaan vain viisi prosenttiyksikköä suomalaisten miesten työllisyysastetta (73,6 prosenttia) matalampi. Ulkomaalaisten naisten työllisyysaste (52,6 prosenttia) oli puolestaan lähes 20 prosenttiyksikköä suomalaisten naisten työllisyysastetta (71,5 prosenttia) matalampi. EU-kansalaisten (pl. Suomen kansalaiset) työllisyysaste oli hieman Suomen kansalaisia korkeampi sekä naisten että miesten joukossa. Ulkomaan kansalaisten työllisyysastetta laskee kuitenkin erityisesti kolmansien maiden kansalaisten naisten työllisyysaste (41,3 prosenttia), joka oli 30 prosenttiyksikköä Suomen kansalaisten työllisyysastetta matalampi. 17

Ulkomaalaistaustaisten työllisyysaste nousee merkittävästi maassaoloajan myötä. Tästä syystä myös ulkomailla syntyneiden työllisyysaste on selvästi korkeampi kuin ulkomaan kansalaisten. Ulkomaalaistaustaisten naisten työllisyysaste nousee maassaoloajan myötä miehiä nopeammin.

Työssäkäyntitilaston mukaan ulkomailla syntyneiden ulkomaalaistaustaisten naisten työllisyysaste nousee yli kymmenen maassaolovuoden jälkeen yli 60 prosentin, mutta ei kuitenkaan aivan saavuta ulkomailla syntyneiden ulkomaalaistaustaisten miesten työllisyysastetta. Työllisyysaste nousee maassaoloajan myötä kaikissa taustamaaryhmissä, mutta erityisesti aasialais- ja afrikkalaistaustaisten joukossa, joilla lähtötaso on hyvin matala ja jääkin muita maahan muuttaneita alhaisemmaksi. 18

Ulkomaan kansalaisten työllisyysaste on työvoimatutkimuksen mukaan Suomessa hieman EU-maiden keskiarvoa korkeampi. Muihin Pohjoismaihin verrattuna ulkomaan kansalaiset työllistyvät Suomessa paremmin kuin Ruotsissa, mutta huonommin kuin Tanskassa ja Norjassa. Absoluuttisia työllisyysasteita mielekkäämpää on kuitenkin tarkastella työllisyysasteiden eroja maiden kansalaisiin verrattuna, sillä samat työmarkkinoiden rakenteelliset tekijät vaikuttavat sekä maan kansalaisten että ulkomaan kansalaisten työllistymiseen. Suomessa ero ulkomaan kansalaisten ja maan kansalaisten työllisyysasteissa vuonna 2020 oli 11,5 prosenttiyksikköä, mikä on enemmän kuin Tanskassa ja Norjassa, mutta selvästi vähemmän kuin Ruotsissa. 19 Erot eivät kuitenkaan kerro välttämättä niinkään kotoutumisen onnistumisesta eri maissa vaan myös siitä, millaista maahanmuuttoa näihin on kohdistunut. Pakolaistaustaisten työllisyysaste on Suomessa selvästi alhaisempi kuin muissa Pohjoismaissa. 20

Työllisyysasteen lisäksi ulkomaalaistaustaisten työmarkkina-asema eroaa suomalaistaustaisista monin tavoin. Ulkomaalaistaustaisten työsuhteet ovat useammin osa- ja määräaikaisia ja ulkomaalaistaustaiset sijoittuvat usein koulutustaan vastaamattomiin töihin. Ulkomaalaistaustaisten pitkäaikaistyöttömyys on kuitenkin suomalaistaustaisia matalampaa. He myös toimivat yrittäjinä vähintään yhtä todennäköisesti kuin suomalaistaustaiset. 21

Ulkomaalaistaustaisten työllistymisen tyypillisiä yksilötason haasteita ovat kotimaisten kielten puutteellinen osaaminen, koulutuksen ja työkokemuksen soveltumattomuus suomalaisille työmarkkinoille sekä työllistymistä tukevien verkostojen puute. Koulutuksella on selvä yhteys työllisyyteen, mutta ulkomaalaistaustaisten kohdalla tämä yhteys vaikuttaa olevan varsinkin korkeakoulutetuilla, erityisesti naisilla, heikompi kuin suomalaistaustaisilla. 22

Vaikka osaaminen ja muut työllistymistä edistävät tekijät olisivat kunnossa, ulkomaalaistaustaisten matka suomalaisille työmarkkinoille on selvästi suomalaistaustaisia vaikeampi johtuen syrjinnästä työmarkkinoilla ja yhteiskunnassa laajemmin. Tutkimuksen perusteella suomalaisilla työmarkkinoilla valitsee etninen hierarkia. Päästäkseen työhaastatteluun irakilaistaustaisen on lähetettävä kolme kertaa enemmän työhakemuksia ja somalialaistaustaisen neljä kertaa enemmän työhakemuksia kuin suomalaistaustaisen, vaikka kaikkien hakijoiden koulutus, työkokemus ja suomen kielen taito olisivat yhtäläiset. 23

Pakolaistaustaisten lähtökohdat suomalaisilla työmarkkinoilla ovat selvästi muita maahanmuuttajaryhmiä heikommat. Siinä missä työn perusteella tulevilla on työpaikka valmiina ja sopivaa osaamista ainakin yhden työnantajan tarpeisiin, pakolaistaustaiset saapuvat maahan ilman kontakteja sekä usein ilman kielitaitoa tai Suomen työmarkkinoille sellaisenaan soveltuvaa osaamista. Pakolaistaustaiset saapuvat maahan saadakseen suojelua vainolta tai sen uhalta. Osalla on traumoja tai terveydellisiä ongelmia, jotka heikentävät työkykyä. Muita työllistymistä vaikeuttavia tekijöitä ovat muun muassa syrjintä työmarkkinoilla, hoitamattomat sairaudet ja vammat, kielenoppimishaasteet ja huoli läheisten vaikeasta tilanteesta lähtömaassa 24. Toisaalta osa pakolaistaustaisista on erittäin osaavia ja hyvin koulutettuja, eikä heidän osaamistaan saada riittävän tehokkaasti käyttöön.

Välittömästi oleskeluluvan saamisen jälkeen pakolaistaustaisten työllisyysaste on lähellä nollaa. Matalasta lähtötasosta johtuen työllisyysaste kasvaa merkittävästi maassaoloajan myötä, kun eri palvelut ja kontaktit yhteiskuntaan tukevat osaamista, kielitaitoa, terveyttä ja verkostoja. Kyselyaineistoon perustuvan Ulkomaista syntyperää olevien työ- ja hyvinvointi -tutkimuksen (UTH-tutkimus) mukaan pakolaistaustaisten työllisyysaste on 5–10 maassaolovuoden jälkeen 30 prosenttia ja yli 10 maassaolovuoden jälkeen 52 prosenttia 25. Rekisteriaineiston perusteella tilanne on heikompi. Afganistanista, Irakista ja Somaliasta lähtöisin olevien henkilöiden työllisyysaste nousee ensimmäisen kymmenen vuoden aikana, mutta jää taustamaasta ja muuttovuodesta riippuen 20–40 prosentin tuntumaan. Myönteinen ilmiö on kuitenkin se, että 2000-luvulla saapuneiden pakolaistaustaisten työllisyysaste on noussut keskimäärin nopeammin kuin aiemmin Suomeen tulleiden. 26

Maahan muuttaneiden naisten alhaista työllisyysastetta ja korkeaa osuutta työvoiman ulkopuolella selittävät niin yksilö-, perhe- ja ryhmätason tekijät kuin rakenteelliset tekijätkin. Maahan muuttaneet naiset kokevat merkittävimpinä työllistymisensä esteinä kielitaidon puutteet, vähäiset suhteet valtaväestöön sekä koulutukseen, työkokemukseen ja tiedonsaantiin liittyvät puutteet. 27

Matalaa työllisyyttä ei kuitenkaan selitä niinkään miehiä korkeampi työttömyys vaan työvoiman ulkopuolella oleminen. Työvoimatutkimuksen mukaan ulkomaalaisten miesten osallistumisaste (työvoimaan kuuluvien osuus työikäisistä) on lähes yhtä korkea kuin suomalaisten miesten osallistumisaste. Ulkomaalaisten naisten osallistumisaste jää kuitenkin noin 15 prosenttiyksikköä suomalaisia naisia alhaisemmaksi ja muiden kuin EU-maiden kansalaisten osallistumisaste peräti 25 prosenttiyksikköä suomalaisia naisia alhaisemmaksi. 28

Keskeinen maahan muuttaneiden naisten työvoiman ulkopuolella olemista selittävä tekijä on maahantulon syy. Naiset muuttavat Suomeen huomattavasti miehiä harvemmin työn perustella ja selvästi useammin perhesyistä. Työvoiman ulkopuolella olemista selittävät myös perheellistyminen ja hoivavastuun epätasainen jakautuminen perheen sisällä. Maahan muuttaneet naiset saavat lapsia keskimäärin Suomessa syntyneitä naisia enemmän ja nuorempina. UTH-tutkimuksen mukaan peräti 37 prosentilla 20–24-vuotiaista ulkomaalaistaustaisista naisista oli lapsia. 29 Toisaalta erot kokonaishedelmällisyysluvuissa suomalaistaustaisten ja ulkomaalaistaustaisten välillä eivät ole erityisen suuria. Vuonna 2020 ulkomaalaisten kokonaishedelmällisyysluku 30 oli 1,8 ja koko väestöllä 1,4.

Lasten ikä ja lukumäärä vaikuttavat työllisyyteen hyvin eri tavalla ulkomaalais- ja suomalaistaustaisilla äideillä. Siinä missä suomalaistaustaisten äitien työllisyysaste on korkeampi kuin lapsettomien naisten, ulkomaalaistaustaisten äitien työllisyysaste jää kauas lapsettomien naisten työllisyysasteesta. Alle kolmevuotiaiden lasten ulkomaalaistaustaisista äideistä alle kolmannes on töissä, kun suomalaistaustaisista jo puolet. Nuorimman lapsen ollessa 3–7-vuotias, suomalaistaustaisista äideistä töissä ovat lähes kaikki (86 prosenttia) mutta ulkomaalaistaustaisista edelleen vain puolet ja kouluikäisten äideistäkin vain 64 prosenttia. Suomalaistaustaisilla äideillä lasten lukumäärä vaikuttaa työllisyysasteeseen lähinnä nostavasti, mutta ulkomaalaistaustaisilla yksikin lapsi heikentää työllisyyttä kymmenellä prosenttiyksiköllä ja kolme tai useampi lapsi 30 prosenttiyksiköllä. 31

Koska ulkomaalaistaustaiset naiset saavat suomalaistaustaisia enemmän lapsia ja koska heidän kiinnittymisensä työmarkkinoille on suomalaistaustaisia heikompi, kotihoidontuen kielteiset kannustinvaikutukset vaikeuttavat todennäköisesti vahvemmin juuri ulkomaalaistaustaisten naisten siirtymiä työvoiman ulkopuolelta työvoimaan. 32 Ulkomaalaistaustaiset naiset käyttivät kotihoidontukea suomalaistaustaisia enemmän ja pidempään 2000-luvun loppupuolella mutta erot ovat sittemmin kaventuneet. 33 Vuoden 2019 Kansaneläkelaitoksen tilastojen mukaan kotihoidon tuen saajista 16 prosenttia oli vieraskielisiä. Viime vuosina syntyneistä lapsista 13-15 prosenttia on syntynyt vieraskieliselle äidille, joten kotihoidon tukea saavien vieraskielisten naisten osuus on jonkin verran korkeampi kuin lapsia saaneiden osuus. Kansaneläkelaitoksen tilastojen mukaan vuonna 2019 kotihoidon tukea sai 9 564 ulkomaan kansalaista, joista 9 prosenttia oli miehiä ja 91 prosenttia naisia. Heikossa työmarkkina-asemassa olevat äidit ketjuttavat vanhempainvapaita ja kotihoidon tukea muita useammin. 34

Ulkomaalaistaustaisten naisten kotiin jäämisen todennäköisyyttä voi osaltaan lisätä se, ettei naisia tavoiteta ja heidän kotoutumisen palvelutarpeitaan kartoiteta systemaattisesti. Myös elämäntilanteeseen soveltuvien joustavien kotoutumispalveluiden tarjonnassa on katveita. Tähän liittyen hallitusohjelmassa on erikseen asetettu tavoitteeksi maahanmuuttajanaisten kotoutumis- ja kielikoulutukseen osallistumisen varmistaminen. Aiheeseen on kiinnittänyt huomiota myös OECD, jonka raportin mukaan Suomen tulisi kehittää maahanmuuttajanaisten tavoittamista kotoutumispalveluihin sekä kotoutumisen työelämälähtöisyyttä. 35

Maahanmuuttaneiden työllisyysasteen merkittävä nosto on haastavaa ainoastaan kotoutumista edistävien palveluiden ja kotoutumislainsäädännön kautta, sillä työllistymiseen vaikuttavat monet työmarkkinoiden rakenteita koskevat tekijät kuten erilaiset työn vastaanottamisen kannustimet, työntekijän palkkaamista ja irtisanomista koskeva lainsäädäntö, verotus ja erilaisten taitojen ja osaamisen kysyntä. Toisaalta työllistymiseen vaikuttaa myös syrjintä niin työmarkkinoilla kuin muuallakin yhteiskunnassa. Syrjintään voidaan jossain määrin vaikuttaa lainsäädännöllä, mutta yhteiskunnan vastaanottavuuden edistäminen on hidasta ja lainsäädäntöä huomattavasti laaja-alaisempaa.

Aktiivisen työvoimapolitiikan osalta tutkimusta on paljon, mutta tulokset ovat jossain määrin epävarmoja ja kontekstisidonnaisia. Näin ollen uskottavan vaikuttavuustutkimuksen perusteella ei ole selvää, mihin resursseja tulisi ensisijaisesti suunnata. Työllisyysvaikutusten osalta eniten näyttöä on työnteon subventoimisesta eli käytännössä (yksityisen sektorin) palkkatuen myönteisestä vaikutuksesta 36. Aktiivisen työvoimapolitiikan myönteiset vaikutukset voivat kuitenkin olla keskivertoa suuremmat ryhmillä, joiden palveluntarve on suurin (esimerkiksi pitkäaikaistyöttömät, maahanmuuttaneet). Suomalaisella rekisteriaineistolla onkin osoitettu, että kotoutumissuunnitelmat palveluineen lisäävät osallistujien pitkän aikavälin tulotasoa merkittävästi. 37

Muita Pohjoismaita koskevat vaikuttavuustutkimukset eivät myöskään tarjoa selviä vastauksia siihen, miten maahanmuuttaneiden työllisyyttä edistetään tehokkaasti. Tanskassa palkkatuen ja työharjoittelun laajempi tarjoaminen osana kotoutumisohjelmaa nosti ohjelmaan osallistuneiden miesten työllisyysastetta merkittävästi lyhyellä aikavälillä, mutta naisten kohdalla vaikutus oli hyvin pieni. 38 Ruotsissa kotoutumisohjelmien uudistus nosti osallistuneiden tulotasoa merkittävästi, mutta tarkempi vaikutuskanava (rahoituksen lisääminen, koordinaatiovastuu kunnilta keskushallinnolle, palveluiden työelämälähtöisyyden lisääminen, ohjelmien keston lyhentäminen, taloudellisten kannustimien parantaminen) jäi epäselväksi. 39 Pakolaistaustaisten työllisyysaste on Pohjoismaiden korkein Norjassa 40, mutta jälleen kerran syy-seuraus-suhteiden havaitseminen on vaikeaa. Mahdollisia työllistymistä tukevia tekijöitä saattavat olla koulutusresurssien vahva suuntaaminen niille, joiden koulutustaso on matalin maahan saapuessa tai se, että kotoutumislainsäädännössä on määritelty selkeästi erilaiset palvelupolut eri tilanteissa oleville maahanmuuttaneille.

Maahanmuutto ja alueiden elinvoima

Muuttoliikkeellä ja väestönkehityksellä on vaikutuksia kuntien ja alueiden elinvoimaisuuteen. Muuttoliike on lisääntynyt koko 2000-luvun ja se muodostuu maahanmuuton lisäksi alueiden välisestä muuttoliikkeestä ja kaupunkiseutujen sisällä tapahtuvasta muutosta. Muuttovoittoalueiden määrä on entistä alhaisempi ja maahanmuutto on usealla alueella ainoa väestön määrää nostava tekijä. Sekä suomalaistaustaisten että ulkomaalaistaustaisten muuttoliike suuntautuu kasvukeskuksiin.

Maahanmuutolla, monimuotoisuudella ja kansainvälisellä osaamisella on kasvava merkitys alueiden ja kuntien elinvoiman kehittämisessä, ja kansainvälisten osaajien kytkemisellä osaksi elinkeinoelämän kasvun ja kansainvälistymisen palveluita voidaan merkittävästi edistää alueiden ja kuntien kilpailukykyä ja houkuttelevuutta erilaiselle yritys- ja innovaatiotoiminnalle. Kuntien keskeinen tehtävä on luoda kasvulle, työlle ja elinkeinoelämälle suotuisaa toimintaympäristöä. Kuntien rooliin kuuluu muun muassa paikallinen elinkeinopolitiikka ja työllisyyden yleinen edistäminen sekä innovaatioille suotuisan ympäristön luominen.

Väestön ikääntymisen myötä Suomen työmarkkinat tulevat tarvitsemaan olemassa olevien työvoimareservien lisäksi aktiivista, suunnitelmallista ja kohdennettua työperusteista maahanmuuttoa tukemaan työmarkkinoiden toimivuutta ja talouden kasvua. Samaan aikaan on kuitenkin tarpeen panostaa Suomessa asuvien maahanmuuttajien, kuten tutkinto-opiskelijoiden ja muista syistä muuttaneiden osaamisen nykyistä parempaan hyödyntämiseen työmarkkinoilla, yritysten kasvussa, kansainvälistymisessä ja innovaatiotoiminnassa. Maahanmuuttajaväestön ikärakenne on valtaväestöä nuorempi ja maahanmuuton merkitys työvoiman tarjontaan ja tätä kautta tulevien vuosikymmenien huoltosuhteeseen on merkittävä edellyttäen, että tulijat pääsevät työmarkkinoille.

Myös ulkomaalaisten osaajien siirtyminen Suomeen yritysten ja innovaatiotoiminnan kasvuksi ja kansainvälistymiseksi sekä investointien houkuttelemiseksi on tärkeää. Osaava, monipuolinen työvoima edistää työmarkkinoiden ja yritysten monimuotoisuutta ja innovatiivisuutta sekä Suomen houkuttelevuutta osaavan työvoiman kohdemaana. Monikulttuuriset kaupungit luovat usein kasvualustaa innovatiivisen ja luovan taloudellisen ja muun toiminnan kehittymiselle. Lisäksi maahanmuuttajat tuovat mukanaan uusia toimintatapoja sekä kansainvälisiä osaamisverkostoja ja pääomaa sekä monipuolistavat suomalaista kielivarantoa ja yritystoiminnan kohdemaita. Tällä hetkellä yritykset hyödyntävät melko rajallisesti kansainvälistymisessään ja viennin edistämisessään Suomessa asuvien maahanmuuttajien lähtömaatuntemusta ja verkostoja.

Pääministeri Marinin hallitus hyväksyi 16.6.2020 poikkihallinnollisen erityisasiantuntijoiden, työntekijöiden, opiskelijoiden ja tutkijoiden maahanmuuton Talent Boost -ohjelman, jonka päämääränä on lisätä osaajien maahanmuuttoa vahvistamaan Suomen työllisyysastetta, korkeakoulujen laatua, monimuotoisuutta ja kansainvälisyyttä sekä yritysten ja tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotoiminnan kasvua, kansainvälistymistä ja uudistumista sekä investointien saamista Suomeen.

Ohjelma edistää myös toimenpiteitä, joiden kautta maahanmuuttajat pääsevät aiempaa paremmin osaksi elinkeinoelämän ekosysteemejä ja innovaatiotoimintaa. Samalla ohjelma tukee Suomessa tutkintonsa suorittavien kansainvälisten opiskelijoiden kiinnittymistä tiiviimmin suomalaiseen elinkeinoelämään ja työmarkkinoille. Alueellisella tasolla toimenpideohjelmaa toteutetaan etenkin niin sanotussa Talent Hub -palvelumallilla, joka tuo yhteen kansainvälisiin osaajiin ja rekrytointiin liittyvät toimijat alueella luoden sujuvia organisaatiorajat ylittäviä palvelupolkuja niin osaajille kuin heitä tarvitseville yrityksille ja muille organisaatioille. Myös Suomesta pois muuttaneiden kansainvälisten osaajien suhteita Suomen ja kotimaan välillä erityisten yritysten kansainvälisen liiketoiminnan tukemiseksi vahvistetaan.

Kotoutumisen edistämistä koskeva lainsäädäntö ja toimintaympäristö

Kotoutumisen edistämistä koskeva lainsäädäntö

Voimassa oleva laki kotoutumisen edistämisestä (1386/2010, kotoutumislaki) tuli voimaan 1.9.2011. Kotoutumista säätelevän lainsäädännön kokonaisuudistus heijasti Suomen muuttumista 2000-luvulla selkeästi maahanmuuttomaaksi. Kotoutumislain tarkoituksena on tukea ja edistää kotoutumista ja eri perusteilla Suomeen muuttavien maahanmuuttajien mahdollisuutta osallistua aktiivisesti suomalaisen yhteiskunnan toimintaan. Maahanmuuttajalle tulee tarjota kotoutumista edistäviä ja tukevia toimenpiteitä ja palveluita, kuten suomen tai ruotsin kielen opetusta sekä tietoa yhteiskunnasta, kulttuurista sekä työllistymis- ja koulutusmahdollisuuksista erityisesti maassaolon alkuvaiheessa. Tavoitteena on, että laissa säädetyillä toimenpiteillä ja palveluilla edistetään maahanmuuttajien mahdollisuutta saavuttaa muun väestön kanssa yhdenvertainen asema yhteiskunnassa sekä oikeuksien että velvollisuuksien osalta. Niin ikään tavoitteena on edistää maahanmuuttajan mahdollisuutta saada tietoa ja tukea yksilölliseen ja perheensä kotoutumiseen heti maahantulonsa jälkeen, jolloin tiedon ja tuen tarve on suurimmillaan.

Kotoutumislain keskeisenä tavoitteena on tehostaa ohjautumista sekä peruspalveluihin että kotoutumista edistäviin erityispalveluihin säätämällä kaikille maahanmuuttajille avoimista alkuvaiheen ohjaus- ja neuvontapalveluista. Neuvonnan ensi vaihe on kaikille maahanmuuttajille tarjottava kirjallinen tai sähköinen, monelle kielelle käännetty perustieto suomalaisesta yhteiskunnasta ja mahdollisuuksista saada tukea kotoutumiseen. Lisäksi viranomaisten tulee antaa neuvontaa oman vastuualueensa palveluista ja ohjata tarvittaessa muiden viranomaisten palveluihin sekä yksilölliseen alkukartoitukseen. Niin ikään oleellista on ohjaus järjestöjen ja muun vapaa-ajan toiminnan pariin. Alkuvaiheen palveluiden ja pitkäjänteisen ohjauksen avulla voidaan tukea siirtymiä yksilöllisen kotoutumissuunnitelman laatimiseen, kotoutumiskoulutukseen, erilaisiin työllistymistä edistäviin palveluihin ja työelämään.

Kotoutumislaissa säädetään myös viranomaisten tehtävistä kotoutumisen edistämisessä. Lain lähtökohtana on poikkihallinnollisuus ja kotoutumisen edistäminen laajasti osana eri politiikka-aloja sekä monialainen yhteistyö kotoutumista edistävien palveluiden toteuttamisessa. Kotoutumista edistäviä palveluja annetaan myös yleisen palvelujärjestelmän mukaisina palveluina, joista säädetään erikseen niitä koskevissa lainsäädännöissä, esimerkiksi opetustoimen, sosiaali- ja terveyshuollon sekä työllistymistä edistävissä säädöksissä. Viranomaisten tehtävistä säädetään muun muassa kuntalaissa (410/2015), elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetussa laissa (897/2009), julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa (916/2012), työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetussa laissa (1369/2014), hyvinvointialueesta annetussa laissa (611/2021) sekä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetussa laissa (612/2021). Järjestämisvastuu sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen tehtävissä siirtyy hyvinvointialueille 1.1.2023 lukien sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustoimea koskevan uudistuksen toimeenpanosta ja sitä koskevan lainsäädännön voimaanpanosta annetun lain mukaan (616/2021).

Kotoutumisen edistämisessä keskeistä sääntelyä ovat myös perus- ja ihmisoikeudet, perustuslaki (731/1999), yhdenvertaisuuslaki (1325/2014) sekä hallinnon yleislait kuten hallintolaki (434/2003) ja laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999).

Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1999) 18 §:n mukaan maakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat maakunnan hallitusta sekä sen alaisia viranomaisia ja laitoksia, kuntien hallintoa ja niiden viranhaltijoita, työllisyyden edistämistä, terveyden- ja sairaanhoitoa (tietyin poikkeuksin), sosiaalihuoltoa, opetusta, kulttuuria, urheilua, nuorisotyötä, sekä muita itsehallintolain perusteiden mukaan maakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluviksi katsottavia asioita. Myös kotoutumisen edistäminen kuuluu Ahvenanmaan lainsäädäntövaltaan ja maakunnalla onkin oma maakuntalakinsa kotoutumisen edistämisestä (Landskapslag (2012:74) om främjande av integration). Ahvenanmaan kotoutumislaki koskee Ahvenanmaalle muuttaneita henkilöitä, joilla on ulkomaalaislain (301/2004) mukainen voimassa oleva oleskelulupa Suomessa tai joiden oleskeluoikeus on rekisteröity tai joille on myönnetty ulkomaalaislain mukainen oleskelukortti. Ahvenanmaan kotoutumislaissa ei kuitenkaan säädetä erikseen esimerkiksi korvauksien saamisesta, vaan kotoutumislain mukaisia korvauksia maksetaan myös Ahvenanmaan maakunnan kunnille. Valtakunnalla on Ahvenanmaan itsehallintolain 27 §:n mukaan lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat muun muassa holhousta, perhesuhteita ja lapsen oikeudellista asemaa.

Eduskunta on edellyttänyt kotoutumislain uudistusta sekä kotoutumisen edistämisen palveluiden kokonaisvastuun siirtoa kunnille. 41 Tästä johtuen kotoutumisen edistämisestä annettu laki uudistetaan. Valmistelussa on huomioitava samaan aikaan käynnissä oleva muu valmistelu, erityisesti työvoimapalveluiden siirto paikallistasolle sekä työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun lainsäädännön uudistus, sekä tulevien hyvinvointien rooli kotoutumisen edistämisessä. Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuun siirtyminen kunnilta hyvinvointialueille sekä valmisteilla olevat rakenteelliset uudistukset aiheuttavat tarpeen selkeyttää erityisesti viranomaisvastuita kotoutumislaissa. Valtioneuvoston selonteossa kotoutumisen edistämisen uudistamistarpeista on esitetty ratkaisuehdotuksia ja selvitettäviä kysymyksiä kotoutumislain kokonaisuudistuksen toteuttamiseen. Kotoutumislain uudistusta on syytä toteuttaa selonteon eduskuntakäsittelyn pohjalta. Kotoutumislain uudistuksen yhteydessä olisi tarpeen muuttaa myös useita eri liitelakeja liittyen erityisesti alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleiden lasten ja nuorten tuen ja asumisen järjestämisestä säätämiseen sosiaalihuollon lainsäädännössä.

Kotoutumislain kohderyhmät ja velvoittavuus

Kotoutumislakia sovelletaan henkilöön, jolla on ulkomaalaislaissa (301/2004) tarkoitettu voimassa oleva oleskelulupa Suomessa tai jonka oleskeluoikeus on rekisteröity tai jolle on myönnetty oleskelukortti ulkomaalaislain mukaisesti.

Osa kotoutumislain palveluista on kohdennettu erityisesti työttömille työnhakijoille sekä muuten kuin tilapäisesti toimeentulotukea saaville maahanmuuttajille maahanmuuton jälkeisinä ensimmäisinä vuosina. Kotoutumislain 10 §:n mukaan näille henkilöille järjestetään alkukartoitus työ- ja elinkeinotoimiston toimesta työttömäksi työnhakijaksi ilmoittautuneelle ja kunta toimeentuloa saavalle. Lisäksi työ- ja elinkeinotoimisto tai kunta voi käynnistää alkukartoituksen myös sitä pyytäneelle muulle maahanmuuttajalle, jos tämän arvioidaan sitä tarvitsevan. Alkukartoituksen perusteella työ- ja elinkeinotoimisto tai kunta arvioi, tarvitseeko maahanmuuttaja 11 §:ssä tarkoitetun kotoutumissuunnitelman. Maahanmuuttajalla on oikeus kotoutumissuunnitelmaan, jos hän on työtön työnhakija tai jos hän saa muuten kuin tilapäisesti toimeentulotuesta annetun lain mukaista toimeentulotukea. Kotoutumissuunnitelma voidaan laatia myös muulle maahanmuuttajalle, jos hänen arvioidaan alkukartoituksen perusteella tarvitsevan suunnitelmaa kotoutumisen edistämiseksi. Kotoutumissuunnitelmalla voidaan sopia esimerkiksi kotoutumiskoulutuksesta tai omaehtoisten opintojen tukemisesta.

Kotoutuminen on maahanmuuttajan yksilöllinen prosessi, joka tapahtuu vuorovaikutuksessa ympäröivän yhteiskunnan kanssa ja joka edellyttää maahanmuuttajan omaa aktiivisuutta ja sitoutumista. Maahanmuuttajalla on myös velvollisuus osallistua hänelle tarjottuihin palveluihin. Kotoutumislain mukaan maahanmuuttajalla on velvollisuus noudattaa kotoutumissuunnitelmaansa, hakeutua ja osallistua suunnitelmassa sovittuihin toimenpiteisiin ja palveluihin. Jos maahanmuuttaja kieltäytyy ilman pätevää syytä kotoutumissuunnitelman laatimisesta, sen tarkistamisesta tai osallistumasta kotoutumissuunnitelmassa sovittuun toimenpiteeseen, hänen oikeuttaan työttömyysetuuteen voidaan rajoittaa siten kuin työttömyysturvalaissa säädetään tai toimeentulotukea alentaa siten kuin toimeentulotuesta annetussa laissa säädetään. Eduskunta (HaVM 10/2022 vp) on pitänyt perusteltuna, että kotouttamistoimenpiteiden velvoittavuutta lisätään ja että kieli- ja muuhun kotoutumista edistävään koulutukseen osallistumiseen on riittävästi kannustimia.

Oikeus kotoutumissuunnitelman ajalta maksettavaan työttömyysetuuteen määräytyy työttömyysturvalain mukaisesti ja oikeus toimeentulotukeen toimeentulotuesta annetun lain mukaisesti. Kotoutumissuunnitelman aikana työnhakijaan sovelletaan myös 1.5.2022 voimaan tullutta niin kutsuttua pohjoismaista työvoimapalvelumallia, jonka mukaisesti työnhakijalla on velvollisuus hakea lähtökohtaisesti neljää työmahdollisuutta kuukaudessa. Uudistuksen myötä myös työttömyysetuuteen liittyviä seuraamuksia porrastettiin.

Jokaisella on toimeentulotukilain (1412/1997) mukaan velvollisuus kykynsä mukaan pitää huolta itsestään, mikä tarkoittaa sitä, että työikäisen ja –kykyisen toimeentulotuen hakijan on ilmoittauduttava työttömäksi työnhakijaksi (2 §). Käytännössä työtön maahanmuuttaja voi saada toimeentulotukea työttömyysturvan sijaan esimerkiksi silloin, kun hänen työnhakunsa ei ole voimassa tai työttömyysturvasta ei ole ehditty tehdä päätöstä. Maahanmuuttajalle voidaan myöntää toimeentulotukea täydentämään myös työmarkkinatukea ja muita etuuksia, esimerkiksi perhe-etuuksia. Esimerkiksi perhevapaiden ajalta maksettavien etuuksien tarkoitus on mahdollistaa se, että vanhempi voi hoitaa pientä lasta kotona eikä kotoutuja-asiakkaan oikeutta perhe-etuuksiin voida rajoittaa, mikäli hän laiminlyö kotoutumissuunnitelmansa toteuttamista.

Hallitus on käynnistänyt sosiaaliturvauudistuksen, jonka tavoitteena on ihmisen näkökulmasta nykyistä selkeämpi ja toimivampi järjestelmä, joka mahdollistaa työnteon ja sosiaaliturvan yhteensovittamisen muuttuvissa elämäntilanteissa. Sosiaaliturvakomitea uudistaa sosiaaliturvaa kokonaisuutena. Maahanmuuttajat eivät ole sosiaaliturvan näkökannalta erillinen joukko, vaan maahanmuuttajien kohtaamat haasteet ovat samanlaisia kuin kaikilla muillakin. Työllisyyden parantaminen on keskeisempiä toimenpiteitä sosiaaliturvajärjestelmän rahoituspohjan turvaamiseksi sekä ihmisten tarvitsemien palveluiden tarjonnan varmistamiseksi.

Työ- ja elinkeinotoimisto on saanut tiedon työttömistä työnhakijoista heidän ilmoittautuessaan työnhakijaksi työ- ja elinkeinopalveluihin. Työvoiman ulkopuolella olevien tavoittaminen kotoutumista edistäviin palveluihin on sen sijaan hajanaista: kotoutumispalveluita tarjoavilla kunnilla ei ole käytössään kattavaa rekisteritietoa eri syistä Suomeen ja ko. kuntaan muuttavista, kohderyhmään kuuluvista henkilöistä. Kotoutumislain 87 a §:n mukaan kunta saa Kansaneläkelaitokselta tiedon toimeentulotukea muuten kuin tilapäisesti saavista maahanmuuttajista voidakseen käynnistää alkukartoituksen. 42 Kotoutumislain 87 a §:n nojalla Kansaneläkelaitokselta on tehty kuntiin noin 700-800 ilmoitusta vuodessa. Ilmoituksen lähettäminen on automatisoitu. Työvoiman ulkopuolella olevien tavoittamisen valossa saatujen ilmoitusten lukumäärä on yllättävän pieni. Kyseinen määrä ei kata kaikkia työvoiman ulkopuolella olevia maahanmuuttajia eikä esimerkiksi perhe-etuuksia saavia henkilöitä. Muista työvoiman ulkopuolella olevista maahanmuuttajista kunnat eivät tällä hetkellä saa tietoa kootusti.

Kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettuihin henkilöihin sovelletaan 5 luvun säännöksiä kuntaan osoittamisesta sekä 6 luvun 45–49 §:n säännöksiä kustannusten korvaamisesta kunnalle. Tästä johtuen kunta sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sopivat kuntapaikoista ja kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden kuntaan osoittamisesta. Kiintiöpakolaiset, kansainvälistä suojelua saavat ja muut kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momentissa määritellyt henkilöt ovat usein ainoa kohderyhmä, joista kunnalla on tieto ja jolle kunta on yleisimmin kohdentanut maahanmuutto- ja kotoutumispalveluita. Kansainvälistä suojelua saavista kiintiöpakolaiset tavoitetaan kunnissa systemaattisimmin maahantulon yhteydessä, mutta itsenäisesti vastaanottokeskuksesta kuntiin muuttavien ja perheenyhdistämisen perusteella saapuvien sekä muiden maahanmuuttajien osalta tavoittamisessa on katveita. Myöskin kunnasta toiseen muuttamisen johdosta kunnilla ei ole kattavaa tietoa kunnassa asuvista 2 §:n 2 ja 3 momentin mukaisista henkilöistä. Näiden esimerkiksi kansainvälisen suojelun vuoksi haavoittuvassa asemassa olevien tavoittamista kotoutumispalveluiden piiriin tulisi kuitenkin vahvistaa nykytilasta.

Olisi syytä tarkastella myös muiden eri syistä työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien ryhmää tarkemmin, jotta heidät saataisiin tavoitettua kotoutumista edistäviin palveluihin maahanmuuton alkuvaiheessa ja jotta työllisyyspotentiaalia saataisiin tarkemmin arvioitua tämän ryhmän osalta. Vuonna 2018 ulkomaalaistaustaisia oli Suomessa yli 400 000 ja näistä työvoiman ulkopuolella noin puolet. Prosentuaalisesti ulkomaalaistaustaisia oli työvoiman ulkopuolella 50 prosenttia ja suomalaistaustaisia 53 prosenttia. Suurin osa työvoiman ulkopuolisista ei kuitenkaan ole potentiaalista työvoimaa, sillä kategoriaan kuuluvat esimerkiksi 0-14-vuotiaat, eläkeläiset ja koululaiset. Työvoimapotentiaalia on kuitenkin opiskelijoiden lisäksi erityisesti ”kaatoluokassa” muut työvoiman ulkopuolella olevat. Tähän kategoriaan kuului 2 prosenttia suomalaistaustaisista, mutta peräti 14 prosenttia ulkomaalaistaustaisista. Muita työvoiman ulkopuolella olevia ulkomaalaistaustaisia oli noin 55 000 ja näistä noin 45 000 kuului asuntoväestöön. 43

Asuntoväestöön kuuluvista ulkomaalaistaustaisista kategoriassa muut työvoiman ulkopuolella olevat noin 19 000 oli miehiä ja 26 000 naisia. Lähes kaksi kolmasosaa henkilöistä oli 18-39-vuotiaita. Hieman alle puolet henkilöistä oli asunut maassa alle neljä vuotta. Miehistä lapsia oli noin yhdellä kolmasosalla ja naisista noin kahdella kolmasosalla. Henkilöitä, joiden nuorin lapsi oli 0–2-vuotias, oli noin 10 000 ja henkilöitä, joiden nuorin lapsi oli 3-5-vuotias, oli noin 3 000. Työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien työllisyyspotentiaalin hyödyntäminen edellyttää kuitenkin, että heidät pystytään tavoittamaan entistä paremmin ja ohjaamaan potentiaaliset henkilöt kotoutumista ja työllistymistä edistävien palvelujen piiriin. Kohderyhmän kattavan tavoittamisen on arvioitu edellyttävän rekisteripohjaista ratkaisua.

Erityisesti kotona lapsia hoitavien vanhempien tavoittamista ja osallistumista palveluihin olisi välttämätöntä lisätä, jotta maahanmuuttajanaisten osallisuutta ja työllisyyttä sekä koko perheen kotoutumista voidaan tukea nykyistä paremmin. Maahanmuuttajanaisten kotoutumisen ja työllistymisen tehostamisella on sekä lyhyen että pitkän aikavälin vaikutuksia myös muun muassa maahanmuuttajien lasten ja nuorten kotoutumiseen. Tutkimustulosten pohjalta on arvioitu, että ulkomaalaistaustaisten lasten kotoutumisen edellytyksiä voitaisiin parantaa lisäämällä heidän vanhempiensa työllisyyttä ja kehittämällä kielitaitoa. Myös eduskunta edellyttää valiokunnan mietintöön (TrVM 6/2018 vp) perustuvassa kannanotossaan, että hallitus ryhtyy viivytyksettä toimiin maahanmuuttajataustaisten naisten työllistymisen edistämiseksi. Maahanmuuttajanaiset tulee eduskunnan mukaan asettaa kotoutumista edistävien palveluiden erityiseksi kohderyhmäksi. Työvoiman ulkopuolella olevien tavoittamisen parantamisella saataisiin parannettua myös maahanmuuttajanaisten asemaa ja kannustettua esimerkiksi lapsia kotona hoitavia äitejä kotoutumisessaan tarjoamalla heille sopivia palveluita.

Mikäli maahanmuuttajavanhempi hoitaa lasta kotona kotihoidon tuen turvin, tulee tilanteessa huomioida lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain (1128/1996) mukainen lasten kotihoidon tukea koskeva sääntely. Kyseisen lain 3 §:n mukaan kotihoidon tuen saamisen edellytyksenä on, että perheeseen kuuluu vähintään yksi kotihoidon tukeen oikeuttava alle kolmevuotias lapsi, joka on varhaiskasvatukseen oikeutettu, tosiasiallisesti Suomessa asuva lapsi, mutta jolla ei ole kunnan järjestämää varhaiskasvatuspaikkaa. Kotihoidon tukea voidaan tietyin edellytyksin myöntää myös perheen alle kouluikäisistä lapsista, jotka eivät ole kunnallisessa varhaiskasvatuksessa. Kyseisen lain 3 §:ssä säädetään erikseen oikeudesta tukeen tilanteissa, joissa perheeseen kuuluu adoptiolapsi. Jos lapsesta maksetaan samalta ajalta tiettyjä 3 §:ssä mainittuja sairausvakuutuslain mukaisia etuuksia, ei kotihoidon tukea makseta. Perhevelvoitteiden aiheuttama rajoite kotoutumistoimiin osallistumiselle on huomioitu lainsäädännöllisesti siten, että kotoutumissuunnitelman kestoa voidaan pidentää äitiys-, isyys- ja vanhempainvapaan kestoa vastaavasti. Tämä pidennysmahdollisuus ei koske hoitovapaata.

Maahanmuuttajalla on mahdollisuus alkukartoitukseen ja kotoutumissuunnitelman tekemiseen kolmen vuoden ajan maahanmuutosta. Tämä aikaikkuna ei jousta, vaikka maahanmuuttaja olisi perhevapaalla. Maahanmuuttajanaisten kanssa työskentelevät ovat raportoineet, että osalla naisista kolmen vuoden aikaikkuna ehtii umpeutua ilman että he ovat ymmärtäneet näin jäävänsä paitsi mahdollisuudesta saada kotoutumissuunnitelmaa ja päästä etenemään sen mukaisiin kotoutumispalveluihin. Niille jo kotoutumissuunnitelman saaneille, jotka ovat äitiys-, isyys- tai vanhempainvapaan vuoksi estyneitä osallistumasta kotoutumistoimenpiteisiin, pidennetään kotoutumissuunnitelman enimmäiskestoakeskeytymistä vastaavasti. Tämä pidentäminen ei kuitenkaan koske hoitovapaata.

Kotoutumislakiin sisältyvä mahdollisuus pidentää kotoutumissuunnitelman enimmäiskestoa enintään viiteen vuoteen on tuonut tilanteeseen joustavuutta. On esitetty, että jonkin verran monilapsisia naisia jäisi kotoutumislakiin sisältyvien aikarajoitusten vuoksi ulos mahdollisuudesta osallistua kotoutumiskoulutukseen. Etenkin monilapsisten maahanmuuttajanaisten kielitaidon kehittymiseen ja kotoutumisen edistämiseen tarvitaan joustavia ratkaisuja ja palveluita jo ennen kotoutumiskoulutuksen alkamista. Näin ehkäistään lainsäädännön kielteisiä sukupuolivaikutuksia.

Lisäksi kotoutumislaissa säädetään erityisenä kohderyhmänä 27-28 §:ssä ilman huoltajaa maahan tulleiden lasten ja nuorten tuesta ja asumisesta sekä 7 luvussa ilman huoltajaa maassa olevan lapsen edustamisesta.

Kotoutumisen edistämisen suunnittelu, toteuttaminen ja seuranta

Työ- ja elinkeinoministeriöllä on yleisvastuu kotoutumisen edistämisestä. Työ- ja elinkeinoministeriö vastaa kotoutumista edistävän politiikan yleisestä kehittämisestä, suunnittelusta ja ohjauksesta, kotouttamispolitiikan ja hyvien etnisten suhteiden edistämisen yhteensovittamisesta sekä kotouttamispolitiikan ja hyvien etnisten suhteiden edistämisen valtakunnallisesta arvioinnista ja seurannasta.

Työ- ja elinkeinoministeriön ohella opetus- ja kulttuuriministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö ja ympäristöministeriö ovat keskeisiä tahoja kotoutumisen edistämisen kehittämisessä, ohjauksessa ja toimeenpanossa. Ministeriöiden välinen kotoutumisen edistämisen lakisääteinen yhteistyöelin kokoontuu säännöllisesti ja ohjaa ja seuraa valtion kotouttamisohjelman toimeenpanoa ja kotoutumisen muuta kehittämistä. Valtion kotouttamisohjelma ja kotoutumisen edistämisen yhteistyöelin ovat luoneet toimivat puitteet ministeriöiden säännölliselle yhteistyölle kotoutumisen kysymyksissä. Tämä on vahvistanut kotoutumisen edistämisen kokonaisvaltaisuutta.

Valtion kotouttamisohjelma sisältää valtakunnalliset kotouttamispolitiikan tavoitteet ja toimenpiteet niiden saavuttamiseksi. Pääministeri Marinin hallituskaudella valtioneuvoston selonteko kotoutumisen edistämisen uudistamistarpeista 44 on korvannut poikkeuksellisesti valtion kotouttamisohjelman. Selonteossa vastataan eduskunnan tarkastusvaliokunnan mietinnön (TrVM 6/2018 vp) kannanotto-ehdotuksiin ja pääministeri Marinin hallituksen ohjelman kotoutumista koskevien linjausten toimeenpanoon.

Työ- ja elinkeinoministeriössä toimiva kotoutumisen osaamiskeskus tuottaa tietoperustaa kotouttamispolitiikalle ja ylläpitää valtakunnallista kotoutumisen seurantajärjestelmää. Seurantajärjestelmä tuottaa indikaattoreina mitattavaa tietoa ulkomaalaistaustaisen väestön kotoutumisesta työllisyyteen, koulutukseen, hyvinvointiin ja osallistumiseen sekä yhteiskunnan vastaanottavuuteen liittyen.

Hallituskausittain seurantajärjestelmän tietojen perusteella julkaistaan kokonaiskatsaus kotoutumisen tilasta Suomessa. Lisäksi kotoutumisen osaamiskeskus tuottaa vuosittain useita erillisselvityksiä kotoutumisen eri osa-alueisiin liittyen. Kotoutumisen osaamiskeskus ylläpitää osana seurantajärjestelmää myös säännöllisesti päivitettävää ulkomaalaistaustaisen väestön työllisyyttä ja elinoloja kuvaavaa tilastotietokantaa.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset vastaavat kotoutumisen edistämisen alueellisesta kehittämisestä, yhteistyöstä, yhteensovittamisesta ja seurannasta. Niiden vastuulla on myös kuntien ja työ- ja elinkeinotoimistojen tukeminen ja neuvonta, työ- ja elinkeinotoimistojen ohjaus kotoutumisen ja työllistymisen edistämisessä sekä kotoutumiskoulutuksen suunnittelu, hankinta ja valvonta. Lisäksi keskukset vastaavat pakolaisten kuntaan osoittamisen alueellisen strategian laatimisesta ja toimeenpanosta. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sopii ilman huoltajaa maassa asuville alaikäisille tarkoitettujen perheryhmäkotien ja muiden asuinyksiköiden perustamisesta ja vastaa toiminnan valvontaan liittyvistä tehtävistä. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtävänä on edistää hyviä etnisiä suhteita sekä kulttuurien välistä vuoropuhelua. Lain mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi asettaa alueellisen maahanmuuttoasiain toimikunnan, jonka tehtävänä on maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisen kehittäminen ja suunnittelu sekä yhdenvertaisuuden edistäminen.

Maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisen alueelliseen yhteensovittamiseen, suunnitteluun, ohjaukseen ja seurantaan liittyvät tehtävät on keskitetty seitsemään elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen, jotka Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta lukuun ottamatta hoitavat näitä tehtäviä laajennetulla toimialueella. Muita kotoutumisen edistämiseen liittyviä tehtäviä hoidetaan kaikissa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa. Keskittämisen tavoitteena oli tehostaa olemassa olevien voimavarojen käyttöä sekä vahvistaa kotoutumiseen ja hyviin etnisiin suhteisiin liittyvien tavoitteiden kytkemistä laajemmin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toimintaan ja strategioihin. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toiminnallinen ohjaus kotoutumisen edistämiseen ja hyviin etnisiin suhteisiin liittyvissä tehtävissä on lisännyt toiminnan suunnitelmallisuutta ja yhteistyötä eri elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten välillä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten rooliin vaikuttaa mahdollisesti valmisteilla oleva elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia koskevan lainsäädännön uudistus

Aluehallintovirasto osallistuu toimialaansa kuuluvissa asioissa maahanmuuttajien kotoutumista edistävien toimenpiteiden ja palvelujen suunnitteluun, ohjaukseen ja valvontaa sekä huolehtii, että maahanmuuttajien tarpeet otetaan huomioon muita aluehallintoviraston toimialaan kuuluvia palveluja ja toimenpiteitä järjestettäessä. Aluehallintovirastoissa käsitellään lähinnä maahanmuuttajien sosiaali- ja terveydenhuollon, koulutuksen ja muun sivistystoimen palveluita sekä arvioidaan niiden saatavuutta ja laatua. Aluehallintovirastojen rooli maahanmuuttajien kotoutumisen edistämiseen liittyvissä tehtävissä näyttää jääneen vähäiseksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten pääosin vastatessa maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisestä aluetasolla.

Paikallistasolla vastuu kotoutumisen edistämisestä on kunnalla. Kunnalla on yleis- ja yhteensovittamisvastuu maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisen kehittämisestä, suunnittelusta ja seurannasta. Työ- ja elinkeinotoimistoilla on päävastuu työnhakijoiksi ilmoittautuneiden maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisestä, kun taas kunta vastaa muuten kuin tilapäisesti toimeentulotukea saavista tai työvoiman ulkopuolella olevista maahanmuuttajista. Osana kotoutumisen seurantaa ja kehittämistä toteutettiin vuonna 2020 selvitykset työ- ja elinkeinotoimistoille 45 sekä kunnille 46. Selvityksissä kartoitettiin viranomaisten näkemyksiä kunnan ja työ- ja elinkeinopalveluiden maahanmuuttajille tarjoamien kotoutumis- ja peruspalveluiden kattavuudesta sekä toiminnan haasteista. Selvityksissä havaittiin tarve kehittää työelämään johtavia palveluita ja palvelupolkuja työ- ja elinkeinopalveluiden ja kuntien yhteistyössä ja toistensa palvelut huomioon ottaen. Kunnan tulee huolehtia siitä, että kotoutumissuunnitelmaan oikeutetun, työvoiman ulkopuolella olevan maahanmuuttajan kotoutumista edistetään kotoutumislaissa mainituilla toimenpiteillä ja palveluilla. Eduskunta on myös edellyttänyt mietinnössään (TrVM 8/2021 vp), että kotoutumisen edistämisen palveluita on riittävästi tarjolla muuallakin kuin kasvukeskuksissa.

Kotoutumislain mukaan kuntien ja muiden paikallisten viranomaisten on tuettava paikallisesti tai seudullisesti kansainvälisyyttä, tasa-arvoa ja yhdenvertaisuutta sekä edistettävä myönteistä vuorovaikutusta eri väestöryhmien välillä. Lain tavoitetta voidaan edistää muun muassa kehittämällä monimuotoista kaupunki- ja palvelurakennetta, tarjoamalla sopivia toimitiloja ja ehkäisemällä maahanmuuttajien eriytymistä omille asuinalueilleen. Lisäksi maahanmuuttajaväestön tarpeet ja kotoutumisen edistäminen on otettava huomioon kunnan ja muiden paikallisten viranomaisten yleisessä suunnittelussa, toiminnassa ja seurannassa. Kunta tai kunnat yhdessä voivat kotoutumislain mukaan perustaa paikallisten työmarkkina-, yrittäjä- ja kansalaisjärjestöjen kanssa paikallistason neuvottelukunnan. Neuvottelukunta suunnittelee ja kehittää kotoutumisen edistämistä ja parantaa etnisiä suhteita. Kunta ja työ- ja elinkeinotoimisto voivat lisäksi laatia paikallisia tai seudullisia yhteistyösopimuksia toimenpiteiden ja palvelujen järjestämisestä alueellaan.

Kotoutumislakiin on kirjattu velvoite osallistua monialaiseen yhteistyöhön. Yhteistyöhön osallistuvat kunta, työ- ja elinkeinotoimisto, poliisi, järjestöt, yhdistykset ja yhteisöt. Myös muut viranomaiset voivat osallistua kotoutumisen edistämiseen. Kunnille vuonna 2016 suunnatussa palvelukyselyssä 47 selvitettiin tyytyväisyyttä yhteistyöhön valtionhallinnon, kolmannen sektorin ja yksityisen puolen toimijoiden kanssa. Tyytyväisimpiä kunnissa oltiin yhteistyöhön tulkkipalveluiden, poliisin, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sekä kansalaisjärjestöjen kanssa. Vähiten tyytyväisiä kunnissa oltiin yhteistyöhön lähikuntien, työ- ja elinkeinotoimiston, seudullisten yrityspalveluiden ja sisäministeriön kanssa. Sama palvelukysely tehtiin myös työ- ja elinkeinotoimistoille. 48 Työ- ja elinkeinotoimistot ovat tyytyväisimpiä yhteistyöhön omaehtoisen koulutuksen ja työvoimakoulutusten tarjoajien, poliisin ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa. Eniten yhteistyöhön tyytymättömiä vastaajia löytyi kuntien terveydenhuollon, seudullisten yrityspalveluiden sekä kuntien työllistämistoimen kohdalla. Kunnilta kaivattiin aktiivisuutta esimerkiksi vaikeammin työllistyvien asiakkaiden tukemisessa, vaikka samalla tiedostettiin kuntien vähäiset resurssit.

Suurimmissa kaupungeissa on perustettu monilaisesti ja moniammatillisesti toimivia osaamiskeskuksia maahanmuuttajien työllistymisen edistämiseksi ja nopeuttamiseksi. Helsinki käynnisti Stadin osaamiskeskuksen toiminnan vuonna 2016 omalla rahoituksellaan, mutta muissa kaupungeissa toiminta on käynnistynyt vasta erillisrahoituksella. Ensimmäiset valtionavustukset kuntien osaamiskeskustoimintaan myönnettiin vuoden 2018 lopussa. Lisäksi osaamiskeskustoiminnan kehittämiseen ja vakinaistamiseen on kohdennettu valtion talousarviossa rahoitusta vuosille 2020-2022.

Yhteistyötä kuntatasolla tulee edelleen vahvistaa siten, että kotoutumisen edistämisen kehittämiseen osallistuvat läpileikkaavasti keskeisimmät toimialat, kuten opetus-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimi sekä asumisesta ja kaavoituksesta vastaavat viranomaiset. Lisäksi työvoimaviranomaiset, poliisi ja muut toimijat kuten järjestöt tulee aktiivisesti kytkeä mukaan yhteistyöhön. Toimiva yhteistyö kunnan ja paikallisten järjestöjen kanssa luo puitteet sille, että eri viranomaisten palveluista voidaan rakentaa maahanmuuttajien yksilöllisiä tarpeita vastaavia palvelukokonaisuuksia ja hyviä väestösuhteita edistää.

Kotoutumislaissa säädetään kunnan kotouttamisohjelmasta, jossa asetetaan kotoutumisen edistämisen paikalliset tavoitteet neljäksi vuodeksi. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen, työ- ja elinkeinotoimiston, Kansaneläkelaitoksen ja muiden kunnan alueella toimivien viranomaisten on kunnan aloitteesta osallistuttava oman toimialansa osalta ohjelman laadintaan, toteutukseen ja toimeenpanon seurantaan. Paikalliset maahanmuuttaja-, kansalais-, työntekijä- ja työnantajajärjestöt sekä uskonnolliset yhteisöt voivat tarvittavassa laajuudessa osallistua kotouttamisohjelman laadintaan, toteutukseen ja sen toimeenpanon seurantaan.

Kunnissa, jotka ovat vastaanottaneet kansainvälisen suojelun perustella oleskeluluvan saaneita, ja useimmissa muissakin kunnissa on laadittu kunnan kotouttamisohjelma. Kotouttamisohjelmien laatimisen kautta kotoutumisen edistämiseen liittyvät kysymykset ovat kotoutumislain tavoitteen mukaisesti tulleet useissa kunnissa osaksi kunnan strategista suunnittelua. Kotoutumisen edistämisen liittämisellä osaksi kunnan yleistä suunnittelua on edistetty kunnan keskeisten toimialojen osallistumista kotoutumisen edistämisen suunnitteluun. Kotouttamisohjelma on edellytys myös tietyille korvauksille, joita valtio maksaa kunnalle kotoutumislain 6 luvun mukaisesti.

Työ- ja elinkeinoministeriön tilaaman selvityksen 49 perusteella voidaan arvioida kunnan kotouttamisohjelman olevan jossain määrin hyödyllinen väline kunnan kotoutumisen edistämisen suunnittelussa. Kotouttamisohjelmat ovat olleet eri kokoisissa ja eri määriä maahanmuuttajia vastaanottaneissa kunnissa varsin erilaisia. Kyseessä on erillinen asiakirja, jossa vastuutahot on merkitty selkeästi ja jonka valmisteluun osallistuu monialaisesti muita viranomaisia ja muita tahoja. On tärkeää, että kotoutumisen edistämisen suunnittelu, ohjaus ja seuranta tulisi nykyistä useammin osaksi kunnan muuta suunnittelua. Kotouttamisohjelmaa koskevaa sääntelyä on syytä arvioida ja tarkoituksenmukaistaa.

Maaliskuussa 2021 käynnistyneellä työllisyyden edistämisen kuntakokeilulla on keskeinen merkitys työttömien maahanmuuttajien kotoutumisen ja työllisyyden edistämisen osalta. Kuntakokeilujen tavoitteena on nykyistä tehokkaammin edistää työttömien työnhakijoiden työllistymistä ja koulutukseen ohjautumista ja tuoda uusia ratkaisuja osaavan työvoiman saatavuuteen. Kokeiluihin ohjataan kokeilualueilla kaikki maahanmuuttajat, jotka ovat joko työttömänä tai työvoimapalveluissa kokeilualueiden työ- ja elinkeinotoimistoissa. Hallitus jatkaa valmistelua työ- ja elinkeinopalveluiden siirtämiseksi kunnille siten, että tehtävät siirtyvät vuoden 2025 alusta.

Työllisyyden kuntakokeilun, hyvinvointialueiden luomisen ja esitetyn työvoimapalveluiden kunnille siirron heijastusvaikutukset kotoutumisen edistämisen hallinnollisiin ja käytännöllisiin rakenteisiin ovat merkittäviä. Elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskusten, työ- ja elinkeinotoimistojen ja kuntien vähenevät henkilöresurssit asettavat haasteita kotoutumisen edistämiselle myös suunnittelun, ohjauksen ja seurannan osalta. Kotoutumisen edistämistä koskeva politiikka on sisällöltään vahvasti monialaista ja edellyttää tiivistä yhteistyötä eri hallinnonalojen välillä niin valtakunnallisella kuin alue- ja paikallistasolla. Nykyinen malli, jossa kotoutumisen edistämistä suunnitellaan, ohjataan ja seurataan sekä valtakunnallisella, alueellisella että paikallisella tasolla, on toimiva.

Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuun siirtymiseen liittyvissä kuntien ja hyvinvointialueiden henkilöstöjärjestelyissä on huomioitava se, että henkilöstö siirtyy tehtäviensä mukana kunnasta hyvinvointialueelle. Kunnalla on oltava myös jatkossa henkilöstöä sen kotoutumislain mukaisiin kotoutumisen edistämisen tehtäviin, kuten alkukartoituksen ja kotoutumissuunnitelman laatimiseen. Nykyisin osassa kunnista kotoutumisen edistämistä ja sosiaalihuollon tehtäviä on saatettu toteuttaa saman yksikön toimesta.

Suomea sitovat ihmisoikeusvelvoitteet

Suomea sitovat kansainväliset ihmisoikeussopimukset velvoittavat Suomea kuten kansallinen lainsäädäntö. Käsillä olevan hallituksen esityksen kannalta keskeisiä Suomea velvoittavia kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia ovat YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (SopS 7–8/1976), YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (SopS 6/1976), YK:n kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskeva yleissopimus (SopS 67–68/1986), YK:n kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskeva kansainvälinen yleissopimus (SopS 37/1970) ja YK:n lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus (SopS 59–60/1991). Käsillä olevan hallituksen esityksen kannalta keskeisiä Suomea velvoittavia kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia ovat myös muun muassa yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (Euroopan ihmisoikeussopimus; SopS 18 ja 19/1990; sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna SopS 71 ja 72/1994, SopS 85 ja 86/1998, SopS 8 ja 9/2005, SopS 6 ja 7/2005 sekä SopS 50 ja 51/2010); sekä uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirja (SopS 78–80/2002). Lisäksi Suomen perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Suomi on saanut kansainvälisten ihmisoikeussopimusten täytäntöönpanon valvontaelimiltä useita suosituksia liittyen maahanmuuttajien kotoutumiseen ja käsillä oleva hallituksen esitys edistää suositusten mukaisia toimenpiteitä. YK:n naisten syrjinnän poistamista käsittelevä komitea (Committee on the Elimination of Discrimination against Women, CEDAW) on vuonna 2014 antamissaan suosituksissa (CEDAW/C/FIN/CO/7) muun muassa suosittanut, että Suomi tehostaa toimia maahanmuuttajanaisten syrjinnän poistamiseksi ja kehittää maahanmuuttajanaisille suunnattuja ohjelmia ja strategioita, joilla lisätään maahanmuuttajanaisten tietoisuutta omista oikeuksistaan ja muun muassa tehostetaan heidän pääsyään koulutukseen ja työelämään. Rotusyrjinnän poistamista käsittelevä komitea (Committee on the Elimination of Racial Discrimination, CERD) on vuonna 2017 antamassaan suosituksessa (CERD/C/FIN/CO/23) esittänyt huolensa muun muassa maahanmuuttajanaisten korkeasta työttömyysasteesta ja suosittanut, että Suomi ryhtyy toimiin torjuakseen ulkomaalaistaustaisiksi oletettuihin henkilöihin, etenkin naisiin, kohdistuvaa rotusyrjintää työ- ja asuntomarkkinoilla.

Euroopan rasismin ja suvaitsemattomuuden vastainen komissio (ECRI) on Suomea koskevassa viidennessä raportissaan (CRI(2019)38) suosittanut kansainvälistä suojelua saavien tilanteeseen liittyen, että Suomen viranomaiset arvioivat nykyistä kotouttamisohjelmaa ja varmistavat yhtäläisen pääsyn laadukkaille kotoutumiskursseille kaikkialla maassa. ECRI on lisäksi suosittanut, että Suomen viranomaiset arvioivat pakolaisille, maahanmuuttajille ja toissijaista suojelua saaville tarjottavia osaamisen kehittämis- ja koulutusohjelmia niiden vahvistamisen näkökulmasta siten, että niillä saavutettaisiin parempia tuloksia työmarkkinoille pääsyssä ja kiinnittämällä erityistä huomiota naisten erityistarpeisiin. Suomen saamissa suosituksissa on toistunut huoli maahanmuuttajanaisten asemasta. Käsillä olevan hallituksen esityksen yhtenä tavoitteena on parantaa maahanmuuttajanaisten kotoutumista ja työllistymistä.

Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea (European Committee of Social Rights) on vuonna 2019 hyväksytyissä päätelmissään pyytänyt Suomen hallitusta kommentoimaan maakuntien ja kuntien välistä maahanmuuttajien kotoutumisen vastuunjakoa, joka ei palkansaajakeskusjärjestöjen mukaan ole kattavasti määritelty. Lisäksi komitea pyysi Suomea kommentoimaan maahanmuuttajien kotoutumiseen tarvittavien resurssien kohdentamista ja palvelujen saatavuutta. Käsillä oleva hallituksen esitys selkeyttäisi viranomaisten vastuita kotoutumisen edistämisessä ja yksinkertaistaisi valtion kunnille ja jatkossa myös hyvinvointialueille maksamia korvauksia koskevaa rahoitusjärjestelmää.

Kotoutumislain mukaiset alkuvaiheen palvelut

Kotoutumislaissa säädetään kotoutumisen alkuvaiheen toimenpiteistä ja palveluista. Suomalaista yhteiskuntaa koskevan perustiedon tarjoaminen, ohjaus ja neuvonta, alkukartoitus, kotoutumissuunnitelma ja kotoutumiskoulutus muodostavat perustan maahanmuuttajien palvelutarpeiden ja osaamisen tunnistamiselle sekä yksilölliselle kotoutumisprosessille. Maahanmuuttajien palvelutarpeiden tunnistaminen, oikea-aikainen ja tarvittaessa pitkäjänteinen ohjaus ovat avainasemassa kotoutumisprosessin sujuvassa etenemisessä. Maahanmuuton kasvu edellyttää erityisten kotoutumispalveluiden riittävää saatavuutta ja vaikuttavuutta, mutta myös peruspalveluiden soveltumista maahanmuuttajille.

Voimassa olevan kotoutumislain mukaan kotoutumista edistäviä toimenpiteitä ja palveluita järjestetään työ- ja elinkeinopalveluina, kunnan peruspalveluina ja muina kotoutumista edistävinä toimenpiteinä. Kotoutumislain lähtökohtana on, että kaikille maahanmuuttajille tulisi tarjota ainakin perustietoa suomalaisesta yhteiskunnasta sekä neuvontaa ja ohjausta. Lain mukaan asettautumista ja kotoutumista koskevan neuvonnan ensivaihe on kaikille maahanmuuttajille tarjottava perustietoaineisto. Tällä hetkellä perustietoaineistona tarjotaan kirjallinen tai sähköinen, kahdelletoista kielelle käännetty Tervetuloa Suomeen -opas, joka jaetaan Suomeen muuttaville oleskeluluvan myöntämisen tai oleskeluoikeuden rekisteröimisen yhteydessä. Lisäksi kunnan, työ- ja elinkeinotoimiston ja muiden viranomaisten on huolehdittava asianmukaisen ohjauksen ja neuvonnan antamisesta maahanmuuttajille. Ohjausta ja neuvontaa on tarjolla henkilökohtaisen palvelun lisäksi esimerkiksi verkkopalveluina sekä erillisissä ohjaus- ja neuvontapisteissä.

Matalan kynnyksen ohjaus- ja neuvontapalveluita kehitetään parhaillaan eri puolilla Suomea työ- ja elinkeinoministeriön myöntämillä valtionavustuksilla. Kehittämistyöhön on kohdennettu valtion talousarviossa rahoitusta vuosille 2020–2022. Kehittämistyön tavoitteena on parantaa ohjauksen ja neuvonnan saatavuutta valtakunnallisesti, etenkin maahanmuuton kannalta keskeisillä paikkakunnilla ja kehittää ratkaisuja ulottaa neuvontaa myös pienemmille paikkakunnille esimerkiksi alueellisen kuntayhteistyön ja monikanavaisen palvelun kautta. Avustettavalle toiminnalle on asetettu yhtenäisiä tavoitteita ja toimintaperiaatteita, joiden pohjalta palveluita on mahdollista suunnata sisällöllisesti ja esimerkiksi kielivalikoimaltaan paikallisen ja alueellisen tarpeen mukaisesti. Matalan kynnyksen ohjauksen ja neuvonnan kehittäminen on pitkään ollut sirpaleista ja usein hankepohjaista, mikä on vaikuttanut toiminnan pitkäjänteisyyteen. Myös palveluiden saatavuudessa eri kohderyhmille on ollut vaihtelua riippuen esimerkiksi siitä, millä rahoituksella ja minkä tahon koordinoimana palveluita on järjestetty. Parhaiten ohjaus ja neuvonta on tavoittanut pakolaistaustaiset henkilöt, mutta todennäköisesti monet ohjauksesta hyötyvät maahanmuuttajat ovat jääneet vaille palvelua.

Toiminnassa olevissa neuvontapisteissä neuvontaa ja ohjausta tarjotaan hyvin moninaisiin asioimistarpeisiin. Ohjausta ja neuvontaa järjestetään ja kehitetään esimerkiksi osana kunnan yleistä neuvontapalvelua, useamman kunnan yhteistyönä tai yhteistyössä järjestöjen kanssa hyödyntäen neuvontatyössä monia eri kanavia. Neuvonnan kielivalikoima vaihtelee riippuen palvelun alueella asuvien maahanmuuttajien tarpeista ja käytettävissä olevasta monikielisestä osaamisesta. Ohjauksen ja neuvonnan saatavuudessa on edelleen katveita esimerkiksi alueilla, joilla maahanmuuttajien määrä on vähäinen.

Työ- ja elinkeinoministeriön vuonna 2020 julkaisema selvitys 50 tuo esiin tarpeen kehittää ohjaus- ja neuvontapalveluiden laatua, vaikuttavuutta ja yhdenmukaisuutta luomalla matalan kynnyksen ohjaus- ja neuvontatoiminnalle yhteiset valtakunnalliset tunnuspiirteet. Myös palveluiden kytkeytymistä osaksi kuntien ja muiden viranomaisten tarjoamia tieto-, neuvonta- ja ohjauspalveluita tulee edelleen vahvistaa. Ohjauksen ja neuvonnan saatavuuden vakiinnuttaminen edellyttää myös pysyvän rahoituksen kohdentamista kunnille.

Edellisen, vuonna 2011 tehdyn kokonaisuudistuksen yhteydessä lakiin sisällytettiin maahanmuuttajan alkukartoitus kotoutumista edistävän prosessin käynnistäväksi toimenpiteeksi. Maahanmuuttajan alkukartoituksen tarkoituksena on ollut edistää kotoutumisprosessin tarvelähtöisyyttä ja vaikuttavuutta sekä tehostaa ohjautumista tunnistettua palvelutarvetta vastaaville koulutus- ja työllistymispoluille. Työ- ja elinkeinotoimistot ja keväästä 2021 alkaen työllisyyden kuntakokeiluun osallistuvat kunnat ovat vastanneet alkukartoituksen laatimisesta maahanmuuttajalle, joka on työtön ja rekisteröitynyt työnhakijaksi työ- ja elinkeinopalveluihin. Kunta on vastannut alkukartoituksen käynnistämisestä maahanmuuttajalle, joka saa muuten kuin tilapäisesti toimeentulotukea. Alkukartoitus on ollut mahdollista laatia myös sitä erikseen pyytäville muille maahanmuuttajille.

Alkukartoituksessa selvitetään maahanmuuttajan aikaisempi koulutus, työhistoria, kielitaito sekä muut työllistymiseen ja kotoutumiseen vaikuttavat asiat. Monella alueella maahanmuuttajalle tehdään osana työllisyyspalveluiden järjestämää alkukartoitusta ulkopuolisen asiantuntijatahon toteuttama kielitaidon lähtötason arviointi, jonka tulosten pohjalta maahanmuuttaja on voitu ohjata tarvettaan ja alustavasti arvioituja oppimisvalmiuksiaan vastaavaan kotoutumiskoulutukseen. Osa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten alueista on myös hankkinut alkukartoitusta täydentäviä laajempia ammatillisia osaamiskartoituksia, joista saatujen tietojen avulla maahanmuuttajan aiempi ammatillinen osaaminen on voitu ottaa huomioon koulutus- ja työllistymispolkujen suunnittelussa.

Työ- ja elinkeinoministeriö julkaisi vuonna 2020 selvityksen 51 työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttaja-asiakkaiden ohjauksesta ja palveluista kunnissa. Selvityksen kyselyyn vastanneista 153 kunnasta noin kolmasosassa vastuu kotoutumisen edistämisestä ja sen koordinoinnista oli sosiaalitoimella. Sosiaali- ja terveystoimen tai kuntayhtymän rooli kotoutumisen edistämisessä korostui erityisesti pienissä ja keskisuurissa kunnissa, kun taas suuremmissa kunnissa vastuu on useammin erillisellä maahanmuuttoyksiköllä. Kunnissa vastuu alkukartoitusten toteuttamisesta on pääosin taholla, joka vastaa kotoutumisen edistämisestä ja sen koordinoinnista eli sosiaalitoimella tai erillisellä maahanmuuttoyksiköllä. Alkukartoitusten toteuttamisessa työvoiman ulkopuolella oleville maahanmuuttajille on vaihtelua kuntien välillä: osa kunnista toteuttaa alkukartoituksen lähes kaikille, osa ei tee kartoituksia juuri kenellekään. Todennäköisimmin alkukartoituksia laaditaan pakolaisen perheenyhdistämisen kautta tulleille perheenjäsenille ja ilman huoltajaa tulleille alaikäisille. Vähiten alkukartoituksia tehdään muille alaikäisille, työssä oleville, opiskelijoille ja työperusteisten maahanmuuttajien perheille. Kuntien tehtävän toteuttamisen haasteeksi on nähty hajanainen tietopohja kunnassa asuvista, kotoutumislain soveltamisalaan kuuluvista henkilöistä. Kuntien laatimien alkukartoitusten määrää on voitu arvioida kuntien hakemien alkukartoituskorvausten perusteella. Siltä osin kotoutumislain vuonna 2011 toteutetun soveltamisalan laajennuksen vaikutukset näyttävät jääneen vähäisiksi niiden maahanmuuttajien osalta, jotka eivät ole välittömästi hakeutumassa työmarkkinoille.

Edellä mainitun selvityksen kyselyyn vastanneiden kuntien mukaan yleisimmin syyksi laadittujen alkukartoitusten vähäiseen määrään nähtiin se, etteivät asiakkaat tarvitse kartoituksia. Tätä selittää se, että kuntien vastauksissa alkukartoituksen koettiin olevan ennemmin työllisyyspalveluiden toimenpide. Alkukartoituksen tarkoituksena on ollut palvelutarpeen selvittämisen lisäksi luoda kontakti maahanmuuttajaan ja antaa hänelle tietoa ja neuvontaa saatavilla olevista palveluista. Tästä näkökulmasta kohderyhmään kuuluvien tavoittamisen ja palvelutarpeen arvioinnin kattavuuden lisääminen on tärkeä osa kotoutumislain toimeenpanoa ja palvelutarpeen arvioinnin saatavuutta työvoiman ulkopuolella oleville maahanmuuttajille on tarpeen edelleen kehittää.

Kotoutumislain toimenpiteet on kohdennettu erityisesti maahanmuuton alkuvaiheen tarpeisiin vastaamiseksi. Maahanmuuttajalle voidaan laatia alkukartoituksen tietoihin ja maahanmuuttajan tarpeisiin ja toiveisiin perustuva yksilöllinen kotoutumissuunnitelma. Ensimmäinen kotoutumissuunnitelma on laadittava viimeistään kolmen vuoden kuluttua ensimmäisen oleskeluluvan tai oleskelukortin myöntämisestä taikka oleskeluoikeuden rekisteröimisestä. Työttömällä tai muuten kuin tilapäisesti toimeentulotukea saavalla maahanmuuttajalla on lain mukaan oikeus kotoutumissuunnitelmaan. Kotoutumissuunnitelma voidaan tehdä myös muulle maahanmuuttajalle, kuten opiskelijalle, työssä olevalle tai kotona lapsiaan hoitavalle henkilölle, jonka on alkukartoituksen perusteella arvioitu tarvitsevan suunnitelmaa kotoutumisen edistämiseksi.

Kotoutumissuunnitelman kesto on ollut yksilöllinen, mutta sen enimmäisaika on kuitenkin voimassa olevan kotoutumislain mukaan ollut pääsääntöisesti enintään kolme vuotta. Suunnitelmaa on voitu tietyin perustein jatkaa enintään kahdella vuodella. Kun kotoutumissuunnitelman voimassaolo päättyy, maahanmuuttajan tarpeisiin vastataan pääosin yleisen palvelujärjestelmän palveluilla. Mikäli henkilö ei esimerkiksi ole työllistynyt kotoutumissuunnitelman voimassaolon päättyessä, sovitaan työttömänä työnhakijana olevan maahanmuuttajan työllistymistä edistävistä jatkotoimista työllistymissuunnitelmassa.

Kotoutumissuunnitelman tarkoituksena on maahanmuuttajan tukeminen ja ohjautuminen tarkoituksenmukaisiin kotoutumista ja työllistymistä edistäviin toimenpiteisiin etenkin maahanmuuton alkuvaiheessa. Kotoutumissuunnitelma voidaan laatia myös perheelle, jos perheen kokonaistilanteen on arvioitu sitä edellyttävän. Perheen kotoutumissuunnitelman tarvetta arvioitaessa kiinnitetään erityistä huomiota lapsen tai nuoren kehitystä tukevan ja ohjaavan vanhemmuuden edellytyksiin ja vanhempien tuen ja koulutuksen tarpeisiin.

Kotoutumissuunnitelmaan kootaan maahanmuuttajan yksilöllisen tarpeen mukaan kotoutumista tukevia toimenpiteitä ja palveluita, joiden tarkoituksena on edistää maahanmuuttajan mahdollisuuksia hankkia yhteiskunnassa ja työelämässä tarvittavia tietoja ja taitoja sekä hänen mahdollisuuksiaan osallistua yhdenvertaisena jäsenenä yhteiskunnan toimintaan ja työelämään. Työ- ja elinkeinoministeriön vuonna 2020 julkaiseman selvityksen 52 mukaan työ- ja elinkeinotoimistoissa laadittujen ensimmäisiin kotoutumissuunnitelmiin kirjataan yleisimmin kielitaidon kehittämiseen, kouluttautumiseen sekä työelämään liittyvät tavoitteet ja toiveet. Muita ensimmäisessä kotoutumissuunnitelmassa huomioitavia asioita ovat esimerkiksi terveys- ja perhetilanne, työ- ja koulutushistoria sekä muiden viranomaisten palvelut. Kuntien ja kuntayhtymien laatimien suunnitelmien sisällöt vastaavat pääsääntöisesti työ- ja elinkeinotoimistoissa laadittavien kotoutumissuunnitelmien sisältöjä. Perheen kokonaistilanne sen sijaan jää työ- ja elinkeinotoimiston suunnitelmissa vähäisemmälle huomiolle.

Voimassa olevan kotoutumislain lähtökohtana on ollut kotoutumisen edistämisen monialaisuus. Lain tavoitteena on ollut, että työ- ja elinkeinotoimisto ja kunta laativat kotoutumissuunnitelman yhdessä maahanmuuttajan kanssa. Perustellusta syystä suunnitelman laatimisesta monialaisessa yhteistyössä on voitu poiketa. Yhteistyötä kotoutumissuunnitelmien laatimisessa tehdään erityisesti pakolaistaustaisten, ihmiskaupan uhrien ja yksin maahan tulleiden alaikäisten osalta. Suunnitelman laatineella taholla on velvollisuus seurata kotoutumissuunnitelman toteutumista ja tarvittaessa päivittää suunnitelmaa yhdessä maahanmuuttajan kanssa. Edellä mainitun selvityksen mukaan työ- ja elinkeinotoimistojen asiantuntijat kokevat suunnitelmien jäävän sisällöltään suppeiksi ja päivittämättä riittämättömien ohjausresurssien vuoksi. Sisältöjen osalta suunnitelmia on todettu olevan tarve kehittää laaja-alaisemmiksi huomioimaan työllistymisen ja koulutuksen lisäksi muut elämän osa-alueet ja niihin liittyvät tavoitteet.

Työ- ja elinkeinotoimistoissa on laadittu ensimmäisiä kotoutumissuunnitelmia viime vuosina hieman alle 8 000 vuodessa. 53 Tästä poikkeuksena ovat vuodet 2016–2017, jolloin ensimmäisiä kotoutumissuunnitelmia laadittiin vuoden 2015 lisääntyneen turvapaikanhaun seurauksena noin 10 000 suunnitelmaa vuodessa. Sen sijaan kunnan asiakkaana oleville maahanmuuttajille, jotka eivät välittömästi ole pyrkimässä työmarkkinoille, alkukartoituksia ja kotoutumissuunnitelmia ei ole laadittu systemaattisesti. Haasteena kotoutumissuunnitelman laatimiselle työvoiman ulkopuolella oleville nähdään se, ettei henkilöitä välttämättä tavoiteta kunnissa, eikä kunnalla ole keinoja velvoittaa henkilöitä osallistumaan suunnitelman laatimiseen sekä palveluvalikoiman riittämättömyys. Kotoutumissuunnitelmaa vastaavista palveluista on voitu sopia myös osana muuta asiakkaalle laadittavaa suunnitelmaa. Kuntien tekemien kotoutumissuunnitelmien määristä ei ole kattavaa tietoa, mutta alkukartoitusten määrien perusteella on arvioitavissa, ettei myöskään suunnitelmia ole laadittu siinä määrin kuin kotoutumislakia valmisteltaessa oli tavoitteena.

Eduskunta on tarkastusvaliokunnan mietinnössä (TrVM 6/2018 vp) edellyttänyt, että kotoutumista tehostetaan ja nopeutetaan maahantulosta lähtien kaikissa vaiheissa. Kohderyhmän tavoittamista palveluihin on tarpeen tehostaa sekä kehittää kotoutumisen alkuvaiheeseen tarkoitettujen toimenpiteitä ja palveluita siten, että maahanmuuttajan palvelutarpeen ja olemassa olevan osaamisen tunnistamista parannetaan ja hyödynnetään aiempaa vahvemmin yksilöllisen ja tavoitteellisen kotoutumis- ja työllistymispolun suunnittelussa. Kotoutumisen edistämiselle asetettujen tavoitteiden saavuttaminen edellyttää myös palvelujärjestelmän ja asiakasprosessien kehittämistä tukemaan systemaattisesti maahanmuuttajien etenemistä koulutukseen ja kohti työelämää, mutta myös ohjaustyössä toimivien asiantuntijoiden osaamisen ja riittävien resurssien varmistamista.

Kesäkuussa 2021 annetussa selonteossa kotoutumisen edistämisen uudistustarpeista yhtenä toimenpiteenä on vahvistaa kotoutumisen edistämisen valtavirtaistamista osana keskeisten politiikka-alojen suunnittelua, toimeenpanoa ja kehittämistä, etenkin työllisyys-, koulutus- ja sosiaali- ja terveyspolitiikan sekä hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen ja asumispolitiikan ja nuoriso-, kulttuuri-, kirjasto- ja liikuntapolitiikkojen kanssa.

Kotoutumisen edistämisen uudistamisen kanssa rinnakkain on valmisteilla työvoimapalveluiden uudistus, jonka tavoitteena on edistää nopeaa työllistymistä ja lisätä työ- ja elinkeinopalvelujen tuottavuutta, saatavuutta, vaikuttavuutta ja monipuolisuutta. Työvoimapalveluita uudistetaan jo keväällä 2022 käyttöön otettavalla pohjoismaisella työvoimapalvelumallilla 54, jolla tuetaan nopeaa työhön pääsyä ja uudelleen työllistymistä. Mallin toimeenpano koskee myös työ- ja elinkeinopalveluiden asiakkaana olevia maahanmuuttajia. Pohjoismaisessa työvoimapalvelumallissa työnhakija hakee tiettyä määrää työmahdollisuuksia omatoimisesti säilyttääkseen oikeutensa työttömyysturvaan, mutta työnhakuun on tarjolla yksilöllistä tukea aikaisemmassa vaiheessa ja tiiviimmin. Mallissa jokaisen työnhakijan palveluntarve ja mahdollisuudet hakea työtä arvioidaan yksilöllisesti. Maahanmuuttajien voidaan arvioida hyötyvän erityisesti lisääntyvästä henkilökohtaisesta ohjauksesta ja mallin lisäävän myös kotoutumisvaiheessa olevien maahanmuuttajien aktiivista työnhakua.

Kotoutumiskoulutus ja omaehtoinen opiskelu työttömyysetuudella

Kotoutumissuunnitelmassa sovitaan usein osallistumisesta kotoutumiskoulutukseen. Kotoutumiskoulutuksen tarkoituksena on parantaa ja vahvistaa kotoutumisen edellytyksiä: suomen tai ruotsin kielen taitoa sekä mahdollisuuksia osallistua työelämään, jatkokoulutukseen ja yhteiskunnan toimintaan. Kotoutumiskoulutusta on toteutettu pääosin työvoimakoulutuksena, jonka hankinnasta vastaavat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset. Kotoutumiskoulutuksen toteuttaminen pääsääntöisesti työvoimakoulutuksena tukee suuntautumista työmarkkinoille.

Kotoutumiskoulutuksen resursseja on viime vuosina lisätty ja hankinnoissa on pystytty viime vuosina vastaamaan hyvin muutoksiin maahanmuuttajien volyymeissa ja taustoissa, ja täten nopeuttamaan kotoutumiskoulutukseen pääsyä. Työvoimakoulutuksena järjestettävässä, noin vuoden mittaisessa kotoutumiskoulutuksessa aloitti vuonna 2020 noin 13 500 opiskelijaa. Naisten osuus kotoutumiskoulutukseen osallistujista on tyypillisesti ollut noin 60 prosenttia. Kotoutumiskoulutusta annetaan enintään 60 opintoviikkoa.

Kotoutumiskoulutuksessa noudatetaan Opetushallituksen antamia Aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman perusteita, jotka on uudistettu 1.3.2022 lähtien. Koulutuksen lähtötasoon ja maahanmuuttajan omiin tavoitteisiin nojaavaa asiakassegmentointia sekä työelämälähtöisyyttä on viime vuosina lisätty. Erityisesti pääkaupunkiseudulla on hankittu erilaisiin koulutus- ja työllistymispolkuihin perustuvia kotoutumiskoulutuksia, esimerkiksi toiminnallista tukea tarvitseville, ammatilliseen koulutukseen suuntaaville, korkeakoulutetuille ja nopeasti töihin suuntaaville maahanmuuttajille. Muilla alueilla erilaisten kohderyhmien huomioimista koulutuksessa on lisätty, mutta yksityiskohtainen koulutusryhmien segmentointi on haastavaa maahanmuuttajien vähäisen määrän ja vaihtelevien tarpeiden vuoksi. Kotoutumiskoulutuksen saavutettavuuden parantamiseksi on lisätty läsnäoloratkaisuin toteutetun koulutuksen rinnalla valtakunnallisten verkkokoulutusten hyödyntämistä, esimerkiksi eri alueilla asuville korkeakoulutetuille maahanmuuttajille. Viime vuosina ruotsinkielistä kotoutumiskoulutusta on järjestetty Uudellamaalla ja Pohjanmaalla.

Kotoutumiskoulutuksessa saavutettua kielitaitoa arvioidaan tällä hetkellä koulutuksenjärjestäjän toimesta. Jos maahanmuuttajan kielitaitotaso arvioidaan riittävän korkeaksi, on maahanmuuttajan mahdollista osallistua kotoutumiskoulutuksen jälkeen yleisen kielitutkinnon niin sanottuun YKI-testiin. Systemaattista ja yhdenmukaista valtakunnallista kielitaitotasojen testausta alempien kielitaitotasojen osalta ei kotoutumiskoulutuksessa toteuteta.

Kotoutumiskoulutuksessa saavutetuista kielitaitotasoista ei tällä hetkellä saada valtakunnallisesti luotettavaa seurantatietoa, ja seurantaa kehitetäänkin osana käynnissä olevia tietojärjestelmähankkeita. Myös eduskunta on edellyttänyt (HaVM 10/2022 vp) kotoutumiskoulutuksen seurannan kehittämistä. Pääkaupunkiseudun kotoutumiskoulutusten osalta tehdyn erilliskoonnin mukaan vuonna 2021 pääkaupunkiseudun kotoutumiskoulutuksissa vähintään kielitaitotason B1.1. saavutti noin 35 prosenttia, vähintään kielitaitotason A2.2. noin 44 prosenttia ja noin 20 prosenttia saavutti kielitaitotason A2.1.-A1.3. Saavutetut kielitaitotasot olivat merkittävästi korkeampia korkeakoulutetuille suunnatuissa koulutuksissa kuin esimerkiksi hitaan koulutuspolun ryhmissä, joissa opiskelevilla henkilöillä on pääsääntöisesti vähäisempi aiempi koulutustausta.

Työvoimakoulutuksena toteutetusta kotoutumiskoulutuksesta kerätyn opiskelijapalautteen mukaan koulutukset ovat onnistuneet hyvin: vuonna 2021 kotoutumiskoulutuksen opiskelijoista 81,5 prosenttia katsoi koulutuksen onnistuneen erinomaisesti tai hyvin ja 71 prosenttia arvioi koulutuksen helpottaneen kotoutumista erinomaisesti tai hyvin.

Kotoutumiskoulutus on usein ensimmäinen askel kohti suomalaisia työmarkkinoita. Koulutuksen avulla tuetaan kielitaidon kehittymistä ja työllistymistä sekä annetaan perustietoja suomalaisesta yhteiskunnasta. Vuonna 2021 6,2 prosenttia kotoutumiskoulutuksen suorittaneista oli siirtynyt työmarkkinoille kolme kuukautta kotoutumiskoulutuksen päättymisen jälkeen. 27,3 prosenttia osallistujista oli työttöminä työnhakijoina ja 57,9 prosenttia oli ohjattu muuhun palveluun.

Maahan muuttaneiden koulutus- ja työllistymispolut-selvityksen 55 aineistojen perusteella kotoutumiskoulutus koetaan viime vuosina tehtyjen uudistusten jälkeen toimivaksi, moduulimalli pääosin hyväksi ja kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelma joustavaksi ja opetuksen laatua tukevaksi. Selvityksen mukaan kotoutumiskoulutuksen toimivuutta edistäisi kuitenkin muun muassa suuremmat mahdollisuudet joustavoittaa sitä paikallisen toimintaympäristön mukaisesti, kotoutumiskoulutuksen huomiointi kuntien toiminnassa ja strategioissa, yhteistyörakenteiden systematisointi, opetusmenetelmien kehittäminen sekä kotoutumiskoulutuksen parempi nivominen jatkokoulutuspoluille ja vapaa-ajan epävirallista kotoutumista tukevaan toimintaan. Selvityksessä nousi esiin myös kriittisiä näkemyksiä hankintamenettelyn vaikutuksista koulutuksen laatuun.

Eduskunta (TrVM 8/2021 vp, HaVM 10/2022 vp) on korostanut suomen tai ruotsin kielen merkitystä kotoutumiselle ja edellyttänyt kotoutumiskoulutuksen kehittämistä oppimistulosten parantamiseksi ja kotoutumissuunnitelmaan sisältyvän kielikoulutuksen velvoittavuuden lisäämistä siten, että kielikoulutukseen sisältyy kielitaitoa mittaava koe. Lisäksi eduskunta on edellyttänyt (HaVM 10/2022 vp), että hallitus tarkkaan seuraa kotoutumiskoulutuksen, erityisesti kielikoulutuksen, vaikuttavuutta ja kieliopintojen velvoittavuutta lisäävien toimenpiteiden vaikutuksia oppimistuloksiin sekä huolehtii kieliopintojen kehittämisestä siten, että maahanmuuttaneiden kielitaitovastaa nykyistä paremmin työelämän kielitaitovaatimuksia.

Kotoutumiskoulutuksen hankintaprosessissa laadunvarmistusta onkin vahvistettu; laadunvarmistusta tehdään monissa kohdin muun muassa määriteltäessä hankintojen sisältö-, soveltuvuus- ja vähimmäiskriteereitä, vertailtaessa tarjouksia ja seurattaessa hankintojen laatua. Hallituksen eduskunnalle työvoimapalveluiden järjestämisestä antaman esityksen mukaisesti työvoimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen järjestämisvastuu siirtyisi kunnille vuodesta 2025 lähtien. Esityksellä kumottaisiin nykyinen julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettu laki (916/2012).

Kotoutumista edistävää koulutusta voidaan järjestää myös omaehtoisena opiskeluna, mikä tarjoaa vaihtoehtoisia väyliä opiskelulle ja vastaa maahanmuuttajien koulutustarpeisiin erilaisissa elämäntilanteissa. Omaehtoinen opiskelu on koulutusta, johon maahanmuuttaja hakeutuu itse tai johon kunta, työ- ja elinkeinotoimisto tai kuntakokeilu hänet ohjaa. Se voi olla esimerkiksi vapaan sivistystyön oppilaitosten järjestämää koulutusta, aikuisten perusopetusta, ammatillista koulutusta tai lukiossa tapahtuvaa opiskelua, mutta myös kolmannen sektorin toimesta järjestettävää koulutusta.

Omaehtoista opiskelua voidaan tukea työttömyysetuudella kotoutumislaissa säädettyjen edellytysten täyttyessä, mikäli työ- ja elinkeinotoimisto on todennut koulutustarpeen, opiskelu tukee kotoutumista ja työllistymistä ja opiskelusta on sovittu kotoutumissuunnitelmassa. Lisäksi opintojen tulee koostua suomen tai ruotsin kielen opiskelusta tai opintojen tulee tapahtua pääasiassa suomen tai ruotsin kielellä. Omaehtoisen opiskelun tukeminen kotoutumislain perusteella ei edellytä 25 vuoden ikää tai opintojen päätoimisuutta toisin kuin opintojen tukeminen työttömyysetuudella julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain mukaan. Opintojen tai niihin liittyvien tehtävien suorittamisen tulee kuitenkin muodostaa vähintään puolet tuettavan omaehtoisen opiskelun kestosta. Etenkin erityisiä toimenpiteitä tarvitsevien maahanmuuttajien kohdalla viikoittainen opiskeluaika voidaan kuitenkin sopia lyhyemmäksi. Myös paikalliset olosuhteet esimerkiksi koulutuksen tarjonnassa voidaan ottaa huomioon opiskelun tukemisessa. Tuettavaan omaehtoiseen opiskeluun voi opintojen lisäksi sisältyä työkokeilua tai vapaaehtoistoimintaa esimerkiksi kansalaisjärjestössä.

Lain kotoutumisen edistämisestä ja lain julkisista työvoima- ja yrityspalveluista väliin muodostuu väliinputoajia tilanteissa, joissa kotoutumissuunnitelman voimassaoloaika päättyy kesken työttömyysetuudella tuettavan omaehtoisen opintokokonaisuuden. Jos päätoimisia opintoja on tuettu työttömyysetuudella kotoutumislaissa tarkoitetulla tavalla ja kotoutumissuunnitelman voimassaoloaika päättyy opintojen ollessa vielä kesken, työnhakija menettää oikeutensa työttömyysetuuteen kokonaan. Tämä voi vaarantaa jo aloitettujen opintojen loppuun saattamisen. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain mukaan työnhakijan aiemmin harjoittamia opintoja voidaan pääsääntöisesti tukea vain, jos opintojen todisteellisesta keskeytymisestä on vähintään yksi vuosi.

Nykytilanteessa ei ole nähty olevan riittäviä keinoja tukea kaikkien maahanmuuttajien suomen tai ruotsin kielen opiskelua. Osa maahanmuuttajista ei osallistu kotoutumiskoulutukseen maassa asumisen alkuvuosina tai tarvitsee kotoutumista edistävää koulutusta muusta syystä myös kotoutumissuunitelan voimassaoloajan päätyttyä, minkä vuoksi kotoutumiskoulutuksen saatavuutta on tarpeen lisätä myös tämän kohderyhmän tarpeisiin vastaamiseksi. Pidempään maassa asuneiden maahanmuuttajien on mahdollista osallistua työvoimakoulutuksena järjestettävään kotoutumiskoulutukseen, mutta käytännössä opiskelijavalinnoissa on priorisoitu maahanmuuttajat, joilla on voimassa oleva kotoutumissuunnitelma, jotta koulutus päästäisiin aloittamaan mahdollisimman nopeasti Suomeen muuton jälkeen. Pidempään Suomessa asuneita otetaan kotoutumiskoulutuksen opiskelijoiksi, mikäli kotoutumiskoulutukseen jää vapaita opiskelijapaikkoja. Myös kuntoutuksellista tukea tarvitsevien maahanmuuttajien koulutusta on nähty tarpeen kehittää, ja tarpeeseen vastaamiseksi on käynnistetty kotoutumiskoulutusta ja kuntoutuksellista tukea yhdistävän mallin valmistelu.

Kotoutuja-asiakkaiden osallistuminen työttömyysetuudella tuettuun omaehtoiseen koulutukseen on kasvanut viime vuosina. Kaikkeen työttömyysetuudella tuettuun omaehtoiseen koulutukseen osallistui vuonna 2020 noin 13 745 ulkomaan kansalaista. Määrän lisääntymiseen on vaikuttaneet muun muassa vuoden 2015 lisääntynyt turvapaikanhaku ja koulutuksen rakenteelliset uudistukset, erityisesti vuonna 2018 toteutettu, aikuisten maahanmuuttajien luku- ja kirjoitustaidon koulutuksen siirto työvoimakoulutuksesta osaksi vapaan sivistystyön koulutusta ja aikuisten perusopetusta. Usein samat henkilöt osallistuvat sekä työvoimakoulutuksena järjestettävään kotoutumiskoulutukseen että omaehtoiseen koulutukseen.

Työmarkkinoiden ulkopuolella ja työssä olevat maahanmuuttajat tai kansainväliset tutkinto-opiskelijat eivät ole työvoimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen ensisijaista kohderyhmää. Kotoutumislain mukaan kunta voi sekä järjestää kotoutumiskoulutusta näille henkilöille, että ohjata heidät muun toimijan järjestämään omaehtoiseen opiskeluun. Vuoden 2018 alusta käynnistynyt vapaan sivistystyön maahanmuuttajakoulutus mahdollistaa esimerkiksi kotona lapsia hoitavien vanhempien ja ikääntyneiden maahanmuuttajien koulutuksen järjestämisen.

Vapaasta sivistystyöstä annetun lain (632/1998) 9 §:ssä säädetään valtionosuuden määrästä vapaan sivistystyön koulutuksen rahoituksessa. Valtionosuus on lähtökohtaisesti 57 tai 65 prosenttia oppilaitosmuodosta riippuen. Valtionosuutta myönnetään kuitenkin kansanopiston, opintokeskuksen, kansalaisopiston tai kesäyliopiston ylläpitäjälle sata prosenttia 8 §:n mukaan lasketusta euromäärästä opetus- ja kulttuuriministeriön 10 §:n nojalla vahvistamalle määrälle sellaista oppilaitoksen ylläpitäjän järjestämää koulutusta, joka on hyväksytty kotoutumisen edistämisestä annetun lain (1386/2010) 11 §:ssä tarkoitettuun opiskelijan kotoutumissuunnitelmaan. Kototutumissuunnitelmaan hyväksytty koulutus on maksuton opiskelijalle. Vapaan sivistystyön lain 24 §:n mukaan opiskelijalta ei peritä maksua kansanopiston, opintokeskuksen, kansalaisopiston tai kesäyliopiston järjestämästä opetuksesta siltä osin, kuin se on hyväksytty kotoutumisen edistämisestä annetun lain 11 §:ssä tarkoitettuun opiskelijan kotoutumissuunnitelmaan.

Vapaan sivistystyön kototutumissuunnitelmaan hyväksyttyyn koulutukseen kuuluu luku- ja kirjoitustaidon koulutus ja muu kotouttava suomen tai ruotsin kielen koulutus. Koulutuksen kohderyhmänä ovat erityisesti ne henkilöt, jotka tarvitsevat joustavia tai osa-aikaisia mahdollisuuksia luku- ja kirjoitustaidon ja suomen kielen taidon vahvistamiseen, kuten kotivanhemmat ja henkilöt, joiden arvioidaan tarvitsevan erityisesti toiminnallista opiskelua, mutta myös muut henkilöt, joiden tarpeita muu koulutustarjonta ei tällä hetkellä vastaa. Monella opiskelijalla on vähäinen koulutustausta kotimaastaan, joten liikkeelle lähdetään usein luku- ja kirjoitustaidoista ja muista perustaidoista kuten esimerkiksi opiskeluvalmiuksien vahvistamisesta.

Vuoden 2018 uudistuksen jälkeen koulutuksen valtionosuus on ollut 100 prosenttia, mikäli se on hyväksytty osaksi opiskelijan kotoutumissuunnitelmaan, eikä siitä peritä maksua. Vapaan sivistystyön kotoutumissuunnitelmaan sisältyvään koulutukseen varatuilla määrärahoilla ei ole uudistuksen alkuvuosina voitu järjestää lukutaitokoulutusta kohderyhmän tarpeisiin nähden riittävästi. Heikommassa asemassa olevien maahanmuuttajien riittävän koulutustarjonnan varmistamiseksi hallitus päätti kehyspäätöksessään 29.4.2021 lisätä 5 miljoonaa euroa valtionosuudella rahoitettuun maahanmuuttajien kototutumissuunnitelmaan hyväksyttyyn koulutukseen.

Kotivanhemmuus on elämäntilanne, ja pitkällä tähtäimellä kotivanhempien kotoutumista tukemalla voidaan edistää myös heidän siirtymistään työmarkkinoille. Tämän vuoksi joustavat koulutuksen muodot, joiden yhteyteen kunnan on mahdollista järjestää varhaiskasvatuspalveluja, ovat tärkeitä, sillä kotona lapsia hoitavat naiset saattavat lastenhoitoavun puutteessa jäädä kieli- ja yhteiskuntakoulutuksen ulkopuolelle, jolloin kielitaidon tai lukutaidon puute vaikeuttaa yhteiskuntaan kotoutumista ja työpaikan saamista. Koulutuksen arviointikeskuksen selvityksen mukaan koulutuksen kohderyhmien tavoittamisessa on kuitenkin esiintynyt haasteita, jotka liittyvät muun muassa kotivanhempien tavoittamiseen ja kriteerit täyttävän opiskelijaryhmän kokoon saamiseen 56. Saatavilla ei ole tilastotietoa, missä määrin uudistus on tavoittanut työvoiman ulkopuolella olevia maahanmuuttajia.

Korkeakoulujen suomen ja ruotsin kielen opiskelumahdollisuuksia ei myöskään ole pidetty riittävinä Suomeen opiskelemaan muuttavien kielenopiskelun tukemiseksi kehitetään korkeakoulujen kotimaisten kielten koulutustarjontaa ja vieraskielisiä koulutusohjelmia niin, että opintoja ennen ja opintojen aikana hankittu suomen tai ruotsin kielen taito tukee työelämään siirtymistä ja yhteiskuntaan integroitumista. Lisäksi osana kielenopiskelun tukemista kehitetään eri kohderyhmiä palvelevaa digitaalista suomen ja ruotsin kielen opetussisältöä ja oppimisympäristöä sekä lisätään kotimaisten kielten opiskelumahdollisuuksia. Kehittämistyötä on tehty osana korkeakoulujen ja opetus- ja kulttuuriministeriön välisiä sopimuksia ja niihin sisältyvää kansainvälisyysohjelmaa. Sopimuskaudella 2021- 2024 opetus- ja kulttuuriministeriö rahoittaa korkeakoulujen suomi tai ruotsi toisena kielenä opintojen kehittämistä ja tarjonnan laajentamista vuosittain 3,8 miljoonalla eurolla. Osa kehittämistyöstä on jo käynnissä, osaa käynnistetään ja jatketaan seuraavalla hallituskaudella.

Työhön muuttaneiden kielenopiskelun tukemiseksi on tällä hetkellä työ- ja elinkeinopalveluvalikossa työnantajien kanssa yhteishankintoina järjestettävät Työpaikkasuomi- ja Työpaikkaruotsi-koulutukset, joita hyödynnetään kuitenkin suhteellisen vähäisesti. Työpaikkasuomi- ja Työpaikkaruotsi-koulutuksissa konkreettiset kielen oppimisen tavoitteet asetetaan ala- ja ammattikohtaisiin työympäristön ja työtehtävien vaatimiin kielen hallinnan tarpeisiin.

Maahanmuuttajien koulutus- ja työllistymispolut

Kotoutumiskoulutus on monelle maahanmuuttajalle ensimmäinen askel kohti jatkokoulutusta ja työmarkkinoita. Kotoutumiskoulutuksen jälkeen työ- ja elinkeinotoimiston asiakkaana olevat maahanmuuttajat ohjataan pääsääntöisesti muihin osaamisen kehittymistä ja työllistymistä tukeviin työ- ja elinkeinopalveluihin tai kansallisen koulutusjärjestelmän opintoihin, sillä monet tarvitsevat kotoutumiskoulutuksen jälkeen vielä tukea esimerkiksi kielitaidon tai ammatillisen osaamisen kehittämiseen tai työelämäkontaktien hankkimiseen. Osa työttömistä maahanmuuttajista työllistyy nopeasti tai tarvitsee vain lyhytaikaista tukea työllistymiselleen, osalla polku työmarkkinoille on pidempi.

Maahanmuuttajien joukossa on paljon sekä korkeasti että matalasti koulutettuja. FinMonik-tutkimuksen mukaan lähes puolella ulkomaalaistaustaisista on Suomessa tai ulkomailla suoritettu korkeakoulututkinto. Saman tutkimuksen mukaan 15 prosentilla on korkeintaan peruskoulututkinto. 57 Maahanmuuttajien palvelupolkujen suunnittelussa tuleekin huomioida maahanmuuttajien aiempi osaaminen, jota tarvittaessa joustavasti täydennetään ja kehitetään vastaamaan suomalaisten työmarkkinoiden vaatimuksia ja tarpeita.

Kotoutumisen ja työllistymisen kannalta on keskeistä, että maahanmuuttaja saa palvelut johdonmukaisena kokonaisuutena ja että eri palveluita yhdistetään tarkoituksenmukaisella tavalla. Työ- ja elinkeinohallinnon ja oppilaitosten yhteistyöllä on merkittävä rooli oikealle koulutus- ja työllistymispolulle ohjaamisessa. Pitkäjänteinen ohjaus edellyttää viranomaisten, koulutuksen järjestäjien ja yksityisten palveluntuottajien tiivistä yhteistyötä ohjausprosessin eri vaiheissa ja ohjausprosessia on edelleen tarpeen vahvistaa siten, että maahanmuuttaja ohjautuu hänelle tarkoituksenmukaisimmalle koulutus- ja työllistymispolulle. Työ- ja elinkeinoministeriö ja opetus- ja kulttuuriministeriö yhteistyössä nopeuttavat siirtymiä kotoutumiskoulutuksesta ammatilliseen koulutukseen ja muuhun koulutukseen sekä pätevöitymiskoulutukseen samalla kun suomen ja ruotsin kielen opiskelumahdollisuuksia eri koulutusmuotojen sisällä lisätään.

Osaamisen kehittämisen suuntaaminen etenkin heikommin koulutetulle väestölle on keskeinen työllistymisen edistämisen keino. Vuoden 2018 alusta uudistettiin aikuisten perusopetus, mikä on osaltaan parantanut heikommin koulutetun maahanmuuttajaväestön koulutusmahdollisuuksia. Aikuisten perusopetuksen kohderyhmään kuuluvat erityisesti perusopetuksen loppuvaiheessa Suomeen tulleet nuoret, jotka eivät ole ehtineet saada perusopetuksen päättötodistusta valmiiksi oppivelvollisuusikäisinä tai joiden valmiudet ovat jääneet heikoiksi perusopetuksen aikana, ja 17–25-vuotiaat maahanmuuttajataustaiset, jotka tarvitsevat perusopetuksen päättötodistusta ja opiskeluvalmiuksia jatkaakseen opintoja toisella asteella. Perusopetus sisältää alkuvaiheen osana järjestettävän erityisen lukutaitovaiheen, perusopetuksen alkuvaiheen opetuksen ja perusopetuksen päättövaiheen opetuksen.

Korkeatasoinen ammatillinen koulutus tuottaa vahvan pohjan sekä yhteiskunnassa että työelämässä toimimiseen. Vieraskielisten oppilaiden osuus ammatillisessa koulutuksessa on kasvanut viime vuosina huomattavasti. Opetushallituksen mukaan vieraskieliset ammatillisen peruskoulutuksen tutkinnon vuonna 2014 suorittaneet työllistyivät ja jatkoivat päätoimista opiskelua lähes yhtä usein kuin kaikki tutkinnon suorittaneet 58.

Ammatillisessa koulutuksessa maahanmuuttajien koulutustarpeita tukevat yksilölliset opintopolut, joissa yksilöllisiin osaamistarpeisiin voidaan vastata tutkintojen ja niiden osien, valmentavien koulutusten ja niiden osien sekä ammatillista osaamista syventävän ja täydentävän koulutuksen avulla. Ennen ammatillista koulutusta maahanmuuttajat ovat voineet hakeutua ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaan koulutukseen (VALMA), jonka tavoitteena on ollut kehittää muun muassa ammatillisessa koulutuksessa tarvittavia kielellisiä valmiuksia. Syksystä 2022 alkaen nykyiset nivelvaiheen koulutukset (perusopetuksen lisäopetus niin sanottu kymppiluokka, lukiokoulutukseen valmistava koulutus (LUVA) ja ammatilliseen koulutukseen valmentava koulutus VALMA) yhdistetään uudeksi yhtenäiseksi koulutuskokonaisuudeksi, tutkintokoulutukseen valmentavaksi koulutukseksi (TUVA).

Valtioneuvoston selonteossa julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2017-2020 tavoitteeksi asetettiin, että ainakin osa maahanmuuttajista voisi siirtyä kotoutumiskoulutuksesta ammatilliseen koulutukseen jo kuuden kuukauden kotoutumiskoulutuksen jälkeen. Osana ammatillisen koulutuksen uudistusta vuonna 2018 muutettiin ammatillisen koulutuksen valintaperusteita niin, että yhtenäisistä kielitaitovaatimuksista luovuttiin. Näin haluttiin nopeuttaa koulutuspolkuja ja varmistaa, että kielitaitovaatimus ei muodostu esteeksi koulutukseen pääsylle. Tavoitteena oli siirtää kielitaidon arviointi siihen vaiheeseen, kun tutkinto suoritetaan, ja tukea kielitaidon kehittymistä koulutuksen aikana.

Ammatillisen koulutuksen järjestäjät voivat osana tutkintoon johtavaa koulutusta järjestää opiskelijoille opiskeluvalmiuksia tukevia opintoja, joiden kautta opiskelija voi hankkia sellaista yksilöllisiin tarpeisiinsa perustuvaa osaamista, joka antaa hänelle edellytykset osallistua tutkintokoulutukseen, esimerkiksi kielellistä tukea opintojen rinnalla. Opiskeluvalmiuksia tukevia opintoja painotetaan ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmässä painokertoimella 1,41. Suoriteperusteisessa osuudessa rahoitusjärjestelmä ei huomioi vieraskielisten opiskelijoiden määrää koulutuksessa erillisellä korotuskertoimella.

Uudistusten toimivuutta selvitettäessä yli puolet opettajista koki, että maahanmuuttajataustaisten opiskelijoiden kielitaito ei ollut opintojen alussa opinnoissa selviytymisen kannalta riittävällä tasolla ja lähes puolet, että heidän opiskelijansa eivät saavuta opintojen aikana riittävää suomen tai ruotsin kielen osaamista selvitäkseen työpaikalla ja arjessa. Lisäksi sekä koulutuksen järjestäjien että erityisesti opettajien mukaan opetus- ja ohjaushenkilöstön määrä ei ammatillisissa oppilaitoksissa useinkaan ole riittävä suhteessa maahanmuuttajataustaisten opiskelijoiden määrään ja tarpeisiin. Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen selvityksessä käy ilmi, että yhteisten tutkinnon osien opiskelu on maahanmuuttajataustaisille opiskelijoille ammatillisten tutkinnon osien opiskelua vaikeampaa. 59

Koulutettujen maahanmuuttajien pääsyä työmarkkinoille on hidastanut olemassa olevan osaamisen tunnistamisen ja aiemmin hankitun osaamisen hyväksi lukemisen toimimattomuus, prosessin hitaus ja tietämättömyys tutkinnon tunnustamisen käytännöistä ja täydennyskoulutusmahdollisuuksista. Opetus- ja kulttuuriministeriön rahoituksella vuonna 2016 käynnistyneen vastuukorkeakoulutoiminnan (SIMHE- supporting immigrants in to higher education in Finland) tavoitteena on varmistaa, että Suomeen saapuvien maahanmuuttajien aiemmat opinnot, osaaminen ja tutkinnot tunnistettaisiin ja tunnustettaisiin kansallisten käytäntöjen mukaisesti mahdollisimman nopeasti, jotta henkilöt voidaan ohjata oikeille koulutus- ja urapoluille. Opetus- ja kulttuuriministeriö tukee SIMHE-toimintaa osana korkeakoulujen kansainvälisyysohjelmaa (sopimuskausi 2021-2024) 1,6 miljoonalla eurolla vuosittain. Vuoden 2021 alusta lähtien SIMHE-korkeakouluja on kymmenen kappaletta.

Maahanmuuttajat osallistuvat myös työ- ja elinkeinohallinnon valmennuksiin (työnhaku-, työhön- ja uravalmennukset) sekä työ- ja koulutuskokeiluihin ja ovat asiakkaina työ- ja elinkeinohallinnon yrityspalveluissa. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten hankkimaan ammatillisesti suuntautuneeseen työvoimakoulutukseen on voitu tarvittaessa yhdistää kielellistä tukea. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset voivat myös järjestää yksinomaan maahanmuuttajille räätälöityjä ammatillisesti suuntautuneita koulutuksia. Koulutusta on järjestetty esimerkiksi sosiaali- ja terveysalalla, palvelu- ja puhdistuspalvelu- sekä kuljetusalalla.

Tampereen yliopiston työelämän tutkimuskeskuksen keväällä 2017 julkistetun tutkimuksen mukaan maahanmuuttajia ohjataan vähäisesti työ- ja elinkeinotoimiston muihin palveluihin kuin kotoutumiskoulutukseen, vaikka niiden vaikuttavuus maahanmuuttajien kohdalla on lähes sama kuin valtaväestöllä. Etenkin ammatillisesti suuntautunut työvoimakoulutus, työharjoittelu ja palkkatuki ovat selvästi edistäneet maahanmuuttajien työllistymistä, ja niitä tulisi kohdistaa useammalle maahanmuuttajalle nykyistä aikaisemmin. Myös varhaiset kontaktit työelämään parantavat maahanmuuttajien työllistymistä. Maahanmuuttajien työvoimapoliittisten toimenpiteiden vaikutusta kartoittavan selvityksen mukaan mitä enemmän maahanmuuttajalle kertyy työkokemusta jo kotoutumisjaksolla, sitä todennäköisempää hänen myöhempi työllistymisensä on. 60 Työ- ja elinkeinotoimistoille suunnatun kyselyn mukaan maahanmuuttajia ei huomioida erityisenä ryhmänä työnantajayhteistyössä tai tehtävissä yrityskontaktoinneissa. Monet kyselyyn vastanneista näkivät, että jos maahanmuuttajat asetetaan samalle viivalle kaikkien muiden kanssa, maahanmuuttajat jäävät tosiasiallisesti muita huonompaan asemaan ja että maahanmuuttajat tulisi huomioida erityisenä kohderyhmänä. 61

Palkkatuen hyödyntämistä maahanmuuttajien työllisyyden edistämisessä on vaikeuttanut tukitason määräytyminen työttömyyden keston mukaan. Palkkatukea on tarkoitus uudistaa asettamalla tukitaso työttömyyden pituudesta riippumatta 50 prosenttiin. Uudistus parantaa mahdollisuuksia hyödyntää palkkatukea maahanmuuttajien työllisyyden tukemisessa esimerkiksi kotoutumiskoulutuksen aikana tai jälkeen. Työvoimapalveluiden laajemmaksi hyödyntämiseksi maahanmuuttajien työllistymisen tukena ja työssä oppimisen lisäksi työ- ja elinkeinoministeriössä valmistellaan malleja suomen ja ruotsin kielen opiskelun ja työ- ja elinkeinopalveluiden (esimerkiksi palkkatuettu työ ja työkokeilut) yhdistämiseksi.

Maahanmuuttajien työllistymisen nopeuttamiseksi työ- ja elinkeinoministeriö toteutti vuosina 2016–2019 maahanmuuttajien nopean työllistymisen kokeilu vaikuttavuusinvestointimallilla (SIB, Social Impact Bond). Hankkeen tavoitteena oli kokeilla uusia työllistämis- ja koulutusmalleja, joilla nopeutetaan maahanmuuttajien työllistymistä sekä mahdollistetaan koulutuksen ja työnteon yhdistäminen joustavalla tavalla. Tavoitteena oli 2 500 maahanmuuttajan työllistyminen 3-6 kuukauden kieli- ja yhteiskuntatiedon opintojen jälkeen, jonka jälkeen koulutus jatkuu työpaikalla. SIB-mallilla maahanmuuttajien työpanosta voidaan ohjata myös työvoimakapeikkoaloille. Kokeilu rahoitettiin yksityisten sijoittajien rahoituksella. Valtion säästö muodostuu kertyneistä verotuloista ja säästyneestä työmarkkinatuesta SIB-malliin osallistuneiden ja verrokkiryhmän välillä. Kokeilun vaikuttavuustiedot ovat käytettävissä vuonna 2023, kun ulkoinen arviointi kokeilusta valmistuu.

Osalla maahanmuuttajista voi olla rajoitteita työkyvyssä tai fyysisen tai psyykkisen terveyden haasteita, hankala elämäntilanne tai traumataustaa, jolloin he saattavat päätyä kertaamaan samoja koulutuksia ilman merkittävää etenemistä opinnoissa. Tälle ryhmälle on tarpeen kehittää nykyistä joustavampia tapoja opiskella sekä yhdistää niihin tarvittaessa sosiaali- ja terveyspalveluita. Vapaan sivistystyön luku- ja kirjoitustaidon ja muun kotoutumista edistävän suomen tai ruotsin kielen koulutusta voidaan toteuttaa myös osa-aikaisena mikä mahdollistaa koulutukseen osallistumisen myös, vaikka henkilö ei kykene kokopäiväiseen opiskeluun. Lisäksi valmistellaan ammatillista kuntoutusta ja kieliopintoja yhdistäviä malleja osana kotoutumiskoulutuksen kehittämistä.

Hallitus on käynnistänyt jatkuvan oppimisen parlamentaarisen uudistuksen, jonka tavoitteena on kehittää tulevaisuuden tarpeisiin vastaava jatkuvan oppimisen järjestelmä. Maahanmuuttajat huomioidaan osana kehitettäviä ratkaisuja. Osana jatkuvan oppimisen uudistusta perustettu Jatkuvan oppimisen ja työllisyyden palvelukeskus aloitti toimintansa syksyllä 2021.

Vuonna 2020 käynnistetyn työelämän monimuotoisuusohjelman avulla lisätään työnantajien rekrytointi- ja monimuotoisuusosaamista siten, että yritykset ja organisaatiot hyötyvät monimuotoisuudesta ja maahanmuuttajien pääsy osaamistaan vastaaviin tehtäviin ja uralla eteneminen helpottuvat. Ohjelma sisältää toimenpiteitä, joiden avulla työmarkkinoiden rakenteellista syrjintää ja rasismia pyritään vähentämään lisäämällä tietoisuutta monimuotoisuuden hyödyistä sekä lisäämällä monimuotoisuutta ja inklusiivisuutta koskevaa osaamista työelämässä. Ohjelman avulla myös lisätään monimuotoisuusosaamista yritys-, työnantaja- ja työnhakijapalveluissa, joissa kehitetään kansainväliseen rekrytointiin ja monimuotoisuuteen keskittyvää palvelua, jonka avulla työnantajat voivat kehittää toimintaansa esimerkiksi liittyen rekrytointiin, perehdyttämiseen, työkulttuuriin, johtamiseen, kielitietoiseen työskentelyyn ja viestintään. Rekrytointisyrjinnän vastaisia ja anonyymiä rekrytointia edistäviä toimenpiteitä sisällytetään läpileikkaavasti ohjelman eri toimenpiteisiin.

Suomessa asuvat kansainväliset osaajat ovat vielä pitkälti hyödyntämätön resurssi innovaatioiden ja kasvun vauhdittamisessa. Osaajien maahanmuuton pitkän aikavälin strateginen tahtotila on kirjattu Koulutus- ja työperusteisen maahanmuuton tiekartta 2035:een, jonka toimeenpanon osana tavoitteena on rakentaa asiakaslähtöinen, skaalautuva ja digitaalinen osaajien maahanmuuton palvelujärjestelmä, joka mahdollistaa nykyistä suurimmille asiakasmäärille nykyistä sujuvammat palvelupolut. Palvelupolut luovat Suomessa oleville ja houkutelluille kansainvälisille osaajille sujuvat väylät työllistymiseen ja kotoutumiseen. Tavoitteena on vahvistaa osaajien yritys- ja työelämäyhteyksiä, parantaa osaamisen tunnistamista sekä tukea myös osaajien perheenjäsenten ja puolisoiden asettautumista ja kotoutumista. Niin ikään maahanmuuttajien yrittäjyyttä on tarpeen vahvistaa. Jo nyt moni maahanmuuttaja ryhtyy yrittäjäksi, ja yrittäjyyttä edistämällä voidaan tukea maahanmuuttajien pääsyä työmarkkinoille ja hyödyntää heidän osaamistaan uusien työpaikkojen luomisessa.

Kotoutumisen edistäminen sosiaali- ja terveyspalveluissa

Sosiaali- ja terveyspalvelut edistävät osaltaan maahanmuuttajien kotoutumista. Sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisestä säädetään niitä koskevassa yleis- ja erityislainsäädännössä. Nykyisin järjestämisvastuu sosiaali- ja terveydenhuollosta on kunnilla. Tämä kuitenkin muuttuu vuoden 2023 alusta. Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annettua lakia (järjestämislaki) sovelletaan hyvinvointialueesta annetussa laissa tarkoitetun hyvinvointialueen järjestämisvastuulla olevan sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiseen, kehittämiseen, ohjaukseen ja valvontaan, jollei muussa laissa toisin säädetä. Järjestämislaki tulee voimaan 1.1.2023. Tämä tarkoittaa sitä, että vuoden 2023 alusta alkaen järjestämisvastuu sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista siirtyy kunnilta hyvinvointialueille. Sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen tehtävien siirtyessä kunnilta hyvinvointialueille, siirtyy myös henkilöstö tehtäviensä mukana hyvinvointialueille. On syytä huomioida kuitenkin, ettei hyvinvointialueita ole Ahvenanmaalla eikä Helsingissä.

Sosiaali- ja terveydenhuollon tavoitteena on edistää ja ylläpitää väestön hyvinvointia ja terveyttä varmistamalla, että asiakkaalla on oikeus hyvään sosiaali- ja terveydenhuoltoon. Palveluihin pääsy edellyttää usein, että asiakas on itse aktiivinen ja osaa hakeutua niihin. Alkuvaiheen ohjaus ja neuvonta ovatkin erityisen tärkeitä, jotta maahanmuuttaja-asiakkaat pääsevät tarvettaan vastaaviin sosiaali- ja terveyspalveluihin yhdenvertaisesti valtaväestön kanssa. Sosiaali- ja terveyspalveluilla on ohjaus- ja neuvontavelvoite, jossa erityistä huomiota on kiinnitettävä lasten, nuorten ja erityistä tukea tarvitsevien henkilöiden neuvontaan ja ohjaukseen.

Osassa kunnissa kotoutumislain mukaisten palveluiden toimeenpanoa toteutetaan sosiaalihuollossa erityisesti työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien ja kansainvälistä suojelua saavien osalta. Osassa kunnista puolestaan kotoutumispalvelut järjestetty kunnan muun palvelujärjestelmän kautta. Järjestämislain myötä hyvinvointialueiden toiminnan käynnistyessä niille siirtyvät vain niille lainsäädännössä säädetyt tehtävät. Hyvinvointialueen sekä sosiaali- ja terveyspalveluiden rooli kotoutumislain mukaisten palveluiden ja maahanmuuttajien tarvitseman tuen kokonaisuudessa on jatkossakin keskeinen. Samalla on huomioitava, että vastuuta maahanmuuttajan palveluprosessista esitetään kunnalle, jolloin niissä kunnissa, joissa kotoutumista edistävä toiminta on nykyisin organisoitu sosiaalitoimeen, tulee tämä huomioida hallinnollisesti, organisatorisesti ja henkilöstöresurssien osalta.

Maahanmuuttajien sosiaali- ja terveydenhuollon tarpeeseen vastataan pääosin peruspalveluilla, mutta tarpeen mukaan myös erityispalveluilla, kuten lastensuojelun ja vammaisten erityispalveluilla. Sosiaalihuollossa tavoitteena on luoda, palauttaa ja ylläpitää ihmisten omaehtoisen selviytymisen, hyvän elämänlaadun ja elämänhallinnan edellytyksiä. Sosiaalihuollolla voidaan varmistaa se, että myös kaikkein vaikeimmassa asemassa olevat ihmiset, jotka eivät välttämättä osaa itse apua pyytää, saavat tarvitsemansa avun ja tuen. Pakolaisuuteen johtaneet tapahtumat usein aiheuttavat traumatisoitumista ja toimintakyvyn heikentymistä, mikä yhdistettynä elinympäristön muutokseen voi vaatia erityisosaamista sosiaali- ja terveyspalveluissa.

Monelle maahanmuuttajalle etenkin maahantulon alkuvaiheessa suurimpia haasteita sosiaali-ja terveyspalveluissa asioimiselle aiheuttaa puuteellinen kielitaito ja se, ettei palvelujärjestelmää ja suomalaisen yhteiskunnan toimintaa vielä tunneta. Myös tulkkauksen saatavuudessa ja järjestämisperiaatteissa on suuria alueellisia eroja. Palveluiden tarpeen tunnistamista, saatavuutta ja toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuutta parantaa osaamisen keskittäminen, kohderyhmän palveluiden parantamiseen tähtäävä kehittämistoiminta ja moniammatillinen verkostoyhteistyö. Palveluiden turvaamisessa tulee huomioida monikielisyyden ja monikanavaisuuteen panostaminen sekä kulttuuriosaamisen turvaaminen sosiaali- ja terveydenhuollon osaamisessa. Tietyiltä osin hyötyä voidaan saada myös monikielisen henkilökunnan rekrytoinnilla. Laadukkaan asiakastyön lähtökohtana on se, että ammattilaiset noudattavat työssään avoimuutta ja yhdenvertaisuuden periaatteita. Ammattilaisten kulttuurisen osaamisen vahvistamisella voidaan vastata paremmin maahanmuuttajaväestön tarpeisiin myös muun muassa perheenjäsenten yhtäläisten kotoutumismahdollisuuksien, perhetyön, väkivaltatyön ja sukupuolierityisten ilmiöiden osalta (muun muassa tyttöjen ja naisten sukupuolielinten silpominen).

Erityisesti kiintiöpakolaisten ja kansainvälistä suojelua saavien tai perheenyhdistämisen kautta Suomeen saapuneiden osalta sosiaalihuollon käytännön ulottuvuuksia ovat tiedon jakaminen ja ohjaus, psykososiaalinen tuki, sosiaalisten oikeuksien välittäminen, taloussosiaalityö, kielellinen tuki, asiointiapu, asumisen tuki sekä tuki jokapäiväisestä elämästä selviytymiseen uudessa elinympäristössä.

Suomalaisten väestötutkimusten mukaan monilla konfliktialueilta tulevilla maahanmuuttajaryhmillä on valtaväestöä selvästi enemmän psyykkistä oireilua ja mielenterveyttä kuormittavia riskitekijöitä, kuten traumaattisia kokemuksia, syrjintää ja sosiaalisten verkostojen puutteita. Maahanmuuttajataustainen väestö ei kuitenkaan käytä mielenterveyspalveluja koko väestöä enempää, mikä voi kertoa myös vaikeuksista hakeutua palveluihin tai ongelmista maahanmuuttajaväestön palveluntarpeiden tunnistamisessa. Pakolaisten mielenterveystoimien valtakunnallisessa kehittämishankkeessa 62 tunnistettiin moniammatillisessa asiantuntijajoukossa useita Suomessa yleisiä pakolaisten mielenterveyden edistämiseen liittyviä ongelmakohtia, kuten se, että mielenterveysongelmiin ja palveluihin voi liittyä voimakasta stigmaa, joka pahimmillaan estää aiheen puheeksiottoa ja tarvittaviin palveluihin hakeutumista. Lisäksi haasteina tunnistettiin puutteet tiedoissa mielenterveydestä ja siihen vaikuttavista tekijöistä.

Maahanmuuttajat Suomessa ovat hyvin heterogeeninen ryhmä ja erot maahanmuuttajaväestön sisällä eri ryhmien välillä ovat suuria myös sairastavuuden ja terveysriskien suhteen. Useiden terveysongelmien ja koetun terveyden osalta myös miesten ja naisten väliset erot ulkomaalaistaustaisessa väestössä olivat suuria ja erisuuntaisia eri taustamaaryhmissä. Maahanmuuttajaväestön terveydessä, hyvinvoinnissa ja osallisuudessa on monia myönteisiä tekijöitä. FinMonik-kyselytutkimuksen 63 mukaan useimmilla on ystävä, he pitävät yhteyttä läheisiinsä ja useimmat arvioivat olevansa täysin työkykyisiä. Alkoholinkäyttö on harvinaisempaa kuin koko väestöllä. Myönteisistä tekijöistä huolimatta sekä ulkomaalaistaustaiset miehet että naiset kokivat FinMonik –tutkimuksessa harvemmin terveytensä hyväksi tai melko hyväksi koko väestöön verrattuna. Haasteita terveydelle ja hyvinvoinnille aiheuttavat kokemukset syrjityksi tulemisesta: miehistä 40 prosenttia ja naisista 37 prosenttia oli kokenut syrjintää viimeisen vuoden aikana ja joka kymmenes nainen koki turvattomuutta kotinsa lähikaduilla. Pahoinvointi ja terveyden riskitekijöiden yleisyys korostuvat erityisesti niissä maaryhmissä, joista tulevilla kansainvälinen suojelu on yleinen maahantulon peruste. Sosiaali- ja terveyspalvelut eivät ole kyenneet tehokkaasti kaventamaan hyvinvoinnin eriarvoisuutta etenkään kansainvälisen suojelun tarpeen vuoksi maahan muuttaneiden osalta.

Vuonna 2014 Kuntoutussäätiön työ- ja elinkeinoministeriölle tekemässä tutkimuksessa 64 ja Valtiontalouden tarkastusviraston vuonna 2014 laatimassa raportissa kotouttamisesta sosiaali- ja terveydenhuollossa 65 todettiin, että kuntien peruspalvelut eivät riittävästi vastaa maahanmuuttajien mielenterveysongelmien hoitamisen tarpeeseen. Palveluissa on harvoin käytettävissä kansainvälistä suojelua saavien mielenterveyden hoitoon tarvittavaa psykiatrista osaamista eikä mielenterveys-, trauma- ja terapiapalveluja pystytä järjestämään riittävässä määrin. Muilta osin Valtiontalouden tarkastusviraston raportissa todettiin, että sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämisessä maahanmuuttajien erityistarpeet huomioidaan kiitettävästi kotoutumisen ja sosiaali- ja terveyspalvelujen ohjelmissa ja strategioissa. Sen sijaan toimeenpanossa kunnissa ja eri sosiaali- ja terveydenhuollon yksiköissä maahanmuuttajien erityistarpeet huomioidaan kuitenkin vaihtelevasti. Niin ikään henkilöstön osaamisessa on vielä kehittämistä, erityisesti niillä alueilla, joilla maahanmuuttajia on vähän. Sosiaali- ja terveydenhuollon ammattilaisten osaamista kulttuurisensitiivisyydestä on tarpeen kasvattaa, samoin maahanmuuttajien kanssa työskentelevien osaamista mielenterveyden tukemisesta.

Valtiontalouden tarkastusviraston edellä mainitun raportin mukaan sosiaali- ja terveyspalveluihin kohdistuvaa ohjausta tulee vahvistaa ja selkiyttää. Sosiaali- ja terveysministeriö on vuosina 2016–2017 antanut useita maahanmuuttajia ja turvapaikanhakijoita koskevia tiedotteita (niin sanottuja kuntainfoja) sekä ohjeita. Tekemässään jälkiseurannassa 66 Valtiontalouden tarkastusvirasto toteaa, että sosiaali- ja terveysministeriön ohjaus on ollut entistä laajempaa ja systemaattisempaa, ja tältä osin Valtiontalouden tarkastusviraston suositukset ovat toteutuneet. Maahanmuuttajille tarjottavien sosiaali- ja terveyspalvelujen kehittämisessä tulee jatkossa vahvistaa omakielistä ohjausta ja neuvontaa sekä hyödyntää positiivista erityiskohtelua, esimerkiksi tarvittaessa pidempiä vastaanottoaikoja, riittävää tulkkausta tai muita tukitoimenpiteitä. Lainsäädäntöä on viime aikoina vahvistettu siten, että asiakaslähtöisyyttä sekä asiakkaan ja potilaan oikeutta yksilölliseen palvelutarpeen arviointiin on vahvistettu. Myös maahanmuuttajien omien järjestöjen roolia tulee tukea terveyteen ja hyvinvointiin liittyvän tiedon ja palveluiden välittämisessä. Jatkossa maahanmuuttajien terveyttä ja hyvinvointia on tarkoitus seurata osana alueellista terveys- ja hyvinvointitutkimusta.

Toimivien aikuisväestön palveluiden lisäksi lapsiperheille suunnatuilla sosiaalipalveluilla edistetään ja turvataan lasten ja nuorten kasvua, kehitystä ja hyvinvointia sekä tuetaan vanhemmuutta. Kaikissa sosiaalihuoltoon liittyvissä ratkaisuissa ja toimissa on sosiaalihuoltolain 4 ja 5 § mukaisesti huomioitava asiakkaan ja lapsen etu. Tähän arviointiin liittyy muun muassa kielellisen, kulttuurisen sekä uskonnollisen taustan huomioiminen sekä mahdollisuus osallistumiseen ja vaikuttamiseen omissa asioissaan. Myös neuvolatoiminnalla on hyvät mahdollisuudet saavuttaa maahanmuuttajataustaisia perheitä ja tukea hyvinvointia, terveitä elämäntapoja ja kotoutumista. Terveystarkastuksiin sisältyy aina yksilöllisen tarpeiden mukaista tukea, ohjausta ja neuvontaa. Myös peruskoulun oppilaille terveystarkastus järjestetään jokaisella vuosiluokalla. Osa terveystarkastuksista on laajoja, joissa terveydenhoitaja ja lääkäri kohtaavat koko perheen ja selvittävät vanhempien ja muun perheen hyvinvointia.

Vammaiset maahanmuuttajat muodostavat erityisen haavoittuvan ryhmän. Vammaisten maahanmuuttajien tilannetta vaikeuttavat vamman lisäksi kielivaikeudet ja tiedon saavutettavuus. Viranomaispalveluissa tulee kiinnittää erityistä huomioita vammaisten maahanmuuttajien palvelutarpeisiin ja palveluihin pääsyyn. Viime vuosina vammaisten maahanmuuttajien ohjausta ja neuvontaa on kehitetty muun muassa perustamalla vammaisten maahanmuuttajien tukikeskus Hilma Vammaisfoorumi ry:n alaisuuteen. Toimintaa rahoittaa Sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskus (STEA). Tulevaisuudessa ikääntyneitä maahanmuuttajia on myös yhä enemmän ikääntyneiden palveluiden ja palveluasumisen sekä muun erityisryhmien asumisen ja palveluiden piirissä. Siksi on tärkeää kehittää henkilökunnan osaamista kotoutumisessa niin, että heillä on mahdollisuus tunnistaa myös erityisryhmiin kuuluvien maahanmuuttajien yksilöllisiä tarpeita.

Maahanmuuttajilla voi olla myös kuntoutuksen tai kuntouttavan työtoiminnan kaltaisten palveluiden tarpeita. Kuitenkaan lakia kuntouttavasta työtoiminnasta ei sovelleta henkilöön, jolla on kotoutumislain mukaisesti oikeus kotoutumissuunnitelmaan, vaan kuntouttava työtoiminta on sosiaalipalvelu, joka on tarkoitettu pitkään työttöminä olleille henkilöille työllistymismahdollisuuksien ja elämänhallinnan parantamiseksi. Olisi kuitenkin hyvä tuoda työ- ja toimintakykyä tukevia elementtejä esimerkiksi osaksi kotoutumiskoulutusta. Lisäksi on syytä selvittää ammatillisen kuntoutuksen ja kotoutumista edistävien palvelujen yhdistämistä.

Maahanmuuttajat kulttuuri-, kirjasto-, liikunta- ja nuorisotoimessa

Kotoutumislain mukaan kotoutumisen edistämisen kehittämiseen kunnassa osallistuvat kunnan eri toimialat, joihin kuuluvat myös kulttuuri-, kirjasto-, liikunta- ja nuorisotoimi. Kunnat vastaavat alueensa kulttuurin peruspalveluista. Kuntien kulttuuritoiminnasta säädetään lailla (166/2019). Kulttuuritoimintaa järjestäessään kunnan on muun muassa edistettävä ja otettava huomioon paikalliset olosuhteet ja eri väestöryhmien tarpeet. Kulttuurista moninaisuutta, osallisuutta ja yhdenvertaisia mahdollisuuksia sivistykseen sekä palvelujen saatavuuteen ja saavutettavuuteen edistetään myös muussa kulttuurialan lainsäädännössä, kuten museolaissa (314/2019), laissa esittävän taiteen edistämisestä (132/2020) ja laissa valtion rahoituksesta elokuvakulttuurin edistämiseen (1174/2018).

Kulttuuripolitiikka, maahanmuuttajat ja kulttuurisen moninaisuuden -työryhmä luovutti loppuraporttinsa 67 opetus- ja kulttuuriministeriölle tammikuussa 2021. Työryhmän esitykset teemakohtaisiksi linjauksiksi ja toimenpiteiksi koskivat myös mm. maahanmuuttajien työllistymistä ja ammatillista kehittymistä ja kulttuurien välistä vuoropuhelua. Ministeriö on käynnistänyt kulttuurista moninaisuutta edistävän toimintaohjelman valmistelun yhteistyössä hallinnonalan toimijoiden kanssa.

Myös uskonto on keskeinen osa kulttuuria. Perustuslain 11 §:n mukaan jokaisella on uskonnon ja omantunnon vapaus. Uskonnon ja omantunnon vapauteen sisältyy oikeus tunnustaa ja harjoittaa uskontoa, oikeus ilmaista vakaumus ja oikeus kuulua tai olla kuulumatta uskonnolliseen yhdyskuntaan. Uskonnonvapauden käyttämistä turvataan muun muassa uskonnonvapauslain (453/2003) sääntelyllä. Uskonnollisen yhteisön toimintaan osallistuminen voi tukea maahanmuuttajan kotoutumista, oman etnisyyden, kielen ja kulttuurin säilyttämistä, luoda yhteyksiä ja verkostoja ja toimia henkisenä voimavarana.

Liikuntalain (390/2015) 5 §:n mukaan kunnan tehtävänä on luoda edellytyksiä kunnan asukkaiden liikunnalle järjestämällä liikuntapalveluja sekä terveyttä ja hyvinvointia edistävää liikuntaa eri kohderyhmät huomioon ottaen, tukemalla kansalaistoimintaa sekä rakentamalla ja ylläpitämällä liikuntapaikkoja. Kunnan tehtävänä on turvata liikuntapalveluiden mahdollisimman tasa-arvoinen saatavuus kaikille kuntalaisille.

Maahanmuuttajien osalta liikuntapolitiikan tavoitteena on yhdenvertainen osallistuminen liikuntatoimintaan muun väestön kanssa inkluusioperiaatteen mukaisesti. Monipuoliset, esteettömät ja saavutettavat liikuntapalvelut sekä mahdollisuus omatoimiseen liikunnan harrastamiseen tukevat osallisuutta ja yhteisöllisyyttä. Vähemmistöt huomioiva liikuntatoiminta tukee kaikkien liikkujien osallistumista. Valtioneuvoston selonteko liikuntapolitiikasta 68 vuodelta 2018 painottaa tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden huomioimista läpileikkaavasti liikuntapoliittisissa toimissa ja avustamisessa sekä toimintamallien kehittämistä kaikkien harrastusmahdollisuuksien turvaamiseksi toimintakyvystä, sosiaalisesta taustasta tai varallisuudesta riippumatta.

Selonteon toimeenpano on yksi pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelman tavoitteista. Hallitusohjelman mukainen eri hallinnonalojen yhteinen liikuntapoliittinen koordinaatioelin (LIPOKO) on laatinut toimintasuunnitelman vuosille 2021–2023. Sen yhtenä tavoitteena on, että toimenpiteet liikunnallisen elämäntavan tukemiseksi lisääntyvät ja eriarvoisuus hyvinvoinnissa, terveydessä ja liikkumisessa vähenevät. Näitä toimenpiteitä ovat muun muassa edellä mainittu kotoutumisen edistämisen valtavirtaistaminen, edullisten, esteettömien ja hyvin saavutettavien matalan kynnyksen liikuntamahdollisuuksien lisääminen sekä tavoitetta tukeva avustustoiminta.

Nuorisotyö on kaikille nuorille avointa toimintaa, johon nuori voi osallistua oman halunsa mukaisesti ja omista lähtökohdistaan. Maahanmuuttajanuoret ovat nuorisotyön aktiivinen ja edelleen kasvava käyttäjäryhmä. Nuorisotyö ja -politiikka kuuluvat kunnan tehtäviin. Kunnan tulee nuorisolain tavoitteita toteuttaessaan luoda edellytyksiä nuorisotyölle ja -toiminnalle järjestämällä nuorille suunnattuja palveluja ja tiloja sekä tukemalla nuorten kansalaistoimintaa paikalliset olosuhteet huomioiden. Kunta toteuttaa tehtäväänsä monialaisessa yhteistyössä muiden nuorten palveluja tuottavien tahojen kanssa. Nuorisotyön toteuttamisesta vastaavat kuntien lisäksi muun muassa nuorisoalan järjestöt, seurakunnat ja muut nuorisotyötä tekevät järjestöt.

Valtakunnallisessa poikkihallinnollisessa nuorisotyön ja -politiikan ohjelmassa (VANUPO) 69 vuosille 2020–2023 pääteemoiksi on asetettu nuorten syrjäytymisen ehkäisy ja osallisuuden vahvistaminen. Näitä päämääriä tavoitellaan ohjelmassa kolmen tavoitekokonaisuuden kautta: 1) Nuorella on edellytykset sujuvaan arkeen – syrjäytyminen vähenee; 2) Nuorella on keinot ja taidot osallistumiseen ja vaikuttamiseen; 3) Nuori luottaa yhteiskuntaan - yhdenvertaisuus ja turvallisuus vahvistuvat. Valtakunnallisessa nuorisopolitiikassa ja VANUPOn toimeenpanossa otetaan huomioon nuorten erilaiset lähtökohdat ja edistetään kaikkien nuorten yhdenvertaisten mahdollisuuksien toteutumista. Ohjelman toimenpiteissä on poikkileikkaavasti huomioitu myös kasvava maahanmuuttajataustaisten nuorten määrä ja heidän osallisuutensa edistäminen.

Kulttuuri- ja liikuntapalveluilla sekä nuorisotyöllä on merkittävä rooli maahanmuuttajien kotoutumisen sekä osallisuuden ja yhteiskunnallisen aktiivisuuden edistämisessä, joka on tärkeää yhteisöön kiinnittymisen ja yhteisen sosiaalisen identiteetin kehittymisen kannalta. Nuorisotyö, kulttuuri ja liikunta tarjoavat mielekästä tekemistä ja kohtaamisia valtaväestön kanssa myös koulutuksen ja työelämän ulkopuolella oleville maahanmuuttajille. Kulttuurilla, liikunnalla ja nuorisotyöllä on myös tärkeä rooli kielen oppimisen ja opintojen tukemisessa, sosiaalisten suhteiden ja verkostojen rakentamisessa sekä vertaistoiminnassa, jota myös maahanmuuttajien omat yhdistykset toteuttavat. Liikunta edistää fyysistä ja psyykkistä terveyttä, joka luo pohjan kotoutumiselle ja toimijuuden kokemukselle. Taide- ja kulttuuritoiminta lisää vuorovaikutusta ja kulttuurien välistä vuoropuhelua ja madaltaa maahanmuuttajien kynnystä päästä osalliseksi suomalaiseen yhteiskuntaan. Kirjastopalveluilla voidaan edistää maahanmuuttajien mahdollisuuksia suomen tai ruotsin kielen oppimiseen ja suomalaiseen kulttuuriin tutustumiseen sekä oman äidinkielen ja kulttuurin ylläpitämiseen.

Vapaa-ajan toiminta, kuten harrastukset tai järjestötoimintaan osallistuminen, tukevat kotoutumista, kiinnittymistä yhteisöön ja sosiaalisten suhteiden solmimista. Vuoden 2021 Kouluterveyskyselyn tietojen perusteella harrastaminen on kuitenkin maahanmuuttajalasten parissa harvinaisempaa kuin suomalaislapsilla: 4.–5.-luokkalaisista tytöistä 78 prosenttia kertoo harrastavansa jotakin vähintään kerran viikossa (suomalaistaustaisista tytöistä 90 prosenttia), pojista 77 prosenttia (suomalaistaustaisista pojista 84 prosenttia). Noin joka kolmas kertoo kokevansa kiinnostavat harrastukset liian kalliiksi (suomalaistaustaisista noin joka viides). Yläkouluikäiset ja toisella asteella opiskelevat maahanmuuttajanuoret lukevat kuitenkin omaksi ilokseen paljon yleisemmin kuin suomalaistaustaiset lapset. Maahanmuuttajaperheistä suomalaistaustaisia useampi on pienituloinen 70, mikä vaikuttaa näiden perheiden lasten ja nuorten mahdollisuuksiin osallistua ohjattuun harrastustoimintaan. Kaupunkien ja kuntien kulttuuri- ja liikuntatoimella sekä harrastusmahdollisuuksia tarjoavilla toimijoilla on keskeinen rooli edistää myös maahanmuuttajataustaisten osallistumista toimintaan.

Myös maahanmuuttajien omat järjestöt järjestävät esimerkiksi kulttuuri- ja liikuntatoimintaa, joiden lisäksi ne tarjoavat, vertaistukea, sosiaalisen vuorovaikutuksen mahdollisuuksia sekä osallisuuden ja yhteenkuuluvuuden tunnetta omassa yhteisössä. Maahanmuuttajataustaisten järjestöjen vahvuutena on muun muassa kohderyhmän tuntemus, kulttuurisensitiivisyys sekä omakielinen tuki ja neuvonta. Toimintamahdollisuuksiin voi vaikuttaa kuitenkin esimerkiksi taloudellisten toimintaedellytysten epävarmuus ja riittämätön tieto järjestötoiminnan toteuttamisesta.

Liikunta-alalla maahanmuuttajien kotoutumista tuettiin n. 10 miljoonalla eurolla kunnille ja vastaanottokeskustoiminnan järjestäjille suunnatulla avustuskokonaisuudella vuosina 2011 – 2019. Avustuksen arviointiraportin mukaan kotoutuminen sopii liikunnan tavoitteeksi hiljattain Suomeen muuttaneille, jolloin maahanmuuttaneilla on uuteen yhteiskuntaan sopeutumiseen liittyviä erityistarpeita. Liikunta on hyvä toimintamuoto osana kotoutumisen edistämisen erityispalveluita. Kotoutumisen alkuvaiheen jälkeen on yhdenvertaisuuden näkökulmasta tärkeää löytää yhtymäkohtia suomalaistaustaisen väestön kanssa, kun määritellään liikunnan tavoitteita ja kohderyhmiä. Jo liikuntatoiminnan markkinoinnissa on huomioitava, miten rakennetaan yhteistä kattoidentiteettiä eri ryhmien välille, riippumatta kieli- ja kulttuuritaustasta. Tärkeää on inklusiivisen ja yhdenvertaisen toimintakulttuurin rakentaminen. 71

Maahanmuuttajien asuminen

Valtion tukemien vuokra-asuntojen asukasvalintaa ohjataan Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen (ARA) asukasvalintaoppaalla. Asukasvalintaohjeiden tavoitteena on, että vuokra-asunnot osoitetaan vuokra-asuntoa eniten tarvitseville asuntokunnille ja samalla pyritään vuokratalon monipuoliseen asukasrakenteeseen ja sosiaalisesti tasapainoiseen asuinalueeseen.

Kotoutumislain mukaan maahanmuuttajaväestön tarpeet ja kotoutumisen edistäminen on otettava huomioon kunnan ja muiden paikallisten viranomaisten yleisessä suunnittelussa, toiminnassa ja seurannassa. Kunnallisella asunto-, maa-, ja maankäyttöpolitiikalla vaikutetaan asumisen mahdollisuuksiin, asumisen hintaan sekä kohtuuhintaisen asumisen saatavuuteen kunnassa. ARA-vuokra-asuntojen asukasvalinnassa on otettava huomioon perustuslain ja yhdenvertaisuuslain edellyttämä yhdenvertaisuus ja oikeus kotipaikan valintaan. Asukkaiden valinta perustuu sosiaaliseen tarkoituksenmukaisuuteen ja taloudelliseen tarpeeseen. Valinnassa etusijalle on asetettava asunnottomat ja muut kiireellisimmässä asunnontarpeessa olevat, vähävaraisimmat ja pienituloisimmat hakijat. Vuokratalon omistaja valitsee asukkaat valtion tuella rakennettuihin vuokra-asuntoihin aravarajoituslain, vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain (niin sanottu uusi korkotukilaki) sekä asukkaiden valinnasta arava- ja korkotukivuokra-asuntoihin annetun valtioneuvoston asetuksen mukaisesti.

Kohtuuhintaisen asumisen saatavuudella, asuinalueen toimivuudella, palveluilla ja julkisen liikenteen yhteyksillä eli asuinalueen saavutettavuudella sekä monipuolisella asumismuotojakaumalla on tärkeä rooli osallisuuden ja uuteen ympäristöön kotoutumisen mahdollistamisessa. Osallisuutta ja kotoutumista tukevat myös asukkaiden kohtaaminen, mahdollisuus osallistua oman ympäristönsä suunnitteluun ja kehittämiseen sekä alueen toimintoihin, kuten harrastustoimintaan. Asumista ja kulttuurien välistä kohtaamista voidaan tukea muun muassa asumisneuvonnalla ja naapuruussovittelulla.

Useat vasta maahan tulleet maahanmuuttajat, jotka ovat uudessa maassa kotoutumisen ja työuransa alussa, asettuvat tyypillisesti erityisesti asumisuransa alkuvaiheessa asumaan asuinalueille, joilla on tarjolla edullisia vuokra-asuntoja. Monet varsinkin ensimmäisen polven maahanmuuttajaperheet voivat olla suurempia kuin valtaväestön perheet, joten he myös tarvitsevat suurempia asuntoja. Tämä voi vaikuttaa maahanmuuttajien keskittymiseen tietyille alueille. Myös alueella jo olevat maahanmuuttajayhteisöt voivat toimia vetovoimatekijöinä alueelle muuttoon. Maahanmuuton alkuvaiheen valtaväestöä heikomman työllisyyden ja alhaisemman tulotason takia monen maahanmuuttajan mahdollisuudet toimia asuntomarkkinoilla sekä valita asunnon sijainti ja hallintamuoto ovat valtaväestöä rajallisemmat. Maahanmuuttajat ovatkin tyypillisesti yliedustettuina valtion tukemassa vuokra-asuntokannassa ja aliedustettuina omistusasunnoissa.

Koska vasta maahan muuttaneet asettuvat usein asumaan niille alueille, joilta vapautuu eniten edullisia vuokra-asuntoja, on keskeistä, että nämä alueet ovat palvelu- ja asukasrakenteeltaan tasapainoisia. Etenkin asuntopolitiikan keinoin on edistettävä tulonmuodostuksen ja elämäntapojen monimuotoisuutta asuinalueilla sekä vaikutettava eriytymiskehityksen ehkäisemiseen. Keskeistä on taata kotoutumista edistäviä palveluita eri puolilla Suomea, jotta suurimpiin asumiskeskuksiin keskittymisen ohella maahanmuuttajat asettuvat asumaan myös pienemmille paikkakunnille.

Vuonna 2016 julkaistun laajan eurooppalaisen tutkimuksen 72 mukaan sosioekonominen segregaatio on voimistunut kaikkialla Euroopassa viimeisen kymmenen vuoden aikana. Sama on havaittu viimeaikaisissa tutkimuksissa myös Suomessa. Heikoimmassa sosioekonomisessa asemassa ovat erityisesti alueet, joilla on paljon sosiaalista vuokra-asumista, usein erityisesti 1960‒1970-lukujen taitteen asuinalueet. Kaupunkien sisäinen sosioekonominen segregaatio on seuraus tulonjaon, työllisyyden, koulutuksen ja hyvinvoinnin epätasaisesta jakautumisesta ja näiden erojen paikantumisesta asuntomarkkinoiden vaikutuksesta kaupunkien eri alueille. Erityisesti osattomuus hyvinvoinnista keskittyy usein tietyille, tavallisesti asuntomarkkina-asemaltaan heikoimmille alueille.

Paikoin ulkomaalaissyntyisten eriytyminen omille alueilleen sekä erityisesti pienituloisten ulkomaalaissyntyisten keskittyminen pienituloisimmille alueille on voimistunut, vaikka onkin vielä vähäistä moneen muuhun maahan verrattuna. Eriarvoistuminen voi uhata kaupunkien sosiaalista kestävyyttä ja kilpailukykyä sekä purkautua yhteiskunnallisena levottomuutena. Jos eri väestöryhmien toiminta- ja osallistumismahdollisuudet yhteiskunnassa poikkeavat toisistaan, sosioekonominen segregaatio saattaa voimistaa etnistä eriytymistä. Eriytymisen ehkäisemiseksi tarvitaan panostuksia väestöryhmien yhtäläisten toimintamahdollisuuksien parantamiseen sekä sosiaalisen integroitumisen mahdollistamiseen niin yhteiskunnassa kuin asuinalueilla.

Lisäksi vuokratalovaltaisilla asuinalueilla olisi kiinnitettävä erityistä huomiota palveluiden saatavuuteen, koulutusmahdollisuuksiin ja julkisen liikenteen yhteyksiin, sillä näillä kaikilla voidaan vaikuttaa eriytymiskehityksen lähtökohtaisiin syihin ja työllistymismahdollisuuksiin. Samalla on panostettava kohtuuhintaisen asumisen mahdollisuuksiin ja asuntokannan monipuolistamiseen muun muassa täydennysrakentamisella sekä ympäristön viihtyisyyden ja alueen toimivuuden kehittämiseen. On myös tärkeää, että uudet alueet rakennetaan asuntokannaltaan monipuolisiksi ja saavutettaviksi. Monipuoliset, viihtyisät ja toimivat asuinalueet, kotoutumiseen liittyvien palveluiden ja työpaikkojen sekä koulutuksen hyvä saavutettavuus, väestöryhmien hyvinvointierojen kaventaminen sekä osallisuutta tukeva ympäristö tukevat kotoutumista ja ehkäisevät asuinalueiden segregaatiota.

Maahanmuuttajaperheiden kotoutuminen

Perheside oli vuonna 2020 Suomeen muuttavan kolmansien maiden kansalaisen yleisin oleskeluluvan peruste. Näistä perheperusteisista oleskeluluvista 16 prosenttia myönnettiin kansainvälistä suojelua saavan perheenkokoajan perheenjäsenelle. EU:n sisäisillä muuttajilla perhesidettä yleisempi peruste tulla maahan oli työ. Kaikkiaan Euroopan maista ja kolmansista maista muutti vuonna 2020 Suomeen perhesyistä yli 10 000 ulkomaan kansalaista. 73 Maahanmuuttajista 80 prosenttia on työikäisiä, jotka ovat usein perheellistymisiässä tai pienten lasten vanhempia. Muuton jälkeisinä vuosina moni maahan muuttanut elää pikkulapsiperheen elämää.

Toimeentulovaikeudet ovat yleisiä monissa maahanmuuttajalapsiperheissä; noin joka neljäs maahanmuuttajalapsi elää pienituloisessa kotitaloudessa, suomalaistaustaisista lapsista noin joka kymmenes. Taustalla vaikuttavat riippuvuus sosiaaliturvaetuuksista, työttömyys ja suuri perhekoko sekä muita yleisempi yksinhuoltajuus. 74 Lasten kotoutuminen on sidoksissa heidän vanhempiensa sosioekonomiseen tilanteeseen ja kotoutumiseen. Vanhempien heikko taloudellinen tilanne ennakoi esimerkiksi lasten heikompaa koulumenestystä ja suurempaa lastensuojelun tarvetta. 75 Työllistymisen ja kielen oppimisen nopeutuminen ja tehostuminen ovat siten keskeisiä myös perheiden ja lasten hyvinvoinnille ja yhdenvertaisuudelle.

Maahanmuuttajalasten hyvinvointi on Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen toteuttaman vuoden 2021 Kouluterveyskyselyn perusteella suomalaistaustaisia lapsia heikompaa. Fyysistä väkivaltaa vanhemman tai muiden huolta pitävien aikuisen taholta oli kokenut useampi kuin joka viides yläkouluikäinen maahanmuuttajatyttö ja 30 prosenttia yläkouluikäisistä maahanmuuttajapojista. Keskusteluvaikeuksia vanhempien kanssa oli 8.–9.-luokkalaisista maahanmuuttajatytöistä 15 prosentilla (suomalaistaustaisista tytöistä 10 prosentilla), joka neljännellä maahanmuuttajapojista (suomalaispojista 4 prosentilla). Sama maahanmuuttajapoikien heikompi keskusteluyhteys vanhempiinsa näkyy myös muilla kouluasteilla.

Kotoutumislain yhtenä tavoitteena on edistää perheiden, lasten ja nuorten kotoutumista. Aikuisten maahanmuuttajien yksilöllisten kotoutumispalveluiden lisäksi lain 2 luvussa säädetään perheen kotoutumissuunnitelmasta ja alaikäisen kotoutumissuunnitelmasta. Laissa säädetyt velvoitteet kotoutumisen edistämisen poikkihallinnollisuuden ja moniammatillisuuden edistämisestä koskevat suurelta osin perheiden kotoutumista.

Kotoutumislain mukaan kotoutumissuunnitelma voidaan laatia perheelle, jos perheen kokonaistilanne sitä edellyttää. Perheen kotoutumissuunnitelma tehdään etenkin silloin, kun on tarvetta tukea lapsen tai nuoren kehitystä vanhemmuutta vahvistamalla. Perheen kotoutumissuunnitelmassa kiinnitetään huomiota jokaisen perheenjäsenen kotoutumisen ja osallisuuden mahdollisuuksiin. Perheen kotoutumissuunnitelmassa määriteltyjen tukitoimien toteutuksessa neuvolalla, varhaiskasvatuksella, koululla sekä nuoriso- ja liikuntatoimella on keskeinen tehtävä. Kunta vastaa alaikäisen ja perheen kotoutumissuunnitelmien laatimisesta.

Muille alaikäisille kuin ilman huoltajaa tulleille maahanmuuttajille kotoutumissuunnitelma laaditaan, jos se katsotaan tarpeelliseksi. Alaikäisen kotoutumissuunnitelma sovitetaan yhteen perheen kotoutumissuunnitelman ja hänelle laadittavien muiden suunnitelmien kanssa. Suunnitelma tulee laatia paikallisten viranomaisten monialaisena yhteistyönä. Keskeisinä toimijoina ovat opetus-, nuoriso- ja- liikunta- sekä sosiaali- ja terveystoimen edustajat. Pääsääntöisesti lapset ja nuoret ohjataan peruspalveluihin, joita sovelletaan siten, että ne huomioivat maahanmuuton tuomat haasteet lasten ja nuorten hyvinvoinnille, osallisuudelle ja ikätasoon kuuluvalle kehitykselle. Kunnalla on vastuu maahanmuuttajaperheiden tarvitsemien peruspalveluiden yhteensovittamisesta.

Maahanmuuttajaperheiden lasten mahdollisuutta osallistua varhaiskasvatukseen jo alle kolmevuotiaana on tuettava nykyistä enemmän. Valtakunnallista tutkimustietoa alle kolmivuotiaiden maahanmuuttajaperheiden lasten osallistumisesta varhaiskasvatukseen ei ole, mutta Helsingissä 1–2-vuotiaissa on selkeä osallistumisasteen ero. 76 Varhaiskasvatukseen osallistumisella on tutkitusti merkittäviä hyötyjä etenkin niille lapsille, joiden tausta asettaa heidät muita heikompaan suhteelliseen asemaan. Osallistumisella varhaiskasvatukseen alle kolmivuotiaana näyttäisi olevan positiivisia vaikutuksia lasten kognitiiviseen ja kielenkehitykseen sekä akateemiseen suoriutumiseen joidenkin vaikutusten kestäessä nuoruuteen ja aikuisuuteen saakka. 77 Osa alle kouluikäisistä maahanmuuttajalapsista jää varhaiskasvatuksen ulkopuolelle, jos heitä hoitava vanhempi on työvoiman ulkopuolella pitkällä perhevapaalla. Kotihoidon tuen järjestelmä tuottaa tilanteen, jossa alle kouluikäiset lapset voivat jäädä vaille kunnallista varhaiskasvatusta. Jos vanhempi saa alle 3-vuotiaan lapsen hoitoon kotihoidon tukea, ei lapsi voi osallistua varhaiskasvatukseen. Myös alle 3-vuotiaan 3–6-vuotiaat sisarukset jäävät usein kotihoitoon, koska vanhemmasta lapsesta saatava kotihoidon tuen lisä poistuu, jos lapsi osallistuu kunnalliseen varhaiskasvatukseen. Kotihoidon tuen järjestelmä vaikuttaa sekä lapsen oikeuteen saada varhaiskasvatusta, että vanhemman mahdollisuuteen osallistua päiväsaikaan kotoutumiskoulutukseen.

Maahanmuuttajataustaiset naiset ovat miehiä todennäköisemmin perhevapaalla työelämän tai kotoutumiskoulutuksen sijaan. Tämä voi vaikuttaa perheen kotoutumiseen ja mahdollisesti perheen sisäiseen dynamiikkaan. Tällä on vaikutusta koko perheen, mukaan lukien lasten, kotoutumisen edellytyksiin ja vaikutus voi jatkua ylisukupolvisesti.

Kuntien avoimen varhaiskasvatuksen palveluilla on tuettu maahanmuuttajavanhempien ja -lasten kotoutumista ja sosiaalisten verkostojen rakentumista silloin, kun vanhempi on perhevapaalla. Tarjolla olevat palvelut eivät ole olleet riittäviä tarpeeseen nähden. Kaikki kotona pitkään lapsia hoitavat vanhemmat, jotka hyötyisivät avoimesta varhaiskasvatuksesta eivät osaa hakeutua palveluiden piiriin. Tarvitaan nykyistä enemmän elämäntilanteeseen soveltuvia kielenoppimisen ja koulutuksen mahdollisuuksia.

Myös miesten pitkittynyt työttömyys voi vaikuttaa kielteisesti lähisuhteisiin sen lisäksi, että työttömyydestä seuraa köyhyyttä. Mieserityistä toimintaa, jossa tuetaan miehiä löytämään uusia rooleja sekä läheissuhteissaan että yhteiskunnassa, on toistaiseksi ollut melko vähän tarjolla. Sukupuolisensitiivisten kotoutumispalveluiden kehittämisessä ja tarjoamisessa kolmannen sektorin toimijoilla on merkittävä tehtävä.

Maahanmuuttotaustaiset perheet ovat yliedustettuina lastensuojelun asiakkaina. 78 Tämä voi heijastaa tutkimusten mukaan ammattilaisten osin tiedostamattomia ennakkoasenteita tai osaamisen puutteita. Tulkkauksen järjestämiseen ja riittävän ajan varaamiseen asiakastapaamisissa tulee kiinnittää perhepalveluissa huomiota, sillä väärinymmärryksillä voi olla lapselle ja perheelle pitkäkantoiset kielteiset seuraukset. Ammattilaisten osaamisen jatkuva kehittäminen niin tutkintokoulutuksessa kuin täydennyskoulutuksessa vaatii nykyistä enemmän huomiota. Hyvinvointialueiden syntyessä on huolehdittava, että sosiaali- ja terveydenhuollon ammattilaisten osaamista edistetään perheiden kotoutumisen kysymyksissä. Koulujen ammattilaisten osaamista monikielisessä ja -kulttuurisessa vuorovaikutuksessa maahanmuuttajaperheiden kanssa on kehitettävä.

Perhe- ja lähisuhdeväkivaltaa kohtaavat maahanmuuttajanaiset ovat erityisen haavoittuvassa asemassa. Sosiaalisten verkostojen vähäisyys sekä kielitaidon puute ja yhteiskunnan palveluiden heikko tuntemus voivat vaikeuttaa hakeutumista apua tarjoavien palveluiden piiriin. Euroopan neuvoston Istanbulin sopimuksen toimeenpanosuunnitelman mukaisesti edistetään yhdenvertaisuus- ja tasa-arvovalistusta turvapaikanhakijoille ja kotoutumispalveluiden piirissä oleville muun muassa hyödyntäen jo kehitettyjä toimintamalleja sekä vahvistetaan maahanmuuttajaperheiden ohjausta osana sosiaali- ja terveysministeriön lapsi- ja perhepalveluiden muutosohjelmaan sisältyvien perhekeskusten toimintaa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksella on vakinaistettu työ- ja elinkeinoministeriön tuella tyttöjen sukuelinten silpomisen ja kunniaan liittyvän väkivallan ehkäisyn henkilöresurssi ennaltaehkäisevään työhön.

Pakkoavioliittojen esiintymisestä ja ilmitulosta Suomessa laadittiin vuonna 2017 selvitysmuistio. Hallituksen lokakuussa 2021 antamassa hallituksen esityksessä (HE 172/2021 vp) esitetään muun muassa, että avioliittolakiin lisätään säännökset, jotka mahdollistavat pakottamalla solmitun avioliiton purkamisen kumoamalla. Lisäksi esitetään, että ulkomailla alaikäisenä solmittu avioliitto tunnustetaan vain erityisestä syystä, jos ainakin toisella aviopuolisoista oli avioliiton solmimishetkellä asuinpaikka Suomessa. Marraskuussa 2021 on valmistunut Oikeusministeriön arviomuistio avioliittoon pakottamisen rangaistavuudesta.

Maahanmuuttajalasten ja -nuorten koulutuspolut

Perheen ohella neuvolan, varhaiskasvatuksen ja koulun muodostamalla jatkumolla on keskeinen rooli lasten ja nuorten kotoutumisen tukemisessa yhdessä nuorisotoimen kanssa. Lasten ja nuorten palveluiden järjestämisestä säädetään niitä koskevassa lainsäädännössä.

Kotoutumislain lähtökohtana on, että sovellettaessa kotoutumislakia alle 18-vuotiaaseen on kiinnitettävä erityistä huomiota lapsen etuun. Kunnan kotouttamisohjelmaan voidaan sisällyttää suunnitelma lasten ja nuorten kotoutumisen ja sosiaalisen vahvistamisen edistämiseksi. Lisäksi laissa on informatiivinen pykälä muista kotoutumista edistävistä toimenpiteistä, joihin kuuluvat muun muassa maahanmuuttajalapsen ja -nuoren kotoutumista edistävät toimenpiteet ja palvelut.

Maahanmuuttajataustaiset lapset ja nuoret eivät ole yksi yhtenäinen ryhmä: he tulevat monenlaisista sosioekonomisista taustoista, puhuvat yhtä tai useampaa kieltä, ovat syntyneet Suomessa tai muuttaneet tänne eri ikäisinä ja heidän vanhempansa painottavat kasvatuksessa erilaisia arvoja ja asenteita. Monilla maahanmuuttajanuorilla on koulutustilanne melko hyvä suhteessa ei-maahanmuuttajataustaisiin nuoriin. Kuitenkin muun muassa kotimaisia kieliä heikosti osaavilla nuorilla on kasvanut riski jäädä koulutuksen ja työmarkkinoiden ulkopuolelle.

Jokainen Suomessa vakinaisesti asuva lapsi on oppivelvollinen. Kunnalla on velvollisuus järjestää esi- ja perusopetusta kaikille kunnan alueella asuville lapsille, myös kansainvälistä suojelua hakevien lapsille. Perusopetuksessa saadut valmiudet luovat perustan toisen asteen sekä muussa koulutuksessa menestymiselle ja työelämään siirtymiselle. Onkin tärkeää kiinnittää entistä enemmän huomiota siihen, miten opetustoimessa voidaan varmistaa eri-ikäisinä ja erilaisin taustoin maahan muuttaneiden lasten ja nuorten yhdenvertainen mahdollisuus oppimiseen ja suoriutumiseen koulutuspolulla.

Kaikilla lapsilla, joilla on kotikunta Suomessa, on varhaiskasvatuslain 12 §:ssä tarkoitettu subjektiivinen oikeus varhaiskasvatukseen ja kunnilla varhaiskasvatuslain 5 §:ssä tarkoitettu velvollisuus järjestää varhaiskasvatusta kunnassa esiintyvän tarpeen mukaan. Varhaiskasvatukseen osallistuminen edistää lapsen kotoutumista, sillä lapsi oppii varhaiskasvatuksen aikana suomen ja/tai ruotsin kieltä ja muun muassa suomalaista kulttuuria. Varhaiskasvatukseen osallistuminen edistää lapsen sosiaalista integraatiota sekä lisää lapsen arkeen rutiinia ja rakennetta, mikä voi osaltaan lisätä turvallisuuden tunnetta ja siten edistää kotoutumista. Yleisellä tasolla säännöllisen päivähoidon tarjoamat rytmit ja rakenteet arjessa on nähtävä lasta tukevana elementtinä. Lapsen osallistuminen varhaiskasvatukseen myös mahdollistaa molempien vanhempien työssä käymisen tai esimerkiksi kotoutumislain mukaisiin palveluihin osallistumisen, mikä edistää koko perheen kotoutumista.

Vieraskielisten oppilaiden määrä on kasvanut etenkin perusopetuksessa verraten nopeasti. Vuonna 2015 kaikista perusopetuksen oppilaista vajaat 6 prosenttia oli vieraskielisiä; vuonna 2020 vieraskielisiä oli vajaat 9 prosenttia. Vieraskielisten osuudessa perusopetuksessa oli kuitenkin suuria alueellisia vaihteluita. Suhteellisesti eniten vieraskielisiä peruskouluikäisiä on Uudellamaalla, 16 prosenttia ja vähiten Etelä-Pohjanmaalla, 2 prosenttia. 79

Vieraskielisille lapsille ja nuorille järjestetään erilaisia, useimmiten kielenopetukseen liittyviä tukitoimia. Perusopetuksen yhteydessä voidaan järjestää valmistavaa opetusta maahanmuuttajille. Maahanmuuttajien perusopetukseen valmistavan opetuksen tavoitteena on antaa oppilaalle tarvittavat valmiudet suomen tai ruotsin kielessä ja tarpeelliset muut valmiudet esiopetukseen tai perusopetukseen siirtymistä varten sekä edistää oppilaiden tasapainoista kehitystä ja kotoutumista suomalaiseen yhteiskuntaan. Kunnat tai muut opetuksen järjestäjät eivät ole velvollisia järjestämään valmistavaa opetusta. Valmistava opetus nähdään kuitenkin tärkeäksi ja valtio kannustaa sen järjestämiseen maksamalla valmistavan opetuksen oppilaista erillistä valtionosuutta. Perusopetukseen valmistavan opetuksen osallistujamäärä on kasvanut ollen vuonna 2021 3500 oppilasta.

Perusopetuksessa sekä lukiokoulutuksessa voidaan lisäksi järjestää suomi tai ruotsi toisena kielenä -opetusta erityisen maahanmuuttajille tarkoitetun oppimäärän mukaan. Kunnilla ei ole velvollisuutta järjestää opetusta, mutta valtio myöntää erillistä valtionavustusta suomi tai ruotsi toisena kielenä (S2/R2) –opetuksen järjestämiseen. Kaikista vieraskielisistä oppilaista yli 81 prosenttia osallistui S2 –opetukseen ja 2,4 prosenttia R2 –opetukseen lukuvuonna 2020/2021. Jos oppilaalla ilmenee oppimis- tai muita vaikeuksia, hän on oikeutettu oppimisen ja koulunkäynnin tukeen. Vuonna 2019 vieraskielisistä oppilaista 14,6 prosenttia oli oikeutettu erityiseen tukeen. 80

Vieraskielisen oppilaan oman äidinkielen opetuksella voidaan tukea oppilaan oman persoonallisuuden kehitystä ja jakaa tietoa hänen taustakulttuuristaan. Oman äidinkielen hyvä hallinta luo edellytyksiä myös suomen kielen oppimiselle ja suomen kielellä opetettavien muiden aineiden oppimiselle. Valtio tukee oman äidinkielen opetuksen järjestämistä maksamalla koulutuksen järjestäjälle erillistä valtionavustusta. Syyskaudella 2020 oman äidinkielen opetusta antoi 84 koulutuksen järjestäjää yhteensä 57 eri kielessä. 81

Valtiontalouden tarkastusviraston 2015 mukaan toimiva, maahanmuuttajataustaisten oppilaiden erityistarpeet huomioon ottava koulutusjärjestelmä on tehokas, jos ei jopa tehokkain, tapa integroida nuoret maahanmuuttajat yhteiskuntaan. Tällä hetkellä koulutusjärjestelmämme ei kuitenkaan tarjoa kaikille maahanmuuttajataustaisille oppilaille tasaveroisia mahdollisuuksia. Uusimpien, PISA 2018 -tulosten mukaan, ensimmäisen sukupolven maahanmuuttajaoppilaiden keskimääräinen pistemäärä lukutaidossa oli 107 pistettä ja toisen sukupolven 71 pistettä pienempi kuin kantaväestön oppilaiden keskiarvo. Ero vastaa noin kahden vuoden laskennallista oppimäärää. Erot kantaväestön ja maahanmuuttajataustaisten oppilaiden välillä ovat pysyneet vakaina PI-SA-kierroksesta toiseen. Maahanmuuttajataustaisten oppilaiden osaamisero kantaväestöön korostuu mitä vanhempana oppilas saapuu Suomeen. Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastusraportti suositti jo vuonna 2015 kiinnittämään huomiota sekä ensimmäisen että toisen sukupolven maahanmuuttajaryhmien mahdollisen lisätuen tarpeeseen integraation ja jatko-opintovalmiuksien varmistamiseksi sekä perusopetuksen arviointikäytäntöihin. 82 Valtiontalouden tarkastusviraston jälkiseurannan mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö ja Opetushallitus ovat kehittäneet maahanmuuttajataustaisten nuorten saamaa perusopetusta, pyrkineet suuntaamaan lisäresursseja suomen ja ruotsin kielen opetukseen ja järjestämään lisätukea heikoimmin menestyville maahanmuuttajaoppilaille sekä valmistelleet ohjeen arvostelukäytäntöjen yhtenäistämiseksi perusopetuksen päättövaiheessa.

Maahanmuuttajaoppilaat ovat PISA-tutkimuksessa verrattain pieni joukko. Tämän vuoksi PISA 2022 -tutkimuksessa maahanmuuttaja-oppilaista otetaan jälleen yliotos, jolloin saadaan luotettavaa seurantatietoa edelliseen yliotokseen, vuoden 2012 tutkimukseen verrattuna. Yliotos ei vaikuta PISA tuloksien kansallisten keskiarvojen laskentaan.

Maahanmuuttajaoppilaat ovat PISA-tutkimuksessa verrattain pieni joukko. Tämän vuoksi PISA 2022 -tutkimuksessa maahanmuuttaja-oppilaista otetaan jälleen yliotos, jolloin saadaan luotettavaa seurantatietoa edelliseen yliotokseen, vuoden 2012 tutkimukseen verrattuna. Yliotos ei vaikuta PISA tuloksien kansallisten keskiarvojen laskentaan.

Viime vuosina vieraskielisten opiskelijoiden osuus sekä ammatillisessa että lukiokoulutuksessa on kasvanut huomattavasti. Ammatillisessa koulutuksessa osuus on kuitenkin kasvanut nopeammin. Vuonna 2020 ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijoista 14,4 prosenttia puhui äidinkielenään muuta kuin suomea, ruotsia tai saamea. Vastaavasti kaikista vuonna 2020 suoritetuista ylioppilastutkinnoista vieraskielisten opiskelijoiden suorittamien ylioppilastutkintojen osuus oli 5,6 prosenttia. Sekä ammatillisessa koulutuksessa että lukiokoulutuksessa vieraskielisten läpäisyasteet ovat matalammat kuin suomen-, ruotsin- ja saamenkielisillä. Vieraskielisten on mahdollista kehittää valmiuksia toisen asteen koulutukseen siirtymiseksi nivelvaiheen koulutuksissa, jotka syksystä 2022 yhdistetään uudeksi yhtenäiseksi koulutuskokonaisuudeksi, tutkintokoulutukseen valmentavaksi koulutukseksi (TUVA). Lisäksi ammattikorkeakouluissa järjestetään maahanmuuttajien valmentavaa koulutusta, joka on opiskelijalle ilmaista.

Uusi oppivelvollisuuslaki tuli voimaan 1.8.2021. Tavoitteena on, että jokainen nuori suorittaa toisen asteen koulutuksen, ja uudistuksen voidaankin arvioida hyödyttävän myös maahanmuuttajanuoria. Uudistuksen myötä aiemmin työ- ja elinkeinotoimiston asiakkaana olleiden 17-vuotiaiden maahanmuuttajien palveluiden järjestämisvastuu siirtyi työ- ja elinkeinotoimistoilta kunnille ja oppilaitoksille. Oppivelvollisuuden laajentumisen jälkeen 17-vuotiaat, oppivelvollisten maahanmuuttajien ei ole enää ollut mahdollista opiskella työvoimakoulutuksena järjestettävässä kotoutumiskoulutuksessa tai kotoutumislain mukaan omaehtoisesti työttömyysetuudella tuettuna.

Yli 18-vuotiaat kotoutumisen edistämisen piirissä ja työ- ja elinkeinotoimiston asiakkaana olevat maahanmuuttajanuoret ohjataan usein kotoutumiskoulutukseen, luku- ja kirjoitustaidon koulutukseen tai aikuisten perusopetukseen. Kotoutumiskoulutuksen aikana saavutettu kielitaitotaso ei kuitenkaan aina riitä jatko-opintoihin tai työelämän vaatimuksiin. Nuorten maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisessä haasteena on ollut varmistaa katkeamaton palvelu kotoutumiskoulutuksen jälkeen. Peruskouluiän ylittäneiden muuttajien kohdalla tilanteen arvioidaan parantuneen muun muassa aikuisten perusopetuksen uudistuksen ja omaehtoisten opintojen tukiajan pidennyksen myötä. Omaehtoisten opintojen tukiaikaa pidennettiin vuoden 2017 alusta voimaantulleella lainmuutoksella siten, että opintojen muodostamaa kokonaisuutta voidaan jatkossa tukea enintään 24 kuukauden sijaan 48 kuukauden ajan, jos opintojen tavoitteena on perusopetuksen oppimäärän suorittaminen.

Jatkossa erityistä huomiota tulee kiinnittää opintojen nivelvaiheiden sujuvoittamiseen. Parhaiten syrjäytymisriskiä voidaan ehkäistä varmistamalla nuorten kielitaidon riittävä taso peruskoulun päättövaiheeseen mennessä. Sekä varhain perheellistyneitä naisia että yläkouluikäisinä saapuneita nuoria todennäköisesti usein yhdistää puutteellinen suomen tai ruotsin kielen taito, joka vaikeuttaa toisen asteen opinnoissa jatkamista. Onkin tärkeää tukea lasten ja nuorten kielenoppimista ja sopivan koulutuspolun löytymistä. Tämän edistämiseksi tarvitaan monien viranomaisten verkostotyötä sekä ammattilaisten koulutusta ja täydennyskoulutusta, joissa kiinnitetään huomiota erityisesti ensimmäisen sukupolven lasten ja nuorten koulunkäynnin ja sosiaalisen integraation tukemiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriön johdolla valmisteltiin vuosina 2017-2019 kolme raporttia: Maahanmuuttajien koulutuspolut ja integrointi; kipupisteet ja toimenpide-ehdotukset I- III, joiden tavoitteena on muun muassa parantaa suomen tai ruotsin kielen kehittämismahdollisuuksia sekä kehittää maahanmuuttajien osallistumismahdollisuuksia. Raporttien ehdotuksista moni on pantu toimeen ja osaa edistetään erilaisissa rakenteissa.

Perheiden sosioekonomiseen asemaan liittyvät erot vaikuttavat lasten lähtökohtiin. Työ- ja elinkeinoministeriön selvityksen mukaan myös kotoutumissuunnitelmilla on osoitettu olevan selvä ylisukupolvinen vaikutus, joka näyttäytyy parempana opintomenestyksenä niillä maahanmuuttajien lapsilla, joiden vanhemmille oli tehty kotoutumissuunnitelma verrattuna hieman aiemmin tulleiden maahanmuuttajien lapsiin, joiden vanhemmille ei ollut tehty kotoutumissuunnitelmaa 83. Valtion taloudellisen tutkimuslaitoksen selvityksen mukaan myös esimerkiksi Helsingin kaupungin positiivisen erityiskohtelun määrärahat kouluille ovat todistettavasti lisänneet paitsi suomenkielisten poikien, myös maahanmuuttajataustaisten oppilaiden todennäköisyyttä hakeutua toisen asteen koulutukseen 84. Myös koulujen oppilashuoltopalvelut, oppilaanohjaus sekä kulttuuri- ja liikuntapalvelut ovat oleellisessa asemassa lasten ja nuorten ohjauksessa ja siirtymien sujuvoittamisessa.

Ilman huoltajaa maassa olevat alaikäiset

Suomeen on tullut viime vuosina vuosittain noin 100 – 300 alaikäistä ilman huoltajaa hakemaan kansainvälistä suojelua. Vuoden 2015 poikkeuksellisen suuren määrän, (3 024 ilman huoltajaa tullutta alaikäistä turvapaikanhakijaa) jälkeen on palattu aiempien vuosien määriin. Alaikäisiä saapui ilman huoltajaa vuonna 2016 yhteensä 401, vuonna 2017 yhteensä 142, vuonna 2020 yhteensä 146 ja vuonna 2021 noin 130 85.

Alaikäisten turvapaikanhakijoiden vastaanotosta turvapaikkaprosessin aikana säädetään kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetussa laissa (746/2011, vastaanottolaki). Ilman huoltajaa saapunut alaikäinen turvapaikanhakija majoitetaan alaikäisille tarkoitettuun yksikköön, kuten ryhmäkotiin tai tukiasuntolaan. Ryhmäkoteja, kuten muitakin vastaanottokeskuksia, ohjaa Maahanmuuttovirasto ja niistä säädetään vastaanottolaissa.

Oleskelulupapäätöksen jälkeen ilman huoltajaa maassa olevan alaikäisen kuntaan muutosta ja kotoutumisen edistämisestä säädetään kotoutumislaissa. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus osoittaa ilman huoltajaa tulleen alaikäisen kuntaan oleskeluluvan myöntämisen jälkeen. Kotoutumislain mukaan ilman huoltajaa olevan lapsen tai nuoren, jolle on myönnetty oleskelulupa, hoiva, huolenpito ja kasvatus järjestetään perheryhmäkodissa tai tuetun perhesijoituksen avulla taikka muuten tarkoituksenmukaisella tavalla. Kunta sopii elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa perheryhmäkodin tai muun asuinyksikön perustamisesta, lasten ja nuorten sijoittamisesta näihin yksiköihin, kotoutumista edistävien palvelujen järjestämisestä sekä toimenpiteistä aiheutuvien kustannusten korvaamisesta. Perheryhmäkodin perustamisessa on kotoutumislain lisäksi otettava huomioon lastensuojelulain säännökset henkilöstömitoituksesta, toimitiloista ja kasvuoloista. Perheryhmäkotien toiminnan ohjaus ja valvonta kuuluvat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtäviin.

Ilman huoltajaa maassa olevien alaikäisten asumisen järjestäminen jakautuu kahden hallinnonalan välille. Maahanmuuttovirasto, kunnat ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset tekevät yhteistyötä, jotta turvapaikanhakijoiden ja oleskeluluvan saaneiden yksiköitä olisi mahdollisuuksien mukaan samoilla paikkakunnilla, eikä lasten kotoutuminen vaarantuisi turhien paikkakunnanvaihdosten myötä. Yhteistyötä on viime vuosina tiivistetty myös siten, että Maahanmuuttovirasto, kunta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sopivat yhteisten yksiköiden, niin sanottujen hybridiyksiköiden perustamisesta. Näissä yksiköissä asuu sekä turvapaikanhakijoita että oleskeluluvan saaneita alaikäisiä. Hybridiyksiköihin sovelletaan siis sekä vastaanottolakia että kotoutumislakia, ja niiden valvonta on jakautunut Maahanmuuttoviraston ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten välille. Hybridiyksikön etu on jatkuvuus, sillä lapsen ei tarvitse muuttaa oleskeluluvan saatuaan. Etu on myös taloudellinen, kun yksikön paikkaluku voidaan jakaa joustavasti turvapaikanhakijoiden ja oleskeluluvan saaneiden kesken ja käyttöaste näin pitää korkeana.

Valtiontalouden tarkastusvirasto 86 on kiinnittänyt huomiota siihen, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset käytännössä ohjaavat osin sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännön alaan kuuluvaa toimintaa. Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan perheryhmäkotien yhteistyö kunnan lastensuojelun kanssa on aiheuttanut epäselvyyttä. Raportissa esitetään lainsäädännön ja viranomaisvastuiden selkiyttämistä.

Ilman huoltajaa maassa olevien lasten ja nuorten asumista ja tukea ei Suomessa järjestetä osana sosiaali- ja terveyspalveluita toisin kuin muiden vastaavassa asemassa olevien lasten ja nuorten palvelut. Euroopan muuttoliikeverkoston vuonna 2017 tekemän vertailun 87 mukaan Suomen järjestelmä poikkeaa tältä osin useimpien muiden Euroopan maiden järjestelmistä.

Korkein hallinto-oikeus on vuonna 2019 antamassaan vuosikirjapäätöksessä 88 vahvistanut, ettei ilman huoltajaa maassa olevien perheryhmäkodin järjestäminen ole kunnallista sosiaali- ja terveyspalvelua. Koska perheryhmäkotitoiminnassa ei ole kyse sosiaali- ja terveyspalvelusta, ei toimintaan myöskään voida soveltaa suoraan esimerkiksi sosiaalihuoltoa koskevaa lainsäädäntöä. Verrattuna vastaaviin sosiaali- ja terveyspalveluihin, perheryhmäkotitoimintaan ei sovelleta, mitä yksityisistä sosiaalipalveluista annetussa laissa säädetään vastuusta palvelujen laadusta, palveluiden tuottamista koskevasta luvasta taikka valvonnasta tai rekisteristä. Perheryhmäkodeilta myös puuttuu erilaisia suunnitelmia ja valvontakäytäntöjä sekä asiakastietojärjestelmiä, joita vastaavissa sosiaalihuollon yksiköissä on käytössä.

Myös Lastensuojelunkeskusliiton vuonna 2019 julkaisemassa selvityksessä 89 havaittiin, että kunnissa sovelletaan sosiaalihuoltolakia eri tavoin ilman huoltajaa maassa oleviin lapsiin ja nuoriin. Lasten asumisesta ja huolenpidosta vastaaville työntekijöille ei selvityksen mukaan ollut selvää, minkä lain puitteissa toimitaan.

Vuonna 2017 valmistuneessa selvityksessä 90 arvioitiin ilman huoltajaa Suomeen tulleiden oleskeluluvan saaneiden lasten tuen ja asumisen hallinnoinnin järjestämisestä. Järjestelmän keskeisinä heikkouksina pidettiin lasten siirtoja yksiköstä toiseen, yksiköiden perustamisprosessin hitautta, kankeutta ja riippuvuutta kunnan suostumuksesta sekä ohjauksen ja valvonnan työnjaon epäselvyyttä. Selvityksessä suositeltiin, että alaikäisenä ilman huoltajaa tulleiden oleskeluluvan saaneiden tuen ja asumisen järjestäminen siirrettäisiin pidemmällä tähtäimellä osaksi sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita. Selvityksessä katsottiin, että sosiaalihuoltoon sekä lapsen edun arviointiin liittyvä osaaminen ja asumista järjestävien laitosten valvonta tulisivat vahvemmin varmistetuksi osana sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaisuutta.

Kotoutumislain mukaan alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tullut voi olla tukitoimenpiteiden piirissä siihen saakka, kunnes hän täyttävät 25 vuotta tai kunnes hänellä on huoltaja Suomessa. Suurin osa alaikäisenä ilman huoltajaa saapuneista nuorista tarvitsee erityisiä tukipalveluja vielä täysi-ikäistyttyään erityisesti asumisen, koulutuspolkujen sekä talouden- ja arjenhallinnan osalta. Tämän johdosta täysi-ikäisille tarjottavan tuen ikäraja nostettiin 25-vuoteen vuonna 2020. Kotoutumislain mukaisten toimenpiteiden tarkoituksena on auttaa myös aikuistuvaa nuorta saavuttamaan riittävät valmiudet itsenäisen elämän aloittamiselle.

Kunnalle korvataan ilman huoltajaa olevan alaikäisen sijoittamisesta 28 §:n mukaiseen perheryhmäkotiin tai muuhun asuinyksikköön sekä perhehoidosta, asumisen tukipalveluista, sosiaalihuollon palveluista sekä muista tukipalveluista kunnalle aiheutuneet kustannukset siihen saakka, kunnes nuori täyttää 25 vuotta, mutta kuitenkin korkeintaan kymmeneltä vuodelta. Korvauksen saamisen edellytyksenä on myös, että ilman huoltajaa tullut lapsi tai nuori on kotoutumislain soveltamisalan piirissä, eli että hän ei ole saanut Suomen kansalaisuutta.

Lapsen oikeuksien näkökulmasta ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten osalta kotoutumisen edistämisen keskeisenä lähtökohtana tulee olla lapsen edun turvaaminen. Käytännössä lapsen hyvinvoinnin kannalta tärkeää on mahdollisuus oppimiseen ja koulutukseen, sosiaalisten suhteiden solmimiseen sekä asuinympäristön pysyvyyteen. ^{91 Hallinnollisten ratkaisujen tulee turvata lapsilähtöinen tilanteen arvioiminen ja sen pohjalta tehtävät ratkaisut.}

Ilman huoltajaa tulleen lapsen kannalta kotoutumisprosessiin vaikuttavat paitsi hänen aiemmat elämänvaiheensa ja lähtökohtansa, myös ikä, sukupuoli ja yksilölliset ominaisuudet. Kokemus osallisuudesta vaihtelee sekä lasten kesken että tilannekohtaisesti. Ilman huoltajaa tulleiden lasten kotoutumispolku alkaa jo vastaanottovaiheessa muun muassa kielen opiskelulla. Koulutus on ilman huoltajaa tulleille lapsille ja nuorille tärkein yksittäinen kotoutumistekijä.

Ilman huoltajaa maahan saapuneet nuoret ovat pääsääntöisesti sosiaalihuoltolain mukaisesta erityistä tukea tarvitsevia asiakkaita, joiden palveluntarpeisiin pyritään vastaamaan laaja-alaisesti verkostomaista työskentelyä hyödyntäen (muun muassa yhteistyö nimettyjen edustajien, perheryhmäkotien sekä oppilaitosten kanssa). Palveluita tulee kehittää siten, että ne turvaavat lapsen oikeuksien täysimääräisen toteutumisen sekä kasvun ja kehityksen ja tarjoavat jatkuvuutta ja vakautta asumisessa, sosiaalisissa verkostoissa ja kotoutumisessa. Tällä hetkellä ei ole selvää, kuinka turvataan niiden ilman huoltajaa maassa olevien alaikäisten asema ja palvelut, jotka eivät saa palveluita kotoutumislain nojalla. Tämä koskee muun muassa ilman huoltajaa tulleita alaikäisiä, jotka ovat saaneet Suomen kansalaisuuden ja joilta siksi päättyvät kotoutumispalvelut sekä edustajan tuki.

Kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen henkilöiden (esimerkiksi kansainvälistä suojelua saavat ja kiintiöpakolaiset) erityinen haavoittuvuus on huomioitu kotoutumislain pykälissä, jotka koskevat kuntaan osoittamista ja kustannusten korvaamista kunnille. Moni kansainvälistä suojelua saava on kokenut lähtömaassa, matkalla tai Suomessa traumatisoivia tilanteita, joiden seurauksena heidän palveluntarpeensa, muun muassa mielenterveyspalveluiden ja kuntoutuksen tarve, on muita maahanmuuttajia laajempaa. Kotoutumislaissa on haluttu turvata tämän haavoittuvassa asemassa olevan ryhmän palveluita sillä, että valtio kantaa vastuuta kustannuksista. Kotoutumislain 5 luvun säännöksiä kuntaan osoittamisesta sekä 6 luvun 45–49 §:n säännöksiä kustannusten korvaamisesta sovelletaankin lain 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettuun henkilöön. Tämän ryhmän nykyistä parempi tavoittaminen kotoutumista edistäviin palveluihin on ryhmän kotoutumisen ja työllistymisen parantamiseksi tärkeää. Heidän osaltaan myös kunnan ja hyvinvointialueen yhteistyö kotoutumisen ja työllistymisen edistämisessä on usein erityisen keskeistä.

Kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momenteissa tarkoitettujen henkilöiden kuntaan osoittamisesta säädetään kotoutumislain 5 luvussa. Kunta voi tehdä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa sopimuksen näiden henkilöiden kuntaan osoittamisesta ja kotoutumisen edistämisestä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus osoittaa 2 §:n 2 tai 3 momentissa tarkoitetun henkilön kuntaan, jonka kanssa sopimus on tehty. Sopimusneuvotteluiden ja kuntaan osoittamisen ohella elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävänä on kuntaan osoittamisen alueellisen strategian laatiminen ja toimeenpano. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja kunnan välisen sopimuksen tekeminen näiden henkilöiden kuntaan osoittamisesta ja kotoutumisen edistämisestä on kunnille vapaaehtoista, mutta sopimus ja kunnan kotouttamisohjelma ovat kiintiöpakolaisten vastaanotosta ja kotoutumista edistävien palvelujen järjestämisestä maksettavien korvausten edellytyksenä.

Lähtökohtaisesti kansainvälistä suojelua saaneet sijoitetaan kuntapaikoille. Työ- ja elinkeinoministeriö asettaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille vuosittain pakolaisten kuntapaikkojen määrälliset tavoitteet, joiden pohjalta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset neuvottelevat alueidensa kuntien kanssa. Kokonaiskuntapaikkatarve pohjautuu arvioon vuotuisesta kansainvälistä suojelua saavien määrästä. Vuoden 2015 poikkeuksellisen suuri turvapaikanhakijamäärä nosti vuonna 2016 valtakunnallisen tavoitteen 9 882 kuntapaikkaan aiempien vuosien 1 700 – 2 300 kuntapaikan tasosta. Turvapaikanhakijamäärän ja kansainvälistä suojelua saaneiden määrän laskiessa vuoden 2016 jälkeen kuntapaikkatarve on pudonnut vuotta 2015 edeltävälle tasolle. Vuodelle 2022 tavoite on 2 300 kuntapaikkaa. 92

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja kuntien välisiin kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momenteissa tarkoitettujen henkilöiden kuntaan osoittamista koskeviin sopimuksiin perustuvia kuntapaikkoja oli ennen poikkeusvuotta 2015 ollut vuosia riittämättömästi, mikä hidasti sekä kiintiöpakolaisten että muiden kansainvälistä suojelua saaneiden kuntiin siirtymistä. Vastaanottokeskusten työntekijät tukevat oleskeluluvan saanutta henkilöä kuntaan muutossa.

Tilapäiseksi tarkoitettu toimintamalli on tarjonnut ratkaisun tilanteeseen, jossa kuntapaikkoja ei ole ollut riittävästi tarjolla kaikille kansainvälistä suojelua saaneille. Näin ollen itsenäinen kuntiin muutto on muodostunut monilla alueilla suuremmaksi kuin muutto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten neuvottelemille kuntapaikoille. Oleskeluluvan saaneet turvapaikanhakijat voivat valita asuinpaikkansa ja suurin osa oleskeluvansaaneista turvapaikanhakijoista käyttääkin tätä perustuslakiin perustuvaa oikeuttaan. Vastaanottokeskusten tehtävät ovat tuetunkuntaan muuton myötä lisääntyneet, mutta vastaanottokeskuksen tehtävistä kuntaan muuton osalta ei ole erikseen laissa säädetty.

Vuoden 2015 jälkeisessä tilanteessa itsenäinen muutto vastaanottokeskuksesta lisääntyi suhteessa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ohjaamaan muuttoon, kun kuntapaikkoja ei ollut tarjolla riittävästi. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ohjaama kuntapaikoille muutto on vähentynyt vuodesta 2017 niin, että vuonna 2020 vain 11 prosenttia oleskeluluvansaaneista muutti kuntapaikoille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen osoittamina. Itsenäisen muuton osuus kaikesta vastaanottokeskuksesta kuntaan muutosta on ollut 70 prosentin tasolla vuodesta 2018 lähtien. Vuonna 2021 kuntapaikoille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ohjaamana muutti noin 16 prosenttia luvansaaneista turvapaikanhakijoista. Samoin noin 16 prosenttia muutti kuntaan itsenäisesti joko vastaanottokeskuksesta tai yksityismajoituksesta, jossa he olivat asuneet jo turvapaikanhakuvaiheessa. Vuonna 2021 muutto vastaanottokeskuksesta kuntaan tapahtui keskimäärin 73 vuorokaudessa oleskelulupapäätöksestä. 93

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja kuntien välisiin sopimuksiin perustuva kuntaanohjaaminen oli haastavaa kuntapaikkojen riittämättömyyden vuoksi jo ennen poikkeusvuotta 2015, mutta tuolloin kasvanut turvapaikanhakijamäärä ja sen myötä lisääntynyt kuntaanohjattavien määrä osoitti entistä selkeämmin, että sopimusperusteinen kuntaanohjausjärjestelmä ei toimi kaikilta osin toivotulla tavalla. Kiintiöpakolaisten osalta kuntiin sijoittaminen on hallittua ja prosessi on sujuva. Oleskeluluvan saaneiden turvapaikanhakijoiden osalta sen sijaan, vaikka kuntapaikkojen määrää saatiin huomattavasti lisättyä ja vastaanottavien kuntien verkosto jäi laajemmaksi kuin ennen vuotta 2015, kääntyi oleskeluluvan saaneiden turvapaikanhakijoiden itsenäinen muutto vastaanottokeskuksista kuntiin kasvuun ja kuntapaikkoja jäi myös käyttämättä. Sopimusjärjestelmä mahdollistaa kuntaanohjaamisen hallittavuuden, mutta on hallinnollisesti hidas eikä taivu suurten määrien nopeaan sijoittamiseen.

Kunnalliseen vastaanottopäätöksentekoprosessiin sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja kuntien välisiin sopimuksiin perustuvaan kuntaan ohjaamiseen liittyy useita toimijoita ja vaiheita, jotka pitkittävät kuntapaikkapäätösprosessia ja hidastavat kiintiöpakolaisten vastaanottoa ja luvansaaneiden turvapaikanhakijoiden muuttoa vastaanottokeskuksista kuntiin. Oleskeluluvan saaneiden henkilöiden pitkittynyt oleskelu vastaanottokeskuksessa on kallista ja hidastaa kotoutumisen alkua. Vuoden 2015 turvapaikanhakijatilanteessa työ- ja elinkeinoministeriö, sisäministeriö, Maahanmuuttovirasto ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset tiivistivät yhteistyötä luvansaaneiden vastaanottokeskuksista kuntiin siirtymisen tehostamiseksi ja ohjauksen yhteensovittamiseksi. Vuosia jatkuneisiin kiintiöpakolaisten kuntaansijoittamisen haasteisiin ja oleskeluluvan saaneiden turvapaikanhakijoiden kuntiin siirtymisen nopeuttamiseksi toteutettiin EU:n Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotoutumisrahaston (engl. Asylum, Migration and Integration Fund, AMIF-rahasto) toimintakaudella 2014-2021 useita hankkeita, joissa on kehitetty prosesseja, tehostettu toimijoiden välistä yhteistyötä ja tuettu kiintiöpakolaisia vastaanottavia kuntia taloudellisin kannustimin, osaamista kehittämällä ja tietopohjaa vahvistamalla.

Yhteistyö elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja kuntien välillä on pääosin toimivaa sekä kuntaan osoittamisessa että kotoutumisen edistämisessä. Vaikka oleskeluluvan saaneiden turvapaikanhakijoiden kuntapaikkatilanne on ollut viime vuosina parempi kuin ennen vuotta 2015, kuntapaikkoja jää vuosittain myös käyttämättä. Vastaanottokeskuksissa oleskeluluvan saaville voidaan hakea kuntapaikkaa, mutta kuntapaikkojen sijainti ei aina vastaa oleskeluluvan saaneiden henkilöiden tarpeita esimerkiksi jatkokoulutus- ja työllistymismahdollisuuksien osalta. Näiden lisäksi oman yhteisön tuki on keskeinen tekijä muuttopäätösten tekemisessä. Kiintiöpakolaisten kuntiin sijoittuminen on hallittua ja valtakunnallisesti kiintiöpakolaisten vastaanotto kohdistuu kaikille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten alueille. Luvansaaneille turvapaikanhakijoillekin on kuntapaikkoja kaikilla alueilla, mutta vastaanottokeskuksista siirrytään kuntiin enimmäkseen ilman viranomaisohjausta niin sanotun itsenäisen muuton kautta. Pääosa muutosta kohdistuu suurimpiin kaupunkeihin. Neuvoteltuja kuntapaikkoja jää käyttämättä myös sen vuoksi, että kunnat saattavat rajoittaa kuntapaikoille vastaanottoa esimerkiksi tiettyä kieliryhmää edustaviin, joita kunnassa on jo entuudestaan, mutta joita ei välttämättä tiettynä vuonna ole luvansaaneiden joukossa.

Vastaanottokeskuksen sijainti vaikuttaa siihen, minne oleskeluluvan saanut asettuu asumaan oleskeluluvan saatuaan. Pääsääntöisesti vastaanottokeskukset pyrkivät ohjaamaan luvansaaneita alueelle, jossa vastaanottokeskus sijaitsee. Vastaanottokeskusten sijoittelussa ei kuitenkaan ole huomioitu kuntaan sijoittumisen tai kotoutumisen lähtökohtia, millä voi olla vaikutusta kuntaan siirtymiseen ja kotoutumisen alkamiseen. Sopimusperusteisesta kuntiin osoittamisesta ja vastaanottokeskuksen tukemasta muutosta pääosa suuntautuukin sen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen alueelle, jossa vastaanottokeskus sijaitsee. Muu muutto kohdistuu pääasiassa pääkaupunkiseudulle ja muihin suurimpiin kaupunkeihin. Vuonna 2021 oleskeluluvan saaneiden turvapaikanhakijoiden kaikista muutoista noin 43 prosenttiin kohdistui pääkaupunkiseudulle. Erityisesti itsenäinen muutto pääkaupunkiseudulle ja muihin suurempiin kaupunkeihin on johtanut siihen, että ne eivät myönnä suuria määriä kuntapaikkoja.

Vastaanottava kunta järjestää kuntapaikalle muuttavalle oleskeluluvansaaneelle turvapaikanhakijalle asunnon. Oleskeluluvansaaneen henkilön on lähtökohtaisesti muutettava vastaanottokeskuksesta 2 kuukauden kuluessa oleskeluluvan tiedoksisaannista. Vaikka henkilö olisi saanut kuntapaikan, asuntoa voi silti joutua odottamaan pidempään. Asunnon vapautumisen tai löytymisen lisäksi kuntaan siirtymisen sujuvuuteen vaikuttaa osaltaan ulkomaalaisrekisteröintien sujuvuus. Vuonna 2020 aloittaneen Digi- ja väestötietoviraston rekisteröintitoiminnoissa on ollut viiveitä, mikä on viivästyttänyt luvansaaneiden turvapaikanhakijoiden kuntaan siirtymistä ja palveluiden piiriin pääsemistä, mikä hidastaa kotoutumisen alkamista. Ne oleskeluluvan saavat, jotka haluavat muuttaa muihin kuin kuntapaikkoja tarjoaviin kuntiin, järjestävät asuntonsa itsenäisesti. Käytännössä itsenäisesti muuttavat hankkivat ensimmäisen asuntonsa yksityisten asuntomarkkinoiden tarjonnasta tai muuttavat aluksi sukulaisten tai tuttavien luo. Erityisesti suurimmissa kaupungeissa ja kasvukeskuksissa valtion tukemia vuokra-asuntoja on usein vähän saatavilla, mikä hidastaa erityisesti sovituille kuntapaikoille siirtymistä, tai jo lähtökohtaisesti vaikeuttaa kuntapaikkojen saamista.

Vastaanottokeskuksesta itsenäisesti kuntiin muuttavien muuttoliikettä on vaikea ohjata alueellisesti. Vastaanottokeskus neuvoo ja tukee itsenäisesti kuntiin muuttavia henkilöitä tarvittaessa ja voi auttaa asunnon etsimisessä vastaanottokeskuksen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen alueelta. Luvansaavat henkilöt tekevät muuttopäätöksensä omaan harkintaansa perustuen ja he voivat halutessaan hankkia itsenäisesti asunnon myös joltain toiselta alueelta. Itsenäinen muutto haastaa kuntien varautumista itsenäisesti muuttavien palvelutarpeisiin. Varautumista voidaan tukea toimijoiden, muun muassa kunnan ja hyvinvointialueen sekä vastaanottokeskuksen, välisellä yhteistyöllä ja tiedonvaihdolla. Ilman viranomaistukeakuntaan muuttavien kunnan palveluihin ohjautumiseen on tarpeen kiinnittää erityistä huomiota.

Palveluihin ohjautumisen näkökulmasta tiedonvaihto eri toimijoiden kesken on olennaista. Valtiontalouden tarkastusvirasto suositti kansainvälistä suojelua saavien kuntaan osoittamista sekä kuntakorvausjärjestelmän kehittämistä koskeneessa tarkastuksessaan vuonna 2018, että työ- ja elinkeinoministeriö edistää yhteistyössä sisäministeriön ja Maahanmuuttoviraston kanssa kuntaanohjaamista koskevan tiedonvaihdon toteuttamista kokonaisuudessaan ulkomaalaisasioiden asiankäsittelyjärjestelmän (UMA) kautta. Maahanmuuttovirasto on kehittänyt UMA-järjestelmään toiminnallisuudet sekä oleskeluluvansaaneiden turvapaikanhakijoiden että kiintiöpakolaisten kuntaan sijoittamista varten. Kiintiöpakolaisten kuntapaikkatiedot voidaan nykyisellään kerätä UMA-järjestelmässä ja molempien ryhmien sijoitusesitysten tekeminen voi tapahtua UMA-järjestelmässä. Kiintiöpakolaisten osalta UMA-järjestelmässä tapahtuva sijoitettavia henkilöitä koskevien asiakirjojen siirto Maahanmuuttovirastosta kuntiin ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiin on parhaillaan kehitteillä. Tämän lisäksi Maahanmuuttovirasto on kehittänyt UMAREK-järjestelmään vastaanottokeskuksissa tehtävän osaamiskartoituksen, jonka tiedot ovat oleskeluluvan saamisen jälkeen asiakkaan suostumuksella kuntien ja työ- ja elinkeinotoimistojen nähtävissä UMA-järjestelmässä.

Hyvät etniset suhteet, kansalaisyhteiskunta ja osallisuus

Hyvät etniset suhteet ovat yhteiskunnan eri osa-alueet läpäisevä kokonaisuus, jonka vaikutukset näkyvät laajasti maahanmuutto- ja kotouttamispolitiikan kentällä. Hyvät etniset suhteet edistävät maahanmuuttajien kotoutumista sekä osallisuutta, kun taas kielteiset asenteet eri väestöryhmien välillä, syrjintä ja rasismi aiheuttavat turvattomuutta ja vähentävät eri väestöryhmien vuorovaikutusta ja siten vaikeuttavat kotoutumista. Väestöryhmien väliset suhteet ja asenneilmapiiri vaikuttavat maahanmuuttajien kotoutumiseen ja mahdollisuuteen osallistua yhteiskuntaan. Etnisten suhteiden sijaan käyttöön on vakiintumassa laajempi väestösuhteiden lähestymistapa, jossa asenteita, vuorovaikutusta eri väestöryhmien välillä sekä eri väestöryhmien osallisuutta ja turvallisuuden tunnetta sekä niiden välisiä riippuvuuksia tarkastellaan kokonaisuutena.

Työ- ja elinkeinoministeriö vastaa hyvien etnisten suhteiden edistämisen yhteensovittamisesta, valtakunnallisesta arvioinnista ja seurannasta, sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ohjaamisesta hyvien etnisten suhteiden edistämiseen liittyvissä tehtävissä. Oikeusministeriössä toimii etnisten suhteiden neuvottelukunta, josta säädetään valtioneuvoston asetuksella.

Etnisten suhteiden neuvottelukunnan tehtävänä on asetuksen mukaan muun muassa edistää vuoropuhelua ja yhteistyötä maahanmuuttajien, etnisten vähemmistöjen, viranomaisten, poliittisten puolueiden ja kansalaisjärjestöjen välillä sekä seurata etnisten suhteiden kehittymistä yhteiskunnassa. Neuvottelukunta tekee aloitteita maahanmuuttajien ja etnisten vähemmistöjen osallistumisen ja vaikuttamisen edistämiseksi, henkilökohtaisen turvallisuudentunteen parantamiseksi ja eri väestöryhmien välisen myönteisen asenneilmapiirin kehittämiseksi. Lisäksi se toimii asiantuntijaelimenä antamalla lausuntoja sekä tekemällä esityksiä ja aloitteita maahanmuutto-, kotoutumis- ja yhdenvertaisuuspolitiikan eri osa-alueiden kehittämiseksi.

Valtakunnallisen neuvottelukunnan apuna toimii elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten koordinoimina seitsemän etnisten suhteiden alueellista neuvottelukuntaa, joiden tehtävänä on hoitaa aluetasolla etnisten suhteiden neuvottelukunnalle asetuksessa säädettyjä tehtäviä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kotoutumislain mukaan asettaa myös alueellisen maahanmuuttoasiain toimikunnan, jonka yhtenä tehtävänä on yhdenvertaisuuden edistäminen.

Yhdenvertaisuuslainsäädäntö on keskeinen eri väestöryhmien yhdenvertaisten mahdollisuuksien turvaamisessa. Viranomaisilla, koulutuksen järjestäjillä sekä isommilla työnantajilla tulee olla yhdenvertaisuuslain edellyttämä yhdenvertaisuussuunnitelma konkreettisista toimenpiteistä syrjinnän torjumiseksi ja yhdenvertaisuuden edistämiseksi. Yhdenvertaisuussuunnittelu tarjoaa mahdollisuuden myös eri ryhmien välisten suhteiden kehittämiseen organisaatioiden tasolla. Yhdenvertaisuuslain nojalla viranomaisen on arvioitava yhdenvertaisuuden toteutumista toiminnassaan ja ryhdyttävä tarvittaviin toimenpiteisiin yhdenvertaisuuden toteutumisen edistämiseksi. Kuntaliiton vuonna 2018 julkaisemassa selvityksessä 94 on kartoitettu yhdenvertaisuussuunnitelmien tekemistä kunnissa. Kyselyyn vastanneista 127 kunnasta noin puolet (54 prosenttia) ilmoitti, että toiminnallinen yhdenvertaisuussuunnitelma on tehty osana jotakin muuta suunnitelmaa, yleisimmin osana tasa-arvosuunnitelmaa. Oikeusministeriö on kehittänyt yhdenvertaisuussuunnittelun ja yhdenvertaisuuden arvioinnin ohjeita ja menetelmiä ja ylläpitää syrjinnän seurantajärjestelmää.

Kotoutumislain mukaan kunnan kotouttamisohjelmaan voidaan sisällyttää suunnitelma hyvien etnisten suhteiden ja kulttuurien välisen vuoropuhelun edistämisestä. Vuonna 2022 valmistuneen kuntien kotouttamisohjelmia koskevan selvityksen 95 mukaan hyvät väestösuhteet vaikuttavat olevan läsnä lähes kaikissa ohjelmissa mainintana mutta varsinaisia tavoitteita tai toimenpiteitä väestösuhteiden edistämiseksi ei aina ole esitetty. Aihe jää ohjelmissa suhteellisen pienelle huomiolle siihen nähden, että se on kotoutumislaissa yksi erikseen nostetuista sisältösuosituksista. Tähän voi syynä olla kyseisen toimialueen määrittelemättömyys ja vastuutahojen sijaitseminen osin kunnallisten palveluiden ulkopuolella.

Joidenkin kuntien kotouttamisohjelmiin on sen sijaan onnistuneesti asetettu tavoitteita ja toimenpiteitä syrjinnän ja konfliktien ehkäisyyn, turvallisuuteen ja yhteiskunnalliseen osallisuuteen sekä esimerkiksi kunnan viestinnän monimuotoisuuteen liittyen. Ohjelmissa on myös toimenpiteitä, joiden avulla lisätään eri väestöryhmien kohtaamisia ja osallistumismahdollisuuksia lähidemokratiassa ja järjestötoiminnassa. Myös antirasismi ja kaksisuuntainen kotoutuminen nousevat ohjelmissa esiin. Selvityksen valossa kunnat, erityisesti pienet kunnat, tarvitsevat tukea väestösuhteita koskevien konkreettisten tavoitteiden ja mittareiden asettamiseen. Hyviä väestösuhteita edistävän työn suunnitelmallisuutta ja sen perustumista tietoon kunnan tai alueen hyvien väestösuhteiden tilasta on syytä lisätä. Lisäksi tarvitaan keskustelua väestösuhteiden tilan syistä ja suurimmista haasteista sekä näihin kohdistuneita toimenpiteitä. Toimenpiteet voivat olla edellä mainittujen lisäksi esimerkiksi erilaiset yhdenvertaisuuteen, monimuotoisuuteen ja antirasismiin keskittyvät koulutukset, syrjinnän vastaiset neuvontapalvelut, tuki radikalismista ja ääriryhmistä irtautumiseen sekä sovittelutoiminta.

Kunta tai useampi kunta yhdessä voi myös asettaa paikallistason neuvottelukunnan kotoutumisen edistämisen suunnittelun ja toimeenpanon kehittämistä sekä etnisten suhteiden edistämistä varten.

Hyvien etnisten suhteiden ja eri väestöryhmien välisen vuorovaikutuksen merkitys korostuu arkipäivän tilanteissa ja lähiyhteisöissä, joten kuntien ja järjestöjen rooli hyvien etnisten suhteiden edistämisessä ja syrjinnän ja rasismin ehkäisyssä on keskeinen. Järjestöillä on keskeinen merkitys kotoutumisessa väestöryhmien välisen vuorovaikutuksen ja ihmisten arkisten kohtaamisten mahdollistajina sekä julkisten palvelun täydentäjänä.

Euroopan perusoikeusvirasto julkaisi 2017 EU MIDIS-tutkimuksen 96, jolla kerättiin vertailukelpoista tietoa maahanmuuttajien ja etnisten vähemmistöjen kokemuksista eri elämänalueiden osalta. Tutkimusaineisto kerättiin kaikissa EU:n jäsenmaissa vuosina 2015 - 2016 ja Suomen osalta tutkittavaksi ryhmäksi valikoituivat aikuiset maahanmuuttajat ja heidän lapsensa Saharan eteläpuolisesta Afrikasta. Tutkimuksen mukaan Suomessa Saharan eteläpuolisesta Afrikasta tulleista maahanmuuttajista ja heidän lapsistaan 60 prosenttia kokee tulleensa syrjityksi etnisen taustansa tai maahanmuuttajataustansa vuoksi tutkimusta edeltäneiden viiden vuoden aikana (EU vastausten keskiarvo: 38 prosenttia). Syrjintäkokemuksia esiintyy esimerkiksi julkisissa ja yksityisissä palveluissa, työnhaussa, työpaikoilla, asunnon hankinnassa ja koulutuksessa. Häirintää ja viharikollisuutta koskevat vastaustulokset olivat samansuuntaisia kuin syrjintäkokemukset: 47 prosenttia on kokenut taustastaan johtuvaa häirintää tutkimusta edeltäneiden 12 kuukauden aikana. Myös edellinen vastaava vuonna 2008 toteutettu tutkimus osoitti korkeita lukuja syrjinnän ja häirinnän osalta, eikä tilanne ole maahanmuuttajien kokeman syrjinnän osalta muuttunut.

Yhteisöön kuulumista ja luottamusta yhteiskunnallisiin päättäjiin mittaavissa kysymyksissä Suomea koskevat vastaukset olivat EU-MIDIS-tutkimuksessa EU-keskiarvoa parempia. Asuinmaataan tärkeänä tai erittäin tärkeänä piti 83 prosenttia vastanneista ja 71 prosenttia koki kuuluvansa asuinmaahansa. Myös luottamus yhteiskunnallisia toimijoita kohtaan (esimerkiksi kunnallisviranomaiset ja poliisi) oli maahanmuuttajien keskuudessa Suomessa tutkimuksen keskiarvoa korkeampi. Luottamuksen taso on tulosten mukaan kuitenkin alhaisempi niiden vastaajien kohdalla, jotka ovat kokeneet syrjintää. Aiempien tutkimusten perusteella tiedetään, että vihapuhe ja häirintä vaikuttavat kohteeksi joutuneiden turvallisuuden tunteeseen ja psyykkiseen terveyteen sekä viranomaisluottamukseen. Syrjintä ja häirintä myös haittaavat ryhmien välistä vuorovaikutusta ja osallisuutta ja samalla kotoutumisen edellytyksiä. Maahanmuuttajien kokeman syrjinnän, häirinnän ja viharikollisuuden vähentämiseksi tarvitaan jatkossa monialaisia ja yhteensovitettuja toimenpiteitä.

Oikeusministeriön vuonna 2017 teettämän väestösuhdekartoituksen 97 mukaan asenteet maahanmuuttoa ja maahanmuuttajia kohtaan ovat jonkin verran kiristyneet viime vuosina. Kartoituksen mukaan kuntien asukkaista naapuruston monikulttuurisuutta myönteisenä pitää 65–74 prosenttia. Sen sijaan kuntien asukkaat tunnistavat usein etnisiä ryhmiä, joihin kuuluvia he eivät haluaisi naapureikseen (kuntakohtaisesti 62–71 prosenttia).

Elinkeinoelämän valtuuskunnan (EVA) vuonna 2021 tekemän arvo- ja asennetutkimuksen mukaan 98 lähes puolet (48 prosenttia) suomalaisista arvioi, että maamme väestön ikääntyminen ja uhkaava vähentyminen edellyttävät ulkomaalaisten Suomeen muuton helpottamista. Naiset suhtautuvat maahanmuuttoon miehiä myönteisemmin, ja nuorimmat (18–25-vuotiaat) sekä vanhimmat (yli 65-vuotiaat) muita ikäryhmiä myönteisemmin. Arvoissa on tapahtunut muutos, sillä aiemmin tehdyissä selvityksissä asenteet maahanmuuttoa kohtaan ovat olleet varauksellisempia.

Terveyden- ja hyvinvoinnin laitoksen vuoden 2020 FinMonik-tutkimuksen 99 mukaan ulkomaalaistaustaisissa oli enemmän sekä yksinäisyyttä kokevia että vaille läheisten tukea jääviä kuin Suomen koko väestössä. Vuoden 2021 kouluterveyskysely osoittaa, että maahanmuuttajalapset, etenkin yläkouluikäiset pojat, kokevat muita enemmän kiusaamista. Noin joka toinen yläkouluikäinen oli kokenut syrjintää koulussa tai vapaa-aikana. Vähintään kerran viikossa oli kiusattu peruskoulun 8.-9.-luokkalaisista maahanmuuttajatytöistä 13 prosenttia (vertauksena suomalaistaustaisista tytöistä 5 prosenttia), pojista 22 prosenttia (vertauksena 5 prosenttia suomalaistaustaisista pojista). Kiusaamisen ero näkyy myös ala-asteikäisillä. Erityisesti yläasteikäisten poikien kohtaama jatkuva kiusaaminen on huolestuttavan yleistä - useampi kuin yksi viidestä nuoresta on jatkuvan kiusaamisen kohteena.

Suomeen muuttaneista noin joka kolmas äänesti kuntavaaleissa 2017, yli 40-vuotiaat useammin kuin nuoremmat. Perhesyistä Suomeen muuttaneet äänestivät kuntavaaleissa työn perässä muuttaneita useammin. Suomalaisten ja Suomessa etnisiin vähemmistöihin kuuluvien äänestysintoa selittävät osin samat tekijät, kuten sosioekonominen asema. Kielitaito sekä kokemus paikallisiin kuulumisesta nostivat äänestämisen todennäköisyyttä. Samalla on tärkeää havaita, ettei tätä yhteyttä heikennä se, että kokee kuuluvansa myös oman syntymä- tai lähtömaan kansalaisiin. Kansainvälisessä kotoutumiseen liittyvässä tutkimuksessa on paljon näyttöä siitä, että kokemus kuulumisesta sekä paikallisiin että lähtömaan kansalaisiin on yhteydessä hyvinvointiin. 100

Kotoutumisen edistämisen kumppanuudet sekä järjestöjen rooli

Työ- ja elinkeinoministeriön koordinoiman kotoutumisen kumppanuusohjelman tavoitteena on tukea eri toimijoiden yhteistyötä kotoutumisen edistämisessä. Ohjelman tavoitteena on tarjota käytännön mahdollisuuksia uusille kotoutumisen edistämisen yhteistyömuodoille ja -malleille, osallistaa uusia toimijoita sekä vahvistaa jo pitempään toimineiden järjestöjen ja yhteisöjen toimintaa kotoutumisen edistämisen tukena. Niin ikään tavoitteena on systematisoida kotoutumisen kumppanuuksia pitkäjänteisesti ja siten tehostaa kotoutumisen edistämistyön vaikuttavuutta. Kumppanuusohjelman keskeisiä työkaluja ovat säännölliset verkostotapaamiset ja koulutukset, eri toimijoille avoin vuorovaikutteinen sähköinen kumppanuusalusta sekä joka toinen vuosi toteutettava kumppanuusbarometri, joka kartoittaa kotoutumisen saralla toimivien organisaatioiden yhteistyön tilaa ja kehittämistarpeita. Kumppanuusohjelman toiminnalla pyritään vahvistamaan kotoutumisen edistämisen monialaista yhteistyötä ja työn vaikuttavuutta.

Kansalaisyhteiskunnan toiminnan näkyvyyden parantamiseksi ja koordinaation vahvistamiseksi työ- ja elinkeinoministeriö tukee Kotoutumisen tukena -palvelua, joka kokoaa maahanmuuttaneille suunnattua matalan kynnyksen kotoutumista tukevaa toimintaa sekä työntekijöille ja vapaaehtoisille suunnattuja tapahtumia ja koulutuksia kotoutumisentukena.fi-palvelun alle.

Työ- ja elinkeinoministeriö tukee myös Suomen Punaisen Ristin koordinoimaa valtakunnallista vastaanottotoiminnan ja kotoutumisen tuen järjestöverkosto -hanketta. Hanke koordinoi valtakunnallisten kotoutumista tukevien järjestöjen yhteistyötä, edistää Suomen Punaisen Ristin kehittämän Kotoutumistarjotinmallin juurruttamista sekä tukee rasisminvastaista työtä osana kumppanuusohjelmaa. Kotoutumistarjotin on työkalu, jonka avulla paikallistasolla olevaa kolmannen sektorin toimintaa voidaan tehdä näkyväksi ja koordinoida sekä tunnistaa toiminnalliset katvealueet.

Viranomaisten ja kansalaisyhteiskunnan välisten kumppanuuksien merkitys kotoutumisen edistämisessä on edelleen vahvistunut viime vuosina. Suomalainen kansalaisyhteiskunta on aktiivisesti vastannut maahanmuuttajien kotoutumisen edistämiseen, ja esimerkiksi vuoden 2015 ennätyksellisen turvapaikanhakijamäärän vastaanotossa järjestöt olivat merkittävästi mukana vastaamassa hakijoiden tarpeisiin. Kolmannen sektorin roolin vahvistaminen entisestään edellyttää, että kolmannen sektorin toimijoilla on osaamista ja muita resursseja toimintaansa, ja että kolmannen sektorin ja viranomaisten välinen yhteistyö ja tiedonvaihto toimivat.

Kansalaisyhteiskunnan, järjestöjen, yhteisöjen ja elinkeinoelämän toimijoiden kytkeminen mukaan kotoutumisen edistämiseen on edellytys toimivalle kotoutumisen edistämisen politiikalle ja sen täytäntöönpanolle. Monet eri yhteisöt ja järjestöt, maahanmuuttajien omat järjestöt mukaan lukien, järjestävät maahanmuuttajien kotoutumista ja yhteiskunnallista osallisuutta ja yhteenkuuluvuutta edistävää matalan kynnyksen toimintaa ja palveluja joustavasti julkisten palvelujen rinnalla ja täydentäjänä. Järjestöillä tarkoitetaan maahanmuuttaja-, kansalais-, työntekijä- ja työnantajajärjestöjä. Yhteisöihin sisältyvät myös uskonnolliset yhteisöt.

Järjestöt sekä muut ei-viranomaistoimijat osallistuvat kotoutumisen edistämiseen, tarjoavat alkuvaiheen matalan kynnyksen tukea ja rakentavat yhteyksiä työelämään ja muualle yhteiskuntaan. Järjestöillä, yhteisöillä ja elinkeinoelämän kumppanuuksilla voi samanaikaisesti olla monia rooleja: ne tukevat ja täydentävät viranomaistyötä, ovat etujärjestöjä ja asiantuntijoita sekä tarjoavat omalle jäsenistölleen vertaistukea ja yhteisöllisyyttä. Paikallistasolla järjestöt voivat esimerkiksi toimia kotoutumislain mukaisten palveluiden rinnalla tukemassa maahanmuuttajien täysimääräistä osallisuutta ja yhdenvertaisuutta yhteiskunnassa. Työ- ja elinkeinoministeriön tilaamassa selvityksessä yhteisölähtöisen kotoutumisen edistämisestä 101 todetaan, että kolmannen sektorin vapaaehtoisten ja julkisten kotoutumista edistävien palveluiden yhteistyöllä voitaisiin saavuttaa nykyistä parempia tuloksia kiintiöpakolaisten alkuvaiheen kotoutumisen edistämisessä kunnissa. Mallin pilotoimiseen etsitään toteuttajaa vuoden 2022 EU:n Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston (AMIF) haussa. Järjestöillä, yhdistyksillä ja yhteisöllä on roolinsa paikallistason kotoutumisen edistämisen suunnittelussa ja kehittämisessä, ja lisäksi järjestötoiminta on huomioitu yhtenä omaehtoisten opintojen muotona, kuten edellä on kuvattu.

Kunnille suunnatun palvelukyselyn 102 mukaan useat kunnat tukevat järjestöjen tuottamaa toimintaa, esimerkiksi järjestöjen tuottamia neuvonta- ja kulttuuripalveluita, liikuntakerhoja, nuorille ja ikääntyneille suunnattua toimintaa ja monikulttuurisia kohtaamispaikkoja. Järjestöjen toiminnan rahoitukseen avustuksia voi saada myös useiden kanavien kautta. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskus (STEA) on sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessä toimiva valtionapuviranomainen. Myös työ- ja elinkeinoministeriön kotoutumisen osaamiskeskus tarjoaa pienimuotoisia valtionavustuksia kotoutumista edistäville järjestöille. Euroopan sosiaalirahasto (ESR) rahoittaa projektimuotoista toimintaa ja on yksi Euroopan unionin tärkeimmistä jäsenvaltioiden työllisyyttä sekä taloudellista ja sosiaalista yhteyttä edistävä rahoitusväline. ESR:n menot ovat noin 10 prosenttia EU:n kokonaistalousarviosta. Maahanmuuttajat ovat keskeinen Euroopan sosiaalirahaston rahoittamien hankkeiden kohderyhmä.

Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahasto (engl. Asylum, Migration and Integration Fund, AMIF) perustettiin EU-rahoitusohjelmakaudelle 2014–2020 edistämään Euroopan unionin yhteisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan kehittämistä sekä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen vahvistamista. Rahaston toimissa sovelletaan jäsenvaltioiden yhteisvastuullisuuden ja vastuunjaon sekä kolmansien maiden kanssa tehtävän yhteistyön periaatteita. Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotoutumisrahaston avulla vahvistetaan ja kehitetään Euroopan yhteistä turvapaikkajärjestelmää, tuetaan kolmansien maiden kansalaisten kotoutumista ja laillista maahanmuuttoa sekä kehitetään paluustrategioita. Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastoon on Suomessa toteutettaviin ohjelman mukaisiin toimiin osoitettu yhteensä noin 26 miljoonaa euroa ohjelmakaudelle 2014–2020.

Maahanmuuttajien ja muiden etnisten vähemmistöjen omaa yhdistystoimintaa ja demokratiataitoja sekä osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia on tuettu EU:n eri rahastojen rahoittamilla hankkeilla sekä kansallisella rahoituksella. Työ- ja elinkeinoministeriö on myöntänyt järjestöille avustuksia hyvien etnisten suhteiden edistämiseen, syrjinnän ja rasismin ehkäisyyn sekä järjestöjen työn tukemiseen kotoutumisen edistämisessä. Myös Taiteen edistämiskeskus myöntää avustuksia monikulttuurisuuden tukemiseen ja rasismin vastaiseen työhön. Tällä vahvistetaan myös vähemmistöjen omaa identiteettiä ja tunnetta, että he ovat osa asuinalueettaan, kuntaansa sekä työ-, opiskelu- ja harrastusyhteisöään. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskus myöntää avustuksia järjestöille muun muassa yhteisöllisyyden ja osallistumismahdollisuuksien edistämiseen.

Eduskunta on edellyttänyt tarkastusvaliokunnan mietinnössä (TrVM 8/2021 vp) järjestöjen ja vapaan sivistystyön osuuden kasvattamista kotoutumisen edistämisessä. Eduskunnan mukaan hallituksen tulee huolehtia kolmannen sektorin eli järjestöjen ja vapaan sivistystyön osuuden kasvattamisesta kotoutumisen edistämisessä sekä ryhtyä toimiin viranomaisten ja kolmannen sektorin välisen työnjaon määrittelemiseksi uudelleen. Kolmannen sektorin ja viranomaisten yhteistyö mahdollistaa onnistuneen kotoutumisen. Järjestöjen roolin kasvattaminen edellyttää niiden toimintamahdollisuuksien ja resurssien turvaamista.

On kuitenkin huomioitava, ettei merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä viranomaistehtäviä voi perustuslain 124 §:n nojalla antaa muille kuin viranomaisille. Ylipäätään julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Perustuslain 13 §:ssä säädetään myös yhdistymisvapaudesta. Täten ei olisi perustuslain mukaista määritellä viranomaisten ja kolmannen sektorin välistä työnjakoa tavalla, joka antaisi kolmannen sektorin toimijoille kotoutumisen edistämiseen liittyviä viranomaistehtäviä.

Kotoutumisen edistämisen rahoitus liittyy kuntiin, hyvinvointialueisiin ja valtion viranomaisiin.

Kuntien ja kuntayhtymien rahoitus muodostuu useista lähteistä. Ensinnäkin niiden tuloista suunnilleen puolet on erilaisia verotuloja: kunnallisveroa, yhteisöveroa ja kiinteistöveroa. Lisäksi erilaiset toimintatulot kuten myyntitulot ja maksut muodostavat osan kuntien ja kuntayhtymien tuloista. Kunnat saavat myös rahoituksesta merkittävän osan yleiskatteellisena ja laskennallisena rahoituksena osana kuntien peruspalveluiden valtionosuuksia. Lisäksi osa kuntien kotoutumisen edistämisen rahoituksesta perustuu kotoutumislaissa säädettäviin laskennallisiin ja erikseen haettaviin korvauksiin.

Hyvinvointialueiden rahoituksesta säädetään lailla hyvinvointialueiden rahoituksesta (617/2021). Hyvinvointialueiden rahoitus perustuu suurelta osin valtion rahoitukseen sekä osin asiakas- ja käyttömaksuihin. Hyvinvointialueilla ei ole verotusoikeutta ainakaan toistaiseksi. Hyvinvointialueiden toiminta perustuu pääosin valtion rahoitukseen, joka on laskennallista ja yleiskatteellista. Rahoitus jaetaan kullekin hyvinvointialueelle sen asukkaiden laskennallisten sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen tehtävien palvelutarvetta ja olosuhdetekijöitä kuvaavien tekijöiden perusteella. Osa hyvinvointialueiden rahoituksesta määräytyy asukasmäärän mukaisesti sekä hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kriteerin perusteella. Yleiskatteisesta rahoituksesta kohdennetaan suurin osa, noin 80 prosenttia sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarpeen kautta. Muita kohdennusperusteita ovat muun muassa asukasluku, asukastiheys, vieraskielisyys ja kaksikielisyys. Hyvinvointialueiden rahoitus tarkistetaan koko maan tasolla toteutuneiden kustannusten mukaiseksi tilinpäätöstietojen valmistuttua. Esimerkiksi vuoden 2023 toteutuneet kustannukset tarkistetaan vuoden 2025 rahoituksessa.

On syytä huomioida, että kotoutumislain nojalla maksettavat laskennalliset tai erikseen haettavat korvaukset ovat vain pieni osa kuntien ja hyvinvointialueiden palveluiden rahoitusta. On myös syytä huomioida, että edellä kuvatut yleiskatteelliset ja laskennalliset korvaukset sekä kotoutumislaissa säädetyt laskennalliset korvaukset eivät ole ”korvamerkittyjä” johonkin tiettyyn käyttötarkoitukseen, vaan ne ovat osa kunnan tai hyvinvointialueen kokonaistuloja ja on kuntien ja hyvinvointialueiden päätettävissä, miten rahoitus kohdennetaan niiden lakisääteisten tehtävien toteuttamiseen.

Lisäksi valtion talousarviossa osana valtion viranomaisten toimintamenoja rahoitetaan erityisesti työ- ja elinkeinotoimiston, Kansaneläkelaitoksen, aluehallintoviranomaisen, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskuksen toimintaa myös kotoutumisen edistämisessä. Henkilöstökustannukset maksetaan näiltä viranomaiskohtaisilta toimintamenomomenteilta. Lisäksi palveluita rahoitetaan erillisiltä momenteilta, esimerkiksi julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden momentilta. Myös tulkitsemisen kustannukset rahoitetaan viranomaisten omista toimintamenoista.

Kotoutumislain mukainen rahoitus

Kotoutumisen poikkihallinnollisuuden vuoksi kotoutumisen edistämisen rahoitus jakautuu useammalle toimijalle eri rahoituskanavien kautta. Kunnalle maksetaan valtion varoista korvauksia pääasiassa kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen henkilöiden vastaanotosta ja kotoutumisen edistämisestä (esimerkiksi kansainvälistä suojelua saavat ja heidän perheenjäsenensä).

Kotoutumislain mukaisesti valtio maksaa kunnalle korvauksia 2 § 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen henkilöiden vastaanotosta ja kotoutumisen edistämisestä sekä laskennallisten että todellisten kustannusten perusteella. Korvausten maksamisen edellytyksenä on, että kunta on laatinut tai sitoutunut laatimaan kotoutumislain 32 §:ssä tai kotoutumisen edistämisestä annetun maakuntalain (Ålands författningssamling 2012/74) 26 §:ssä tarkoitetun kunnan kotouttamisohjelman ja tehnyt kotoutumislain 41 §:ssä tarkoitetun sopimuksen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa.

Vuonna 2021 kunnille maksettiin korvauksia 127 375 083 euroa. Lisäksi Kansaneläkelaitokselle korvattiin perustoimeentulotuen maksamisesta aiheutuvia kustannuksia noin 19,6 miljoonaa euroa.

Kunnalle maksetaan kotoutumislain 45 §:n mukaan laskennallista korvausta 2 § 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen henkilöiden vastaanotosta, ohjauksesta ja neuvonnasta sekä muusta kotoutumista tukevan toiminnan järjestämisestä. Edellä mainittu 45 §:ssä tarkoitettu laskennallinen korvaus voidaan maksaa kunnalle automaattisesti ilman erillistä hakemusta. Lisäksi kunta voi hakea kotoutumislain 50 §:n mukaan laskennallista korvausta alkukartoituksen järjestämisestä muulle kuin työttömänä työnhakijana olevalle henkilölle, myös muulla perusteella maahan muuttaneen alkukartoituksen järjestämisestä. Todellisten kustannusten mukaan kunnalle korvataan toimeentulotuesta aiheutuneita kustannuksia (46 §), sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannuksia (49 §), tulkitsemisen kustannuksia sekä paluumuuton tukemisesta aiheutuneita kustannuksia (47 §). Lisäksi kunnalle korvataan ilman huoltajaa maahan tulleiden alaikäisten hoivasta ja huolenpidosta aiheutuneita kustannuksia (49 §) sekä ihmiskaupan uhrille annetuista palveluista aiheutuneita kustannuksia (53 §). Perustoimeentulotuen maksamisesta aiheutuvat kustannukset korvataan Kansaneläkelaitokselle.

Laskennallista korvausta maksetaan 2 300 euroa vuodessa 7 vuotta täyttäneestä henkilöstä ja 6 845 euroa vuodessa alle 7-vuotiaasta henkilöstä. Laskennallista korvausta maksetaan kolmelta vuodelta ja kiintiöpakolaisten osalta neljältä vuodelta henkilön ensimmäisen kotikunnan väestötieto-järjestelmään merkitsemisestä. Korvausta ei voida maksaa pidemmältä ajalta, vaikka viranomaiset jatkaisivat pakolaisen kotoutumissuunnitelmaa yli kolmen vuoden laissa säädettyjen pidennysperusteiden perusteella. Seurantatietoa siitä, miten laskennallinen korvaus kunnissa on kohdennettu tai käytetty taikka sitä, kuinka moni edellä mainittuun henkilöpiiriin kuuluvista henkilöistä on aktiivisesti kunnan tai sekä kunnan että työ- ja elinkeinotoimiston kotoutumispalveluiden asiakkaana, ei ole saatavilla.

Laskennallinen korvaus alkukartoituksen järjestämisestä on 700 euroa. Kunnat ovat hakeneet vuosittain korvausta noin 200–400 tekemästään alkukartoituksesta. Valtion korvaukset kotouttamisesta -momentin (32.50.30) määrärahassa on arvioitu alkukartoitusten järjestämiseen kohdentuvan 1,4 miljoonaa euroa/vuosi, mikä riittäisi 2 000 alkukartoituksen kustannusten korvaamiseen.

Kotoutumislain mukaan kunnille korvataan kustannuksia myös entisen Neuvostoliiton alueelta peräisin olevista henkilöistä aiheutuvia kustannuksia. Kunnalle korvataan entisen Neuvostoliiton alueelta peräisin olevan oleskeluluvan ulkomaalaislain 48 §:n tai 49 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella saaneen henkilön toimeentulotuesta aiheutuneita kustannuksia sekä vamman tai sairauden edellyttämän pitkäaikaisen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä aiheutuvia kustannuksia (51 §). Kunnille korvataan myös Suomen sodissa vuosina 1939-1945 vapaaehtoisina palvelleiden entisen Neuvostoliiton alueelta peräisin olevien henkilöiden ja heidän aviopuolisoidensa terveydentilan tulotarkastuksesta, asumisesta, toimeentulon turvaamisesta sekä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä aiheutuvat kustannukset (52 §). Perustoimeentulotuen maksamisesta aiheutuvat kustannukset korvataan Kansaneläkelaitokselle.

Valmisteilla olevassa hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain, kotoutumisen edistämisestä annetun lain sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain muuttamisesta ehdotetaan, että valtion korvauksia kunnille koskevassa kotoutumislain luvussa 6 mahdollistettaisiin myös hyvinvointialueille korvausten hakeminen niistä nykyisin kunnille korvattavista kustannuksista, joita hyvinvointialueille syntyy 1.1.2023 alkaen.

Laskennallisen korvauksen riittävyys suhteessa kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen henkilöiden vastaanotosta ja kotoutumisen edistämisestä aiheutuviin kustannuksiin on noussut toistuvasti esiin. Laskennallisten korvausten tasoa ei ole korotettu esimerkiksi kustannusten nousua vastaavasti eikä korvausta ole sidottu indeksiin. EU:n uudelleen sijoittamisen määrärahalla on voitu kuitenkin tukea kuntia vastaanotossa ja kotoutumisen edistämisessä taloudellisin lisätuin, mutta myös osaamisen kehittämistoimilla. Myös muulla EU:n rahoituksella on ollut suuri merkitys kotoutumispalvelujen kehittämisessä ja toimeenpanossa. Hankerahoitus onkin toimiva väline palvelujen kehittämiseen, mutta pysyviin toimintoihin tarvitaan pysyvä rahoitus.

Todellisia kotoutumisen edistämisen kustannuksia on kuitenkin hyvin vaikea arvioida, ja toisaalta eri ryhmien tarvitsemien palvelujen määrä ja sisältö voivat vaihdella huomattavasti. Esimerkiksi kiintiöpakolaisina saapuneet tarvitsevat yleensä enemmän neuvontaa ja ohjausta kuin oleskeluluvan saaneet kansainvälistä suojelua hakeneet henkilöt, jotka ovat vastaanottovaiheessa saaneet perustason tietoa, osallistuneet vastaanottokeskuksessa opinto- ja työtoimintaan sekä tutustuneet myös omatoimisesti suomalaiseen yhteiskuntaan.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on tarkastanut Kansainvälistä suojelua saavien kuntaan osoittamista sekä kuntakorvausjärjestelmän kehittämistä (2/2018). 103 Tarkastuksessa havaittiin, että kotoutumisen edistämiseen liittyvien kuntakorvausten siirryttyä kehittämis- ja hallintokeskukseen ovat toimintatavat ja käytännöt yhdenmukaistuneet ja laskennallisten korvausten maksatuksen automatisoinnin jälkeen merkittävä määrä manuaalista työtä on jäänyt pois.

Vaikka kotoutumislain 45 §:ssä tarkoitettu laskennallinen korvaus voidaan maksaa kunnalle automaattisesti ilman erillistä hakemusta, on kotoutumisen edistämisestä maksettavien kustannusten korvaamisen järjestelmää tarpeen edelleen yksinkertaistaa hallinnollisen työn vähentämiseksi ja korvausten yhdenmukaistamiseksi. Valtiontalouden tarkastusvirasto on nostanut tuloksellisuustarkastuskertomuksessaan Kotouttaminen sosiaali- ja terveydenhuollossa (3/2014) 104 suositukseksi etenkin sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannusten korvausprosessin selkeyttämisen ja yksinkertaistamisen.

Voimassa olevan kotoutumislain mukaisesti pakolaisten vastaanotosta aiheutuvia kustannuksia korvataan myös Ahvenanmaan maakunnan kunnille. Esityksessä esitettävät muutokset rahoituksen jakautumiseen kuntien ja hyvinvointialueiden välillä eivät sovellu Ahvenanmaalle tai Helsinkiin, joissa ei ole hyvinvointialueita. Onkin tarpeen säätää erikseen siitä, miten Ahvenanmaan maakunnan kunnille ja Helsingille maksetaan kotoutumislain mukaisia korvauksia.

Yleisen palvelujärjestelmän rahoitus kotoutumisen edistämisessä

Työnhakijana olevien maahanmuuttajien kotoutumista ja työllistymistä edistävät palvelut rahoitetaan osana julkisia työvoima- ja yrityspalveluita (työ- ja elinkeinopalvelut). Työnhakijaksi ilmoittautuneiden maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisestä (mukaan lukien alkukartoituksen ja kotoutumissuunnitelman järjestäminen) vastaa työ- ja elinkeinotoimisto ja vuoden 2021 maaliskuusta myös työllisyyden edistämisen kuntakokeiluun osallistuvat kokeilukunnat. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset hankkivat työvoimakoulutuksena kotoutumiskoulutusta valtion talousarviossa julkisiin työvoima- ja yrityspalveluihin (momentti 32.30.51) kohdennetuista määrärahoista.

Työtön työnhakija voidaan ohjata työvoimakoulutuksena järjestettävään kotoutumiskoulutukseen tai suorittamaan omaehtoisia opintoja, joita voidaan laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä tukea työttömyysetuudella. Työvoimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen määrärahatarvearvio perustuu vuosittaisiin olettamiin maahanmuuttajien määristä. Vuonna 2022 työvoimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen hankintaan arvioidaan käytettävän noin 52,27 miljoonaa euroa. Lisäksi maahanmuuttajalle voidaan tarjota kaikkia julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain mukaisia palveluja, ja myös ne rahoitetaan osana julkisten työvoima-palvelujen rahoitusta. Myös kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetut henkilöt ohjataan hakeutumaan työnhakijaksi, mikäli he eivät esimerkiksi vanhempainvapaan tai muun syyn vuoksi ole työvoiman ulkopuolella.

Nykyisin työ- ja elinkeinopalvelut rahoitetaan valtion talousarviossa osana työ- ja elinkeinotoimistojen ja elinkeino-, liikenne-, ja ympäristökeskusten toimintamenoja henkilöstömenojen osalta sekä osana julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden rahoitusta palveluiden osalta.

Työ- ja elinkeinopalvelut esitetään siirrettäväksi pysyvästi kuntien vastuulle vuoden 2025 alusta. Samalla myös työ- ja elinkeinopalveluiden rahoitus siirrettäisiin kunnille, pääosin valtionosuusjärjestelmän kautta. Työvoimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen rahoitus siirrettäisiin kunnille pääosin peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän kautta vieraskielisyyskriteerillä jaettuna, mutta kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momentin mukaisista henkilöistä kotoutumiskoulutuksen rahoitus jyvitettäisiin osaksi kunnalle maksettavaa laskennallista korvausta.

Työ- ja elinkeinopalveluita koskeva uudistus vaikuttaa esimerkiksi kotoutumislain mukaisen työ-voimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen rahoitukseen.

Luku- ja kirjoitustaidon koulutus siirrettiin vuoden 2018 alusta lukien opetus- ja kulttuuriministeriön vastuulle. Kotoutumissuunnitelmaan hyväksyttyyn vapaan sivistystyön koulutukseen myönnetään 100 prosentin valtionosuus. Vuoden 2022 alusta on tullut voimaan laki vapaasta sivistystyöstä annetun lain 10 §:n muuttamisesta (912/2021), jossa maahanmuuttajien kotoutumissuunnitelmaan hyväksytyn koulutuksen rahoitusjärjestelmä on erotettu omaksi kokonaisuudeksi vapaan sivistys-työn rahoitusjärjestelmässä, ja koulutuksen suoritteet vahvistetaan valtion talousarviossa tälle koulutukselle varatun määrärahan puitteissa. Vuoden 2022 talousarviossa vapaan sivistystyön luku- ja kirjoitustaidon koulutukseen on osoitettu 11,83 miljoonaa euroa. Myös aikuisten perusopetukseen on 100 prosentin rahoitus opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla.

Vuoden 2023 alusta alkaen hyvinvointialueilla on järjestämisvastuu kaikista kunnalle nykyisin kuuluvista sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen siirto kunnilta hyvinvointialueiden vastuulle vuoden 2023 alusta lukien sekä työ- ja elinkeinopalveluiden siirto kunnille vuoden 2025 alusta vaikuttavat kotoutumisen rahoitukseen. Rahoitusmuutokset on huomioitava uudistusten valmistelussa ja toimeenpanossa. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksella on vaikutusta etenkin sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannusten korvaamiseen kotoutumislain nojalla.

Valtionosuudet

Valtionosuudet muodostavat myös merkittävän osan kuntien tuloista. Kunnan peruspalvelujen valtionosuus on merkittävin osa valtionosuusjärjestelmää. Peruspalvelujen valtionosuus on yleiskatteellista ja laskennallista, ja se perustuu kunnan asukkaiden palvelutarpeeseen ja olosuhdetekijöihin. Järjestelmän laskennallisuudesta johtuen kunnalle myönnetyn valtionosuuden suuruuteen ei vaikuta se, miten kunta palvelutoimintansa järjestää ja miten paljon rahaa se niihin käyttää. Kunnan peruspalvelujen valtionosuus kattaa muun muassa varhaiskasvatuksen, esi- ja perusopetuksen, kirjastot sekä yleisen kulttuuritoimen. Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetussa laissa (618/2021) säädetään peruspalveluiden valtionosuuksista. Sen 2 luvussa säädetään valtionosuusperusteista, laskennallisista kustannuksista ja lisäosista. Kyseisen lain 8 §:ssä säädetään vieraskielisyydestä. Sen mukaan vieraskielisyyden perusteella määräytyvät kunnan laskennalliset kustannukset lasketaan kertomalla vieraskielisyyden perushinta kunnan vieraskielisten määrällä. Kun maahanmuuttajalle on määrätty väestörekisterissä kotikunta, hän on mukana peruspalvelujen valtionosuuden laskennassa, esimerkiksi asukasluvun ja vieraskielisyyskertoimen kautta. Valtionosuuden määräytyvät kuitenkin noin kahden vuoden viiveellä.

Vieraskielisyys on ollut osa kuntien peruspalvelujen valtionosuuden laskennallista kustannusta vuodesta 2010 lähtien ja sitä ennen se on huomioitu opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnoimassa rahoituksessa. Vieraskielisyyden painoa lisättiin huomattavasti vuoden 2015 valtionosuusjärjestelmän uudistuksessa. Vuonna 2014 vieraskielisyyden laskennallinen kustannus oli 45 miljoonaa euroa, mutta seuraavana vuonna jo noin 523 miljoonaa euroa. Laskennallinen kustannus siis yli kymmenkertaistui. Noin puolet tästä kohdentui pääkaupunkiseudun kolmeen suureen kaupunkiin (Helsinki, Espoo, Vantaa). Vuoteen 2022 mennessä vieraskielisyyden laskennalliset kustannukset ovat kasvaneet noin 400 miljoonaa euroa, vuonna 2022 vieraskielisyyden laskennallinen kustannus on 928 milj. euroa. Pääkaupunkiseudun osuus on hieman yli puolet, eli noin 476 miljoonaa euroa.

Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen rahoitusmuutosten yhteydessä kunnan peruspalvelujen valtionosuutta vähennetään 70 prosentilla koko maan tasoisena. Osana tätä ratkaisua muita lasken-nallisia kustannuksia (kuin ikärakenne ja sairastavuus) vähennetään 13 prosentilla, tämä koskee siis myös vieraskielisyyttä. Pääosa kuntien valtionosuuteen sisältyvästä vieraskielisyyden kustannuksesta jää kuntien valtionosuuteen. Sen lisäksi hyvinvointialueiden rahoitukseen sisältyy erillinen vieraskielisyyden lisä. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksessa vieraskielisyyden laskenta-tapaa muutetaan siten, että laskenta perustuu jatkossa vieraskielisten määrään. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että määrän muutokset näkyvät suoraan kunnan valtionosuudessa. Jos joihinkin kuntiin suuntautuu suuri osa vieraskielisten henkilöiden kasvusta niin näiden kuntien valtionosuus kasvaa eniten vieraskielisyyden perusteella.

Kuntien tulopohjan eroja tasataan verotuloihin perustuvalla valtionosuuden tasauksella, jolla tasataan kunnille maksettavien valtionosuuksien määrää perustuen kunnan verotuloihin.

Valtionosuuksia maksetaan myös erikseen maahanmuuttajille suunnattuun koulutukseen ja opetukseen opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaisesti.

Lisäksi valtionosuuksia maksetaan esi- ja perusopetuksen kotikuntakorvauksina sekä opetustoimen rahoituslain mukaisena rahoituksena. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa (1705/2009) säädetään esi- ja perusopetuksen sellaisten toimintojen rahoituksesta, joita ei rahoiteta valtiovarainministeriön hallinnoimalla ikäluokkapohjaisella valtionosuudella. Opetus- ja kulttuuriministeriö hallinnoi perusopetuksen rahoitusta esimerkiksi maahanmuuttajien perusopetukseen valmistavan opetuksen osalta. Kunnat voivat myös hakea valtionavustusta vieraskielisten oppilaiden ja opiskelijoiden suomi tai ruotsi toisena kielenä ja kirjallisuus -oppimäärän mukaiseen opetukseen sekä oman äidinkielen opetukseen.

Vapaasta sivistystyöstä annetun lain (632/1998) 9 §:n mukaan kansanopiston, opintokeskuksen, kansalaisopiston tai kesäyliopiston ylläpitäjälle myönnetään valtionosuutta sata prosenttia sellaisesta koulutuksesta, joka on hyväksytty voimassa olevan kotoutumisen edistämisestä annetun lain 11 §:ssä tarkoitettuun kotoutumissuunnitelmaan. Perusopetuslain 46 §:ssä tarkoitetun muiden kuin oppivelvollisten (aikuisten) perusopetuksen rahoituksessa ei ole määrärahakattoa, vaan järjestäjät saavat rahoitusta kaikelle järjestämälleen koulutukselle.

Hankerahoitus

Kotoutumispalveluja kehitetään usein hankerahoituksella. Esimerkiksi kuntien maahanmuuttajien osaamiskeskustoiminnan ja matalan kynnyksen ohjaus- ja neuvontapalveluiden kehittämistä on viime vuosina tuettu valtionavustuksilla. Lisäksi kunnille maksetaan Euroopan Unionin uudelleen sijoittamisen määrärahasta tukia pakolaisten vastaanoton ja kotoutumisen edistämiseksi.

Euroopan Unionin uuden rakennerahastokauden 2021-2027 valmistelussa on huomioitu maahanmuuttajien kotoutumisen edistäminen esimerkiksi työn, koulutuksen ja osallisuuden näkökulmista.

Työ- ja elinkeinotoimiston maahanmuuttajien osalta käytössä on niin sanottu URA-asiakastietojärjestelmä. Lisäksi käytössä on Koulutusportti, joka on käytössä valtakunnallisesti kaikissa 15 työ- ja elinkeinotoimistossa ja työllisyyden kuntakokeiluissa sekä yli sadassa oppilaitoksessa. Koulutusportin avulla työ- ja elinkeinotoimistoon työnhakijaksi tulevat maahanmuuttajat voidaan ohjata kielitaidon tai ammatillisen osaamisen kartoituksiin ja kotoutumista edistävään koulutukseen. Koulutusportissa välitetään tietoa työ- ja elinkeinotoimiston, kartoittajien ja oppilaitosten välillä. Järjestelmästä voidaan välittää tietoa testaus- ja koulutuspaikoista, kutsuja kartoituksiin ja koulutuksiin sekä tiedottaa omaehtoisen opiskelun mahdollisuuksista suomen ja ruotsin lisäksi 16 eri kielellä.

Koulutusporttia voidaan käyttää myös koulutuksen suunnittelun apuna, koska järjestelmään muodostuu jonoja koulututusta tarvitsevista ja tilastoja kielitaidon testaustuloksista. Koulutusportissa kertyvä tieto ei kuitenkaan automaattisesti siirry URA-järjestelmään, ja tilastoja Koulutusportista voidaan laatia vain manuaalisesti.

Kuntien kotoutumispalveluissa ei ole käytössä TE-hallintoa vastaavaa yhtenäistä kotoutuisen asiakastietojärjestelmää. Kunnilla on käytössä useita erilaisia ja eri pohjalta kehitettyjä asiakastietojärjestelmiä, jotka eivät ole keskenään yhteensopivia. Monissa kunnissa kotoutumisen edistämisen vastuu on sosiaalipalveluissa, jolloin käytössä on sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmä. Lisäksi kotoutumiseen liittyviä asiakastietoja siirretään edelleen paljolti henkilöltä toiselle verkostopalavereissa, paperimuodossa, puhelimen ja sähköpostin avulla tai asiakkaan itsensä kautta. Työ- ja elinkeinoministeriön tilaaman selvityksen sisältämään kyselyyn vastanneista kunnista 73 prosentilla on tietosuoja-asetuksen mukainen kotoutumispalveluissa olevien henkilöiden asiakasrekisteri. Kuntien mainitsemia näiden omia tai ulkopuolisia rekistereitä olivat esimerkiksi ALPO, ProConsona, Effica, Uma, UMAREK, Abilita, SosiaaliLC, Hoiva, Maire ja Apotti. Edellä mainituista suuri osa on sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmiä. Uma ja UMAREK ovat tietojärjestelmiä, joista vastaa Maahanmuuttovirasto. ALPO-rekisteri on työkalu maahanmuuttajien ohjaus- ja neuvontatyön asiakaskäyntien seuraamiseen.

Työ- ja elinkeinoministeriön julkaiseman selvityksen (Owal Group 2020) mukaan jokin asiakasrekisteri on useimmiten käytössä suuremmissa kunnissa, joissa myös tiedonsiirtoon liittyviä ongelmia havaittiin enemmän. Pienemmissä kunnissa tieto puolestaan saattaa liikkua riittävällä tavalla myös ilman asiakasrekisteriä. Tiedon siirtämisen ongelmista kunnan tai kuntayhtymän sisällä raportoi noin puolet kyselyyn vastanneista kunnista. Ongelmista raportoitiin harvemmin silloin, kun vastuu kotoutumisen edistämisestä on sosiaalitoimella. Tällöin käytössä on todennäköisesti sosiaalitoimen asiakastietojärjestelmä, johon organisaation sisällä on jo pääsyoikeus. Ongelmia muodostuu silloin, jos kaikilla tietoa tarvitsevilla työntekijöillä ei ole pääsyä rekisteriin tai jos kunnan työntekijöillä ei ole pääsyä kuntayhtymän rekisteriin. Tulevaisuudessa sosiaali- ja terveyspalveluiden siirtyminen hyvinvointialueiden vastuulle merkitsee sitä, että sosiaalipalvelujen tietojärjestelmät eivät olisi kunnan käytettävissä. Asiakkaan tiedot saattavat olla myös useissa eri järjestelmissä, jolloin tietoa joudutaan siirtämään manuaalisesti. Tietojen siirtämistä taas rajoittavat salassapitosäännökset.

Tietojen siirtäminen toimijoiden välillä toimii heikoimmin silloin, kun asiakas siirtyy palvelusta tai kunnasta toiseen. Pahimmillaan asiakas itse jää tietojen siirtämisessä ja käsittelemisessä sivurooliin, eikä hänellä ole mahdollisuutta hallita tai seurata itsestään kerättävää tietoa. Myös kotoutumista koskevien tietojen säilyttäminen ja arkistointi vaihtelevat kunnittain osittain siksi, että erityislainsäädännön ei koeta antavan näihin asioihin selkeitä ohjeita. Yhteistyö ja tietojenvaihto työ- ja elinkeinotoimistojen ja kuntien välillä sujuu periaatteessa hyvin ja melko systemaattisesti, vaikka yhteistä asiakastietojärjestelmää ei ole käytössä. Monissa tapauksissa tieto toimijoiden välillä siirtyy ainoastaan asiakkaan itsensä välityksellä, jolloin palveluja saatetaan myös sekoittaa keskenään ja oleellisia tietoja saattaa jäädä siirtymättä.

Maahanmuuttajia koskevien tietojen siirto toimii usein heikosti myös kuntien sisällä, jos asiakas siirtyy toimialalta toiselle esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalvelujen, maahanmuuttajapalvelujen ja työllisyyspalvelujen välillä. Tieto toimialojen välillä siirtyy monissa tapauksissa ainoastaan asiakkaan itsensä välityksellä, jolloin oleellisia tietoja saattaa jäädä siirtymättä. Varsinkin työvoiman ulkopuolella olevien henkilöiden, kuten kotona lasten kanssa olevien vanhempien ja osatyökykyisen tavoittaminen ei ole kunnissa systemaattista, ja heitä koskevat tiedot liikkuvat toimijoiden välillä huonosti.

Tietojen siirtämiseen ja käsittelyyn vaikuttavat myös tietosuojakysymykset. Kotoutumislain tiedonsaantioikeuksia ja tiedon luovuttamista koskevia pykäliä uudistettaessa tietosuojaan liittyvät käytännölliset ja lainsäädännölliset kysymykset on selvitettävä ja ratkaistava huolellisesti.

Jatkossa kunnalla olisi vastuu sekä työttömiksi työnhakijoiksi ilmoittautuneiden maahanmuuttajien että työvoiman ulkopuolisten maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisestä. Työ- ja elinkeinopalveluiden URA-järjestelmän kehittämistä selvitetään niin sanotussa TE-Digi-hankkeessa. Myös Koulutusportin ominaisuudet on tarkoitus integroida osaksi uutta TE-Digi-hankkeessa selvitettävää asiakkuudenhallintajärjestelmää.

Työ- ja elinkeinoministeriö tilasi QPR Software Oyj:ltä selvityksen siitä, tulisiko kuntia varten kehittää yhtenäinen asiakastietojärjestelmäratkaisu työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien tavoittamista ja palveluja varten. Lisäksi selvitettiin, miten kotoutumisen viranomaistoimijoiden, oppilaitosten ja muiden palveluntuottajien välillä tapahtuvaa tiedonvaihtoa on mahdollista kehittää ja digitalisoida.

Selvityksessä hahmoteltu kotoutumisen alkuvaiheen asiakastietojärjestelmä tukisi myös asiakkaiden tavoittamista, sillä siihen voitaisiin rakentaa tekniset käyttöyhteydet niihin rekisteritietoihin, joita tarvitaan työvoiman ulkopuolella olevien asiakkaiden tavoittamiseksi. Asiakastietojärjestelmän kehittämisestä ja ylläpidosta vastattaisiin valtionhallinnossa.

Selvityksessä mallinnettiin myös tiedonvaihtoa kotoutumisen viranomaistoimijoiden ja palveluntuottajien kesken. Selvityksessä esitettiin tiedonvaihdon varmistaminen siten, että toteutettaisiin kotoutumisen tietovaranto, johon kunnalla olisi velvollisuus viedä määritelty kotoutumiseen liittyvä asiakastieto (vertauksena Kansaneläkelaitoksen ylläpitämä Kanta-palvelu, johon viedään sosiaali ja terveydenhuollon asiakastietoa). Pidemmällä aikavälillä tulisi selvittää myös, olisiko kotoutumisen tietovarantoa laajennettava kattamaan tiedonvaihtoa myös muiden kotoutumisen edistämisen toimijoiden kuin kuntien kesken. Esimerkiksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset, hyvinvointialueet, Maahanmuuttovirasto ja Kansaneläkelaitos voisivat hyödyntää kotoutumisen tietovarantoa.

Eduskunta on valtioneuvoston selontekoa käsitellessään pitänyt erittäin tärkeänä parhaillaan kehitettävää kotoutumisen alkuvaiheen palvelukokonaisuuden asiakastietojärjestelmää, jonka avulla voitaisiin hallinnoida kuntien alkukartoituksiin ja kotoutumissuunnitelmiin liittyvää asiakastietoa (HaVM 10/2022 vp). Järjestelmällä olisi myös keskeinen rooli tiedon siirtymisessä kotoutumisen viranomaistoimijoiden ja oppilaitoksen välillä (HaVM 10/2022 vp).

Voimassa olevan kotoutumislain 87 ja 87 a §:ssä säädetään tiedonsaantioikeuksista. Tiedonsaantioikeuksista on siis säädetty hyvin laajasti. Voimassa oleva kotoutumislaki on tullut voimaan ennen EU:n tietosuoja-asetuksen ja kansallisen tietosuojalain voimaantuloa. Nykyisin henkilötietojen käsittelystä sekä tiedonsaantioikeuksista ja tiedon antamisvelvollisuuksista on säädettävä aiempaa tarkkarajaisemmin ja täsmällisemmin. Yleinen tietosuojasääntely sekä esimerkiksi julkisuuslaki on yleissääntelyä, josta poikkeamisesta tulee säätää lailla. Kotoutumisen edistämisessä toimivat viranomaiset ja muut tahot tarvitsevat tehtäviensä hoitamiseen julkisuuslain mukaisista salassapitoperusteista poiketen henkilöön kohdistuvaa tietoa. Osa tarvittavasta tiedosta on arkaluonteista, kuten tiedot erilaisista etuuksista. Tämän johdosta on syytä kuvata uutta kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa täsmällisesti siitä, millä viranomaisella on oikeus saada tietoa miltä viranomaiselta ja mitä käyttötarkoitusta varten. Yleissääntönä tietojen luovuttaminen voidaan kytkeä välttämättömyyteen tai tarpeellisuuteen riippuen siitä, miten täsmällisesti annettavat tiedot pystytään yksilöimään. Salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta on asianmukaista säätää, kun se on viranomaisen tehtävien hoitamisen kannalta välttämätöntä.

Myös eduskunta on edellyttänyt, että maahanmuuttajien osaaminen on kartoitettava tavalla, joka mahdollistaa tiedonvaihdon eri toimijoiden välillä. Osaamisen hyödyntäminen ei onnistu, mikäli toimijoilla ei ole tietoa maahan muuttaneiden osaamisesta. Tarkastusvaliokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan tarvittaisiinkin tietojärjestelmä, joka palvelisi kaikkia toimijoita ja niiden välistä tiedonvaihtoa riippumatta siitä, minkä organisaation asiakkaana maahanmuuttaja on (TrVM 8/2021 vp). Käynnissä on työmarkkinatorin ja jatkuvan oppimisen digitaalisen palvelukokonaisuuden kehittäminen, joilla kehitetään myös mahdollisuuksia osaamisen siirtymiseksi. Myös valtioneuvoston selontekoa käsitellessään eduskunta edellytti, että tiedonkulku eri toimijoiden välillä tulee varmistaa tarvittaessa lainsäädännöllisin toimenpitein (HaVM 10/2022 vp). Hallintovaliokunnan mielestä kotouttamistoimenpiteistä vastaavilla viranomaisilla tulee olla tieto siitä, ketkä kotoutumista edistäviä palveluita tarvitsevat. Valiokunta pitää tärkeänä huolehtia siitä, että kunnissa kotoutumissuunnitelmasta ja asiakasohjauksesta vastaava taho saa henkilön tavoittamiseksi ja ohjaamiseksi oikeisiin palveluihin asianmukaiset tiedot sen jälkeenkin, kun sosiaali- ja terveyspalvelut siirtyvät hyvinvointialueiden järjestettäväksi. Valiokunta pitää myös tärkeänä, että viranomaiset voivat systemaattisesti tarjota kotoutumisohjelman palveluita myös kotihoidon tukea saaville maahanmuuttajille, jotka ovat usein kotona lapsia hoitavia äitejä, ja että tähän liittyvät lainsäädännön kehitystarpeet selvitetään. Valiokunta korostaakin, että uudistettavassa lainsäädännössä on huolehdittava viranomaisten riittävistä tiedonsaantioikeuksista (HaVM 10/2022 vp).

Esityksen tavoitteena on uudistaa kotoutumisen edistämistä koskeva lainsäädäntö ottaen huomioon pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelman kotoutumista edistävät linjaukset ja eduskunnan valtioneuvoston selontekoa koskevan mietinnön (HaVM 10/2022 vp) edellytykset sekä sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevan uudistuksen sekä työvoimapalveluiden järjestämistä koskevan lakiehdotuksen edellyttämät kotoutumisen edistämisen muutostarpeet. Tavoitteena on edistää maahanmuuttajien kotoutumista, työllisyyttä, osaamista ja työelämävalmiuksia sekä hyvinvointia ja terveyttä. Esityksellä pyritään edistämään myös yhdenvertaisuuden, tasa-arvon sekä maahanmuuttajien osallisuuden toteutumista. Lisäksi tavoitteena on edistää kotoutumisen edistämisen työelämälähtöisyyttä, monialaista yhteistyötä samoin kuin hyviä väestösuhteita yhteiskunnassa.

Esityksen tavoitteena olisi tehostaa maahanmuuttajien kotoutumista kehittämällä alkuvaiheen kotoutumispalveluita ja maahanmuuttajien tarpeiden huomiointia laajasti osana muita keskeisiä yhteiskunnan osa-alueita, erityisesti työllisyyden, koulutuksen, hyvinvoinnin ja terveyden sekä osallisuuden edistämistä. Esityksellä luotaisiin alkuvaiheen kotoutumisohjelma ja tuotaisiin kotoutumisen edistäminen osaksi muuta suunnittelua, kehittämistä ja seurantaa valtakunnallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla. Niin ikään tavoitteena on vahvistaa kotoutumispalveluiden yhteensovittamista työvoima-, elinkeino-, koulutus-, sosiaali- ja terveydenhuollon sekä muiden keskeisten palveluiden kanssa.

Esityksellä tavoitellaan kotoutumista edistävien palveluiden saatavuuden ja saavutettavuuden kehittämistä vastaamaan eri maahanmuuttajaryhmien tarpeisiin samoin kuin maahanmuuttajien työllistymis- ja koulutuspolkujen nopeuttamista. Kotoutumista edistävien palveluiden tavoitteena on vahvistaa kielitaitoa ja yhteiskunnallisia ja työelämässä tarvittavia valmiuksia sekä edistää työllistymistä ja tarpeen mukaista jatko-ohjautumista muihin kotoutumista ja työllistymistä edistäviin palveluihin ja koulutukseen. Järjestöjen, yhdistysten ja yhteisöjen, elinkeinoelämän ja muun kansalaisyhteiskunnan rooli kotoutumisen edistämisessä on merkittävä ja esityksen tavoitteena on myös lisätä ja vahvistaa kumppanuuksia kolmannen sektorin ja elinkeinoelämän kanssa.

Esityksen tavoitteena olisi selkeyttää kotoutumisen edistämisen viranomaisvastuita ja päivittää niitä vastaamaan sosiaali- ja terveydenhuollon sekä työvoimapalveluiden uudistuksia. Tavoitteena olisi myös vahvistaa yhden tahon eli kunnan vastuuta koko kohderyhmän kotoutumisen edistämisestä ja samalla varmistaa monialainen yhteistyö hyvinvointialueiden kanssa tukemaan erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien maahanmuuttajien kotoutumista. Esityksen tavoitteena olisi myös vahvistaa kotoutumisen edistämisen toimeenpanon ja vaikuttavuuden seurantaa.

Tavoitteena on myös nopeuttaa kotoutumisen käynnistymistä sekä tehostaa kotoutumisen alkuvaihetta ja kotoutumispalveluihin pääsyä. Ohjauksen ja neuvonnan saatavuutta parannettaisiin kaikille Suomeen muuttaneille maahanmuuton perusteesta, elämäntilanteesta tai maassa asutusta ajasta riippumatta. Maahanmuuttajille tarjottaisiin kotoutumisohjelman myötä nykyistä tavoitteellisempi ja selkeämpi kokonaisuus. Tähän liittyen tavoitteena on myös tavoittaa nykyistä kattavammin ja systemaattisesti niitä maahanmuuttajia, joilla on tarvetta kotoutumispalveluille. Erityisesti pyritään tavoittamaan kotoutumispalveluihin työvoiman ulkopuolella olevia maahanmuuttajia, kuten kiintiöpakolaisia ja muita kansainvälistä suojelua saavia, kotona lapsia hoitavia vanhempia, sekä ihmiskaupan uhreja. Lisäksi tavoitteena on työllistymis- ja koulutuspolkujen nopeuttaminen ja erityisesti työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien sujuvat siirtymät työvoimaan.

4.1.1 Kotoutumisen edistämisen suunnittelu, kehittäminen, yhteensovittaminen ja seuranta

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi viranomaisten tehtävistä ja yhteistyöstä kotoutumisen edistämisessä sekä yhteensovittamisesta ja seurannasta hallinnon eri tasoilla ottaen huomioon sosiaali- ja terveydenhuoltoa sekä työvoimapalveluita koskevista uudistuksista johtuvat muutokset.

Työ- ja elinkeinoministeriö vastaisi nykyistä vastaavasti kotoutumisen edistämistä koskevan politiikan valtakunnallisesta suunnittelusta, kehittämisestä ja ohjauksesta sekä yhteensovittamisesta muiden politiikka-alojen ja hyvien väestösuhteiden edistämisen kanssa sekä kotoutumisen edistämistä koskevan politiikan seurannasta ja arvioinnista. Ministeriöiden välisen kotoutumisen edistämistä koskevan yhteistyön ja tiedonkulun edistämiseksi sekä toimenpiteiden yhteensovittamiseksi työ- ja elinkeinoministeriön tukena toimisi jatkossakin kotoutumisen edistämisen kannalta keskeisten ministeriöiden edustajista muodostettu yhteistyöelin.

Kotoutumisen edistämisen kehittämisen kannalta keskeiset ministeriöt määrittelisivät nykyistä vastaavasti valtion kotoutumisen edistämisohjelmaan sisällytettävät hallinnonalansa kotoutumisen edistämisen kehittämisen tavoitteet ja toimenpiteet osana hallinnonalansa toiminnan ja talouden suunnittelua. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten vastuulla olisi kotoutumisen edistämisen alueellinen suunnittelu, kehittäminen ja seuranta.

Esityksen mukaan kunnalla olisi vastuu maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisen suunnittelusta, kehittämisestä ja seurannasta paikallistasolla kuten nykyisin. Laissa määriteltäisiin kunnan kotoutumisen edistämisen suunnittelun ja kehittämisen sisältö. Kunnan olisi suunnittelussaan asetettava maahanmuuttajien työllisyyttä ja yrittäjyyttä, hyvinvointia, terveyttä ja osallisuutta sekä yhdenvertaisuutta, tasa-arvoa ja hyviä väestösuhteita edistävät tavoitteet sekä määriteltävä tavoitteita tukevat toimenpiteet ja vastuutahot. Esityksen mukaan kunta voisi valita, laatiiko se tätä varten erillisen toimenpideohjelman vai valtavirtaistuuko kotoutumisen edistämisen suunnittelu osaksi kunnan muuta suunnittelua. Kunnan kotoutumisen edistämisen suunnitteluasiakirja ei olisi enää edellytys kotoutumislain mukaisten kustannusten korvaamiselle. Kotoutumisen edistäminen tulisi ottaa huomioon kuntastrategiassa ja kunnan talousarviossa ja -suunnitelmassa, keskeisesti osana kunnan elinvoimaisuuden sekä asukkaiden hyvinvoinnin ja terveyden edistämistä, mutta myös osana kunnan muuta suunnittelua. Kunta voisi tehdä yhteistyötä muiden kuntien kanssa.

Hyvinvointialueen tulisi huomioida kotoutumisen edistäminen sen muussa suunnittelussa, kehittämisessä ja seurannassa. Hyvinvointialueen tulisi asettaa maahanmuuttajien terveyttä, hyvinvointia ja osallisuutta edistävät tavoitteet ja niille toimenpiteet ja vastuutahot.

Sekä kunnan että hyvinvointialueen olisi suunnittelussaan otettava huomioon kotoutumisen edistämisen valtakunnalliset tavoitteet. Lisäksi niiden olisi kehitettävä kotoutumisen edistämistä monialaisena yhteistyönä ja huolehdittava oman henkilöstönsä osaamisen kehittämisestä kotoutumisen edistämisessä. Alueellisesti ja paikallisesti yhteistyötä myös kotoutumisen edistämisen suunnittelussa, kehittämisessä ja seurannassa voitaisiin tehdä maahanmuuton ja kotoutumisen edistämisen yhteistyöryhmissä.

Kunnan tehtävänä olisi seurata kotoutumista edistäviä palveluitaan ja niiden toteuttamista. Kotoutumispalvelujen yhdenvertaisen saatavuuden ja rahoituksen tason riittävyyden toteutumista seurattaisiin valtakunnallisesti työ- ja elinkeinoministeriön ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskuksen (kehittämis- ja hallintokeskus) toimesta sekä alueittain elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toimesta.

4.1.2 Kotoutumista edistävät palvelut ja niiden järjestäminen

Kotoutumista edistäviä palveluita järjestettäisiin osana uutta kunnan kotoutumisohjelmaa sekä muina kotoutumista edistävinä yleisen palvelu- ja koulutusjärjestelmän mukaisina palveluina. Lisäksi matalan kynnyksen ohjaus- ja neuvonta palveluita tarjottaisiin riippumatta maahantulon perusteesta tai maassa vietetystä ajasta.

Kunnan kotoutumisohjelma olisi maahanmuuttajien alkuvaiheen kotoutumispalveluiden kokonaisuus, jonka vähimmäissisällöstä säädettäisiin lailla. Laissa määriteltävälle kohderyhmälle tarjottavaan kotoutumisohjelmaan sisältyisi vähintään osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi, kotoutumissuunnitelma, uutena palveluna lakiin sisällytettävä monikielinen yhteiskuntaorientaatio, kotoutumiskoulutusta, muita palvelutarpeeseen perustuvia kotoutumista ja työllistymistä edistäviä palveluita sekä ohjausta ja neuvontaa. Lisäksi kotoutumista edistäviä palveluita järjestettäisiin osana kunnallisia perus- tai työllisyyspalveluita, kansallista koulutusjärjestelmää, hyvinvointialueen järjestämiä sosiaali- ja terveyspalveluita taikka järjestöjen, yhdistysten tai yhteisöjen toimintaa. Kunta voisi toteuttaa kotoutumisohjelman tai sen osan yhteistyössä muiden kuntien kanssa.

Kunnalle säädettäisiin velvollisuus vastata siitä, että kotoutumisohjelman ja muiden kunnan järjestämisvastuulla olevia kotoutumista edistäviä palveluita järjestettäisiin sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää. Kunnan vastuuta kotoutumisen edistämisestä laajennettaisiin säätämällä kunnalle tehtäväksi laatia osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi sekä kotoutumissuunnitelma sekä työttömiksi työnhakijoiksi rekisteröityneille että laissa määritellyille työvoiman ulkopuolisille maahanmuuttajille. Esitys kytkeytyy siten työvoimapalvelu-uudistukseen, jonka myötä työvoimapalveluiden järjestämisvastuu siirtyisi kunnille. Kohderyhmänä olisi työttömien työnhakijoiden lisäksi 2 §:n 3 tai 4 momentissa tarkoitetut henkilöt (muun muassa kansainvälistä suojelua saavat), alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleet lapset ja nuoret, ihmiskaupan uhrit, toimeentulotukea muuten kuin tilapäisesti saavat ja lapsen kotihoidon tukea saavat maahanmuuttajat. Voimassa olevan lain mukaan kunnan velvollisuus laatia alkukartoitus ja kotoutumissuunnitelma koskee vain henkilöitä, jotka saavat toimeentulotukea muuten kuin tilapäisesti. Kotoutumisohjelman palvelut kohdentuisivat lähtökohtaisesti maahanmuuton alkuvaiheeseen, ja arviointi sekä kotoutumissuunnitelma tulisikin laatia viiveettä ja enintään kolmen vuoden kuluessa ensimmäisen oleskeluluvan tai oleskelukortin saamisesta taikka oleskeluoikeuden rekisteröinnistä. Kunnan tulisi laatia kotoutumissuunnitelma myös muulle maahanmuuttajalle, jos tämän arvioidaan sitä osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin perusteella tarvitsevan.

Haavoittuvien ryhmien, kuten kiintiöpakolaisten, osalta yhteistyö kunnan ja hyvinvointialueen välillä olisi keskeistä ja heille laadittaisiin edellä mainittu arviointi ja kotoutumissuunnitelma monialaisesti kunnan ja hyvinvointialueen välisessä yhteistyössä. Perustellusta syystä kunta voisi kuitenkin laatia nämä maahanmuuttajan kanssa keskenään.

Kotoutumissuunnitelma olisi kestoltaan yksilöllinen. Kotoutumissuunnitelman voimassaolon enimmäiskestoa lyhennettäisiin nykyisestä kolmesta vuodesta kahteen vuoteen, mutta voimassa olevan kotoutumislain mukaiset perusteet, joilla voimassaoloa voitaisiin jatkaa enintään kahdella vuodella, säilytettäisiin ennallaan.

Kotoutumissuunnitelmien tavoitteellisuutta, yksilöllisyyttä sekä työelämälähtöisyyttä lisättäisiin nykyisestä. Kotoutumissuunnitelman laatija ohjaisi kotoutuja-asiakkaan hakeutumaan kotoutumiskoulutukseen, omaehtoiseen koulutukseen tai muuhun kotoutumista ja työllistymistä edistävään palveluun. Myös ohjausta kolmannen sektorin palveluihin ja elinkeinoelämän ja kansalaisyhteiskunnan roolia kotoutumisen palvelukokonaisuuden kumppanina vahvistettaisiin. Kunnan olisi huolehdittava kotoutumista edistävien palveluiden yhteensovittamisesta siten, että maahanmuuttajien käytössä on yhteensovitettuja kotoutumista edistäviä palveluita ja palvelukokonaisuuksia sekä siitä, että maahanmuuttaja saa tarvitsemansa palvelut tarkoituksenmukaisena kokonaisuutena.

Kotoutuja-asiakkaan olisi osallistuttava kotoutumissuunnitelmansa laatimiseen ja tarkistamiseen, toteutettava hänen kanssaan laadittua suunnitelmaa, hakeuduttava ja osallistuttava säännöllisesti kotoutumissuunnitelmassa sovittuihin palveluihin. Lisäksi hänen olisi ilmoitettava kunnalle, miten hän on toteuttanut suunnitelmaa sekä merkittävistä palvelutarpeeseen tai elämäntilanteeseen liittyvistä tai muista muutoksista, jotka voivat vaikuttaa suunnitelmassa sovittujen tavoitteiden saavuttamiseen ja palveluihin osallistumiseen. Velvollisuuksien laiminlyömisen vaikutuksesta oikeuteen saada työttömyysetuutta säädetään työttömyysturvalaissa ja vaikutuksesta toimeentulotukeen toimeentulotuesta annetusta laissa. Työnhakijaksi rekisteröityneiden työvoimapalveluiden kotoutuja-asiakkaiden osalta sovellettaisiin myös työnhakijan palveluprosessia, mukaan lukien työnhakuvelvoite ja ilmoitusvelvoite.

Kunta vastaisi myös uuden monikielisen yhteiskuntaorientaation sekä kotoutumiskoulutuksen järjestämisestä. Kotoutumiskoulutusta järjestettäisiin työvoimakoulutuksena ja omaehtoisena opiskeluna, jota voitaisiin tukea työttömyysetuudella. Kunnan tulisi ohjata maahanmuuttaja kunnan itsensä taikka palveluntuottajan, esimerkiksi oppilaitoksen, toteuttamaan koulutukseen. Kotoutumiskoulutukseen lisättäisiin työ- ja toimintakykyä tukevia elementtejä. Lisäksi varmistettaisiin, etteivät maahanmuuttajien mahdollisuudet kehittää osaamistaan heikentyisi, vaikka kotoutumissuunnitelman kestoa lyhennettäisiin. Tähän vastattaisiin erityisesti uudistamalla omaehtoisten opintojen tukemisen edellytyksiä sekä säilyttämällä vapaan sivistystyön oppilaitoksissa maksuttoman opiskelun kesto nykyistä vastaavana.

Matalan kynnyksen ohjauksen ja neuvonnan saatavuutta parannettaisiin. Kunnan olisi huolehdittava, että kunnan alueella on tarvetta vastaavasti toimipisteitä ja palveluita, joissa maahanmuuttaja voi saada henkilökohtaista neuvontaa ja ohjausta riippumatta maahanmuuton syystä ja maassaolon kestosta.

Vastuu ilman huoltajaa tulleiden lasten ja nuorten asumisen ja tuen järjestämisestä siirrettäisiin kunnilta hyvinvointialueille. Perheryhmäkotitoiminnasta tehtäisiin osa sosiaalihuoltolain mukaista toimintaa. Esityksen henkilötietojen käsittelyä maahanmuuttohallinnossa koskevalla lakiehdotuksella oleskeluluvan saaneiden ilman huoltajaa tulleiden lasten edustajista luotaisiin rekisteri ja kotoutumislakia koskevalla lakiehdotuksella säädettäisiin edustajien ohjauksesta, neuvonnasta ja valvonnasta uusi tehtävä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille.

Lisäksi esityksessä säädettäisiin uudesta kotoutumisen asiakastietojärjestelmästä ja eri viranomaisten tiedonsaantioikeuksista.

Siltä osin kuin kotoutumispalveluita järjestettäisiin osana kunnan järjestämisvastuulla olevia työvoimapalveluita, rahoitettaisiin ne osana näitä palveluita siten kuin työvoimapalvelu-uudistuksen yhteydessä rahoituksesta säädetään. Siltä osin kuin kotoutumispalveluita järjestettäisiin osana kunnan peruspalveluita, rahoitus järjestettäisiin valtionosuusjärjestelmän kautta, jossa yhtenä määräytymistekijänä on vieraskielisten määrä. Siltä osin kuin kotoutumispalveluita järjestettäisiin osana hyvinvointialueen sosiaali- ja terveyspalveluita, järjestettäisiin rahoitus yleiskatteellisesti siten kuin niiden osalta on säädetty. Myös hyvinvointialueiden rahoituksessa on huomioitu vieraskielisyys.

Valtio maksaisi laskennallista korvausta muun muassa kansainvälistä suojelua saavien vastaanotosta ja kotoutumista edistävien palvelujen järjestämisestä kunnille ja jatkossa myös hyvinvointialueille. Osa nykyisin erikseen korvattavista kustannuksista, kuten tulkitsemisesta aiheutuneet kustannukset, sisällytettäisiin osaksi laskennallista korvausta. Lisäksi kunnille ja hyvinvointialueille maksettaisiin edelleen kotoutumislaissa säädettäviä erikseen haettavia kustannuksia. Ehdotuksen mukaisissa valtion korvauksissa on huomioitu myös Ahvenanmaan maakunnan viranomaisten poikkeava organisoituminen, jonka johdosta korvauksia maksettaisiin Ahvenanmaan maakunnan kunnille sekä terveys- ja sairaanhoitoviranomaiselle eri tavoin kuin Manner-Suomessa kunnille ja hyvinvointialueille. Korvauksia maksettaisiin sille viranomaiselle, jolle kustannukset syntyvät. Myös Helsingin kaupungin osalta esitetään poikkeavaa ratkaisua. Osa kustannuksista, esimerkiksi uuden monikielisen yhteiskuntaorientaation sekä matalan kynnyksen ohjaus- ja neuvontapalvelujen järjestäminen, esitetään korvattavan kunnille pääosin osana peruspalvelujen valtionosuutta.

4.1.3 Kuntaan ohjaaminen

Esityksellä säädettäisiin kuntaan ohjaamisen valtakunnallisesta ja alueellisesta suunnittelusta. Työ- ja elinkeinoministeriö vastaisi kuntaan ohjaamisen valtakunnallisesta suunnittelusta ja kehittämisestä sekä valtakunnallisten kuntapaikkatavoitteiden asettamisesta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toimialueille vuosittain. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus vastaisi kuntaan ohjaamisen alueellisesta suunnittelusta, jota se tekisi yhteistyössä kuntien, hyvinvointialueiden, Maahanmuuttoviraston ja alueella sijaitsevien vastaanottokeskusten, perheryhmäkotien ja muiden kuntaan ohjaamisen kannalta keskeisten viranomaisten sekä kolmannen sektorin toimijoiden kanssa.

Lain 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden (muun muassa kansainvälistä suojelua saavat) kuntaan ohjaamisesta vastaisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Näiden henkilöiden kuntiin sijoittumista tehostettaisiin luopumalla sopimusperusteisesta kuntaan muutosta muiden kuin kiintiöpakolaisten ja haavoittuvien ryhmien osalta, mutta tarvittaessa kuntapaikalle voitaisiin ohjata myös muita kuin kiintiöpakolaisia tai haavoittuvassa asemassa olevia. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sopisi alueensa kuntien kanssa kuntapaikoista. Laissa tunnistettaisiin nykyinen käytäntö siitä, että suurin osa 2 §:n 3 momentissa tarkoitetuista henkilöistä muuttaa vastaanottokeskuksesta kuntaan itsenäisesti tai vastaanottokeskuksen tukitoimia hyödyntäen. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen olisi tuettava alueellaan kuntia ja hyvinvointialueita myös näiden henkilöiden vastaanottoon varautumisessa. Kuntapaikkasopimuksen laatimisessa ja kuntaan ohjaamisessa kunnan olisi kuultava hyvinvointialuetta tarvittavassa laajuudessa.

Lisäksi säädettäisiin kuntapaikalle ohjattavien osalta alkuvaiheen palveluista. Kunnan tehtävänä olisi muun muassa vastaanoton ja asunnon järjestäminen, yhteistyö hyvinvointialueen kanssa, erilaiset ohjaus- ja neuvontavelvollisuudet sekä tässä laissa säädetyt kunnan vastuulla olevat kotoutumista edistävät palvelut. Hyvinvointialue vastaa 1.1.2023 alkaen sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista. Hyvinvointialueen sosiaali- ja terveyspalveluja ovat esimerkiksi sosiaaliohjaus ja terveystarkastukset. Hyvinvointialueelle siirtyisivät nykyisin kunnan tehtävinä olevat ehkäisevää ja täydentävää toimeentulotukea koskevat päätökset. Vastuu perustoimeentulotukeen liittyvästä päätöksenteosta säilyy Kansaneläkelaitoksella. Tarkoituksena olisi selkeyttää kunnan ja hyvinvointialueen välistä työnjakoa ja varmistaa, että kuntapaikalle ohjattavat saavat valtakunnallisesti yhdenvertaisesti tarvitsemansa palvelut. Yhteistyö kunnan ja hyvinvointialueen välillä olisi keskeistä. Kunta voisi tehdä yhteistyötä myös esimerkiksi paikallisten järjestöjen, yhteisöjen ja yhdistysten kanssa.

4.2.1 Taloudelliset vaikutukset

Hallituksen esityksessä esitetyt taloudelliset vaikutukset liittyisivät kotoutumisen edistämisestä annetun lain ehdotukseen. Kotoutumisen edistämistä koskevaan lakiehdotukseen liittyvät taloudelliset vaikutukset aiheutuisivat organisaatiouudistuksista sekä palvelujärjestelmän ja rahoitusjärjestelmän muutoksista. Organisaatiouudistuksen ja palvelujärjestelmän muutosta kuvataan 4.2.1.1 Vaikutukset julkiseen talouteen luvun alla. Rahoitusjärjestelmän muutoksia kuvataan tarkemmin luvussa 4.2.1.2 Muutokset rahoitusjärjestelmissä.

Kotoutumislakia koskevasta lakiehdotuksesta johtuvat taloudelliset vaikutukset kohdistuisivat etenkin valtioon, kuntiin, hyvinvointialueisiin ja maahanmuuttajiin. Vaikutuksia julkiseen talouteen, kuntatalouteen, hyvinvointialueiden talouteen sekä yrityksiin ja kotitalouksiin on kuvattu jäljempänä tarkemmin.

Muilla esityksen lakiehdotuksilla ei olisi taloudellisia vaikutuksia. Sosiaalihuoltolain muuttamista koskevaa lakiehdotusta on kuvattu jäljempänä. Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 9 §:n muutoksella, joka koskisi sadan prosentin valtionosuuden ja koulutuksen maksuttomuuden sitomista Opetushallituksen antamien opetussuunnitelman perusteisiin ja suosituksiin sekä kotoutumissuunnitelman enimmäiskestoaikaan pidennettynä yhdellä vuodella, ei olisi taloudellisia vaikutuksia, sillä ehdotettu muutos vastaisi kustannuksiltaan nykykäytäntöä. Henkilötietojen käsittelyä maahanmuuttohallinnossa koskevan lain muutoksella perustettava edustajarekisteri ei aiheuttaisi lisäkustannuksia muilta osin kuin sen perustamisvaiheen osalta, joka rahoitettaisiin ennen tämän lain voimaantuloa hankerahoituksella. Riippuen kuntasektorin käyttäjämääristä välillisesti kustannuksina tulisi kuitenkin huomioida varmennekorttien mahdollinen määrän kasvu, mikäli käyttäjät eivät ole entuudestaan organisaatiokorttien käyttäjiä. Muut lakiehdotukset sisältävät vain teknisiä muutoksia, joilla ei ole taloudellisia vaikutuksia.

4.2.1.1 Vaikutukset julkiseen talouteen

Organisaatiouudistukset

Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen kanssa samanaikaisesti tapahtuu muita merkittäviä uudistuksia, erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus sekä valmisteilla olevat työvoimapalvelu-uudistus ja toimeentulotukilain uudistus. Kotoutumislain uudistuksella on yhtymäkohtia näiden uudistusten kanssa ja osa hallituksen esityksen taloudellisista vaikutuksista syntyisi eri uudistusten tuomien synergiaetujen kautta.

Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen myötä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuu siirtyy kunnilta hyvinvointialueille 1.1.2023 alkaen. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksella on merkittävä vaikutus myös kuntatalouteen, sillä osa kuntien valtion rahoituksesta siirretään hyvinvointialueille tehtävien mukana. Hyvinvointialueiden rahoituksesta säädetään lailla hyvinvointialueiden rahoituksesta (617/2021), ja se perustuu suurelta osin valtion rahoitukseen sekä osin asiakas- ja käyttömaksuihin. Kuntien ja kuntayhtymien rahoitus puolestaan muodostuu pääosin veroista ja erilaisista toimintatuloista. Kunnat saavat myös rahoituksesta merkittävän osan yleiskatteellisena ja laskennallisena rahoituksena osana kuntien peruspalveluiden valtionosuuksia. Hyvinvointialueiden ja kuntien rahoitusta on kuvattu tarkemmin luvun 2 Nykytila ja sen arviointi alaluvussa 2.8 Kotoutumisen edistämisen rahoitus. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksella on vaikutusta kotoutumislain uudistukseen, sillä kyseiset palvelut edistävät myös osaltaan kotoutumista ja kotoutumislaissa säädetään myös niihin tehtäviin liittyvästä valtion rahoituksesta.

Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen johdosta osa nykyisin kunnille maksettavista 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden (esimerkiksi kansainvälistä suojelua saava henkilö tai hänen perheenjäsenensä) kotoutumisen edistämisestä aiheutuvista kustannuksista korvattaisiin kuntien sijasta hyvinvointialueille. Muutos kustannusten korvaamisesta hyvinvointialueille esitetään tehtäväksi hallituksen esityksellä eduskunnalle laeiksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain, kotoutumisen edistämisestä annetun lain sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain muuttamisesta (HE 84/2022 vp) jo vuoden 2023 alusta lukien. Samalla esityksellä ehdotetaan ilman huoltajaa maassa olevien lasten ja nuorten asumisen ja tuen järjestämisen siirtämisestä kunnilta hyvinvointialueille sekä näistä tehtävistä aiheutuvien kustannusten korvaamisesta hyvinvointialueille. Toinen yhteys on sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annettuun lakiin (612/2021), jonka perusteella sosiaali- ja terveyspalvelut, mukaan lukien ehkäisevän ja täydentävän toimeentulotuen maksamisen tehtävä, siirtyvät kunnilta hyvinvointialueille 1.1.2023 alkaen. Muutos tehdään edellä mainitulla toimeentulolakia koskevalla esityksellä Myös maahanmuuttajat ja kotoutuja-asiakkaat voivat saada toimeentulotukea ja kotoutumislaissa säädetään tietyin edellytyksin valtion korvauksista sille viranomaiselle, joka maksaa toimeentulotukea kotoutuja-asiakkaalle, joten uudistuksen myötä toimeentulotukeen liittyvät korvaukset maksettaisiin jatkossa hyvinvointialueille. Näillä muutoksilla ei olisi vaikutusta valtion taloudessa näihin palveluihin ja etuuksiin kohdennettavien määrärahojen kokonaismäärään, vaan rahoituksen jakautumiseen eri viranomaisten välillä.

On syytä huomioida, ettei hyvinvointialueita ole Ahvenanmaan maakunnassa ja että Helsingin kaupungin osalta on tehty erillisratkaisu. Tästä johtuen kotoutumislakia koskevalla lakiehdotuksella esitetään, että Ahvenanmaan maakunnan kunnille ja Helsingin kaupungille maksettavista korvauksista säädettäisiin eri tavalla kuin muiden kuntien, sillä ne saisivat myös sosiaali- ja terveydenhuollon kustannusten osuuden korvauksista. Kun kotoutumislaissa viitataan valtakunnan viranomaisiin, Ahvenanmaan lainsäädäntö määrittelee, mikä viranomainen tai viranomaiset Ahvenanmaalla vastaavat vastaavista tehtävistä.

Kolmas uudistus on työvoimapalvelu-uudistus, jota koskeva hallituksen esitys työvoimapalveluiden järjestämisestä (HE x/2022 vp) on tarkoitus antaa eduskunnalle saman aikaisesti käsillä olevan hallituksen esityksen kanssa. Kyseisessä esityksessä esitetään työvoimapalveluiden siirtoa valtiolta kuntien vastuulle. Työvoimapalvelu-uudistuksella on vaikutusta kotoutumislain uudistukseen, sillä osa maahanmuuttajista ja suurin osa kotoutuja-asiakkaista on työnhakijoita. Siltä osin, kun kotoutumislain mukaisia palveluja järjestetään osana työ- ja elinkeinohallinnon palveluja, kyseiset palvelut rahoitetaan, kuten hallituksen esityksessä työvoimapalveluiden järjestämisestä esitetään säädettävän. Myös työvoimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen rahoituksesta säädettäisiin työvoimapalvelu-uudistuksen yhteydessä. Osa työvoimakoulutuksena kunnille kohdennettavasta rahoituksesta jaettaisiin kunnille osana peruspalvelujen valtionosuutta, mutta kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden osalta kotoutumiskoulutuksen rahoitus kohdennettaisiin kunnille sisällytettynä osaksi niille maksettavaa laskennallista korvausta.

Kotoutumislain uudistuksen näkökulmasta edellä kuvatuilla organisaatiouudistuksia koskevilla muutoksilla ei olisi vähäistä suurempia vaikutuksia valtion taloudessa näihin palveluihin ja etuuksiin kohdennettavien määrärahojen kokonaismäärään, vaan rahoituksen jakautumiseen eri viranomaisten välillä. Hallituksen esityksen luvuissa vaikutus kuntatalouteen, vaikutus hyvinvointialueisiin sekä vaikutukset viranomaisiin kuvataan tarkemmin esitettäviä organisaatiouudistuksia ja tehtävänsiirtoja. Tässä luvussa on kuitenkin kuvattu tarkemmin esitettävät määrärahamuutokset.

Palvelujärjestelmän muutokset

Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa kotoutumispalveluiden kokonaisvastuu esitetään siirrettäväksi kunnille. Kunnilla on jo voimassa olevan lainsäädännön mukaan yleis- ja yhteensovittamisvastuu maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisen kehittämisestä sekä sen suunnittelusta ja seurannasta paikallistasolla. Voimassa olevan lain mukaan kotoutumista edistäviä toimenpiteitä ja palveluja järjestetään osana kunnallisia peruspalveluja ja työ- ja elinkeinohallinnon palveluina sekä muina kotoutumista edistävinä toimenpiteinä. Lakiehdotuksella vastattaisiin edellä kuvattuihin viranomaisvastuissa tapahtuneisiin ja esitettyihin muutoksiin.

Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen esitetyillä palvelujärjestelmän muutoksilla maahanmuuttajat ohjattaisiin aiempaa nopeammin kotoutumista ja työllistymistä edistävien palvelujen piiriin ja maahanmuuttajat saisivat yksilöllisemmin palvelutarpeensa mukaista tukea kotoutumisen ja työllistymisen edistämiseksi. Tämä johtuisi esitetyistä muutoksista, joiden myötä entistä useampi palveluiden ulkopuolella oleva maahanmuuttaja, joka tarvitsisi tukea kotoutumisensa ja työllistymisensä edistämiseksi, tavoitettaisiin palvelujen piiriin. Nykyistä suuremman maahanmuuttajajoukon tavoittamisen lisäksi heidät saataisiin ohjattua kotoutumispalveluihin myös aiempaa nopeammin. Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen esitys monikielisestä yhteiskuntaorientaatiosta parantaisi osallistujien tietoa yhteiskunnasta ja työelämästä, mikä lisää heidän mahdollisuuksiaan osallistua aktiivisesti yhteiskunnan toimintaan.

Lisäksi uuden monialaisen arvioinnin ja kotoutumissuunnitelman myötä viranomaisten välinen yhteistyö toimisi sujuvammin ja yksilölle saataisiin yhteensovitettua palveluita nykyistä tehokkaammin. Yksilöllisyyttä ja tavoitteellisuutta lisäisi myös sääntely kotoutumissuunnitelman tavoitteista ja siitä, että paikallistasolla kuntien tulisi kehittää kunnassa asuvien maahanmuuttajien palvelutarpeita vastaavia palveluita. Palveluiden järjestämisvastuun siirtyessä kunnalle myös yhteistyötä paikallistason työnantajien, järjestöjen, yhdistysten ja uskonnollisten yhteisöjen kanssa voisi hyödyntää kotoutumisen edistämisessä nykyistä kattavammin. Palvelumallien kehittäminen yhteistyössä eri tahojen kanssa esimerkiksi yhdistämällä työllistymistä edistävään palveluun kieliopintoja tai muita työelämävalmiuksia tukevia elementtejä nopeuttaisi työllistymistä, kun palvelut toteutettaisiin yhtä aikaa eikä peräkkäin. Myös maahanmuuttajilla itsellään olisi esimerkiksi kunnallisvaalien kautta vaikutusmahdollisuuksia kunnan politiikkaan ja siten myös kotoutumispalveluiden järjestämiseen.

Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen mukaan kotoutumispalveluihin tavoittamista laajennettaisiin ja nopeutettaisiin sekä kotoutumispalveluihin pääsyä muutenkin tehostettaisiin. Lisäksi kotoutumissuunnitelman enimmäisvoimassaoloaikaa lyhennettäisiin vuodella. Näiden muutosten tavoitteena on nopeuttaa maahanmuuttajien kotoutumista ja työllistymistä, mikä voisi vähentää pitkällä aikavälillä julkisia kustannuksia, jos maahanmuuttajien syrjäytyminen vähenisi ja työllistyminen nopeutuisi. Lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä kuitenkin kustannukset julkiselle taloudelle pysyivät samoina kotoutumissuunnitelman enimmäisajan lyhentämisestä huolimatta. Osa maahanmuuttajista voi työllistyä hyvinkin nopeasti ja osa taas siirtynee kotoutumissuunnitelman jälkeen yleisen palvelujärjestelmän palveluihin vielä ennen työllistymistään. Osa puolestaan ei välttämättä työllisty Suomessa esimerkiksi sairauden tai vamman vuoksi. Kotoutumissuunnitelman keston enimmäisajan lyhentäminen itsessään ei vähennä julkisen talouden kustannuksia, sillä yksilöiden palvelutarve ei sen johdosta vähene. Maahanmuuttajan tarpeita vastaavat palvelut ja niihin oikea-aikainen pääsy sen sijaan voi tehostaa maahanmuuttajien kotoutumista ja työllistymistä. Myöskään kotoutumispalveluiden aiempaa suuremman kohderyhmän vuoksi kotoutumisen edistämisen kustannukset eivät laskisi, vaikka kotoutumissuunnitelman enimmäiskesto lyhenisi. Työllisyysvaikutuksia ei pystytä arvioimaan etukäteen, mutta työ- ja elinkeinoministeriön kotoutumisen osaamiskeskus seuraa maahanmuuttajien kotoutumista ja työllistymistä. Työllisyysvaikutuksia on kuvattu tarkemmin jäljempänä luvussa Muut yhteiskunnalliset vaikutukset.

Työllistymisen nopeutumiseen vaikuttaisi esitettyjen muutosten lisäksi eduskunnalle samanaikaisesti annettu hallituksen esitys liittyen työvoimapalvelu-uudistukseen, pohjoismaisen työvoimapalvelumallin käyttöönotto sekä näiden esitysten yhteisvaikutus. Työllistyessään maahanmuuttajat ovat myös veronmaksajia, joten maahanmuuttajien suotuisa työllistymiskehitys vaikuttaa myönteisesti sekä heidän omaan talouteensa että julkiseen talouteen. Etenkin äitien kotoutumisen ja työllistymisen edistämisellä on vaikutusta myös lasten ja nuorten kotoutumiseen pitkällä aikavälillä.

Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa esitetään kunnille myös uusia tehtäviä, joilla on vaikutuksia valtionhallinnossa budjettitalouteen. Palvelujärjestelmään liittyviä uusia tehtäviä kunnille olisivat monikielisen yhteiskuntaorientaation sekä matalan kynnyksen ohjaus- ja neuvontapalveluiden järjestäminen. Lisäksi laajenevana tehtävän olisi monialaisen yhteistyön vahvistaminen sekä velvollisuus laatia osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi ja kotoutumissuunnitelma aiempaa laajemmalle kohderyhmälle. Seuraavien alaotsikoiden alla on kuvattu tarkemmin palveluiden järjestämisestä aiheutuvia lisärahoitustarpeita. Myös hyvinvointialueen uusi tehtävä liittyen monialaisiin osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointeihin ja monialaisiin kotoutumissuunnitelmiin osallistumisesta esitetään huomioitavan hyvinvointialueille korvattavan laskennallisen korvauksen osana.

Kotoutumispalveluihin tavoitettavan kohderyhmän koko

Työ- ja elinkeinotoimistoissa on viime vuosina laadittu noin 8 000 ensimmäistä kotoutumissuunnitelmaa vuosittain työttömille työnhakijoille, joten kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen taloudellisia vaikutuksia arvioitaessa on käytetty työvoimapalveluiden piiriin tulevien kotoutuja-asiakkaiden määränä 8 000 henkilöä vuodessa. Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen mukaan kunnassa laadittaisiin jatkossa osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi sekä kotoutumissuunnitelma työttömille työnhakijoille. Käytännössä tehtävä suoritettaisiin kunnan tai työllisyysalueen työvoimaviranomaisen toimesta siten kuin työvoimapalvelu-uudistusta koskevassa esityksessä esitetään alkuhaastattelujen ja työllisyyssuunnitelmien osalta. Kotoutumissuunnitelma on työllisyyssuunnitelman korvaava suunnitelma.

Kotoutumispalveluiden osallistuvien määrien arvioiminen tulevaisuudessa on epävarmaa ja vaikeasti ennakoitavaa, kuten Valtiontalouden tarkastusvirasto lausunnossaan lakiehdotukseen on todennut. Valtiontalouden tarkastusvirasto kiinnitti huomiota taloudellisten vaikutusten laskelmien suhteeseen mahdollisen laajamittaisen maahantulon tilanteeseen sekä Marinin hallituksen tavoittelemaan voimakkaasti kasvavaan koulutus- ja työperäiseen maahanmuuttoon. Ukrainan sotaa pakenevien määrän sekä heidän asemansa muutokset tai muut turvallisuusympäristön muutokset voisivat kasvattaa kotoutumispalveluiden kohderyhmän kokoa merkittävästi. Mikäli laajamittaisen maahantulon tilanteessa henkilöille myönnettäisiin oleskelulupa, joka sisältyy lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentin soveltamisalaan, kunnille ja hyvinvointialueille korvattaisiin myös heidän kotoutumisen edistämisestä aiheutuvia kustannuksia. Valtion talousarviovalmistelun yhteydessä arvioidaan kotoutumislain mukaisten kustannusten korvausten määrärahatarpeet arvioidun korvausten piirissä olevien maahanmuuttajien määrän pohjalta, joten korvausten piiriin kuuluvien henkilöiden määrän kasvu huomioitaisiin valtion kunnille ja hyvinvointialueille maksamissa korvauksissa.

Koulutus- ja työperusteinen maahanmuutto ei vaikuttaisi kotoutumispalveluiden kysyntään suoraan, koska nämä kohderyhmät eivät kuulu kotoutumispalveluiden ensisijaisiin kohderyhmiin. Koulutus- ja työperusteinen maahanmuutto tuo kuitenkin mukanaan myös perhesyistä muuttavia perheenjäseniä, joilla voi olla kotoutumispalveluiden tarvetta. Jos maahanmuuton volyymi kasvaa huomattavasti nykyisestä, merkitsee se lisäresurssien tarvetta kotoutumispalveluihin. Kunnilla on velvollisuus tarjota muun muassa varhaiskasvatusta sekä esi- ja perusopetusta kaikille kotikunnan omaaville henkilöille, ja kunnat saavat tästä korvauksen kunnan peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän kautta. Korvaus toteutuu kuitenkin viiveellä, sillä valtionosuuden määräytymisperusteena toimii talousarviovuotta edeltävää vuotta edeltävän vuoden väestötiedot eli viive on noin kaksi vuotta. Lakiehdotuksen mukaan muun kuin 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitetun henkilön taikka työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa laissa tarkoitetun työttömän työnhakijan kotoutumislain mukaisten palveluiden rahoitus jaettaisiin kunnille osana valtionosuusjärjestelmää. Työvoimapalvelu-uudistuksen myötä myös työvoimapalveluiden järjestäminen siirtyisi kuntien vastuulle ja rahoitettaisiin pääosin osana valtionosuusjärjestelmää.

Vaikutuksia julkiseen talouteen ja lisärahoituksen tarvetta kunnille aiheuttaa kasvava kotoutumispalveluihin tavoitettavan kohderyhmän koko. Edellä kuvatusti tällä hallituksen esityksellä pyritään tavoittamaan aiempaa laajemmin maahanmuuttajia kotoutumispalveluihin maahanmuuton alkuvaiheessa. Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa pyritään tavoittamaan erityisesti työvoiman ulkopuolella olevia, etenkin kotona lapsia hoitavia maahanmuuttajavanhempia aiempaa paremmin ja tarjoamaan heille kotoutumista ja työllistymistä edistäviä palveluja.

Voimassa olevan kotoutumislain mukaan kunta käynnistää alkukartoituksen maahanmuuttajalle, joka saa muuten kuin tilapäisesti toimeentulotukea. Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 14 §:ssä määriteltäisiin ne ryhmät, joille kunnan olisi laadittava osaamisen ja palvelutarpeen arviointi ja 15 §:ssä ne ryhmät, joille kunnan olisi laadittava yhdessä hyvinvointialueen kanssa monialainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi. Uusia työvoiman ulkopuolella olevia ryhmiä, joille tulisi laatia edellä mainittu arviointi tai sen monialainen versio, olisivat etenkin lasten kotihoidon tukea saavat vanhemmat ja osa ihmiskaupan uhreista. Kunnan olisi osaamisen ja palvelutarpeen arvioinnin tai monialaisen osaamisen ja palvelutarpeen arvioinnin perusteella laadittava maahanmuuttajalle kotoutumissuunnitelma tai monialainen kotoutumissuunnitelma, mikäli hänen arvioidaan sitä tarvitsevan. Kunnalla olisi siis velvollisuus laatia osaamisen ja palvelutarpeen arviointi tai kotoutumissuunnitelma entistä useammalle, joten tämä olisi kunnalle nykyisestä laajentuva tehtävä.

Työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien, etenkin lasten kotihoidon tukea saavien vanhempien, mutta myös muiden työvoiman ulkopuolella olevien henkilöiden paremman tavoittamisen myötä kunnan palveluiden piiriin arvioidaan tulevan enemmän henkilöitä, joiden palvelutarpeen arvioimiseksi, kotoutumissuunnitelman laatimiseksi sekä ohjauksen ja neuvonnan toteuttamiseksi, mukaan lukien tulkitsemisesta aiheutuvat kustannukset, tulee osoittaa rahoitusta. Olisi taloudellisesti kannattavaa saada entistä useampi maahanmuuttaja työvoiman ulkopuolelta kotoutumista ja työllistymistä edistävien palvelujen piiriin ja työelämään. Esimerkiksi järjestämällä osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi kansainvälisille opiskelijoille jo opintojen alkuvaiheessa, voitaisiin tukea heitä suunnittelemaan opintojaan edistämään työllistymistä Suomessa valmistumisen jälkeen. Tällä hetkellä kunnille kuitenkin korvataan valtion varoista kotoutumislain mukaisia kustannuksia pääosin vain 2 §:n 2 momentissa tarkoitettujen henkilöiden (esimerkiksi kansainvälistä suojelua saavien) ja heidän perheenjäsentensä (3 momentti) osalta (lakiehdotuksessa 2 §:n 3 ja 4 momentti). Jotta myös muista syistä maahan muuttaneiden palvelutarpeisiin voidaan vastata, edellyttää tämä heidän osaamisensa ja kotoutumisen palvelutarpeensa arviointia, kotoutumissuunnitelman laatimista ja seurantaa sekä suunnitelman mukaisiin palveluihin ohjaamista sekä näistä toimista aiheutuvien kustannusten korvaamista kunnalle.

Työvoiman ulkopuolella olevia henkilöitä, jotka tavoitettaisiin ensimmäistä kertaa kotoutumista edistävien palvelujen piiriin, arvioidaan olevan enintään 1 000-1 500 henkilöä vuodessa edellä mainittujen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden lisäksi. Yhteensä kunnan kotoutumispalveluihin saataisiin tieto 1800 henkilöstä, joista noin 1500:lle tehtäisiin osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi ja joista noin 1000:lle laadittaisiin kotoutumissuunnitelma. Koska kotoutumissuunnitelman enimmäiskesto olisi pääasiassa kaksi vuotta, henkilöt olisivat pääosin kotoutumispalveluiden piirissä kahden vuoden ajan, joten lukumäärä olisi vuositasolla 2000 henkilöä. Tämä muodostuu useasta erilaisesta työvoiman ulkopuolella olevasta maahanmuuttajaryhmästä.

Lisäksi kotoutumispalveluihin tavoitettaisiin noin 2 400 kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettua 18 vuotta täyttänyttä henkilöä. Vuonna 2019 laskennallisten korvausten, joita maksetaan kyseisistä henkilöistä, piirissä oli yhteensä 19 489 henkilöä, joista 4 704 tuli kyseisenä vuonna ensimmäistä kertaa laskennallisten korvausten piiriin. Laskennallisten korvausten piirissä olevista oli vuonna 2019 arvion mukaan noin 51 prosenttia 18 vuotta täyttäneitä, joten uusia laskennallisen korvauksen piiriin tulevia 18 vuotta täyttäneitä olisi ollut noin 2 400 henkilöä.

Vuonna 2020 muusta syystä kuin opiskelun tai eläkkeen vuoksi työvoiman ulkopuolella olevia 18–64-vuotiaita ulkomaan kansalaisia oli kaikkiaan runsaat 44 000, mikä oli 25 prosenttia kaikista ulkomaan kansalaisista (naisista 24 prosenttia, miehistä 27 prosenttia). Työvoiman ulkopuolella muusta syystä olevista ulkomaalaistaustaisista 43 prosenttia eli noin 19 000 on asunut Suomessa alle viisi vuotta. 105 Osa on mahdollisesti työvoiman ulkopuolella omasta tahdostaan. Osa työikäisistä muusta syystä kuin opintojen tai eläkkeen vuoksi työvoiman ulkopuolella olevista on perhevapaalla.

Osa työvoiman ulkopuolella olevista tavoitetaan yli kaksi kuukautta kestävän toimeentulotukiasiakkuuden kautta. Vuosittain tätä kautta on Kansaneläkelaitoksesta ilmoitettu kuntaan kotoutumispalveluiden asiakkuuteen noin 800 henkilöä. Pakolaistaustaisten osuus kaikista toimeentulotukea saavista maahanmuuttajista oli 48 prosenttia vuonna 2018. 106 Muita kuin kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettuja henkilöitä arvioidaan siis olevan Kansanelälaitoksen tekemien ilmoitusten henkilöistä noin 415. Toimeentulotukea muuten kuin tilapäisesti saavia maahanmuuttajia on kuitenkin enemmän kuin Kansaneläkelaitosten tekemien ilmoitusten määrä, joten järjestelmää ja toimintatapoja kehittämällä voitaisiin tavoittaa myös tätä suurempi määrä maahanmuuttajia kotoutumista edistävien palvelujen piiriin. Arvioidaan, että jatkossa saataisiin tavoitettua vähintään 1100 maahanmuuttajaa toimeentulotukitiedon perusteella, joista noin 570 olisi muita kuin 2 §:n 3 tai 4 momentissa tarkoitettuja henkilöitä.

Kelan etuisuuksien käytön tilastoinnin mukaan vuonna 2018 kotihoidon tukea sai kaikkiaan 2 121 maassa alle kolme vuotta asunutta maahanmuuttajaa. Siten vuotta kohden heitä olisi tavoitettavissa noin 707 henkilöä. Kansaneläkelaitoksen tilastoinnin mukaan heistä yhdeksän kymmenestä on naisia. Kaikista kotihoidon tukea saavista maahanmuuttajista oli pakolaistaustaisille yleisistä taustamaista peräisin 27 prosenttia eli kotihoidon tuen piiriin tulee arviolta noin 187 uutta kansainvälistä suojelua saavaa, kiintiöpakolaista tai heidän perheenjäsentään vuosittain, joten muita kuin kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettuja henkilöitä arvioidaan olevan noin 520. 107

Arviointeja ja kotoutumissuunnitelmia tehtäisiin jatkossa aina myös oleskeluluvan, -oikeuden tai -kortin saaneille ihmiskaupan uhreille. Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään tuli 243 uutta asiakasta vuonna 2021. Heistä 215 oli aikuisia ja runsaat puolet oli peräisin pakolaistaustaisille yleisistä taustamaista kuten Irakista, Somaliasta, Afganistanista tai Syyriasta. 108 Muita kuin kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettuja henkilöitä arvioidaan siis olevan noin 100.

Tavoitteena on saada kotoutumispalveluiden piiriin myös muita kuin perhevapaalla olevia eri syistä maahan muuttaneita, joilla on kotoutumispalveluiden tarvetta. Jatkossa kunnan olisikin tehtävä arviointi ja kotoutumissuunnitelma myös muulle maahanmuuttajalle, jonka arvioidaan sitä tarvitsevan. Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen mukaisiin palveluihin maahanmuuttajia arvioidaan tavoitettavan nykyistä kattavammin matalan kynnyksen ohjaus- ja neuvontapalveluiden kautta sekä uuden, lakiehdotuksen 9 §:ssä säädettävän yhteydenoton myötä.

Maahanmuuttajia voidaan tavoittaa ja ohjata kotoutumispalveluihin myös yleisen palvelujärjestelmän palveluissa, kuten neuvoloissa ja perhekeskuksissa, taikka jalkautuvan ja etsivän työn kautta. Uuden kotoutumislain myötä kunnan vastuu kotoutumisen edistämisessä vahvistuu, mikä selkeyttää myös sitä, minne kotoutumispalveluiden tarpeessa olevat maahanmuuttajat tulisi ohjata. Myös monialainen yhteistyö muiden viranomaisten sekä kolmannen sektorin toimijoiden kanssa johtaa osaltaan siihen, että maahanmuuttajia saataisiin tavoitettua kotoutumista edistäviin palveluihin.

Kontakteja näihin nykyisin palveluiden ulkopuolelle jääviin saataisiin siis uuden yhteydenottomahdollisuuden kautta tai henkilön hakeutuessa itsenäisesti palveluihin. Lisäksi aktiivisella yhteistyöllä eri tahojen kanssa voitaisiin tavoittaa työvoiman ulkopuolella olevia henkilöitä palvelujen piiriin. Keskeisiä yhteistyötahoja olisivat esimerkiksi oppilaitokset ja korkeakoulut sekä muut viranomaiset, kuten hyvinvointialueiden lapsiperhepalvelut, kunnan ohjaus- ja neuvontapalvelut ja nuorisotyö sekä järjestöt. Tavoitteena on saada vuosittain näiden uusien väylien kautta kotoutumisen ja osaamisen palvelutarpeen arvioinnin piiriin työvoiman ulkopuolella olevia henkilöitä, joita ei muuta kautta ole tavoitettu, arviolta enimmillään 600 henkilöä.

Varmimmin tieto maahanmuuttajista, joille tulisi laatia vähintään osaamisen ja palvelutarpeen arviointi, saadaan rekisteritietojen kautta, kuten toimeentulotukea muuten kuin tilapäisesti saavista sekä kotihoidontukea saavista. Näistä ryhmistä muita kuin kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettuja henkilöitä arvioidaan tavoitettavan lähes 1100 henkilöä vuodessa. Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän kanssa tehtävällä yhteistyöllä arvioidaan voitavan tavoittaa lisäksi noin 100 henkilöä. Lisäksi yhteydenotolla, maahanmuuttajan itsenäisellä hakeutumisella sekä kunnan kotoutumisen edistämisestä vastaavien viranomaisten aktiivisella yhteistyöllä muiden tahojen kanssa voitaisiin tavoittaa arviolta 600 henkilöä. Osa näistä eri tavoin tavoitettavista ryhmistä voisi olla osittain päällekkäisiä. Lisäksi osalle näistä, joille laadittaisiin osaamisen ja palvelutarpeen arviointi, ei olisi tarvetta laatia kotoutumissuunnitelmaa tai heidät ohjattaisiin kotoutumissuunnitelman laatimiseen työvoimapalveluissa. Realistista on myös olettaa, että kaikkia potentiaalisia kotoutujia ei tavoiteta erilaisista esteistä kuten vanhentuneista osoite- ja puhelintiedoista taikka ulkomaille muutosta johtuen.

Kokonaisuutena osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointiin arvioidaan edellä kuvattujen olettamien ja arvioiden pohjalta tavoitettavan enintään noin 1800 muuta kuin kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettua henkilö. Arvioiden pohjalta heistä noin 1500 henkilölle tehtäisiin osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi ja noin 1 000 henkilölle kotoutumissuunnitelma, jossa sovittaisiin palveluista ja toimenpiteistä. Vaikka henkilölle ei laadittaisi kotoutumissuunnitelmaa, hänet voitaisiin ohjata monikieliseen yhteiskuntaorientaatioon tai muuhun kotoutumista edistävään toimintaan esimerkiksi järjestössä. Koska kotoutumissuunnitelman enimmäiskesto olisi kaksi vuotta, edellyttäisi tämä kotoutumissuunnitelman laatimiseen, seurantaan ja kotoutumissuunnitelman aikaiseen ohjaukseen sekä tulkitsemisesta aiheutuviin kustannuksiin resursseja kahden vuoden ajan, jolloin asiakasmäärä vuosittain olisi enintään 2 000 henkilöä.

Työvoiman ulkopuolella olevien palveluiden järjestäminen ja arvio kustannuksista

Muiden kuin kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi, kotoutumissuunnitelman laatiminen ja seuranta sekä suunnitelman mukaisiin palveluihin ohjaaminen aiheuttaisivat kunnalle kuluja, joita ei voimassa olevan kotoutumislain mukaan korvata alkukartoitusta lukuun ottamatta.

Voimassa olevan kotoutumisen edistämisestä annetun lain mukaan kunta voi hakea erikseen korvausta käynnistämästään alkukartoituksesta. Laskennallinen korvaus alkukartoituksen järjestämisestä on 700 euroa, mihin on sisältynyt myös tulkitsemisesta aiheutuneet kustannukset. Kunnat ovat hakeneet korvauksia järjestämistään alkukartoituksista melko vähän. Erikseen korvattavia alkukartoituksia on tehty kunnissa pääasiassa kansainvälisille opiskelijoille ja työn perusteella muuttaneille. Voimassa olevan kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen henkilöiden (esimerkiksi kansainvälistä suojelua saava tai hänen perheenjäsenensä), jotka ovat työvoiman ulkopuolella, alkukartoitukset on tehty pääosin osana sosiaalihuoltolain mukaisia palveluja ja niistä aiheutuneet kustannukset on rahoitettu pääosin osana sosiaalihuollon rahoitusta tai kunnalle kotoutumislain nojalla maksettua laskennallista korvausta. Myös jatkossa kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitetun henkilön osalta alkukartoituksen korvaava osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi korvattaisiin osana laskennallista korvausta sekä kunnalle että hyvinvointialueelle. Tätä on kuvattu tarkemmin kohdan 4.2.1.2 Muutokset rahoitusjärjestelmissä osassa Valtion korvaukset kunnalle ja hyvinvointialueelle. Muun kuin kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitetun henkilön, joka ei ole ilmoittautunut työttömäksi työnhakijaksi, osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnista aiheutuvat kustannukset korvattaisiin kunnalle osana peruspalvelujen valtionosuutta.

Mikäli kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen mukaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin piiriin saataisiin 1 500 työvoiman ulkopuolella olevaa, muuta kuin kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettua henkilöä, kustannukset olisivat noin 1,05 miljoonaa euroa (700 euroa x 1500 = 1 050 000 euroa). Tämä osuus jaettaisiin kunnille vieraskielisyyskriteerin mukaisesti osana peruspalvelujen valtionosuutta. Rahoitus siirrettäisiin momentilta 32.50.30 (Valtion korvaukset kotouttamisesta), jolta on arvioitu kohdentuvan alkukartoitusten järjestämiseen yhteensä noin 1,4 miljoonaa euroa vuodessa.

Osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin lisäksi kustannuksia syntyisi kotoutumissuunnitelman laadinnasta, kielitaidon tason arvioinnista, muista asiantuntija-arvioinneista sekä tulkitsemisesta. Koska arvion mukaan palvelujen piirissä olisi enintään noin 2 000 työvoiman ulkopuolella olevaa henkilöä vuodessa, alkuvaiheen palvelujen toimeenpano edellyttäisi noin 3,78 miljoonan euron lisärahoitusta vuosittain (1,38 miljoonaa + 2,4 miljoonaa = 3,78 miljoonaa). Tästä noin 1,38 miljoonan euron lisäystarve aiheutuisi asiantuntijoiden palkkauksesta mukaan lukien työssä tarvittavat välineet ja järjestelmäoikeudet (yhteensä palkkaus noin 55 000 euroa per asiantuntija), kun asiantuntijan asiakasmäärä olisi 80 henkilöä. (2 000 palveluiden piirissä olevaa jaettuna 80 henkilöllä, joka olisi yhden asiantuntijan asiakasmäärä = 25 asiantuntijaa. 25 x 55 000 euroa = 1 375 000 euroa). Tulkitsemisesta aiheutuvien kustannusten arvioidaan olevan noin 2,4 miljoonaa euroa, kun yksikkökustannukseksi on arvioitu keskimäärin 80 euroa ja tulkkauksia järjestettäisiin enintään 15 tuntia vuodessa (2 000 x 80 euroa x 15 = 2 400 000 euroa). Tulkkauskustannukset voivat vaihdella esimerkiksi puhelintulkkauksen ja paikan päällä tapahtuvan tulkkauksen välillä sekä yksilö- ja ryhmämuotoisen tulkkauksen välillä. Rahoitus jaettaisiin kunnille työvoiman ulkopuolella olevien, muiden kuin esityksen 2 §:n 3 tai 4 momentissa tarkoitetun henkilön osalta vieraskielisyyskriteerin mukaisesti osana peruspalvelujen valtionosuutta. Koska valtionosuusrahoitus on yleiskatteellista ja laskennallista, voisi kunta käyttää saamaansa rahoitusta jonkin asiakkaan kohdalla asiakkaan palvelutarpeen pohjalta laskelman mukaista arviota enemmän ja jonkin asiakkaan kohdalla arviota vähemmän.

Monikielisen yhteiskuntaorientaation järjestäminen ja arvio kustannuksista

Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa säädettäisiin kunnille tehtäväksi järjestää kunnan kotoutumisohjelman osana uutena tehtävänä monikielinen yhteiskuntaorientaatio, jota on kehitetty hankkeissa ja hankittu kilpailutuksen kautta. Esimerkiksi Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on hankkinut omakielistä yhteiskuntaorientaatiota vuonna 2019 hintaan 7 403 euroa (sisältää arvonlisäveron) per 15 opiskelijatyöpäivän jakso. Tavoitteena oli 15-20 osallistujaa per jakso. Tällöin yhtä henkilöä kohden kustannus olisi 370–494 euroa. Koska monissa kunnissa maahanmuuttajien määrät ovat vielä alhaisia, on todennäköistä, että omakielisten yhteiskuntaorientaatioiden osallistujamäärät ovat melko pieniä. Tämän vuoksi kustannus on arvioitu 15 henkilön osallistujamäärän mukaisesti, noin 500 euroa per henkilö. Monikielinen yhteiskuntaorientaatio arvioidaan järjestettävän noin 8 000 työttömänä työnhakijana olevalle maahanmuuttajalle sekä enintään 1 800 muulle kuin kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitetulle maahanmuuttajalle. Tällöin 9 000-9 800 uudelle kotoutuja-asiakkaalle monikielisen yhteiskuntaorientaation järjestämisen taloudelliset vaikutukset olisivat enintään noin 5 miljoonaa euroa per vuosi (500 euroa x 9 800 = 4 900 000 euroa). Yhteiskuntaorientaatioita voitaisiin järjestää myös verkossa tapahtuvana etätoteutuksena, mikä olisi läsnä toteutettuna järjestettyä yhteiskuntaorientaatiota edullisempaa.

Monikielisen yhteiskuntaorientaation toteuttaminen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitetuille henkilöille rahoitettaisiin osana kunnan saamia laskennallisia korvauksia, yhteensä arviolta noin 1,2 miljoonaa euroa (2 400 x 500 euroa = 1 200 000 euroa). Rahoitus jaettaisiin kunnille muiden kuin 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden osalta vieraskielisyyskriteerin mukaisesti osana peruspalvelujen valtionosuutta, yhteensä arviolta noin 3,8 miljoonaa euroa (edellä kuvattu monikielisen yhteiskuntaorientaation 5 miljoonaa euroa vähennettynä 1,2 miljoonalla eurolla = 3,8 miljoonaa euroa).

Matalan kynnyksen ohjaus- ja neuvontapalveluiden järjestäminen ja arvio kustannuksista

Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen mukaan kunta vastaisi siitä, että kunnan alueella on tarvetta vastaavasti matalan kynnyksen toimipisteitä tai palveluita, joissa maahanmuuttaja voi saada henkilökohtaista neuvontaa ja ohjausta riippumatta maahanmuuton syystä ja maassaolon kestosta. Kunnille on myönnetty valtionavustuksia ensimmäisen kerran vuonna 2020 matalan kynnyksen ohjaus- ja neuvontapalveluiden käynnistämiseen ja kehittämiseen. Vuosina 2020 ja 2021 järjestetyissä rahoitushauissa on myönnetty avustusta 21-22:lle eri puolilla Suomea toimivalle hankkeelle. Käynnissä olevissa hankkeissa ohjausta ja neuvontaa kehitetään maakunnallisessa, seutukunnallisessa tai useamman kunnan yhteistyössä. Lisäksi palveluita kehitetään laajassa yhteistyössä hankealueen toimijoiden kanssa. Hankeverkosto kattaa tällä hetkellä kaikki isoimmat kaupungit ja maakunnat Lappia lukuun ottamatta. Käynnissä olevan hankekauden (2021-2022) hankkeisiin osallistuu hankesuunnitelmien mukaan yhteensä noin 184 kuntaa, joten verkosto kattaa merkittävän osan kunnista, joissa asuu vieraskielisiä.

Kunnat ovat käyttäneet vuonna 2020 myönnettyä valtionavustusta vuoden mittaisissa hankkeissa toiminnan käynnistämiseen ja kehittämiseen noin 2,44 miljoonaa euroa. Vuonna 2021 myönnettiin valtionavustuksia yhteensä noin 3 miljoonaa euroa vuoden mittaisille hankkeille toiminnan kehittämiseen ja vakinaistamiseen. Vuosina 2022-2024 jatketaan toiminnan rahoitusta valtionavustuksilla. Kehitysvaiheen päättyessä ja siirryttäessä vakinaiseen palveluun, ohjauksen ja neuvonnan toimeenpanoon arvioidaan tarvittavan 2 miljoonaa euroa vuodessa. Rahoitus jaettaisiin kunnille vieraskielisyyskriteerin mukaisesti osana peruspalvelujen valtionosuutta, kun valtionavustuksena myönnettävä rahoitus päättyy. Rahoituksen kohdentaminen kunnille osana valtionosuusjärjestelmää vähentää huomattavasti hallinnollista työtä verrattuna valtionavustuksena myönnettävään rahoitukseen.

Monialaisen yhteistyön vahvistaminen ja arvio kustannuksista

Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa vahvistetaan maahanmuuttajien monialaisia palveluja. Lakiehdotuksen 43 §:n mukaan kunnan olisi kehitettävä kotoutumisen edistämistä monialaisena yhteistyönä. Lakiehdotuksen 44 §:n mukaan kunta vastaisi siitä, että kotoutumisohjelmaan sisältyvät ja muut kunnan kotoutumista edistävät palvelut muodostavat kotoutumista edistävän tarkoituksenmukaisen ja tarvittaessa monialaisen palvelukokonaisuuden. Kunnan olisi myös huomioitava kotoutumisohjelmaan sisältyvien palvelujen järjestämisessä ja seurannassa monialainen yhteistyö. Kuntien maahanmuuttajien osaamiskeskusten moniammatillinen toimintamalli yhdistää koulutuksen, työllistymisen ja sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja aikuisille maahanmuuttajille. Moniammatillisessa yhteistyössä samassa organisaatiossa, kuten osaamiskeskuksessa, työskentelee eri ammattialojen edustajia (esimerkiksi S2-opettaja, omavalmentaja, yrityskoordinaattori, työkyvyn ohjaaja, työhönvalmentaja, digiopettaja, sosiaaliohjaaja). Monialaisen yhteistyön ja moniammatillisen toimintamallin vakiinnuttaminen edellyttää toimintaan pysyvää rahoitusta. Suurimmille kunnille on myönnetty valtionavustuksia osaamiskeskustyyppisen toiminnan käynnistämiseen ja kehittämiseen. Työ- ja elinkeinoministeriön lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö on myöntänyt valtionavustuksia osaamiskeskustoimintaan.

Työ- ja elinkeinoministeriö ja opetus- ja kulttuuriministeriö ovat molemmat rahoittaneet osaamiskeskusten kehittämistoimintaa kunnissa. Vuosina 2020 ja 2021 valtionavustusta on myönnetty niille seitsemälle kaupungille, joissa asuu vähintään 8 000 vieraskielistä. Lisäksi saman tyyppistä toimintaa on joissain kaupungeissa järjestetty muulla hankerahoituksella. Kunnat ovat käyttäneet vuonna 2020 työ- ja elinkeinoministeriön myöntämää valtionavustusta vuoden mittaisissa hankkeissa toiminnan käynnistämiseen ja kehittämiseen noin 2,57 miljoonaa euroa. Vuonna 2021 työ- ja elinkeinoministeriö myönsi seitsemälle kaupungille valtionavustuksia yhteensä noin 3,1 miljoonaa euroa vuoden mittaisille hankkeille toiminnan kehittämiseen ja vakiinnuttamiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriö on vuosina 2020 ja 2021 myöntänyt rahoitusta osaamiskeskustoiminnan käynnistämiseen, kehittämiseen ja vakiinnuttamiseen kumpanakin vuonna 2,43 miljoonaa euroa. Vuosina 2022-2024 jatketaan toiminnan rahoitusta valtionavustuksin. Monialaisen yhteistyön toimeenpanoon arvioidaan tarvittavan 2 miljoonaa euroa vuodessa. Pienemmissä kunnissa toimintaa olisi tarkoituksenmukaista toteuttaa ilman erillistä osaamiskeskus-rakennetta. Rahoitus jaettaisiin kunnille vieraskielisyyskriteerin mukaisesti osana peruspalvelujen valtionosuutta, kun valtionavustuksena myönnettävä rahoitus päättyy. Rahoituksen kohdentaminen kunnille osana valtionosuusjärjestelmää vähentää huomattavasti hallinnollista työtä verrattuna valtionavustuksena myönnettävään rahoitukseen.

Ilman huoltajaa maassa olevien lasten ja nuorten aseman parantaminen ja arvio kustannuksista

Sosiaalihuoltolain muuttamista koskevassa lakiehdotuksessa ehdotetaan ilman huoltajaa maassa olevien lasten hoivan, huolenpidon ja kasvatuksen järjestämisen siirtämistä kotoutumislaista sosiaalihuoltolain mukaiseksi palveluksi. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus korvaa hyvinvointialueelle ilman huoltajaa maassa olevien lasten hoivan, huolenpidon ja kasvatuksen järjestämiseen liittyvät kustannukset samoin perustein, kuin se on aikaisemmin korvannut ne kotoutumislain mukaisena toimintana. Sosiaalihuollon lainsäädännön piiriin siirtymisen myötä lapsen hoiva, huolenpito ja kasvatus olisi mahdollista järjestää myös perhehoitona. Ennen perhehoitolain 10 §:ssä tarkoitetun toimeksiantosopimuksen tekemistä perhehoitajaksi aikovan henkilön on suoritettava tehtävän edellyttämä ennakkovalmennus. Kustannukset ennakkovalmennusten toteuttamisesta katetaan hyvinvointialueen yleiskatteellisesta rahoituksesta. Kyseisellä lakiehdotuksella ei ole vaikutusta julkiseen talouteen.

Koska kansalaisuuden hakeminen olisi ilman huoltajaa maassa olevan lapsen edun mukaista, esitetään kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa, että Suomen kansalaisuuden saaminen ei jatkossa estäisi palveluiden järjestämisestä aiheutuvien kustannusten korvaamista. Lisäksi esitetään, että kustannusten korvaamisen 10 vuoden enimmäisajasta luovuttaisiin, ja kustannuksia voitaisiin korvata siihen saakka, kunnes nuori täyttää 25 vuotta. Muutokset edistäisivät ilman huoltajaa maassa olevien lasten ja nuorten yhdenvertaista asemaa saamiensa palvelujen osalta. Mainittujen muutosten myötä valtion budjettitalouteen arvioidaan tarvittavan lisäystä yhteensä noin 0,6 miljoonaa euroa vuodessa (82 000 euroa + 475 000 euroa = 557 000 euroa). Edellä mainitut laajennukset koskevat arviolta 10-20 lasta ja nuorta vuosittain. Ikäjakauman vuoksi laajennukset koskevat pääosin täysi-ikäisille tarjottavaa tukea, jonka kustannukset vaihtelevat vuonna 2020 tehdyn kartoituksen mukaan kunnittain 850 eurosta vuosittain noin 6 000 euroon vuodessa riippuen tuen intensiteetistä ja laajuudesta. Kustannusten keskiarvo arvioidaan olevan 4 100 euroa. Täysi-ikäisten osalta laajennusten kustannus on arviolta 82 000 euroa per vuosi (20 nuorta x 4 100 euroa = 82 000 euroa). Ilman huoltajaa maassa olevien alaikäisten ympärivuorokautisen perheryhmäkotihoidon kustannukset ovat täysi-ikäisille tarjottavaa tukea huomattavasti korkeammat. Kustannukset ovat keskimäärin 260 euroa per vuorokausi. Laajennukset koskevat vuosittain muutamia alaikäisiä ja olisivat arviolta 475 000 euroa vuodessa (5 lasta x 260 euroa x 365 vuorokautta = 474 500 euroa). Kustannukset korvattaisiin hakemuksesta hyvinvointialueille, joiden vastuulle ilman huoltajaa maassa asuvien lasten ja nuorten palvelut on esitetty siirrettäväksi.

Valtakunnallisen asiakastietojärjestelmäpalvelun kehittäminen ja arvio ylläpidon kustannuksista

Kotoutumispalveluja tarjotaan osana työvoimapalveluja niille kotoutuja-asiakkaille, jotka ovat ilmoittautuneet työvoimapalveluihin työnhakija-asiakkaiksi. Näiden asiakkaiden palvelemista varten on työvoimapalveluissa käytössä valtakunnallinen asiakastietojärjestelmäratkaisu. Kotoutumispalveluja järjestettäisiin kunnissa osana kotoutumisohjelmaa myös muille kuin työnhakija-asiakkaille. Tätä varten kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksen 9 luvussa säädettäisiin valtakunnallisesta asiakastietojärjestelmästä ja tietovarannosta, joita kunnalla olisi velvollisuus käyttää. Lakiehdotuksessa esitetään, että kehittämis- ja hallintokeskus vastaisi valtakunnallisen tietovarannon ja asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden kehittämisestä ja ylläpidosta. Kunnille järjestelmien käyttö olisi maksutonta.

Kotoutumisen edistämisen valtakunnallisia tietojärjestelmäpalveluita muiden kuin työnhakijana olevien kotoutuja-asiakkaiden osalta kehitetään hankerahoituksella. Hankerahoitusta myönnetään Euroopan turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston uudelleensijoittamisen erillismäärärahasta noin 10 miljoonaa euroa. Hanke toteutetaan kehittämis- ja hallintokeskuksessa, jossa laaditaan hankesuunnitelma ja kustannusarvio syksyn 2022 aikana. Järjestelmän ylläpidosta aiheutuvat kustannukset tulee rahoittaa pysyvällä määrärahalla. Vertailtaessa muihin vastaavankokoisiin järjestelmiin on arvioitu, että järjestelmän ylläpitokustannukset olisivat noin 1 miljoona euroa vuodessa.

Kielitestauksen kehittäminen ja arvio ylläpitokustannuksista

Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa esitetään, että kotoutumiskoulutuksen osana olisi järjestettävä suomen tai ruotsin kielen päättötestaus. Vastuu päättötestauksen kehittämisestä ja ylläpidosta olisi Opetushallituksella. Päättötestauksen kehittäminen rahoitettaisiin hankerahoituksella tai momentin 32.50.03 (Kotoutumisen ja työvoiman maahanmuuton edistäminen) määrärahalla, mutta järjestelmän ylläpidosta aiheutuvat kustannukset tulee rahoittaa pysyvällä määrärahalla. Opetus- ja kulttuuriministeriö on arvioinut, että päättötestausjärjestelmän ylläpitokustannukset olisivat noin 0,3–0,4 miljoonaa euroa vuodessa.

Kotoutumissuunnitelmien voimassaolon enimmäisajan lyhentäminen

Kotoutumissuunnitelmien voimassaolon enimmäisajan lyhentämisen vaikutukset julkiselle taloudelle riippuisivat siitä, nopeuttaisiko uudistus työmarkkinoille siirtymistä vai siirtyisivätkö kotoutuja-asiakkaat suunnitelman voimassaolon jälkeen muihin palveluihin. Todennäköisesti suurin osa jatkaisi edelleen työnhakijoina työmarkkinatuella, jolloin mahdollinen julkistaloudellinen vaikutus perustuisi ensisijaisesti mahdolliseen nopeampaan työllistymiseen. Kotoutumisajan lyhentämisen työllisyysvaikutuksista ei ole luotettavaa tutkimustietoa.

Vuonna 2021 kolme kuukautta kotoutumiskoulutuksen jälkeen työllistyneitä oli ainoastaan 6,2 prosenttia ja on epätodennäköistä, että tämä osuus ainakaan kasvaisi, jos kotoutumissuunnitelmien voimassaolon enimmäisaikaa lyhennettäisiin. Käytännössä suurin osa kotoutuja-asiakkaista siirtyisi muihin palveluihin, ensisijaisesti työmarkkinatuella tuettaviin TE-palveluihin, kotoutumiskoulutuksen päättymisen jälkeen.

On myös epäselvää, mitä kotoutumissuunnitelmien keskimääräisille kestoille tapahtuisi uudistuksen yhteydessä. Voimassaolon enimmäisajan lyhentäminen lyhentäisi kestoja jonkin verran, mutta toisaalta mahdollisuus suorittaa omaehtoiset opinnot loppuun työttömyysetuudella pidentäisi de facto aiempaa vastaavien opintojen suorittamisaikaa, vaikka näitä ei loppuunsaatettaisi kotoutumissuunnitelman puitteissa.

Omaehtoisten opintojen loppuun suorittamisesta kotoutumissuunnitelmien enimmäisajan päättymisen jälkeen ei maksettaisi kulukorvausta. Tästä seuraisi valtiolle keskimäärin 193,5 euron kuukausittainen säästö nykytilanteeseen verrattuna jokaista sellaista asiakasta kohden, joka olisi aiemmin suorittanut omaehtoisia opintoja kotoutumissuunnitelman puitteissa suunnitelman viimeisen voimassaolovuoden aikana. Muutoksen kohderyhmän kokoa ei ole muutoksen potentiaalisista käyttäytymisvaikutuksista johtuen mahdollista arvioida tarkasti ex-ante, mutta kokonaisuutena julkistaloudellisten säästöjen voidaan arvioida olevan pieniä.

Omaehtoisten opintojen loppuunsaattaminen työttömyysetuudella

Omaehtoisten opintojen loppuunsaattaminen työttömyysetuudella saattaisi aiheuttaa julkistaloudellisia vaikutuksia. Näiden vaikutusten luotettava arviointi ei ole mahdollista, mutta kokoluokaltaan vaikutusten voi arvioida olevan pieniä.

Arvioinnin lähtökohdaksi voidaan ottaa se, että työvoimapoliittisten lausuntojen perusteella noin 150 henkilöä keskeytti työttömyysetuudella tuettavat omaehtoiset opintonsa kotoutumissuunnitelman enimmäisajan päättymisen takia vuonna 2019. Jatkossa omaehtoiset opinnot olisi mahdollista suorittaa loppuun työttömyysetuudella, mutta ilman kulukorvausta. Jos oletetaan, että vuodessa 150 henkilöä suorittaisi omaehtoiset opintonsa loppuun opintotuen (253,60 euroa) sijaan työttömyysetuudella (726,27 euroa), nousisi henkilölle kuukausittain maksettava summa 472,67 eurolla. 150 henkilön kohdalla kuukausittainen vaikutus olisi 70 900 euroa.

Ei ole kuitenkaan selvää, kuinka pitkään omaehtoiset opinnot keskimäärin jatkuisivat kotoutumissuunnitelman enimmäisajan päättymisen jälkeen. Vuosina 2018 ja 2019 kotoutuja-asiakkaiden omaehtoisten opintojen keskimääräiset kestot olivat katkoineen yhteensä 704 päivää eli hieman alle kaksi vuotta. Jos oletetaan, että työttömyysetuudella tuettavien omaehtoisten opintojen loppuun suorittaminen kestäisi keskimäärin 3-12 kuukautta, olisi vuotuinen kustannusvaikutus arviolta noin 212 000 – 850 000 euroa. Tämä olettama sisältää kuitenkin monia varaumia. Hyvin todennäköisesti vuotuiset kustannukset olisivat merkittävästi pienemmät.

Ensinnäkin, osa 150 henkilöstä, joiden omaehtoiset opinnot keskeytyivät kotoutumissuunnitelman enimmäisajan päättymisen jälkeen, todennäköisesti keskeyttivät opintonsa ja siirtyivät työllistymissuunnitelmalle. Näiden henkilöiden kohdalla muutos ei aiheuttaisi aiempaan tilanteeseen nähden lisäkustannuksia valtiolle. Toiseksi, kotoutumissuunnitelmien enimmäiskeston lyheneminen saattaisi lyhentää kotoutumissuunnitelmaan kuuluvien omaehtoisten opintojen keskimääräisiä kestoja. Opintojen lyheneminen tarkoittaisi myös pienempiä kustannuksia, sillä maksettavat kulukorvaukset laskisivat. Kolmanneksi, muutos vaikuttaisi mahdollisesti myös muiden tukien (erityisesti toimeentulotuki ja asumistuki) käyttöön. Niiden henkilöiden kohdalla, jotka saisivat työmarkkinatukea opintotuen sijaan, muiden tukien käyttö saattaisi vähentyä.

4.2.1.2 Muutokset rahoitusjärjestelmissä

Edellä kuvatun mukaisesti kuntien ja hyvinvointialueiden saama valtion rahoitus kotoutumisen edistämiseen muodostuu useista lähteistä. Tällä hallituksen esityksellä esitetään kuitenkin muutoksia vain kahteen niistä: valtionosuusjärjestelmään sekä kotoutumislain nojalla maksettaviin korvauksiin, joita ovat sekä laskennalliset että erikseen haettavat korvaukset.

Kunnan peruspalvelujen valtionosuuden soveltamisalaan eivät nykyisin kuulu kotoutumislain mukaiset tehtävät. Kotoutumislain mukaisia palveluita on korvattu kunnille erikseen etenkin voimassa olevan kotoutumislain 2 §:n 2 tai 3 momentissa tarkoitettujen henkilöiden osalta (lakiehdotuksessa 2 §:n 3 ja 4 momentti).

Valtionosuusjärjestelmä

Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa kunnille annetaan uusia tehtäviä, jotka koskevat laajempaa soveltamisalaa kuin voimassa olevan kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetut henkilöt (lakiehdotuksessa 2 §:n 3 ja 4 momentti), joiden kotoutumisen edistämisestä aiheutuvia kustannuksia korvataan kunnille kotoutumislain mukaisesti. Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa säilytettäisiin voimassa olevan kotoutumislain mukainen korvausjärjestelmä, mutta sitä ei voida laajentaa kattamaan kaikkia kotoutumislain soveltamisalan piiriin kuluvien henkilöiden kotoutumisen edistämisestä aiheutuvia kustannuksia, joten on tarkoituksenmukaista, että näistä tehtävistä aiheutuneiden kustannusten korvaaminen kunnille viedään osittain osaksi valtionosuusjärjestelmää. Kustannusten korvaaminen hakemuksesta tai myöntämällä valtionavustuksia kunnille palveluiden toteuttamiseen hankkeissa aiheuttaisi huomattavan paljon hallinnollista työtä.

Kunnille säädettävistä uusista tehtävistä matalan kynnyksen ohjaus ja neuvontapalveluiden järjestäminen sekä monialaisen ja moniammatillisen yhteistyön toimeenpano esitetään rahoitettavan osana peruspalveluiden valtionosuusjärjestelmää. Myös muiden kuin 2 §:n 3 tai 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden, jotka eivät ole työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen mukaisia työttömiä työnhakijoita, kotoutumista edistävistä palveluista aiheutuneiden kustannusten korvaaminen toteutettaisiin osana valtionosuusjärjestelmää. Tähän liittyviä taloudellisia vaikutuksia on arvioitu edellä osana vaikutuksia julkiseen talouteen.

Valtion korvaukset kunnalle ja hyvinvointialueelle

Kunnille maksetaan voimassa olevan kotoutumislain 6 luvun mukaisia korvauksia työ- ja elinkeinoministeriön pääluokassa momentilta 32.50.30, Valtion korvaukset kotouttamisesta, pääosin lain 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetuista henkilöistä. Kustannuksia korvataan laskennallisen perusteen ja todellisten kustannusten mukaisesti. Koska hyvinvointialue osallistuisi monialaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin ja monialaisen kotoutumissuunnitelman laatimiseen yhteistyössä kunnan kanssa ja järjestäisi muita kotoutumista edistäviä palveluita, maksettaisiin osa nykyisin kunnalle maksettavasta laskennallisesta korvauksesta hyvinvointialueelle. Vastaavaa jakoa esitetään hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain, kotoutumisen edistämisestä annetun lain sekä kuntakokeilusta annetun lain muuttamisesta (HE 84/2022 vp).

Voimassa olevan kotoutumislain nojalla annetun valtioneuvoston asetuksen mukaan laskennallista korvausta maksetaan alle 7-vuotiaista ja 7 vuotta täyttäneistä kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetuista henkilöistä kuten kansainvälistä suojelua saavista ja heidän perheenjäsenistään (lakiehdotuksessa 2 §:n 3 ja 4 momentissa). Koska työvoimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen rahoitus on esitetty työvoimapalvelu-uudistuksessa sisällytettävän 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden osalta kunnalle maksettavaan laskennalliseen korvaukseen, on laskennallisen korvauksen maksamiseen muodostettava uusi maksukategoria 18 vuotta täyttäneistä. Tällöin maksukategorioita olisivat alle 7-vuotiaat, 7-17-vuotiaat sekä 18 vuotta täyttäneet.

Voimassa olevan kotoutumislain mukaan kunnalle korvataan 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetulle henkilölle maksetusta toimeentulotuesta annetun lain tai toimeentulotuesta annetun lain soveltamisesta Ahvenanmaan maakunnassa annetun maakuntalain (Ålands författningssamling 66/1998) mukaisesta toimeentulotuesta aiheutuneet kustannukset enintään kolmen vuoden ajalta. Täydentävän ja ehkäisevän toimeentulotuen myöntäminen siirtyy Manner-Suomen kunnilta hyvinvointialueiden vastuulle. Tästä johtuen kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen mukaan toimeentulotuen kustannuksia korvattaisiin jatkossa hyvinvointialueille sekä Ahvenanmaan maakunnan kunnille. Manner-Suomen kunnille täydentävästä ja ehkäisevästä toimeentulotuesta aiheutuvia kustannuksia ei enää syntyisi eikä korvattaisi, pois lukien siirtymäsäännöksen mukaisesti ne vuoden 2022 loppuun mennessä syntyneet kustannukset, jotka voitaisiin korvata takautuvasti vuoden 2024 loppuun mennessä.

Voimassa olevan kotoutumislain mukaan kunnalle korvataan 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetuille henkilöille järjestetystä tulkitsemisesta aiheutuneet kustannukset. Tulkitsemisesta aiheutuvien kustannusten korvaamiselle ei ole asetettu aikarajaa. Kustannuksia ei kuitenkaan voimassa olevan kotoutumislain nojalla korvata sen jälkeen, kun henkilö on saanut Suomen kansalaisuuden.

Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen mukaan kunnalle ja hyvinvointialueelle korvattaisiin jatkossa tulkitsemisesta aiheutuneita kustannuksia, mutta mallia muutettaisiin siten, että laskennalliseen korvaukseen lisättäisiin kustannukset tulkitsemisesta. Tällöin tulkitsemisesta aiheutuvia kustannuksia korvattaisiin oleskeluluvan saaneiden turvapaikanhakijoiden osalta kolmen vuoden ajalta ja kiintiöpakolaisten osalta neljän vuoden ajalta. Tulkitsemiskustannusten korvausmallin muutos yksinkertaistaisi korvaustapaa merkittävästi, kun hallinnollinen työ korvausten hakemiseksi ja maksamiseksi loppuisi. Esityksen tavoitteena on hallinnollisten kustannusten vähentämisen lisäksi myös nopeuttaa maahanmuuttajien kotoutumista ja työllistymistä kannustamalla kuntia edistämään kotoutuja-asiakkaiden kielitaidon vahvistamista ja maahanmuuttajia kielitaidon kehittämiseen. Rahoitusmalli myös yhdenmukaistaisi käytäntöjä koko Suomessa. Laskennalliseen korvaukseen sisällytettävä tulkkauskustannus olisi myös laskennallinen, joten jonkin asiakkaan kohdalla tarve voi olla laskennallista arviota suurempi ja toisen asiakkaan kohdalla pienempi. Koska laskennallinen korvaus ei ole korvamerkittyä, voisi kunta tai hyvinvointialue tarvittaessa käyttää saamiaan laskennallisia korvauksia myös muiden kuin kotoutuja-asiakkaiden tulkkauksen järjestämiseen. Viranomaiset voisivat myös säästää tulkkauskustannuksissa palkkaamalla eri kieliä puhuvia työntekijöitä, jotka voisivat palvella asiakkaita näiden äidinkielellä tai muulla hyvin osaamalla kielellä. Monien viranomaisten palveluissa, esimerkiksi Kansaneläkelaitoksen, työvoimapalveluiden ja poliisin, tulkkauskustannukset rahoitetaan toimintamenoista. Myös sosiaali- ja terveyspalveluissa tulkkauskustannukset rahoitetaan toimintamenoista muiden kuin voimassa olevan kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen henkilöiden osalta.

Tulkitsemisesta aiheutuneiden kustannusten määrä lisättäisiin laskennalliseen korvaukseen suhteessa korvauksen piirissä olevien henkilöiden määrään, joten tulkitsemisesta maksettu kokonaiskorvaus pysyisi aiemman tasoisena, mutta se painottuisi laskennallisen korvauksen maksuaikaan. Vuonna 2021 tulkitsemisesta aiheutuvia kustannuksia korvattiin yhteensä noin 14,8 miljoonaa euroa. Laskennallisten korvausten piirissä oli yhteensä 12 215 henkilöä, joten laskennalliseen korvaukseen lisättäisiin tulkitsemisesta aiheutuva kustannus, 1 212 euroa per henkilö. Kustannus jakautuisi kunnan ja hyvinvointialueen kesken.

Voimassa olevan kotoutumislain mukaan kunnalle on korvattu 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen henkilöiden osalta erityiskustannuksina ilman huoltajaa olevien alaikäisten palvelujen järjestämisestä aiheutuneita kustannuksia, vamman tai sairauden edellyttämien pitkäaikaisten sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä aiheutuneita huomattavia kustannuksia, jos henkilö on ollut huollon tai hoidon tarpeessa Suomeen saapuessaan sekä erityisistä syistä muita kunnalle aiheutuneita kustannuksia. Ilman huoltajaa maassa olevien lasten ja nuorten asumisen ja tuen järjestämisestä aiheutuvat kustannukset sekä sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannukset korvattaisiin esityksen mukaan kuntien sijasta hyvinvointialueille.

Voimassa olevan kotoutumislain 49 §:n 1 momentin kohdan 3 mukaan kunnalle voidaan korvata erityisistä syistä muut kunnalle aiheutuneet kustannukset, jotka voivat olla myös muita kuin sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannuksia. Kotoutumisen edistämisestä annetun lain mukaisten kustannusten korvaamisesta kunnille annetun työ- ja elinkeinoministeriön ohjeen 109 mukaan tällaisia kuluja voisivat olla esimerkiksi kansainvälistä suojelua saaville varattavien asuntojen odotusajan välttämättömiä kustannuksia, esimerkiksi vuokria tai sähkölaskuja tai välttämättömiä asunnon kalustamiskuluja silloin, kun asunnon varaamista ennen henkilön tai perheen Suomeen tuloa tai kuntaan muuttoa ei ole voitu välttää sekä erityispäivähoidon kustannuksia peruspäivähoidon ylittävältä osalta, mikäli tarve perustuu esimerkiksi vammaan tai sairauteen. Kunnille on maksettu vuonna 2021 muita kuin sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannuksia yhteensä noin 4,5 miljoonaa euroa.

Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen mukaan kiintiöpakolaisille asuntojen varaamisesta aiheutuneiden kustannusten korvaamista esitetään jatkettavan. Samoin ehdotuksessa esitetään jatkettavan erityisen tuen kustannusten korvaamista varhaiskasvatuksessa ja perusopetuksessa.

Voimassa olevan kotoutumisen edistämisestä annetun lain mukaan kunta voi hakea erikseen korvausta käynnistämistään alkukartoituksista. Alkukartoituskustannusten korvaamiseen on rahoitus momentilla 32.50.30 (Valtion korvaukset kotouttamisesta). Momentin määrärahasta on arvioitu kohdentuvan alkukartoituksiin jo nykyisin 1,4 miljoonaa euroa, mikä riittäisi 2 000 henkilön alkukartoituksen kustannuksiin. Kunnat ovat hakeneet korvauksia järjestämistään alkukartoituksista melko vähän. Erikseen korvattavia alkukartoituksia on tehty kunnissa pääasiassa kansainvälisille opiskelijoille ja työn perusteella muuttaneille. Voimassa olevan kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen henkilöiden (esimerkiksi kansainvälistä suojelua saava tai hänen perheenjäsenensä), jotka ovat työvoiman ulkopuolella, alkukartoitukset on tehty pääosin osana sosiaalihuoltolain mukaisia palveluja ja niistä aiheutuneet kustannukset on rahoitettu pääosin osana sosiaalihuollon rahoitusta tai kunnalle maksettua laskennallista korvausta. Kotoutumislakia koskevan ehdotuksen mukaan osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi tehtäisiin kaikille 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitetuille henkilöille, ja tästä aiheutuvat kustannukset korvattaisiin kunnille ja hyvinvointialueille jatkossa osana laskennallista korvausta.

Voimassa olevassa kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa säädetään myös entisen Neuvostoliiton alueelta muuttaneiden henkilöiden toimeentulotuesta ja sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista aiheutuneiden kustannusten korvaamisesta (51 ja 52 §). Käytännössä Suomessa on 51 §:n mukaisten korvausten piirissä enää hyvin vähän tämän pykälän mukaisia henkilöitä, sillä paluumuuttojono suljettiin 1.7.2011. Paluumuuttojonoon määräaikaan mennessä ilmoittautuneille oli vielä mahdollisuus muuttaa Suomeen viiden vuoden siirtymäajan sisällä 1.7.2016 mennessä. Korvauksia voidaan maksaa pääasiassa enintään viiden vuoden ajalta. Korvausten maksaminen paluumuuttajien osalta päättyy pääosin viimeistään vuoden 2022 aikana. Tältä osin kustannusten korvaamisesta voidaan luopua.

Kunta voi saada korvauksia myös entisen Neuvostoliiton alueelta peräisin olevan henkilön toimeentulotuesta ja edellä mainituista palveluista aiheutuneista kustannuksista, kun henkilö on saanut oleskeluluvan ulkomaalaislain (301/2004) 49 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella. Kyseessä olevan kohdan mukaan oleskelulupa myönnetään ilman oleskelulupaa maahan saapuneelle ulkomaalaiselle, joka on ollut Suomen kansalainen tai ainakin toinen hänen vanhemmistaan tai yksi hänen isovanhemmistaan on tai on ollut syntyperäinen Suomen kansalainen tai ainakin toinen hänen vanhemmistaan tai yksi hänen isovanhemmistaan on tai on ollut syntyperäinen Suomen kansalainen. Tämän kohdan perusteella voidaan edelleen myöntää oleskelulupia, mutta määrä on melko pieni. Kyseenomaiset henkilöt vertautuvat muihin paluumuuttajiin, jotka muuttavat Suomeen mistä tahansa maasta, esimerkiksi Australiasta, Kanadasta tai Yhdysvalloista. Oleskelulupaa tulisi näissäkin tapauksissa hakea ennen Suomeen tuloa. Paluumuuttojonon sulkemisen myötä ei ole tarkoituksenmukaista jatkaa kustannusten korvausten maksamista näistä henkilöistä kotoutumislain uudistuksen jälkeen.

Voimassa olevan kotoutumislain mukaan kunnille on korvattu Suomen sodissa vuosina 1939–1945 vapaaehtoisina palvelleiden entisen Neuvostoliiton alueelta peräisin olevien henkilöiden ja heidän aviopuolisoidensa terveydentilan tulotarkastuksesta, asumisesta, toimeentulon turvaamisesta sekä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä aiheutuvat kustannukset. Lain mukaan kustannukset korvataan koko siltä ajalta, jonka kyseenomaiset henkilöt asuvat Suomessa. Vuonna 2021 korvauksia on maksettu ainoastaan Keski-Suomen ja Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten alueilla alle viidestä henkilöstä. Vuonna 2021 korvauksia maksettiin noin 395 000 euroa. Maksetut kustannukset ovat sosiaali- ja terveydenhuollon kustannuksia, jotka siirtyvät hyvinvointialueiden vastuulle. Esityksen mukaan kustannusten korvauksia esitetään maksettavaksi hyvinvointialueille siihen asti, kun kohderyhmään kuuluvat henkilöt asuvat Suomessa. Kustannukset ovat viime vuosina vähentyneet, ja koska uusia kyseenomaisten korvausten piiriin kuuluvia henkilöitä ei todennäköisesti enää saavu Suomeen, lakkaavat kustannukset lähivuosina kokonaan.

Laskennallisen korvauksen määräytyminen

Laskennallista korvausta maksettaisiin kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden vastaanotosta ja kotoutumisen edistämisestä. Laskennallista korvausta on viime vuosina maksettu siten, että 7 vuotta täyttäneen henkilön osalta maksetaan 2 300 euroa vuodessa ja alle 7-vuotiaan henkilön osalta 6 845 euroa. Korvauksen määrästä on säädetty valtioneuvoston asetuksella kotoutumisen edistämiseen liittyvien kunnan kustannusten korvaamisesta valtion varoista (1393/2011). Korvauksen tasoon ei näiltä osin esitetä muutosta, mutta koska kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden vastaanoton alkuvaiheen palveluita ja kotoutumista edistäviä palveluita järjestetään osana sekä kunnan että hyvinvointialueen palveluita, jaettaisiin nykyisin maksettava laskennallinen korvaus tehtävänjaon mukaisesti osittain kunnalle ja osittain hyvinvointialueelle. Kunnan osuus laskennallisesta korvauksesta olisi kuitenkin suurempi kuin hyvinvointialueen, sillä kunnan vastuu kotoutumisen edistämisestä on laajempi ja hyvinvointialueen rahoitus muodostuu pääosin valtion rahoituksesta.

Hyvinvointialueiden rahoitus tarkistetaan koko maan tasolla toteutuneiden kustannusten mukaiseksi tilinpäätöstietojen valmistuttua. Esimerkiksi vuoden 2023 toteutuneet kustannukset tarkistetaan vuoden 2025 rahoituksessa. Vaikka hyvinvointialueen rahoitus muodostuu pääosin valtion rahoituksesta, on hyvinvointialueen kotoutumislain mukaiset tehtävät huomioitava laskennallisessa korvauksessa, jotta hyvinvointialue pystyy varautumaan ennakkoon näiden palvelujen järjestämiseen. Hyvinvointialueille maksettava laskennallinen korvaus kohdistuu monialaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin ja monialaisen kotoutumissuunnitelman laatimiseen osallistumiseen ja tulkitsemisen järjestämiseen sekä muun kotoutumista edistävän toiminnan järjestämiseen, jota ei rahoiteta osana hyvinvointialueiden sosiaali- ja terveydenhuollon rahoitusta tai tämän lain mukaisia muita korvauksia. Laskennallisen korvauksen käytöstä kunnissa ei ole seurantatietoa. Monissa kunnissa niille maksettu laskennallinen korvaus on osa kunnan kokonaistuloja, eikä sitä erikseen kohdenneta kotoutumista edistävien palveluiden järjestämiseen. Tampereen kaupunki on tältä osin yksi poikkeuksista ja siellä on jo useita vuosia jyvitetty laskennallinen korvaus kunnan eri hallinnonaloille kotoutumisen edistämisen tukemiseksi myös osana peruspalveluja. Koska kokonaisvastuu kotoutumisen edistämisestä on esitetty siirrettäväksi kunnille, on monissa kunnissa määriteltävä toiminnolle uusi vastuutaho, jos kotoutumista edistäviä palveluja on aiemmin järjestetty osana sosiaali- ja terveydenhuoltoa. Kunta ja hyvinvointialue laatisivat yhdessä monialaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 15 §:ssä määritellyille henkilöille sekä monialaisen kotoutumissuunnitelman, mikäli edellä mainitussa monialaisessa arvioinnissa on henkilöllä arvioitu olevan tähän tarve. Kunta voisi laatia osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin ja kotoutumissuunnitelman ilman hyvinvointialuetta, mikäli se olisi tarkoituksenmukaista. Kunnan vastuulla olisi myös osa etenkin kiintiöpakolaisten vastaanottoon liittyvistä alkuvaiheen palveluista, joita on monissa kunnissa aiemmin tehty pääosin osana sosiaalihuoltoa.

Alle 7-vuotiaalle lapselle keskeisin kotoutumista edistävä palvelu on kunnan järjestämä varhaiskasvatus. Lisäksi kunta vastaa kulttuurin, liikunnan ja vapaa-ajan palveluista myös alle 7-vuotiaiden osalta. Hyvinvointialueen vastuulla on sosiaali- ja terveyspalvelut mukaan lukien neuvola- ja muut lapsiperhepalvelut. Varhaiskasvatukseen osallistuminen on lähes päivittäistä, kun taas hyvinvointialueen ikäryhmätarkastukset toteutetaan pääosin kerran vuodessa ja myös muut sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut alle 7-vuotiaille ovat satunnaisempia. Koska alle 7-vuotiaan lapsen kotoutumispalvelut painottuvat lähes kokonaan kunnan vastuulle, kunnan osuus nykyisestä laskennallisesta korvauksesta olisi 95 prosenttia (6 845 euroa x 0,95 = 6 502,75 euroa eli noin 6 503 euroa) ja hyvinvointialueen 5 prosenttia (6 845 euroa x 0,05 = 342,25 euroa eli noin 342 euroa). Kustannusten jakoa esitetään jo edellä mainitussa hallituksen esityksessä (HE 84/2022 vp), jossa kunnan ja hyvinvointialueen välinen jako perustuu alle 7-vuotiaiden ja yli 7-vuotiaiden kategorioihin.

Kouluikäisille 7–17-vuotiaille lapsille keskeisimmät kotoutumista edistävät palvelut liittyvät koulutukseen. Perusopetuksen, toisen asteen koulutuksen ja muun koulutuksen lisäksi kouluikäisten lasten kotoutumista voidaan edistää kunnan kulttuuri-, liikunta- ja vapaa-ajan palveluilla sekä nuorisotyöllä. Erityisesti panostaminen tukeen siirtymävaiheissa koulutusasteelta toiselle sekä kodin ja koulun yhteistyöhön tukee lasten ja nuorten kotoutumista ja polkua jatkokoulutukseen ja työelämään. Myös hyvien väestösuhteiden edistäminen sekä syrjinnän ja rasismin ehkäisy olisivat tärkeitä toimia kouluikäisten keskuudessa. Hyvinvointialueet vastaavat oppilashuollosta sekä muista sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista lapsille, nuorille ja lapsiperheille. Kunnan vastuu 7–17-vuotiaiden osalta olisi laajempi kuin hyvinvointialueen, mutta hyvinvointialueella olisi kuitenkin myös merkittävää vastuuta omien palveluidensa osalta. Valmisteilla olevalla hallituksen esityksellä eduskunnalle laeiksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain, kotoutumisen edistämisestä annetun lain sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain muuttamisesta (HE 84/2022 vp) ehdotetaan ilman huoltajaa maassa olevien lasten ja nuorten asumisen ja tuen järjestämisen siirtämisestä kunnilta hyvinvointialueille sekä näistä tehtävistä aiheutuvien kustannusten korvaamisesta hyvinvointialueille. Kyseessä olevista tehtävistä aiheutuneiden erikseen maksettavien korvausten lisäksi tehtävä huomioitaisiin laskennallisen korvauksen jakautumisessa. Esitys kunnan osuudeksi nykyisestä laskennallisesta korvauksesta olisi 85 prosenttia (2 300 euroa x 0,85 = 1 955 euroa) ja hyvinvointialueen 15 prosenttia (2 300 euroa x 0,15 = 345 euroa).

Täysi-ikäisille keskeisimpiä kotoutumista edistäviä palveluita ovat osaamisen kehittämisen ja työllistymisen edistämisen palvelut. Kunnan palveluista myös asuminen, kulttuuri-, liikunta- ja vapaa-ajan palvelut tukevat kotoutumista. Myös hyvien väestösuhteiden edistäminen sekä syrjinnän ja rasismin ehkäisy olisivat tärkeitä toimia arjen kohtaamisissa, koulutuksessa ja työelämässä. Hyvinvointialueet vastaavat alueellaan sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista myös kotoutuja-asiakkaille. Kunnalla olisi vastuu osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnista sekä kotoutumissuunnitelman laatimisesta, mutta hyvinvointialue osallistuisi monialaiseen arviointiin ja monialaisen kotoutumissuunnitelman laatimiseen. Kuntien vastuu 18 vuotta täyttäneiden osalta olisi laajempi kuin hyvinvointialueiden, mutta myös hyvinvointialueilla olisi merkittävää vastuuta omien palveluidensa osalta. Etenkin monilla aikuisilla voi taustansa vuoksi olla erilaisia sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarpeita. Laskennallisen korvauksen lisäksi hyvinvointialueille korvattaisiin 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden sairaudesta tai vammasta aiheutuvia huomattavia kustannuksia siten kuin 64 §:ssä Valtion korvaus erityiskustannuksista säädettäisiin. Kunnan osuudeksi nykyisestä laskennallisesta korvauksesta esitetään 85 prosenttia (2 300 euroa x 0,85 = 1 955 euroa) ja hyvinvointialueen 15 prosenttia (2 300 euroa x 0,15 = 345 euroa).

Jotta myös työvoiman ulkopuolella olevien kotoutumisen edistämistä koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden osaamisen ja kotoutumisen palvelutarve tulisi arvioitua, esitetään että osa alkukartoitukseen kohdennetusta määrärahasta sisällytettäisiin 18 vuotta täyttäneen laskennalliseen korvaukseen. Koska tämän ryhmän osalta ei ole tehty juurikaan alkukartoituksia, joista olisi haettu erikseen korvausta, on heidän alkuvaiheen palvelutarpeen arviointinsa tehty osana sosiaalihuollon arviointia, jossa tarvittava tulkkaus on voitu hakea erikseen korvattavana. Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitetuista henkilöistä pääosin työvoiman ulkopuolella ollaan perhesyistä. Suurin osa perhesyistä työvoiman ulkopuolella olevista kyseisistä henkilöistä on naisia. Uusia laskennallisten korvausten piiriin tulevia 18 vuotta täyttäneitä oli vuonna 2019 noin 2 400 henkilöä. Näistä noin 47 prosenttia oli naisia eli noin 1128. Naisista noin 23 prosentin 110 eli noin 260 henkilön, arvioidaan olevan työvoiman ulkopuolella perhevapaan vuoksi.

Tällöin kohderyhmän osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin kokonaiskustannuksiksi arvioidaan yhteensä noin 182 000 euroa (260 x 700 euroa = 182 000 euroa). Puolet 182 000 eurosta korvattaisiin kunnalle ja puolet hyvinvointialueelle eli noin 91 000 euroa per viranomainen. Kun tämä kustannus jaetaan korvausten piirissä olevien 18 vuotta täyttäneiden määrällä, kohdentuisi laskennalliseen korvaukseen keskimäärin 76 euron korotus (182 000 euroa jaettuna 2 400:lla = 75,83 eli noin 76 euroa). Koska osaamisen ja palvelutarpeen arviointi tehtäisiin kotoutumisprosessin alkuvaiheessa, kohdennettaisiin rahoituksen lisäys ensimmäisen vuoden osalta maksettavaan laskennalliseen korvaukseen. Ja koska monialaiseen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointiin osallistuisi kunnan lisäksi hyvinvointialue, jaettaisiin kustannus puoliksi eli kunnan ja hyvinvointialueen korvaus osaamisen ja palvelutarpeen arvioinnista olisi molemmilla 38 euroa (76 jaettuna 2:lla = 38) jokaisesta 18 vuotta täyttäneestä henkilöstä ensimmäiseltä vuodelta maksettavassa laskennallisessa korvauksessa. Ahvenanmaan maakunnan kunnalle maksettavaan laskennalliseen korvaukseen lisättäisiin 18 vuotta täyttäneen henkilön ensimmäisen vuoden laskennalliseen korvaukseen sekä kunnalle että hyvinvointialueelle sisällytettävä korvaus osaamisen ja kotoutumisen monialaisesta arvioinnista eli 76 euroa. Tästä johtuen 18-vuotta täyttäneistä olisi kaksi eritasoista korvausmäärää: ensimmäinen vuosi ja muut vuodet. Ensimmäisen vuoden osalta korvaus olisi suurempi, sillä siihen sisältyisi tämä arviointia koskeva lisäys sekä jäljempänä kuvattu monikielisen yhteiskuntaorientaation ja kotoutumiskoulutuksen järjestämisen korvaus.

Työttöminä työnhakijoina olevien maahanmuuttajien osaamisen ja palvelutarpeen arvioinnin rahoituksesta kunnalle säädettäisiin osana työvoimapalvelu-uudistusta. Mutta koska hyvinvointialue osallistuisi monialaisen osaamisen ja palvelutarpeen arviointiin myös työttöminä työnhakijoina olevien kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 15 §:ssä määriteltyjen henkilöiden osalta, huomioitaisiin myös näiden henkilöiden osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnista aiheutuvat kustannukset osana laskennallista korvausta.

Edellä mainituista 2 400 täysi-ikäisestä 2 §:n 3 tai 4 momentissa tarkoitetusta henkilöstä yhteensä 462 oli Suomeen ulkomaalaislain 90 §:ssä tarkoitetussa pakolaiskiintiössä otettuja henkilöitä, joille tehtäisiin jatkossa monialainen osaamisen ja palvelutarpeen arviointi. Lisäksi monialainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi tehtäisiin jatkossa aina myös oleskeluluvan, -oikeuden tai -kortin saaneille ihmiskaupan uhreille. Arviolta 115 ihmiskaupan uhria olisi 18 vuotta täyttäneitä ja 2 §:n 3 tai 4 momentissa tarkoitettuja henkilöitä eli laskennallisen korvauksen piirissä olevia. Lisäksi monialainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi tehtäisiin myös muulle 2 §:n 3 tai 4 momentissa olevalle henkilölle, jolla on kotoutumis- ja sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden yhteensovittamistarpeita. Eli hyvinvointialue osallistuisi sekä työttöminä työnhakijoina että työvoiman ulkopuolella olevien kiintiöpakolaisten ja tarvittaessa muiden 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden monialaiseen osaamisen ja palvelutarpeen arviointiin. Kuitenkin on mahdollista, ettei kaikille kiintiöpakolaisille tai ihmiskaupan uhreille ole tarvetta tehdä monialaista arviointia, joten arvioidaan monialaisen arvioinnin kokonaismäärän olevan noin 580 henkilöä vuodessa. Alaikäisenä ilman huoltajaa tulleita lapsia ja nuoria on vähäinen määrä ja heidän palvelutarpeeseensa voidaan vastata myös sosiaalihuollon, varhaiskasvatuksen tai muun yleisen palvelujärjestelmän mukaisella asiakassuunnitelmalla, joten heille ei arvioida tehtävän kovinkaan monta monialaista osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointia.

Hyvinvointialueet osallistuisivat siis yhteensä noin 580 täysi-ikäisen 2 §:n 3 tai 4 momentissa tarkoitetun henkilön (462+115=577) monialaisen osaamisen ja palvelutarpeen arviointiin yhteistyössä kunnan kanssa. Näistä 260 olisi huomioitu edellä laskettuina työvoiman ulkopuolella olevina henkilöinä, joten työttöminä työnhakijoina olisi lisäksi 320 henkilöä (580 - 260 = 320), joiden monialaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointiin hyvinvointialueet osallistuisivat. Heidän osaltaan hyvinvointialueille kohdennettaisiin lisäksi yhteensä noin 112 000 euroa (320 kertaa 350 euroa eli hyvinvointialueen osuus arvioinnista on 700 euroa jaettuna kahdella). Kun tämä kustannus jaetaan korvausten piirissä olevien 18 vuotta täyttäneiden määrällä, kohdentuisi laskennalliseen korvaukseen edellä mainitun 38 euron lisäksi 47 euron korotus (112 000 euroa jaettuna 2 400:lla = 46,67 euroa). Hyvinvointialueelle maksettavaan 18 vuotta täyttäneen laskennalliseen korvaukseen kohdennettaisiin siten yhteensä 85 euron (38 + 47 euroa) korotus osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointiin. Kunnan työttömälle työnhakijalle tekemä osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi rahoitetaan siis osana työvoimapalveluiden rahoitusta, joten tältä osin laskennallista kustannusta ei kohdenneta kunnalle maksettavaan laskennalliseen korvaukseen.

Kunnan on järjestettävä kotoutuja-asiakkaalle yhteiskuntaorientaatio mahdollisuuksien mukaan hänen äidinkielellään tai muutoin hyvin osaamalla kielellä. Monikielisen yhteiskuntaorientaation laskennallinen kustannus (500 euroa per henkilö, mitä kuvattu tarkemmin edellä), sisällytettäisiin 18 vuotta täyttäneen ensimmäiseltä vuodelta kunnalle maksettavaan laskennalliseen korvaukseen.

Kotoutumiskoulutuksen rahoitus sisällytettäisiin laskennalliseen korvaukseen 18 vuotta täyttäneiden osalta työvoimapalvelu-uudistuksessa linjatun mukaisesti. Työvoimapalvelu-uudistuksen toimeenpanon yhteydessä rahoitus lasketaan vuoden 2019 tason mukaisesti. Vuonna 2019 työvoimakoulutuksena järjestettävään kotoutumiskoulutukseen käytettiin yhteensä noin 50,1 miljoonaa euroa. Keskimäärin vuoden mittaisen kotoutumiskoulutuksen hinta vuonna 2019 oli 9 669 euroa henkilöä kohti (251 x 38,52 euroa per opiskelijatyöpäivä), jolloin noin vuoden mittainen kotoutumiskoulutus olisi voitu järjestää noin 5 180 henkilölle, joista noin 2 070 henkilön (noin 40 prosenttia) on arvioitu vuoden 2019 maahanmuuttajien määrien pohjalta olleen kotoutumisen edistämisestä annetavan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettuja henkilöitä (eli laskennallisen korvauksen piirissä). Heidän osaltaan kotoutumiskoulutuksen kustannukset olisivat olleet noin 20 miljoonaa euroa. Tämä osa kotoutumiskoulutuksen rahoituksesta sisällytettäisiin 18 vuotta täyttäneiden ensimmäisen vuoden ajalta maksettavaan laskennalliseen korvaukseen.

Vuonna 2019 laskennallisten korvausten piirissä oli yhteensä 19 489 henkilöä, joista 4 704 tuli kyseisenä vuonna ensimmäistä kertaa laskennallisten korvausten piiriin. Laskennallisten korvausten piirissä olevista oli vuonna 2019 arvion mukaan noin 51 prosenttia 18 vuotta täyttäneitä, joten uusia laskennallisen korvauksen piiriin tulevia 18 vuotta täyttäneitä olisi ollut noin 2 400 henkilöä. Tällöin ensimmäisen vuoden laskennalliseen korvaukseen kohdistuisi keskimäärin 8 333 euron korotus (20 miljoonaa euroa jaettuna 2 400:lla = 8 333,33eli noin 8 333 euroa), koska osa 18 vuotta täyttäneistä olisi esimerkiksi ikänsä tai perhetilanteensa vuoksi työvoiman ulkopuolella tai osallistuisi elämäntilanteensa tai yksilöllisen tarpeensa vuoksi muuhun kuin työvoimakoulutuksena järjestettävään kotoutumiskoulutukseen, mikä rahoitetaan esimerkiksi osana vapaan sivistystyön koulutusta tai aikuisten perusopetusta.

Hallinnollisen työn vähentämiseksi tulkitsemisesta aiheutuneet kustannukset esitetään sisällytettäväksi osaksi laskennallista korvausta. Vuonna 2021 tulkitsemisesta aiheutuvia kustannuksia korvattiin yhteensä noin 14,8 miljoonaa euroa. Laskennallisten korvausten piirissä oli yhteensä 12 215 henkilöä, joten laskennalliseen korvaukseen lisättäisiin tulkitsemisesta aiheutuvat kustannukset, keskimäärin 1 212 euroa per henkilö. Tulkitsemisesta aiheutuneita kustannuksia ei kuitenkaan voi jakaa kuntien ja hyvinvointialueiden välillä samassa suhteessa kuin edellä arvioitu nykyisen laskennallisen korvauksen jakosuhde on esitetty. Erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon palveluissa on keskeistä varmistaa ammattitaitoisen tulkin käyttö. Tulkitsemisesta aiheutuneiden kustannusten osalta on arvioitu kustannusten jakoa eri hallinnonalojen kesken kuntaesimerkin pohjalta huomioiden kuitenkin kotoutumislakia koskevan esityksen vastuun- ja tehtävänjako kuntien ja hyvinvointialueiden välillä. Koska kunnalla olisi kotoutumislakia koskevan esityksen mukaan kokonaisvastuu kotoutumisen edistämisestä, kunnan tulisi varata tarvittaessa tulkki monialaisen palvelutarpeen arvioinnin tai suunnitelman laatimiseen. Kunnan osuudeksi tulkitsemisesta aiheutuneista kustannuksista esitetään 40 prosenttia eli 485 euroa (1212 euroa x 0,40 = 484,8 euroa) ja hyvinvointialueen 60 prosenttia eli 727 euroa (1212 euroa x 0,60 = 727,2 euroa). Jakoa arvioidaan kuitenkin vielä vuoden 2023 aikana toteuman pohjalta.

Helsingin kaupungille maksetaan sekä kunnalle että hyvinvointialueella maksettava laskennallinen korvaus. Korvaukset maksetaan erikseen, jotta Helsingin kaupunki pystyy eriyttämään kirjanpidossaan sosiaali- ja terveydenhuollon rahoituksen muun toiminnan rahoituksesta.

Taulukko 1. Laskennallisen korvauksen jakautuminen ja määrät kunnille ja hyvinvointialueille Manner-Suomessa

Laskennallinen korvaus alle 7-vuotiaat	Kunta (euroa per henkilö)	Hyvinvointialue (euroa per henkilö)
Nykyinen korvaus 6 845 euroa: jako 95-5 %	6 503	342
Tulkitseminen 1 212 euroa: jako 40-60%	485	727
Yhteensä	6 988	1 069
Laskennallinen korvaus 7–17-vuotiaat	Kunta (euroa per henkilö)	Hyvinvointialue (euroa per henkilö)
Nykyinen korvaus 2 300 euroa: jako 85-15 %	1 955	345
Tulkitseminen 1 212 euroa: jako 40-60 %	485	727
Yhteensä	2 440	1 072

Laskennallinen korvaus 18 vuotta täyttäneet ensimmäisen vuoden osalta	Kunta (euroa per henkilö)	Hyvinvointialue (euroa per henkilö)
Nykyinen korvaus 2 300 euroa: jako 85-15 %	1 955	345
Tulkitseminen 1 212 euroa: jako 40-60 %	485	727
Osaamisen ja palvelutarpeen arviointi	38	85
Monikielinen yhteiskuntaorientaatio kunnalle	500	0
Kotoutumiskoulutus kunnalle	8 333	0
Yhteensä	11 311	1 157

Laskennallinen korvaus 18 vuotta täyttäneet toisesta vuodesta alkaen*	Kunta (euroa per henkilö)	Hyvinvointialue (euroa per henkilö)
Nykyinen korvaus 2 300 euroa: jako 85-15 %	1 955	345
Tulkitseminen 1 212 euroa: jako 40-60 %	485	727
Yhteensä	2 440	1 072

*Laskennallisia korvauksia maksetaan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitetuista henkilöistä enintään kolmen vuoden ajalta, paitsi kiintiöpakolaisista neljän vuoden ajalta.

Taulukko 2. Laskennallinen korvauksen määrä Ahvenanmaan maakunnan kunnille

Laskennallinen korvaus alle 7-vuotiaat	Kunta (euroa per henkilö)	Ahvenanmaan terveys- ja sairaanhoitoviranomainen
Nykyinen korvaus 6 845 euroa: jako 95-5 %	6 503	342
Tulkitseminen 1 212 euroa: jako 70-30%	848	364
Yhteensä	7 351	706
Laskennallinen korvaus 7–17-vuotiaat	Kunta (euroa per henkilö)	Ahvenanmaan terveys- ja sairaanhoitoviranomainen
Nykyinen korvaus 2 300 euroa: jako 93-7 %	2 139	161
Tulkitseminen 1 212 euroa: jako 70-30 %	848	364
Yhteensä	2 987	525

Laskennallinen korvaus 18 vuotta täyttäneet ensimmäisen vuoden osalta	Kunta (euroa per henkilö)	Ahvenanmaan terveys- ja sairaanhoitoviranomainen
Nykyinen korvaus 2 300 euroa: jako 93-7 %	2 139	161
Tulkitseminen 1 212 euroa: jako 70-30 %	848	364
Osaamisen ja palvelutarpeen arviointi	76
Monikielinen yhteiskuntaorientaatio kunnalle	500	0
Yhteensä	3 563	525
Laskennallinen korvaus 18 vuotta täyttäneet toisesta vuodesta alkaen*	Kunta (euroa per henkilö)	Hyvinvointialue (euroa per henkilö)
Nykyinen korvaus 2 300 euroa: jako 93-7 %	2 139	161
Tulkitseminen 1 212 euroa: jako 40-60 %	848	364
Yhteensä	2 987	525

4.2.1.3 Vaikutukset kuntatalouteen

Sekä yleisen palvelujärjestelmän palvelut että tässä esityksessä kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa säädettävät kunnan kotoutumisohjelmaan sisältyvät palvelut edistävät maahanmuuttajien kotoutumista. Kuntatalouden ja kotoutumista edistävien palveluiden rahoituksen kokonaisuutta on kuvattu tarkemmin luvun 2 Nykytilan arviointi alaluvussa 2.8 Kotoutumisen edistämisen rahoitus. On syytä huomioida, että kunnan rahoitus koostuu useista eri tulolähteistä, kuten veroista, myyntituloista, valtionosuuksista ja hankerahoituksesta. Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa säädettävät korvaukset muodostavat vain pienen osan kunnan rahoituksesta.

Kotoutumisen edistämisen kuntatalouteen kohdistuvien vaikutusten osalta on syytä huomioida samanaikaisesti tapahtuvat muut muutokset, sillä eri uudistusten vaikutukset liittyvät toisiinsa ja voivat tuoda synergiaetuja. Kuntatalouden kannalta keskeiset liittymäkohdat ovat työvoimapalvelu-uudistus, sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus sekä toimeentulotukilain uudistus.

Kotoutumista edistävien palveluiden kokonaisvastuun on ehdotettu siirtyvän kunnille vuonna 2025 samanaikaisesti työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirtymisen kanssa. Työnhakijana olevien maahanmuuttajien palvelut rahoitetaan pääosin osana julkisia työvoimapalveluita. Työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirrosta aiheutuvia vaikutuksia kuntatalouteen arvioidaan hallituksen esityksessä työvoimapalveluiden järjestämisestä (HE xx/2022 vp). Esityksen mukaisesti kunnan kasvavien tehtävien myötä myös kunnan resurssit kasvaisivat.

Työvoimapalvelu-uudistuksessa esitetään myös muutosta työttömyysturvalakiin. Kyseisessä työttömyysturvalain muuttamista koskevassa lakiehdotuksessa säädettäisiin siitä, miten valtion varoista rahoitetaan työmarkkinatuki ja siihen liittyvä lapsikorotus, joka maksetaan kotoutumislain 2 §:n 1 momentissa tarkoitetulle maahanmuuttajalle. Kyseisen lakiehdotuksen mukaan työmarkkinatuki ja siihen liittyvä lapsikorotus rahoitettaisiin valtion varoista kolmen vuoden ajalta ensimmäisestä kotikuntamerkinnästä lukien, jos kyse on kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 tai 4 momentissa tarkoitetusta henkilöstä ja yhden vuoden ajalta ensimmäisestä kotikuntamerkinnästä lukien, jos kyse on muusta kuin 2 §:n 3 tai 4 momentissa tarkoitetusta henkilöstä. Tämä muutos keventäisi kunnan työmarkkinatuen rahoitusvastuuta maahanmuuttajien ensimmäisten vuosien osalta. Noiden ensimmäisten vuosien aikana maahanmuuttajat usein osallistuvat kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen mukaisiin palveluihin ja saavat työmarkkinatukea, jos he ovat ilmoittautuneet työttömiksi työnhakijoiksi.

Vaikka työvoimapalvelu-uudistuksen vaikutukset eivät olekaan tämän esityksen vaikutuksia, on niillä yhteys rahoituksen kokonaisuuteen. Esimerkiksi työvoimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen rahoitus siirrettäisiin kunnalle osittain työvoimapalvelu-uudistuksessa, osittain osana kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa säädettävää laskennallista korvausta. Lisäksi näiden esitysten yhteisvaikutus tehostaa palveluiden yhteensovittamista ja tarjoamista, kun kunnan käytössä on kotoutumisen edistämisen, osaamisen kehittämisen ja työllistymisen edistämisen palveluita. Palveluja voidaan kohdentaa myös niille ryhmille, jotka niitä eniten tarvitsevat. Molempien esitysten myötä kunnilla olisi kannustin tarjota maahanmuuttajille kotoutumispalveluita ensimmäisten vuosien aikana tehokkaasti ja siten, että maahanmuuttajat kotoutuisivat ja työllistyisivät.

Toinen merkittävä uudistus on sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus, jonka myötä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuu ja siitä aiheutuvat kustannukset siirtyvät 2023 alkaen kunnilta hyvinvointialueille. Lisäksi kolmantena uudistuksena on parhaillaan valmisteilla oleva toimeentulolain uudistus. Voimassa olevan kotoutumislain nojalla kunnille on korvattu erikseen voimassa olevan kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen henkilöiden vastaanotosta ja kotoutumisen edistämisestä aiheutuvia kustannuksia. Korvausjärjestelmä esitetään säilytettävän kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa, mutta siihen esitetään muutoksia työvoimapalvelujen uudistuksen ja hyvinvointialueiden perustamisen vuoksi sekä järjestelmän yksinkertaistamiseksi. Muutos kustannusten korvaamisesta hyvinvointialueille esitetään tehtäväksi jo hallituksen esityksellä eduskunnalle laeiksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain, kotoutumisen edistämisestä annetun lain sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain muuttamisesta (HE 84/2022 vp) vuoden 2023 alusta lukien. Kotoutumislain nojalla maksetaan sekä laskennallisia korvauksia että erikseen haettavia korvauksia.

Koska kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden vastaanoton alkuvaiheen palveluita ja kotoutumista edistäviä palveluita järjestetään osana sekä kunnan että hyvinvointialueen palveluita, esitetään että osa kunnille nykyisin maksetusta laskennallisesta korvauksesta maksettaisiin hyvinvointialueille. Alle 7-vuotiaalle lapselle keskeisin kotoutumista edistävä palvelu on kunnan järjestämä varhaiskasvatus. Lisäksi kunta vastaa kulttuurin, liikunnan ja vapaa-ajan palveluista myös alle 7-vuotiaiden osalta. Hyvinvointialueen vastuulla on sosiaali- ja terveyspalveluiden neuvola- ja muut lapsiperhepalvelut. Koska alle 7-vuotiaan lapsen kotoutumispalvelut painottuvat lähes kokonaan kuntien vastuulle, kuntien osuus nykyisestä laskennallisesta korvauksesta olisi 95 prosenttia ja hyvinvointialueiden 5 prosenttia. Kustannusten jakoa esitetään jo edellä mainitussa hallituksen esityksessä (HE 84/2022 vp), jossa kunnan ja hyvinvointialueen välinen jako perustuu alle 7-vuotiaiden ja yli 7-vuotiaiden kategorioihin. Jakoa on myös kuvattu tarkemmin yllä luvun 4.2.1.2 Muutokset rahoitusjärjestelmissä osassa Laskennallisen korvauksen määräytyminen.

Kotoutumislakia koskevalla lakiehdotuksella ehdotetaan kuitenkin 7 vuotta täyttäneen laskennallisen korvauksen osalta ikäkategorian jakamista kahdeksi, 7–17-vuotiaat ja 18 vuotta täyttäneet. Kouluikäisille 7–17-vuotiaille lapsille keskeisimmät kotoutumista edistävät palvelut liittyvät koulutukseen. Perusopetuksen, toisen asteen koulutuksen ja muun koulutuksen lisäksi kouluikäisten lasten kotoutumista voidaan edistää kunnan kulttuuri-, liikunta- ja vapaa-ajan palveluilla sekä nuorisotyöllä. Hyvinvointialueet vastaavat muun muassa oppilashuollosta sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista lapsiperheille.

Täysi-ikäisille keskeisimpiä kotoutumista edistävistä palveluista ovat osaamisen kehittämisen ja työllistymisen edistämisen palvelut. Kunnan palveluista myös asuminen, kulttuuri-, liikunta- ja vapaa-ajan palvelut tukevat kotoutumista. Hyvinvointialueet vastaavat alueellaan sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista myös kotoutuja-asiakkaille. Kunnalla olisi vastuu osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnista sekä kotoutumissuunnitelman laatimisesta, mutta hyvinvointialue osallistuisi monialaiseen arviointiin ja monialaisen kotoutumissuunnitelman laatimiseen.

Kuntien vastuu 7 vuotta täyttäneiden osalta olisi laajempi kuin hyvinvointialueiden, mutta hyvinvointialueilla olisi kuitenkin myös merkittävää vastuuta 2 §:n 3 ja 4 momentin mukaisten henkilöiden vastanotosta ja kotoutumisen edistämisestä, joten kuntien osuus nykyisestä laskennallisesta korvauksesta olisi 85 prosenttia ja hyvinvointialueiden 15 prosenttia. 7–17-vuotiaille ja 18 vuotta täyttäneille esitetään omat korvauskategoriat, vaikka prosenttiosuudet olisivat samat molemmissa kategorioissa kunnan ja hyvinvointialueen välisen jaon osalta, sillä 18 vuotta täyttäneiden korvaussumma olisi isompi kunnalle maksettavan laskennallisen korvauksen osalta ensimmäisen korvausvuoden ajalta, koska se sisältäisi muun muassa monikielisestä yhteiskuntaorientaatiosta ja kotoutumiskoulutuksesta aiheutuvat kustannukset. Lisäksi tulkitsemisesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen jakautuisi kunnan ja hyvinvointialueen kesken eri suhteissa. Tarkemmista laskennallisen korvauksen korvaussummista säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella. Tästä tarkemmin edellä luvun 4.2.1.2 Muutokset rahoitusjärjestelmissä osassa Laskennallisen korvauksen määräytyminen.

Lisäksi kotoutumista koskevassa lakiehdotuksessa säädettäisiin erikseen haettavista korvauksista, joita nykyisin maksetaan kunnille. Edellä mainitussa hallituksen esityksessä (HE 84/2022 vp) säädettäisiin, että osa näistä erikseen haettavista kuntien korvauksista, kuten sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannusten sekä toimeentulotuen korvaukset, maksettaisiin vuoden 2023 alusta lukien kuntien sijasta hyvinvointialueille. Tämä johtuisi edellä kuvatuista tehtävänsiirroista, joiden vuoksi kyseiset kustannukset syntyisivät jatkossa hyvinvointialueille. Kunnille maksettavien korvausten määrä vähenisi, mutta vastaavasti kustannuksia aiheuttavia tehtäviä siirtyisi kunnilta hyvinvointialueille.

Tämän esityksen sisältämässä kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa esitetään korvausjärjestelmän yksinkertaistamista. Korvausjärjestelmän yksinkertaistamisella syntyisi säästöjä sekä kunnille että valtiolle hallinnollisen työn vähentyessä. Nykyään tulkitsemisesta erikseen haettavat korvaukset maksettaisiin jatkossa osana laskennallista korvausta, mikä yksinkertaistaisi järjestelmää ja vähentäisi hallinnollisia kustannuksia. Se, että nykyisin erikseen haettavat tulkitsemisen kustannukset on jyvitetty osaksi laskennallista korvausta, ei vaikuta kuntien tulojen määrään. Lisäksi alkukartoituksen maksamisesta hakemuksesta luovuttaisiin ja siitä aiheutuvat kustannukset korvattaisiin kunnille osittain osana peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmää ja osittain osana kotoutumislakia koskevan ehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden vastaanotosta ja kotoutumisen edistämisestä maksettavaa laskennallista korvausta.

Edellä kuvattujen vaikutusten lisäksi tällä hallituksen esityksellä olisi suoria vaikutuksia kuntatalouteen. Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa kunnille tulisi maahanmuuttajien kotoutumisen edistämiseen liittyviä uusia tehtäviä, jotka korvattaisiin kunnille edellä arvioitujen julkiseen talouteen vaikuttavien kustannusten mukaisesti. Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa esitetyistä uusista tehtävistä aiheutuvat taloudelliset vaikutukset on huomioitu julkisen talouden suunnitelmassa vuosille 2023-2026.

Pääosin uusista ja laajenevista tehtävistä aiheutuneiden kustannusten rahoitus jaettaisiin kunnille valtionosuusjärjestelmän kautta. Valtionosuusjärjestelmän vieraskielisyyskriteerin huomioiden rahoitus kohdistuisi etenkin niihin kaupunkeihin, joissa on eniten vieraskielisiä eli palvelutarve on suurin. Muutos kunnan peruspalveluiden valtionosuuteen olisi yhteensä noin 12,63 miljoonaa euroa. Määrä muodostuu seuraavista: osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi 1,05 miljoonaa euroa, monikielinen yhteiskuntaorientaatio 3,8 miljoonaa euroa, ohjaus- ja neuvontapalvelu 2 miljoonaa euroa, monialainen yhteistyö 2 miljoonaa euroa, tulkitseminen 2,4 miljoonaa euroa, asiantuntijatyö 1,38 miljoonaa euroa. Osa näistä kohdistuu vain muihin kuin 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettuihin taikka työttömänä työnhakijana oleviin maahanmuuttajiin. Valtionosuuksia on kuvattu tarkemmin yllä luvussa 4.2.1.1. Vaikutukset julkiseen talouteen.

Osana peruspalvelujen valtionosuutta kunnille kohdennettavan määrärahalisäyksen kuntakohtainen vaihteluväli olisi 52 eurosta noin 3,2 miljoonaan euroon. Niissä kunnissa, joissa asuu alle kymmenen vieraskielistä, olisi valtionosuusrahoituksen muutos alle sadasta eurosta muutamaan sataan euroon. Lisäys asukasta kohden olisi 2,18 euroa per asukas, ja vaihteluväli rahoituksen lisäyksen osalta olisi 0,02–4,81 euroa per asukas.

Vieraskielisyyskriteerin mukaisella valtionosuusrahoituksella voi olla myös ei-toivottuja vaikutuksia, koska rahoitus jakautuu epätarkasti. Mikäli pienemmät kunnat eivät pystyisi järjestämään riittävästi kotoutumista ja työllistymistä edistäviä palveluja maahanmuuttajille, voi riskinä olla maahanmuuttajien entistä vahvempi keskittyminen keskuskaupunkeihin. Esityksen mukaan kotoutumista edistäviä palveluja voitaisiin kuitenkin järjestää myös kuntien välisenä yhteistyönä, jolloin kunnat voisivat yhdistää resursseja palvelujen järjestämiseksi. Myös etätoteutukset palveluiden järjestämisessä voisivat olla läsnä toteutettuja palveluita edullisempia. Keskuskaupungeilla olisi myös edellä kuvatuista syistä kannuste osallistua yhteistyöhön, jotta palveluja olisi tarjolla myös niitä ympäröivissä pienemmissä kunnissa asuville maahanmuuttajille. Toisaalta, mikäli pienempi kunta ottaisi vastaan kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettuja henkilöitä, kustannukset korvattaisiin suoraan vastaanottavalle kunnalle. Monikielisen yhteiskuntaorientaation kustannukset sisällytettäisiin kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 61 §:ssä tarkoitettuun laskennalliseen korvaukseen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden osalta.

Kotoutumista edistäviä palveluja ei olisi tarkoituksenmukaista järjestää erikseen kaikissa kunnissa, vaan kuntien välisenä yhteistyönä. Esimerkiksi maahanmuuttajien matalan kynnyksen ohjaus- ja neuvontapalveluita on jo valtionavustuksina myönnettävällä hankerahoituksella ohjattu järjestämään alueellisesti, pääasiassa maakuntien keskuskaupunkien ympärille tai muuten tarkoituksenmukaisesti kuntien välisenä yhteistyönä. Osassa hankkeista on kehitetty myös muiden palvelujen, kuten alkukartoitusten, järjestämistä osana hankekokonaisuutta. Kunnan kotoutumisohjelman järjestäminen voitaisiin toteuttaa kuntien välisenä yhteistoimintana niin, että palveluja järjestettäisiin monimuotoisesti sekä läsnä toteutettavin että etäyhteyksin toteutettavin ratkaisuin, jotta voidaan varmistaa palvelujen yhdenvertainen saatavuus eri puolilla Suomea.

Valtionosuusrahoitus samoin kuin kunnalle maksettava laskennallinen korvaus ovat yleiskatteellista ja laskennallista. Kuntien itsehallintoon kuuluisi määrärahan kohdentamisesta päättäminen, joten kunnat voisivat periaatteessa kohdentaa resursseja eri tavoin kuin niitä on kohdennettu valtion talousarviossa tai kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen laskelmissa. Tällöin esimerkiksi kotoutumisen edistämiseen käytettävät resurssit voisivat poiketa nykyisin palveluihin kohdennetuista valtion talousarvion määrärahoista. Kunta vastaa kuitenkin kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 44 §:n 1 momentin mukaisesti, että kotoutumisohjelma järjestetään käytettävissä olevien määrärahojen rajoissa sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin kunnassa esiintyvä maahanmuuttajien palvelutarve edellyttää. Lisäksi maahanmuuttajat ovat kuntalaisina oikeutettuja sekä kunnan että hyvinvointialueen kaikkiin palveluihin. Kotoutumisohjelmaan sisältyvien palvelujen lisäksi kotoutumista edistäviä palveluita ovat esimerkiksi kunnan liikunta-, kulttuuri-, nuoriso- ja vapaa-ajan palvelut.

Maahanmuuttajien ja vieraskielisten palvelujen tarpeisiin vaikuttaa esimerkiksi heidän työllistymisensä. Työllistyessään he ovat kunnassa myös veronmaksajia. Työperusteinen maahanmuutto ja maassa jo asuvien maahanmuuttajien työllistyminen ovat tulevaisuudessa keskeinen elinvoimakysymys kaikissa kunnissa. Esimerkiksi työn perusteella muuttaneet ovat usein veronmaksajia heti maahanmuuton alusta lukien, ja myös muilla syillä maahan muuttaneiden suotuisa työllistymiskehitys vaikuttaa myönteisesti kuntalouteen.

Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 9 luvussa säädettäisiin uudesta valtakunnallisesta kotoutumisen asiakastietojärjestelmästä ja tietovarannosta. Kotoutumisen asiakastietojärjestelmää käytettäisiin kunnissa muissa kuin työvoimapalvelujen piirissä toteutettavissa kotoutumispalveluissa. Asiakastietojärjestelmän ja tietovarannon kehittämis- ja ylläpitokustannuksiin varattaisiin määräraha valtion talousarviosta. Kunnille järjestelmän käyttö olisi maksutonta. Kunnilla olisi velvollisuus käyttää valtakunnallista asiakastietojärjestelmäkokonaisuutta kotoutumispalveluissa. Lisäksi kunnilla olisi velvollisuus tallentaa määrätyt tiedot kotoutumisen tietovarantoon. Käytännössä tietojen tallentaminen tietovarantoon tallentaminen tarkoittaisi asiakastietojärjestelmään tallentamista.

Asiakastietojärjestelmän käyttöönotosta tai käytöstä ei välttämättä syntyisi vähäistä suurempia kustannuksia kunnalle. Uuden asiakastietojärjestelmän käyttöönotto ja käyttöön perehtyminen veisi kuntien työntekijöiltä työaikaa. Lisäksi koska lähtökohtana olisi, että järjestelmäkokonaisuutta kehitettäisiin yhteistyössä kuntien kanssa, kuntien työntekijöiden osallistuminen kehittämistyöhön veisi jonkin verran työaikaa.

Kunnat voisivat myös esityksen mukaisesti hankkia ja toteuttaa valtakunnallista asiakastietojärjestelmää täydentäviä lisäosia omaan käyttöönsä. Kunnat vastaisivat lisäosien ja niihin tarvittavien integraatioiden rakentamisen kustannuksista. Lyhyellä aikavälillä tietojärjestelmämuutoksista syntyisi kustannuksia kunnille. Kunnalle syntyviin kustannuksiin vaikuttaa merkittävästi se, rakentaako kunta rakentaa lisäosia tai integraatioita valtakunnallisen tietojärjestelmäkokonaisuuden oheen. Kotoutumislain toimeenpano ei kuitenkaan edellytä lisäosien käyttöä tai muita järjestelmäintegraatioita. Pitkällä aikavälillä kotoutumisen asiakastiedon hallinnasta syntyvät kustannukset kunnille pienenisivät, kun käytettäisiin valtakunnallista asiakastietojärjestelmää, joka olisi kunnille maksuton.

Järjestelmiä koskevat säännökset esitetään tulevan voimaan siirtymäajan jälkeen, minkä pitäisi mahdollistaa kunnille sujuva siirtymä uuteen valtakunnalliseen järjestelmään mahdollisimman vähin kustannuksin. Kunnat ovat käyttäneet erilaisia asiakastietojärjestelmiä jo voimassa olevan kotoutumislain mukaisten asiakastietojen käsittelyyn, joten tehtävä ei olisi kunnalle uusi.

Yhteenvetona voidaan todeta, että tämän hallituksen esityksen ja keväällä 2022 päätetyn julkisen talouden suunnitelman myötä kunnat saavat jatkossa aiempaa enemmän pysyvää rahoitusta kotoutumista edistävien palvelujen järjestämiseen yhteensä noin 12,78 miljoonaa euroa. Lisäksi kunnille kohdennettaisiin osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointiin rahoitusta noin 1,14 miljoonaa euroa, kun aiemmin kunnat ovat hakeneet korvauksia alkukartoituksista vain 0,14–0,28 miljoonaa euroa vuodessa. Tämä 1,14 miljoonaa euroa kattaisi muun kuin 2 §:ssä 3 ja 4 momentissa tarkoitetun henkilön taikka työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa laissa tarkoitetun työttömän työnhakijan osalta perusmuotoisen tai monialaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin (1,05 miljoonaa valtionosuuksina sekä 91 000 euroa laskennallisen korvauksen osana). Lisärahoitus kattaisi matalan kynnyksen ohjaus ja neuvontapalveluiden järjestämisestä (2 miljoonaa euroa valtionosuuksina), muun kuin 2 §:ssä 3 ja 4 momentissa tarkoitetun henkilön taikka työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa laissa tarkoitetun työttömän työnhakijan osalta kotoutumissuunnitelman laatimisesta tulkitsemisesta aiheutuneine kuluineen (3 775 000 euroa, josta 1,375 miljoonaa asiantuntijatyö ja 2,4 miljoonaa tulkkaus valtionosuuksina), monikielisen yhteiskuntaorientaation järjestämisestä (5 miljoonaa euroa, josta 3,8 miljoonaa valtionosuuksina ja 1,2 miljoonaa laskennallisen korvauksen osana) sekä monialaisesta yhteistyöstä kotoutumisen ja työllistymisen edistämiseksi (2 miljoonaa euroa valtionosuuksina) aiheutuvat kustannukset. Osa kustannuksista korvattaisiin kunnille osana lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden osalta maksettavaa laskennallista korvausta, osa valtionosuusjärjestelmän kautta. Yhteensä kunnat saisivat noin 13,9 miljoonaa euroa.

Taulukko 3. Uusien tehtävien mukainen rahoitus

Tehtävä	Osana kotoutumisen edistämisestä annetun lakiehdotuksen 61 §:n mukaista laskennallista korvausta, euroa	Osana peruspalvelujen valtionosuutta, euroa	Yhteensä. euroa
Matalan kynnyksen ohjaus ja neuvontapalvelut		2 000 000	2 000 000
Monialainen yhteistyö (osaamiskeskustyyppinen toiminta)		2 000 000	2 000 000
Palvelut työvoiman ulkopuolella oleville henkilöille, jotka eivät ole 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettuja henkilöitä (soveltamisalan laajennus)
Osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi (siirto momentilta 32.50.30, Valtion korvaukset kotouttamisesta)	91 000	1 050 000	1 141 000
Kotoutumissuunnitelman laadinta ja seuranta ja palveluohjaus		1 375 000	1 375 000
Tulkitseminen		2 400 000	2 400 000
Monikielinen yhteiskuntaorientaatio	1 200 000	3 800 000	5 000 000
Yhteensä	1 291 000	12 625 000	13 916 000

4.2.1.4 Vaikutukset hyvinvointialueiden rahoitukseen

Luvun 2 Nykytilan arviointi alaluvussa 2.8 on kuvattu tarkemmin, miten hyvinvointialueiden rahoitus muodostuu. Pieni osa hyvinvointialueiden rahoituksesta muodostuu kotoutumislain nojalla maksettavista valtion korvauksista, joita esitetään hallituksen esityksellä eduskunnalle laeiksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain, kotoutumisen edistämisestä annetun lain sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain muuttamisesta (HE 84/2022 vp). Korvaukset ovat voimassa olevan kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetuista henkilöistä (kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentti) maksettavia laskennallisia korvauksia sekä erikseen haettavia korvauksia. Kyseisellä hallituksen esityksellä esitettiin voimassa olevan kotoutumislain mukaisen laskennallisen korvauksen jakoa kunnan ja hyvinvointialueen kesken, koska myös hyvinvointialue edistää maahanmuuttajien kotoutumista. Kotoutumislakia koskevan ehdotuksen myötä kunnan ja hyvinvointialueen erilliset työt kytketään ja sovitetaan paremmin yhteen, mikä tehostaa maahanmuuttajan ohjaamista ja pääsyä tarvettaan vastaaviin kotoutumista edistäviin palveluihin ja tuo synergiaetuja palvelujen, mukaan lukien tulkitsemisen järjestämisessä.

Tarkemmista laskennallisen korvauksen korvaussummista säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella. Laskennallisen korvauksen jakautuminen kunnan ja hyvinvointialueen välillä perustuu kotoutumista edistävien tehtävien suhteeseen. Hyvinvointialueelle maksettavaan laskennalliseen korvaukseen on lisätty myös hyvinvointialueelle kohdennettu osuus monialaisen osaamisen ja palvelutarpeen arvioinnin rahoituksesta, yhteensä 203 000 euroa (Edellä kuvatusti 112 000 euroa työnhakijoista + 91 000 euroa työvoiman ulkopuolella olevista henkilöistä = 203 000 euroa). Hyvinvointialueelle maksettavan laskennallisen korvauksen määräytymisestä on tarkemmin edellä kohdan 4.2.1.2 Muutokset rahoitusjärjestelmissä osassa Laskennallisen korvauksen määräytyminen. Lisäksi kyseisellä esityksellä hyvinvointialueelle esitettiin oikeutta hakea valtiolta korvauksia erityiskustannuksista (voimassa olevan kotoutumislain 49 §), tulkitsemisesta (48 §), toimeentulotuesta (46 §), entisen Neuvostoliiton alueelta peräisin olevista henkilöistä aiheutuvien kustannusten (51 §), sodissa vapaaehtoisina palvelleista henkilöistä aiheutuvien kustannusten (52 §) sekä ihmiskaupan uhrin palveluista (53 §). Erityiskustannukset kattavat sosiaali- ja terveydenhuollon sekä alaikäisenä ilman huoltajaa tulleen lapsen tai nuoren palveluiden kustannuksia siten kuin laissa tarkemmin säädetään.

Tämän hallituksen esityksen sisältämällä kotoutumislakia koskevalla lakiehdotuksella esitetään edellä kuvatun mukaisesti korvausjärjestelmää yksinkertaistettavan, jolloin hyvinvointialueen ei tarvitse hakea jatkossa tulkitsemisesta aiheutuvien kustannusten korvauksia erikseen, vaan ne maksettaisiin myös hyvinvointialueille sisällytettynä laskennalliseen korvaukseen. Osa erikseen haettavista korvauksista, kuten sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannukset sekä alaikäisenä ilman huoltajaa tulleiden lasten ja nuorten, sodissa vapaaehtoisina palvelleiden ja ihmiskaupan uhrien palveluiden kustannusten korvaukset jäisivät erikseen haettaviksi. Muutoksilla ei olisi merkitystä hyvinvointialueen tuloihin, mutta korvausjärjestelmän yksinkertaistaminen säätäisi hallinnollista taakkaa myös hyvinvointialueella.

Vaikka hyvinvointialueen osuus maksettavasta laskennallisesta korvauksesta olisi huomattavasti kunnan osuutta pienempi, ei tällä olisi hyvinvointialueen rahoitukseen kovin suurta vaikutusta, koska hyvinvointialueiden rahoitukseen liittyy koko maan tasolla täysimääräinen kustannustenjaon tarkistus. Tarkistus tehdään kuitenkin noin kaksi vuotta jälkikäteen, joten on tarkoituksenmukaista maksaa hyvinvointialueelle pieni osa laskennallisesta korvauksesta, jotta hyvinvointialue pystyisi varautumaan kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen mukaisten palveluiden järjestämiseen. Hyvinvointialueelle korvattaisiin erikseen myös muun muassa sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannuksia sekä ilman huoltajaa maassa olevien lasten ja nuorten tuen ja asumisen järjestämisestä aiheutuvia kustannuksia. Hyvinvointialueelle maksettavat erilliskompensaatiot otettaisiin huomioon kyseiseen vuoteen liittyvässä kustannustenjaon tarkistuksessa.

4.2.1.5 Vaikutukset yritysten talouteen

Esityksen vaikutukset yrityksiin olisivat vähäiset. Kotoutumislakia koskevalla lakiehdotuksella saattaa olla välillisiä vaikutuksia yritysten työvoiman saatavuuden paranemiseen ja uuden yritystoiminnan aloittamiseen, mikäli lakiehdotus lisää työvoiman tarjontaa. Ehdotuksen tavoitteena on lisätä siirtymiä työvoiman ulkopuolelta työvoimaan ja nopeuttaa ja tehostaa työllistymistä.

Yritykset voisivat osallistua erilaisten kotoutumista edistävien palveluiden tuottamiseen. Nykyisen kotoutumisen edistämistä koskevan lainsäädännön puitteissa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ovat hankkineet työvoimakoulutuksena järjestettävää kotoutumiskoulutusta. Viime vuosina kotoutumiskoulutusta on hankittu noin 50 miljoonalla eurolla vuodessa. Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen mukaan yritykset voisivat tuottaa jatkossa kotoutumiskoulutuksen lisäksi uutta yhteiskuntaorientaatiota sekä ohjausta ja neuvontaa. Palveluiden hankinta tulisi tällöin kilpailuttaa hankintalainsäädännön mukaisesti. Kokonaisuutena lakiehdotus saattaisi lisätä kilpailua kotoutumisen edistämisen palveluiden tuottamisessa. Kunnat voisivat kuitenkin tuottaa palvelut myös omana toimintana, joten yritysvaikutuksiin liittyy epävarmuuksia.

Koska hankintoja tekevien yksiköiden määrää kasvaisi merkittävästi tehtävien siirtyessä valtiolta kunnille, hankinnat olisivat keskimäärin nykyistä pienempiä kokonaisuuksia. Pienemmät hankinnat saattaisivat tuoda myös uusia aloittavia työvoima- ja yrityspalveluita tarjoavia yrityksiä markkinoille. Tunnistettuna riskinä hankintojen pienentymisen osalta on, että työvoima- ja yrityspalveluita ostopalveluina tuottavat yritykset joutuvat käyttämään suhteellisesti enemmän aikaa kilpailutukseen ja tarjousten laatimiseen hankintojen määrän kasvaessa. Osassa kuntia potentiaalisia palveluntuottajia olisi todennäköisesti vähän, mikä saattaisi johtaa hankintojen keskittymiseen suurille tuottajille, ellei hankinnoissa kiinnitettäisi erityistä huomiota siihen, että myös pienemmillä tarjoajilla olisi mahdollisuus osallistua kilpailutuksiin.

Yritykset voisivat tuottaa myös nykyistä erikoistuneempia palveluita. Vuosina 2016-2019 kotoutumisen edistämisessä kokeiltiin vaikuttavuusinvestointeihin perustuvaa Koto-SIB -mallia, jossa kotoutuja-asiakkaille tarjottiin työelämälähtöisiä, työnantajien ja maahanmuuttajien tarpeisiin vastaavia koulutusmalleja. Kokeilusta ei ole vielä tehty jälkikäteistä (ex-post) vaikuttavuuden arviointia, mutta seurantatietojen perusteella tulokset vaikuttavat lupaavilta. Kotoutumislakia koskevan lakiehdotus mahdollistaisi vastaavien mallien räätälöinnin ja toteuttamisen osana kuntien kotoutumisohjelmia.

Yritykset voivat toimia myös perheryhmäkotipalvelun tuottajina. Perheryhmäkotitoiminnan määrittely sosiaalihuoltolain mukaiseksi palveluksi lisäisi toiminnan hallinnollisia vaatimuksia, kun yksiköissä on laadittava omavalvontasuunnitelmat ja palveluntuottajan on haettava aluehallintovirastolta tai Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston ympärivuorokautisten sosiaalipalvelujen tuottamista varten lupa ennen toiminnan aloittamista ja olennaista muuttamista.

Ympärivuorokautisia sosiaalipalveluja tuottavalla yksityisellä palveluntuottajalla on oltava yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain (922/2011) 7 §:n mukainen, aluehallintoviraston tai Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston, lupa. Esitetty muutos edellyttää perheryhmäkotipalveluita tuottavia yrityksiä ja muita yksityisiä palveluntuottajia rekisteröimään toimintansa sosiaalihuollon lainsäädännössä edellytetyllä tavalla. Niiden on myös täytettävä lainmukaiset toimintaedellytykset. Perheryhmäkotien osalta voimassa olevassa lainsäädännössä on jo edellytetty henkilöstön ja tilojen osalta lastensuojelulain 58−60 §:n noudattamista, joten esitetty muutos ei näin ollen muuta merkittävästi yritysten toimintaedellytyksiä. Yksityisten ympärivuorokautisten sosiaalipalvelujen antamista koskevasta luvasta, johon voi kuulua enintään viisi toimintayksikköä, peritään 3500 euron maksu sähköisen hakemuksen käsittelystä. Paperihakemuksen käsittelystä peritään 4200 euron maksu. Lisäksi peritään 600 euroa kultakin alkavalta viideltä toimintayksiköltä sähköisen hakemuksen käsittelystä ja 720 euroa paperisen hakemuksen käsittelystä.

Sosiaali- ja terveysministeriössä valmistellaan sosiaali- ja terveyspalveluita koskevaa valvontalakia (Hankenumero STM057:00/2021), jonka voimaantulon myötä laki yksityisistä sosiaalipalveluista kumottaisiin. Ehdotettavaan uuteen lakiin koottaisiin säännökset sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen toimintaedellytyksistä, ennakollisesta valvonnasta, rekisteröinnistä, omavalvonnasta ja jälkikäteisen valvonnan keinoista. Esitys koskisi niin julkisia palvelunjärjestäjiä ja -tuottajia kuin yksityisiä palveluntuottajia. Lain olisi tarkoitus tulla voimaan 1.1.2024. Esitetään, että voimassaolevien lupien ja rekisteröityjen ilmoitusten muuttaminen uuden lain mukaisiksi rekisteröinneiksi olisi palveluntuottajille maksutonta. Ehdotetun palveluntuottajia koskevan rekisterin tietosisältö laajentuisi jonkin verran esimerkiksi henkilöstöä, asiakas- sekä tietosuoja-asetuksen soveltamista koskevien tietojen osalta. Tietosisällön laajeneminen edellyttäisi yksityisiltä palveluntuottajilta lisätietojen toimittamista kolmen vuoden aikana lain voimaantulosta, joka aiheuttaisi jonkin verran hallinnollista taakkaa. Uuteen rekisteröintimenettelyyn liittyviin maksujen tulevaan tasoon liittyy arvion mukaan maksujen tasoa alentavia sekä nostavia tekijöitä. Julkisten palveluntuottajien mukaantulon aikaansaama suurempi mittakaava ja uuden rekisteröintimenettelyn yhdenmukaistuminen arvioidaan laskevan rekisteröinnistä perittävien maksujen tasoa.

Arvonlisäverolain (1501/1993) 37 §:n mukaan arvonlisäveroa ei suoriteta sosiaalihuoltona tapahtuvasta palvelujen ja tavaroiden myynnistä. Lakiehdotuksen mukaisen asumispalvelutoiminnan ei korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksen mukaan katsota olevan arvonlisäverolain 37 ja 38 §:ssä tarkoitettua verosta vapautettua sosiaalihuoltoa. 111 Esitetyllä muutoksella olisi näin ollen vaikutuksia yksityisten palveluntuottajien maksamiin veroihin perheryhmäkotitoiminnan osalta sen siirtyessä sosiaalihuollon palveluksi.

4.2.1.6 Vaikutukset kotitalouksien talouteen

Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen suorat vaikutukset kotitalouksien talouteen ovat pienet, sillä uudistuksessa ei ole merkittäviä sosiaaliturvajärjestelmää koskevia muutoksia. Kotoutuja-asiakkaiden kohdalla suurimmat suorat vaikutukset kohdistuvat kotoutumislain perusteella työttömyysetuudella tuettavia omaehtoisia opintoja suorittaviin tilanteissa, joissa kotoutumissuunnitelman voimassaolon enimmäisaika täyttyisi kesken tuettavan omaehtoisen opintokokonaisuuden.

Uuden lainsäädännön puitteissa kotoutuja-asiakkaan olisi mahdollista suorittaa kotoutumissuunnitelmassa sovittu omaehtoinen opintokokonaisuus työttömyysetuudella. Nykytilanteessa tämä ei ole mahdollista vaan opiskelijan tulee suorittaa opinnot loppuun esimerkiksi opintorahalla. Ne henkilöt, joiden omaehtoiset opinnot olisivat aiemmin keskeytyneet kotoutumissuunnitelman enimmäisajan päättyessä ja jotka olisivat jatkaneet opintojaan opintotuella, saisivat uuden lainsäädännön puitteissa opintojensa loppuunsaattamiseen työmarkkinatukea arviolta noin 725 euroa kuukaudessa, kun opintotuki olisi ollut vain noin 255 (253,60) euroa kuukaudessa. Käytännössä opintotuen ja työmarkkinatuen ero ei ole de facto läheskään näin suuri, sillä laskelmassa ei ole huomioitu muita mahdollisia tukimuotoja kuten asumistukea ja toimeentulotukea.

Muutoksilla pyritään vähentämään opintojen keskeytymistä tilanteissa, joissa opiskelija menettää oikeuden työttömyysetuuteen omaehtoisten opintojen ajalta kotoutumissuunnitelman voimassaolon päättyessä. Nykyisin kotoutumislain mukaan työttömyysetuudella tuettujen omaehtoisten opintojen tukemista ei voida suoraan jatkaa lain julkisista työvoima- ja yrityspalveluista annetun lain perusteella, sillä aiemmin aloitettuja opintoja ei voida tukea ilman vuoden keskeytymisaikaa. Työttömyysetuuden päättyminen voi vaarantaa tai heikentää opiskelijan toimeentuloa ja johtaa jo aloitettujen opintojen keskeyttämiseen. Sekä yksilön että työllistymisen näkökulmasta olisi kuitenkin perusteltua, että maahanmuuttaja suorittaisi loppuun aloittamansa opinnot.

Maahanmuuttajien mahdollisuuksia opiskella työttömyysetuudella tuetusti parannettaisiin myös mahdollistamalla työttömyysetuudella tuetut omaehtoiset luku- ja kirjoitustaidon opinnot myös muiden maahanmuuttajien kuin kotoutuja-asiakkaiden osalta osana työvoimapalvelu-uudistusta koskevaa hallituksen esitystä.

Kotoutumissuunnitelman voimassaolon enimmäiskeston täyttymisen jälkeen loppuun suoritettaviin omaehtoisiin opintoihin sovellettaisiin oikeuteen kulukorvaukseen kaikkien työnhakijoiden osalta yhtenäisiä säännöksiä eli henkilöt eivät saisi kulukorvausta työttömyysetuudella tuettavista omaehtoisista opinnoista niiltä osin, kun kyse olisi kotoutumissuunnitelman kahden tai neljän vuoden enimmäiskeston täyttymisen jälkeen loppuun suoritettavista omaehtoisista opinnoista. Näissä tilanteissa henkilöiden työmarkkinatuki laskisi kotoutumissuunnitelman enimmäiskesto täyttymisen jälkeen kuukausitasolla noin 920 (919,77) eurosta noin 725 (726,27) euroon. Kotoutumissuunnitelman voimassaolon enimmäisajan lyhentyessä on todennäköistä, että niiden kotoutuja-asiakkaiden määrä, joilla omaehtoinen opintokokonaisuus ovat kesken kotoutumissuunnitelman voimassaolon enimmäiskeston täyttyessä, kasvaisi. Opintoja pystyisi kuitenkin jatkamaan työttömyysetuudella ilman kulukorvausta työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa lakiehdotuksessa säädettävin, kaikille työnhakijoille yhtenäisin edellytyksin.

Omaehtoisia opintoja koskevat muutokset ovat perusteltuja kaikkien työnhakijoiden välisen yhdenvertaisuuden sekä kannustimien näkökulmasta. Jos omaehtoisten opintojen loppuun suorittamiseen olisi saanut työmarkkinatuen lisäksi myös kulukorvausta, olisi omaehtoisten opintojen suorittamisen houkuttelevuus noussut suhteessa siirtymiseen kotoutumisohjelman jälkeisiin, työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa laissa määriteltäviin, palveluihin. Tämä olisi voinut johtaa epätarkoituksenmukaisiin koulutus- ja palvelupolkuihin.

Vapaan sivistystyön lakia koskevan lakiehdotuksen myötä maahanmuuttaja voisi opiskella maksutta vapaan sivistystyön oppilaitoksessa jatkossa vielä vuoden kotoutumissuunnitelman päättymisen jälkeen. Tällä säilytettäisiin nykyinen tilanne niiden maahanmuuttajien osalta, joilla olisi voimassa olevan kotoutumislain mukaisesti ollut tarvetta kotoutumissuunnitelman kolmen vuoden enimmäiskestoon. Sen sijaan niiden maahanmuuttajien osalta, jotka työllistyvät kotoutumissuunnitelman päätyttyä enintään kahden vuoden kuluessa, esitetty muutos olisi parannus, sillä he voisivat opiskella maksutta vielä vuoden kotoutumissuunnitelman päätyttyä ja siten kehittää osaamistaan. Tämä voisi edistää työllistyneiden henkilöiden kielenopiskelua työn ohessa.

Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen yksi keskeisistä tavoitteista on edistää kotoutuja-asiakkaiden työllistymistä ja lisätä siirtymiä työvoiman ulkopuolelta työvoimaan. Mikäli näissä tavoitteissa onnistutaan, on uudistuksella luonnollisesti vaikutuksia työllistyvien ja työvoimaan siirtyvien kotitalouksien talouteen. Sarvimäen ja Hämäläisen (2016) tutkimuksen mukaan kotoutumissuunnitelman saaneiden henkilöiden tulot olivat kymmenen vuoden tarkastelujaksolla 50 prosenttia korkeammat kuin verrokkiryhmän. 112 Erityisesti siirtymät työvoiman ulkopuolelta työvoimaan todennäköisesti lisäävät keskimäärin työvoimaan siirtyneiden henkilöiden ja näiden kotitalouksien tuloja pitkällä aikavälillä.

Kotitalouksien tulojen osalta keskeisiä ovat myös ylisukupolviset vaikutukset. Mikäli uudistus lisää kotoutuja-asiakkaiden työllisyyttä ja osallistumisastetta, on tällä sosioekonomisen aseman periytymisen kautta myönteinen vaikutus myös heidän lastensa elinkaarituloihin. Erityisen merkittävää ylisukupolvisesta näkökulmasta on kotihoidontuella olevien vanhempien siirtymät työvoimaan, sillä tämä tarkoittaa useimmiten myös heidän lastensa osallistumista varhaiskasvatukseen. Vieraskieliset lapset hyötyvät varhaiskasvatuksesta selvästi keskimääräistä enemmän muun muassa kotimaisten kielten kehittymisen takia. 113 Kotoutumissuunnitelman saamisen on myös havaittu vaikuttavan myönteisesti ulkomaalaistaustaisten vanhempien lasten peruskoulun päättötodistuksiin. 114

4.2.2 Viranomaisvaikutukset

Hallituksen esityksen viranomaisvaikutukset liittyvät pääosin kotoutumislakia koskevaan lakiehdotukseen sekä osittain sosiaalihuoltolakia koskevana lakiehdotukseen. Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa ehdotetaan säädettäväksi kotoutumisen edistämisen viranomaistehtävistä ja niiden yhteensovittamisesta kotoutumisen edistämisessä hallinnon eri tasoilla. Esityksellä on yhtymäpintoja samanaikaisesti eduskunnalle annettuun esitykseen koskien työvoimapalvelu-uudistusta, jonka esitetään tulevan voimaan vuoden 2025 alusta, jolloin työvoimapalveluiden järjestämisvastuu siirtyisi valtiolta kunnille. Lisäksi esitys kytkeytyy vuoden 2023 alusta tapahtuvaan sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisvastuun siirtoon kunnilta hyvinvointialueille Helsingin kaupunkia ja Ahvenanmaan maakunnan kuntia lukuun ottamatta. Nämä molemmat uudistukset vaikuttavat merkittävästi viranomaisvastuisiin maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisessä.

Esityksen keskeisenä lähtökohtana on kotoutumisen edistämisen tehostaminen kotoutumisen alkuvaiheen palveluita kehittämällä ja tuomalla kotoutumisen edistäminen osaksi yleistä palvelu- ja koulutusjärjestelmää, sillä yksittäisillä toimilla ei useinkaan voida saavuttaa parasta vaikuttavuutta. Kokonaisvaltaisen lähestymistavan edistämiseksi esityksessä painotettaisiin kotoutumista edistävän politiikan ja lainsäädännön valtavirtaistamista ja yhteensovittamista etenkin työllisyys-, koulutus-, ja elinkeinopolitiikan samoin kuin sosiaali- ja terveyspolitiikan kanssa. Lisäksi esityksellä edistettäisiin kotoutumisen edistämisen yhteen sovittamista kunnissa ja hyvinvointialueilla niiden muun suunnittelun kanssa, ja tuettaisiin täten maahanmuuttajien tarpeiden huomioimista laajasti osana kunnan ja hyvinvointialueen muuta toimintaa ja palveluita.

Kunnalla olisi voimassa olevaa kotoutumislakia vastaavasti yleis- ja yhteensovittamisvastuu maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisen kehittämisestä sekä sen suunnittelusta ja seurannasta paikallistasolla. Kunnan koordinoiva rooli varmistaisi yhden tahon vastuun kotoutumisen edistämisen kokonaisuudesta. Maahanmuuttajien työllisyyden ja osallisuuden kannalta yhteensovittamisella olisi merkittävää vaikutusta, sillä kunnat vastaisivat jatkossa kotoutumispalveluiden lisäksi kotoutumisen kannalta keskeisistä työvoimapalveluista sekä monesta muustakin kotoutumisen kannalta merkittävästä toimialasta: koulutuksesta, hyvinvoinnin ja terveyden edistämisestä, liikunta-, kulttuuri- ja muista vapaa-ajan palveluista, nuorisotoimesta, paikallisesta elinkeinopolitiikasta, kaupunkisuunnittelusta ja pääosin asuntopolitiikasta.

Esityksen myötä kunnan rooli vahvistuisi kotoutumispalveluiden järjestämisessä. Kotoutumisen edistämisen työelämälähtöisyyden varmistamiseksi ja koulutus- ja työllistymispolkujen vahvistamiseksi työnhakijaksi rekisteröityneiden kotoutuja-asiakkaiden kotoutumisprosessi kytkettäisiin kunnan jatkossa järjestämiin työvoimapalveluihin, minkä lisäksi kunnan vastuuta vahvistettaisiin myös työvoiman ulkopuolella olevien kotoutuja-asiakkaiden osalta. Uudistuksella edistettäisiin oikealle koulutuspolulle ohjautumista sekä nopeaa työllistymistä vastaamaan suomalaisten työmarkkinoiden tarpeita samoin kuin kunnan mahdollisuuksia hyödyntää maahanmuuttajien osaamista osana alueiden elinvoiman ja kansainvälistymisen kehittämistä. Lakiehdotuksessa määriteltäisiin nykyistä tarkemmin kotoutumisen edistämisen monialainen palveluprosessi niiden maahanmuuttajien kotoutumisen edistämiseksi, jotka tarvitsevat sekä kunnan että hyvinvointialueen palveluita.

Uudistuksen myötä kunnalla olisi paremmat mahdollisuudet edistää maahanmuuttajien työllisyyttä ja osallisuutta yhteen sovittamalla kotoutumis-, työllistymis- ja koulutuspalveluita sekä muita kunnan palveluita tarvelähtöisiksi kokonaisuuksiksi. Työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirtyminen kunnille parantaa myös kunnan mahdollisuuksia yhteen sovittaa työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien palveluita työvoimapalveluihin sekä tätä kautta vahvistaa siirtymiä työvoiman ulkopuolelta työvoimaan.

Heikommassa asemassa olevilla maahanmuuttajilla voi olla erityistarpeita, joihin vastaaminen edellyttää sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita. Kotoutumisen edistäminen on monialaista, ja myös hyvinvointialueella olisi oleellinen rooli kotoutumista edistävien palveluiden järjestämisessä. Esityksellä luotaisiin puitteet kuntien ja hyvinvointialueiden yhteistyölle kunnan ja hyvinvointialueen palveluita tarvitsevien kotoutuja-asiakkaiden kotoutumisen tarpeisiin vastaamiseksi. Esityksellä selkeytettäisiin hyvinvointialueiden ja kuntien vastuita sekä yhteistyötä myös ilman huoltajaa tulleiden palveluiden järjestämisessä ja pakolaisten kuntiin ohjauksessa.

Esityksen mukaan kunnan olisi järjestettävä kotoutumista edistäviä palveluita käytettävissä olevien määrärahojen rajoissa sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin kunnassa esiintyvä maahanmuuttajien palvelutarvetarve edellyttää. Lisäksi kunnan ja hyvinvointialueen olisi huolehdittava siitä, että palvelut soveltuvat myös maahanmuuttajille. Säännöksillä edistettäisiin maahanmuuttajien palveluiden saatavuutta, tarpeisiin vastaavuutta ja oikea-aikaisuutta.

Esityksessä tarkennettaisiin kotoutumisen alkuvaiheen palvelukokokonaisuutta ja luotaisiin sille vähimmäiskriteerit. Lainsäädännössä annettujen puitteiden sisällä kunnat määrittelisivät hyvin pitkälti ne periaatteet, miten kotoutumista edistäviä palveluita alueella tuotetaan. Tällöin palveluita ja erilaisia toimintamalleja voi syntyä kunnan ominaispiirteiden ja elinkeinorakenteen perusteella. Lisäksi kunnat ja hyvinvointialueet määrittelevät laissa määriteltyjen raamien sisällä pitkälti itse sen, miten peruspalveluissa huomioidaan kotoutumisen edistäminen. Esityksen vaikuttavuus on pitkälti riippuvainen siitä, miten kunta ja hyvinvointialue huomioivat maahanmuuttajat päättäessään palveluiden järjestämisestä.

Kunnilla on käytännössä vaihtelevat edellytykset järjestää kotoutumista edistäviä palveluita. Myös kotoutumisohjelman palveluita tarvitsevien henkilöiden määrissä voi olla merkittäviäkin vaihteluja vuosittain etenkin pienemmillä paikkakunnilla. Palveluiden yhdenvertaisen saatavuuden varmistamiseksi kunnat voisivat sopia kotoutumisohjelman palveluiden järjestämisestä myös jatkossa kunta- tai kuntayhtymäpohjaisilla malleilla huomioiden paikalliset ja alueelliset tarpeet. Sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden siirtyessä hyvinvointialueille kaikissa kunnissa ei ole kotoutumista edistävän työn palvelurakennetta tai tehtäviä hoitavaa henkilöstöä, joten kunnalle esitettävä päävastuu työvoiman ulkopuolella olevien kotoutumisesta edellyttää todennäköisesti osassa kuntia kotoutumisesta vastaavan viranomaistahon määrittelyä ja palveluiden uudelleen organisointia.

Uudistuksen jälkeenkin olisi tarpeen seurata kotoutumispalvelujen yhdenvertaisen saatavuuden ja rahoituksen tason riittävyyden toteutumista valtakunnallisesti, alueellisesti ja paikallisesti. Esityksen mukaan työ- ja elinkeinoministeriö seuraisi yhdessä muiden keskeisten ministeriöiden kanssa kunnan kotoutumista edistävien palveluiden yhdenvertaisen saatavuuden, rahoituksen tason ja vaikuttavuuden riittävyyden toteutumista. Vahvistamalla kotoutumisen edistämisen seurantaa edistettäisiin kotoutumisen edistämisen suunnittelun ja kehittämisen tietoperusteisuutta samoin kuin mahdollisuutta ohjata kotoutumisen edistämisen täytäntöönpanoa ja rahoitusta maahanmuuttajien palvelutarpeita vastaavasti.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset vastaisivat jatkossakin kotoutumisen edistämisen alueellisesta yhteensovittamisesta ja kehittämisestä sekä kuntien ja hyvinvointialueiden tukemisestä kotoutumisen edistämisessä. Työvoimapalvelu-uudistuksella olisi kuitenkin vaikutuksia myös elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtäviin.

Kotoutumislakia ja sosiaalihuoltolakia koskevilla lakiehdotuksilla on vaikutusta myös ilman huoltajaa maassa olevien lasten ja nuorten palveluiden järjestämisessä. Muutoksilla olisi merkitystä erityisesti hyvinvointialueen, mutta myös kunnan, tehtäviin. Lisäksi ilman huoltajaa maassa olevien osalta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta siirtyisi ohjaus- ja valvontatehtäviä hyvinvointialueelle, aluehallintovirastolle ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolle. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle säädettäisiin uusi tehtävä koskien oleskeluluvan saaneiden ilman huoltaa maassa olevien edustajatoiminnan ohjausta, suunnittelua ja valvontaa. Näitä vaikutuksia käsitellään tarkemmin luvussa 4.2.2.2 Vaikutukset aluehallintoon.

Jäljempänä viranomaisvaikutuksia ja resurssitarpeita on kuvattu tarkemmin valtakunnallisella ja alueellisella tasolla sekä suhteessa kuntiin ja hyvinvointialueisiin.

4.2.2.1 Vaikutukset valtakunnallisella tasolla

Palvelujärjestelmän rakenteelliset muutokset, jotka siirtävät työvoimapalveluiden järjestämisvastuun kunnille sekä sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisvastuun hyvinvointialueille, heijastuvat valtakunnallisella tasolla valtionhallinnon tehtäväkenttään myös kotoutumisen edistämisessä. Kun käytännön kotoutumista edistävä työ siirtyisi laajasti itsehallinnollisten kuntien vastuulle, säädettäisiin työ- ja elinkeinoministeriölle ja muille kotoutumisen kannalta keskeisille ministeriöille velvoite seurata kunnissa tuotettujen kotoutumista edistävien palveluiden saatavuutta, kustannuskehitystä, vaikutuksia ja yhdenvertaisuutta (kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 52 §). Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa säädettäisiin nykyistä seikkaperäisemmin eri hallintoviranomaisten seuranta- ja arviointivastuista, jotta tiedolla johtaminen mahdollistuisi ja kotoutuja-asiakkaiden alueellinen yhdenvertaisuus voitaisiin varmistaa. Kotoutumisen edistämisen seurantaa tukisivat myös esitetyt uudet valtakunnalliset kotoutumisen tietojärjestelmäpalvelut. Muilta osin valtioneuvoston kotoutumisen edistämiseen liittyvät tehtävät ja toimivaltasuhteet pysyisivät ennallaan.

Työ- ja elinkeinoministeriö

Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa säädettäisiin työ- ja elinkeinoministeriön tehtävistä voimassa olevaa kotoutumislakia vastaavasti. Ministeriö vastaisi kotoutumisen edistämistä koskevan politiikan valtakunnallisesta suunnittelusta, kehittämisestä ja ohjauksesta sekä yhteensovittamisesta muiden politiikka-alojen ja hyvien väestösuhteiden edistämisen kanssa. Lakiehdotuksessa työ- ja elinkeinoministeriön tehtävänä on edelleen kotoutumisen tilan sekä kotoutumisen edistämistä koskevan politiikan seuranta ja arviointi (lakiehdotuksen 51 §). Uutena säädettäisiin palveluiden saatavuuden ja kustannuskehityksen seurannasta (53 §). Työ- ja elinkeinoministeriö voisi tilata kehittämis- ja hallintokeskukselta näihin asioihin liittyviä selvityksiä ja tilastotietoa tilaaja-tuottaja-mallilla. Työ- ja elinkeinoministeriö myös ohjaisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia sekä kehittämis- ja hallintokeskusta kotoutumisen edistämiseen ja hyvien väestösuhteiden edistämiseen liittyvissä tehtävissä. Lisäksi ministeriö vastaisi jatkossakin valtakunnallisen kotoutumisen edistämisohjelman valmistelusta.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskus (kehittämis- ja hallintokeskus)

Kehittämis- ja hallintokeskukselle määriteltäisiin kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa kotoutumiseen liittyviä uusia tehtäviä. Kehittämis- ja hallintokeskuskeskuksen tehtävänä olisi alkuvaiheen kotoutumispalveluita sekä kotoutumisen kannalta keskeisiä muita kotoutumista edistäviä palveluita koskeva valtakunnallinen seurantatiedon tuotanto sekä työvoimaan kuuluvien että työvoiman ulkopuolisten maahanmuuttajien osalta. Maahanmuuttajien työelämäosallisuutta ja kotoutumista koskeva tieto kytkeytyy muuhun työvoimapalvelujen järjestämistä ja toimivuutta koskevaan tietojen tuottamiseen, seurantaan sekä tuloksellisuuden ja vaikutusten arviointiin, jota esitetään säädettäväksi hallituksen esityksellä eduskunnalle työvoimapalveluiden järjestämistä koskevaksi lainsäädännöksi (HE xx/2022 vp). Kehittämis- ja hallintokeskus tuottaisi seurantatietoa hallinnoimiensa ja ylläpitämiensä tietovarantojen pohjalta tilaaja-tuottaja-mallin mukaisesti työ- ja elinkeinoministeriön ohjeistukseen perustuen.

Kehittämis- ja hallintokeskus toimisi hallinnonalan virastona tukien työ- ja elinkeinoministeriön valtakunnallisen kotoutumisen sekä kotoutumisen edistämisen politiikan seuranta- ja arviointitehtäviä omalla valtakunnallisella kotoutumispalveluita koskevalla tiedontuotannollaan. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset seuraisivat kotoutumisen edistämistä omalla alueellaan tarkoituksenmukaisella tavalla sekä kokoaisivat kuntien vähintään kahden vuoden välein raportoimia tietoja kuntien omasta kotoutumisen ja hyvien väestösuhteiden suunnittelusta, toteutuksesta ja seurannasta. Käytännön seurantatyön vastuu- ja toimivaltasuhteet eri viranomaisten välillä määriteltäisiin selkeästi. Työ- ja elinkeinoministeriön ja muiden keskeisten ministeriöiden velvoite seurata kuntien kotoutumista edistävien palveluiden saatavuutta, kustannuskehitystä, vaikutuksia ja yhdenvertaisuutta (53 §) on kuvattu esityksessä suhteessa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen alueellisen seurannan velvoitteeseen (55 §) sekä Kehittämis- ja hallintokeskuksen valtakunnalliseen seurantatiedon tuottamisen velvoitteeseen (56 §) niin, ettei päällekkäisyyttä syntyisi ja että seurantajärjestelmä olisi tarkoituksenmukainen.

Kehittämis- ja hallintokeskus hoitaa jo nykyään joitakin kotoutumiseen liittyviä taloushallinnollisia tehtäviä. Erona nykytilanteeseen olisi se, että jatkossa myös hyvinvointialue voisi hakea tiettyjä korvauksia, mitä esitetään hallituksen esityksellä eduskunnalle laeiksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain, kotoutumisen edistämisestä annetun lain sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain muuttamisesta (HE 84/2022 vp). Lisäksi edellä mainitulla hallituksen esityksellä sekä käsillä olevan esityksen kotoutumislakia koskevalla lakiehdotuksella esitetään voimassa olevaa kotoutumislakia vastaavasti, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus päättäisi kuntien ja jatkossa myös hyvinvointialueiden kanssa tietyistä erikseen haettavista korvauksista. Voimassa olevassa kotoutumislaissa käytetään sanaa sopia, mutta käytännössä mikäli sopimukseen ei päästä, ovat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset tehneet kielteisiä päätöksiä. Sopimuksen muuttaminen päätökseksi vähentäisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten hallinnollista taakkaa ja parantaisi oikeusturvaa, sillä päätöksestä on mahdollista hakea oikaisua tai valittaa. Vähäisten oikaisu- ja valitusprosessien aiheuttama työmäärä kuittaantuisi päätöksentekomenettelyn tuomalla hallinnollisen taakan keventymisellä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus hoitaisi valtion korvausten hakemusten käsittelyn ja päätöksenteon ja kehittämis- ja hallintokeskus hoitaisi maksatushakemusten vastaanoton, maksatuksen ja takaisinperinnän. Kotoutumislakia koskeva lakiehdotus selkiyttäisi siten kotoutumislain soveltamisalaan liittyvien korvausten osalta työnjakoa ja toimivaltasuhteita työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan eri viranomaisten kesken.

Kotoutumislakia koskevalla lakiehdotuksella korvausjärjestelmää yksinkertaistettaisiin hieman ja joitakin tällä hetkellä erikseen haettavista korvauksista säädettäisiin osaksi laskennallista korvausta tai kunnan valtionosuusjärjestelmää. Tämä voisi jossain määrin vähentää kehittämis- ja hallintokeskuksen henkilöresurssitarpeita. Lisäksi tarkoituksena on kehittää korvausjärjestelmää ja siihen liittyviä tiedonsiirtokäytäntöjä nykyisestään tavalla, joka säästäisi kehittämis- ja hallintokeskuksen ja elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskusten resursseja, mutta tämä järjestelmäkehittäminen vie aikaa.

Lisäksi kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa säädettäisiin, että kehittämis- ja hallintokeskus voisi toimia valtioapuviranomaisena maksatusten hoitamisessa valtionavustuslain 688/2001 12 §:n mukaisesti, kun taas elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi toimia valtionapuviranomaisena rahoittajan roolissa. Alueellinen keskus siis päättäisi valtionavustuksesta ja valtakunnallinen keskus maksaisi avustuksen. Jo nykyisin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009) 3 a §:n mukaan kehittämis- ja hallintokeskus voi toimia kyseisessä roolissa. Olisi kuitenkin selkeyden vuoksi tarpeen, että kotoutumisen edistämiseen liittyvistä valtionavustustehtävistä säädettäisiin kotoutumislaissa. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiin kohdistuvia vaikutuksia kuvataan tarkemmin alaluvussa 4.2.2.2 Vaikutukset aluehallintoon.

Uutena tehtävänä kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa esitetään, että kehittämis- ja hallintokeskuksen vastuulla olisi valtakunnallinen osaamisen ja palvelujen kehittämisen tuki. Kehittämis- ja hallintokeskus voisi esimerkiksi kehittää ja ylläpitää valtakunnallista oppimisalustaa ja tuottaa siihen kotoutumisen ja asettautumisen edistämistä tukevaa sisältöä kuntien käyttöön.

Toisena uutena tehtävänä kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa esitetään, että kehittämis- ja hallintokeskus vastaisi kotoutumisen edistämisen valtakunnallisen tietovarannon ja asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden kehittämisestä ja ylläpidosta sekä toimisi rekisterinpitäjänä uudessa valtakunnallisessa kotoutumisen asiakastietojärjestelmässä. Kyseessä olisi sille uusi tehtävä, sillä koko asiakastietojärjestelmä on uusi. Kehittämis- ja hallintokeskuksella on kuitenkin osaamista sekä järjestelmäkehittämiseen että kyseiseen rekisterinpitotehtävään, sillä se vastaa työvoimapalvelujen valtakunnallisen asiakastietojärjestelmän kehittämisestä ja ylläpidosta sekä toimii rekisterinpitäjänä. Valtakunnallisen kotoutumisen edistämisen seurantatiedon tuotanto olisi uusi kehittämis- ja hallintokeskuksen tehtävä. Kyseinen asiakastietojärjestelmä on kehitteillä, joten mahdollista henkilöresurssitarvetta voidaan arvioida tarkemmin valmistelun edetessä.

Edellä kuvatusti korvauksiin liittyvien maksatustehtävien edellyttämä henkilöresurssi vähenisi, mutta osaamisen ja palvelujen kehittämisen tukeen sekä asiakastietojärjestelmään ja seurantatiedon tuotantoon liittyvä henkilöresurssin tarve lisääntyisi. Alustavasti arvioidaan, että maksatustehtävien muutoksista aiheutuva tehtävien väheneminen on vähäistä ja sillä ei voida täysimääräisesti kompensoida kehittämis- ja hallintokeskuksen lisääntyvää henkilöresurssin tarvetta, joka liittyy uusiin tehtäviin. Alustavan arvion mukaan lisäresurssitarve uusiin tehtäviin olisi 12-16 henkilötyövuotta, mutta resursointi näihin tehtäviin arvioidaan voitavan tehdä valtiontalouden kehyksissä jo olevalla rahoituksella määrärahan momenttisiirroilla, jolloin tästä ei aiheutuisi valtiontalouteen lisämäärärahatarpeita. Valtakunnallisen tietovarannon ja asiakastietojärjestelmän kehittämisen ja ylläpidon osuus olisi kokonaistarpeesta noin 8-10 henkilötyövuotta. Koska kehittämistyö on kuitenkin vasta käynnistymässä, tarkentuu resurssitarve valmistelun edetessä, jolloin tulee arvioitavaksi mahdollinen tarve hakea lisäresursseja myöhemmin julkisen talouden suunnitelman valmistelun yhteydessä.

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto

Kotoutumislakia koskevalla lakiehdotuksella on joitakin vaikutuksia Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston toimintaan. Ympärivuorokautisia sosiaalipalveluja antavalla yksityisellä palveluntuottajalla on oltava yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain (922/2011) 7 §:n mukainen, aluehallintoviraston tai Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston lupa. Esitetty muutos edellyttää perheryhmäkotipalveluita tuottavia yrityksiä ja muita yksityisiä palveluntuottajia rekisteröimään toimintansa sosiaalihuollon lainsäädännössä edellytetyllä tavalla. Tällä hetkellä vain joitakin perheryhmäkoteja hallinnoi yksityinen toimija.

Ehdotetun perheryhmäkotia koskevan sosiaalihuoltolain säännöksen mukaan Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto päättäisi laajamittaisen maahantulon tilanteessa yksityisiä palveluntuottajia ja jatkossa mahdollisesti myös hyvinvointialueita koskevasta lupa- ja rekisteröitymisvelvoitteesta poikkeamisesta määräaikaisesti. Tämä tehtävä olisi Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolle uusi. Laajamittaisten maahantulon tilanteiden ennakointi on vaikeaa, mutta arviolta kyse olisi harvoin tapahtuvasta poikkeustilanteesta, jossa myös muutoin arvioidaan palvelujärjestelmän toiminta- ja kantokykyä. Yksityisten palveluntuottajien rekisteröitymisestä ja perheryhmäkotien yksityisten järjestäjien lupa- ja rekisteröitymishakemuksista koituvan työmäärän Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolle voidaan olettaa jäävän varsin rajalliseksi. Henkilötyövuositarve on huomioitu alla kohdassa 4.2.2.2 aluehallintoviraston henkilöresurssitarpeiden kanssa.

Kansaneläkelaitos

Kotoutumislakia koskevalla lakiehdotuksella on joitakin vaikutuksia myös Kansaneläkelaitoksen toimintaan. Kansaneläkelaitoksen tulee nykyisin toimittaa kunnille yli kaksi kuukautta toimeentulotukea saavien alle kolme vuotta sitten ensimmäisen oleskeluluvan tai oleskelukortin saaneiden taikka oleskeluoikeuden rekisteröineiden tiedot kotoutumispalveluihin kutsumista varten. Lakiehdotuksessa Kansaneläkelaitoksen tulisi ilmoittaa kunnalle myös kotihoidon tukea saavien alle kolme vuotta sitten ensimmäisen oleskeluluvan tai oleskelukortin saaneiden taikka oleskeluoikeuden rekisteröineiden tiedot. Kansaneläkelaitos toimittaa jo nykyisin kunnille tiedon lasten kotihoidon tukea saavista, joten nämä tiedonluovutukset eivät aiheuttaisi muutoksia Kansaneläkelaitoksen toimintaan. Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen mukaan Kansaneläkelaitos saisi tiedon, kun maahanmuuttajan kotoutumissuunnitelma päättyisi, millä olisi merkitystä tilanteessa, jossa kyseinen henkilö jatkaisi työttömyysetuudella tuettuja omaehtoisia opintoja kotoutumissuunnitelman päättymisestä huolimatta. Tällöin Kansaneläkelaitoksen tulisi huomioida, ettei kyseiselle henkilölle maksettaisi kulukorvausta enää.

Opetushallitus

Kotoutumislakia koskevaan lakiehdotukseen sisältyy kielitaidon testaus kotoutumiskoulutuksen päättyessä. Opetushallitus vastaisi kotoutumiskoulutuksen kielitaidon päättötestauksen mahdollistavan järjestelmän ja ohjeistuksen valtakunnallisesta kehittämisestä ja ylläpidosta. Tehtävän hoitamiseen tarvittavat mahdolliset henkilöstöresurssit on huomioitu järjestelmän rakentamisen resurssiarviossa, joka on esitelty yllä luvussa 4.2.1.1. Järjestelmän kehittäminen, noin 500 000 euroa, maksettaisiin olemassa olevasta kotoutumisen edistämisen valtion rahoituksesta. Vuosittainen ylläpito- ja kehittämiskustannus olisi noin 300-400 000 euroa, mikä kattaisi myös Opetushallituksen henkilöstöresurssit.

Maahanmuuttovirasto, Digi- ja väestötietovirasto, Suomen ulkomaiden lähetystöt ja edustustot sekä vastaanottokeskukset

Jo voimassa olevan kotoutumislain nojalla maahanmuuttajille jaetaan perustietoa suomalaisesta yhteiskunnasta ja työelämästä oleskelulupapäätöksen tiedoksiannon, oleskeluoikeuden rekisteröinnin, oleskelukortin myöntämisen tai kotikunta- ja väestötietojen rekisteröinnin yhteydessä. Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa tiedon jakamisesta tehtäisiin nykyistä velvoittavampaa. Lakiehdotuksen mukaan viranomaisille, jotka antavat tiedoksi oleskelulupapäätöksen, ottavat vastaan oleskeluoikeuden rekisteröinnin, myöntävät oleskelukortin tai ottavat vastaan kotikunta- ja väestötietojen rekisteröinnin, säädettäisiin velvollisuus jakaa kyseinen perustieto maahan muuttaville. Oleskeluoikeuteen liittyviä lupia myöntävät ja rekisteröintejä tekevät Digi- ja väestötietovirasto, Maahanmuuttovirasto ja Suomen lähetystöt ulkomailla. Nykyistä velvoittavampi lakiehdotus varmistaisi, että kaikki maahanmuuttajat saisivat tarvitsemansa perustiedon heti maahanmuuton alkuvaiheessa. Jakelutehtävä voidaan toteuttaa nykyisillä henkilöresursseilla Digi- ja väestötietovirastossa, Maahanmuuttovirastossa ja Suomen lähetystöissä ulkomailla.

Kuntiin ohjaamista koskevassa luvussa 4 säädettäisiin, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ohjaisi henkilön kuntaan Maahanmuuttoviraston tai vastaanottokeskuksen esityksestä. Lisäksi säädettäisiin, että henkilö voi muuttaa kuntaan itsenäisesti tai vastaanottokeskuksen tukitoimia hyödyntäen. Nämä käytännöt vastaavat nykyistä toimintamallia eivätkä lisäisi Maahanmuuttoviraston tai vastaanottokeskuksen tehtäviä tai vaatisi lisäresursseja.

4.2.2.2 Vaikutukset aluehallintoon

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset

Kotoutumislakia koskeva lakiehdotus toisi muutoksia elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksen toimivaltaan ja tehtäviin kotoutumisen piirissä (lakiehdotuksen 55 §). Kotoutumisen edistämiseen liittyvien tehtävien muutokset kytkeytyvät työvoimapalvelu-uudistukseen, jonka seurauksena elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtäväkenttä muuttuisi. Osa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kotoutumisen edistämiseen liittyvien tehtävien muutoksista pohjautuisikin työvoimapalvelu-uudistukseen. Esimerkiksi nykyisistä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävistä työ- ja elinkeinotoimistojen ohjaus, neuvonta, tukeminen ja osaamisen kehittäminen kotouttamisessa ja työllistymisen edistämisessä muuttuisi kuntien neuvonnaksi maahanmuuttajien työllisyyden kysymyksissä, osana työvoimapalvelu-uudistusta. Työvoimakoulutuksena toteutettavan kotoutumiskoulutuksen suunnittelu, hankinta ja valvonta sekä niihin varatut henkilöstöresurssit myös kotoutumiskoulutusten osalta siirtyisivät kunnille työvoimapalvelu-uudistuksessa. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella olisi hallituksen esityksen eduskunnalle työvoimapalveluiden järjestämisestä (HE xx/2022 vp) mukaisesti velvoite seurata ja edistää työvoimapalveluiden alueellista toimivuutta, ja tämän lakiehdotuksen mukainen kotoutumisen edistämisen seurantatehtävä kytkeytyisivät tarkoituksenmukaisella tavalla samaan alueellisen seurannan tehtäväkenttään.

Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus vastaisi kotoutumisen ja asettautumisen edistämisen alueellisesta kehittämisestä, yhteistyöstä, yhteensovittamisesta, seurannasta ja valvonnasta. Tehtävä vastaa osin voimassa olevaa lakia. Uutena tehtävänä säädettäisiin kotoutumisen ohella myös asettautumisen edistämisestä, millä viitataan erityisesti työ- ja koulutusperusteisten muuttajien kotoutumista edistäviin alkuvaiheen palveluihin. Lisäksi osana alueellista suunnittelua, yhteistyötä ja kehittämistä elinkeino-, liikenne-, ja ympäristökeskuksen tehtävänä olisi työvoiman ulkopuolisille järjestettävien kotoutumisen alkuvaiheen palveluiden saatavuuden, laadun ja vaikuttavuuden seuranta omalla alueellaan. Valvontatehtäväkin olisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille uusi, mutta käytännössä keskukset ovat käyneet valvontatehtävän kaltaisia keskusteluja kuntien kanssa jo nykyisin seurantaan liittyen, joten tehtävää voitaisiin hoitaa nykyisillä resursseilla. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi asettaa alueellisen maahanmuuton ja kotoutumisen edistämisen yhteistyöryhmän tukemaan keskuksen kotoutumisen edistämisen tehtävien toteutumista (58 §).

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tukisi ja neuvoisi kunnan lisäksi myös hyvinvointialuetta kotoutumisen edistämisessä. Koska kunnilla ei olisi enää velvoitetta tuottaa voimassa olevan kotoutumislain mukaista kotouttamisohjelmaa, poistuisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksesta velvoite tukea toimialueensa kuntien kotouttamisohjelmien laadintaa ja seurata niiden toteuttamista. Elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksella olisi kuitenkin edelleen velvoite seurata alueensa kotoutumista edistäviä palveluita ja kotoutumisen edistämistä, ja kunnan olisi raportoitava vähintään kahden vuoden välein kotoutumisen edistämisen tavoitteiden saavuttamisesta ja toimenpiteiden toteutumisesta alueelliselle elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle (45 §).

Voimassa olevan kotoutumislain mukaan elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksen tulisi sopia alaikäisenä ilman huoltajaa saapuneille lapsille tarkoitettujen perheryhmäkotien ja muiden asuinyksiköiden perustamisesta. Nykyisin niiden perustamisesta sovitaan kunnan kanssa. Hallituksen esityksellä eduskunnalle laeiksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain, kotoutumisen edistämisestä annetun lain sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain muuttamisesta (HE 84/2022 vp) esitetään, että perheryhmäkodit siirtyisivät hyvinvointialueen vastuulle, joten 2023 alkaen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sopisi perustamisesta niiden kanssa.

Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävänä on jo voimassa olevan kotoutumislain mukaan perheryhmäkotien valvonta. Tällä esityksellä esitetään, että alaikäisten asuminen muuttuisi ehdotetun kotoutumislain 31 §:n sekä sosiaalihuoltolain muuttamista koskevan lakiehdotuksen mukaisesti sosiaalihuoltolain alaiseksi toiminnaksi. Siitä johtuen näiden yksiköiden ohjauksessa ja valvonnassa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen nykyinen rooli muuttuisi siten, että ohjausta ja valvontaa toteutettaisiin jatkossa yhdessä hyvinvointialueen, aluehallintoviraston, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston ja tarvittaessa Maahanmuuttoviraston kanssa. Maahanmuuttoviraston kanssa tehtäisiin yhteistyötä niin sanottujen hybridiyksiköiden valvonnassa. Hybridiyksiköissä asukkaina olisi sekä vastaanottolain soveltamisalaan kuuluvia, turvapaikkaa hakeneita ilman huoltajaa alaikäisenä tulleita, että kotoutumislain soveltamisalaan kuuluvia alaikäisenä ilman huoltajaa tulleita oleskeluluvan saaneita lapsia. Yhteistyö elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksen sekä edellä mainittujen toimijoiden välillä nousisi keskeiseksi kehittämiskohteeksi uuden tehtävänjaon myötä. Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa säädettäisiin voimassa olevaa kotoutumislakia vastaavasti erityisesti siitä, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on tehtävä yhteistyötä toimialueensa aluehallintoviraston kanssa kotoutumista edistävässä työssä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella säilyisi siten vastuu perheryhmäkotien perustamisesta ja kustannuksista sopimisesta hyvinvointialueen kanssa ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus valvoisi jatkossakin perheryhmäkotien toimintaa kotoutumisen, sopimusten ja talousarvion toteutumisen osalta.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen uudeksi tehtäväksi esitetään ilman huoltajaa maassa olevien oleskeluluvan saaneiden edustajatoiminnan ohjausta, suunnittelua ja valvontaa (36 §). Voimassa olevassa laissa ilman huoltajaa alaikäisenä tulleiden edustajatoiminnan ohjauksesta, suunnittelusta ja valvonnasta ei ole säädetty, mutta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ovat hoitaneet edustajajärjestelmän tuen tehtäviä jo nyt osana kotoutumista edistäviä tehtäviään.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksilla on roolia myös kotoutumisen edistämisen rahoituksesta sopimisessa. Voimassa olevaa kotoutumislakia ja hallituksen esitystä eduskunnalle laeiksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain, kotoutumisen edistämisestä annetun lain sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain muuttamisesta (HE 84/2022 vp) vastaavasti esitetään, että jatkossakin keskus sopisi kuntien ja hyvinvointialueiden kanssa tietyistä erikseen maksettavista korvauksista. Kehittämis- ja hallintokeskus maksaisi kotoutumislain mukaiset laskennalliset ja erikseen haettavat korvaukset. Sen tehtäviä on kuvattu edellä alaluvussa vaikutukset valtionhallintoon.

Lisäksi kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa säädettäisiin elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskusten mahdollisuudesta toimia valtionapuviranomaisena kotoutumisen edistämiseen liittyvien tehtävien osalta (55 §). Tehtävät koskisivat esimerkiksi osaamiskeskusten sekä ohjaus- ja neuvontapalveluiden valtionavustuksia. Nykyisin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset vastaanottavat rahoittajan roolissa avustushakemuksia, arvioivat hakemuksia ja tekevät avustuspäätöksiä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 3 a §:n mukaan kehittämis- ja hallintokeskus hoitaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen suoraan valtionavustuslain (688/2001) nojalla myöntämän valtionavustuksen maksamista ja takaisinperintää koskevat valtionavustuslain 12, 19, 21 ja 22 §:n mukaiset tehtävät. Kehittämis- ja hallintokeskuksen tehtäviä on kuvattu edellä alaluvussa vaikutukset valtionhallintoon. Kotoutumislakia koskeva lakiehdotus säätäisi sekä kehittämis- ja hallintokeskuksen että elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksen mahdollisuudesta toimia valtionapuviranomaisena omissa rooleissaan, mikä selkiyttäisi valtion korvauksiin liittyvää toimintaa ja työnjakoa.

Kuntiin ohjaaminen tapahtuisi pääosin samoin kuin nykyisin. Lakiehdotuksessa kuitenkin selkeytettäisiin viranomaisvastuita tuomalla esiin esimerkiksi Maahanmuuttoviraston ja vastaanottokeskuksen nykyinen rooli, jota on kuvattu jäljempänä. Kuntapaikoille ohjattaisiin erityisesti suoraan kuntiin saapuvat kiintiöpakolaiset ja haavoittuvassa asemassa olevat luvansaaneet turvapaikanhakijat, jotka eivät pysty siirtymään vastaanottokeskuksesta kuntaan vastaanottokeskuksen ohjaamana tai itsenäisesti, vaan tarvitsevat enemmän tukea ja kunnan järjestämän asunnon. Tällaisia ovat erityisesti alaikäisenä ilman huoltajaa tulleet oleskeluluvan saaneet turvapaikanhakijat, sairaat, vammaiset, ikääntyneet sekä yksinhuoltajaperheet. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sopisi jatkossakin kuntien kanssa kuntapaikoista ja kuntapaikalle ohjaamisesta. Muutoksena nykyiseen tulisi huomioida perheryhmäkotiin sijoitettavan alaikäisen osalta kuntapaikkasopiminen myös hyvinvointialueen kanssa.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten pysyviä resursseja kotoutumisen ja työvoiman maahanmuuton edistämisen tehtävissä on vahvistettu jo vuoden 2022 alusta lukien, jolloin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toimintamenomomentille lisättiin määrärahaa 15,7 henkilötyövuotta vastaava määrä.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset voivat käyttää resursseja oman alueellisen tarpeensa mukaan maahanmuuttajien kotoutumisen edistämiseen liittyviin tehtäviin, kuten monialaisen yhteistyön vahvistamiseen, kumppanuustyöhön, ilman huoltajaa maassa olevien lasten ja nuorten vastaanoton ja kotoutumisen edistämiseen, pakolaisten kuntaan ohjaamiseen ja kunnille maksettaviin korvauksiin liittyviin tehtäviin.

Kotoutumislakia koskeva lakiehdotus toisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille uusina tehtävinä edustajajärjestelmään liittyvän ohjauksen, suunnittelun ja valvonnan sekä kuntien kotoutumista ja asettautumista edistävien palveluiden ja kotoutumisen edistämisen yleisen valvonnan, mutta myös vähentäisi tehtäviä. Perheryhmäkotien ohjaus ja valvonta siirtyisi osin aluehallintovirastolle samoin kuin alaikäisenä ilman huoltajaa tulleiden 18–24-vuotiaiden tuen valvonta, vähentäen perheryhmäkotien valvontaan elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksissa tarvittavaa henkilöresurssia. Korvausjärjestelmän yksinkertaistaminen vähentäisi korvauksiin liittyviä hallintotehtäviä. Osan tehtävistä vähentyessä ja osan lisääntyessä arvioidaan, että elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukset pystyvät toteuttamaan kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen sisältämät tehtävät nykyisillä henkilöresursseilla.

Aluehallintovirastot

Hyvinvointialueelle, aluehallintovirastoille ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolle siirtyisi perheryhmäkotien ohjaus ja valvonta sosiaalihuollon lainsäädännön osalta. Aluehallintovirastoille ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolle syntyisi uusia tehtäviä liittyen perheryhmäkoteja koskevaan lupahallintoon, yksiköiden rekisteröintiin sekä kanteluiden käsittelyyn. Ympärivuorokautisen sosiaalihuollon yksikön perustamiseen liittyen tulisi arvioida, onko esimerkiksi hakulomakkeita tai muuta ohjeistusta tarpeen päivittää perheryhmäkotitoiminnan osalta. Arviolta nämä mahdolliset muutostarpeet ovat kuitenkin pieniä, sillä palvelun voi luokitella yleisellä tasolla sosiaalihuollon ympärivuorokautiseksi laitoshoidoksi, jossa kohderyhmänä ovat lapset.

Aluehallintovirastoille ja Sosiaali- ja terveydenhuollon lupa- ja valvontavirastolle siirtyisi pääasiallinen perheryhmäkotien valvontatehtävä osana sosiaalihuoltoa sekä siihen liittyvät kantelut, mikä olisi huomioitava aluehallintoviraston henkilöstöresursoinnissa. Aluehallintovirasto ja Sosiaali- ja terveydenhuollon lupa- ja valvontavirasto vastaisivat toiminnan ohjauksesta ja valvonnasta sosiaalihuoltoa koskevien lakisääteisten tehtäviensä osalta, mukaan lukien toimiluvat, ohjaus ja kanteluiden käsittely. Kotoutumislakia koskevaa lakiehdotusta valmisteltaessa perheryhmäkoteja on ajankohtaisesti yhteensä 13, joista viidessä toiminnasta vastaa yksityinen palveluntuottaja. Toimintayksiköiden jakautuessa eri aluehallintovirastojen toimialueille, ei lisäkuormituksen edellä mainittujen tehtävien osalta arvioida olevan merkittävä. Aluehallintovirastoille ja Sosiaali- ja terveydenhuollon lupa- ja valvontavirastolle arvioidaan syntyvän uusista tehtävistä yhteensä 0,5 henkilötyövuoden lisäresurssitarve.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen työhön on jo nykyisin kuulunut laajasti kotoutumiseen liittyviä tehtäviä ja siten henkilöstöllä on hyvä aihealueen osaaminen. Aluehallintovirastoissa ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastossa kotoutumisen edistämisen tehtäviä on sen sijaan nykyisin rajallisemmin. Kun alaikäisenä ilman huoltajaa tulleiden lasten ja nuorten asuminen ja tuki siirtyisi laajasti hyvinvointialueiden järjestämisvastuulle ja sosiaalihuoltolain perusteella järjestettäväksi palveluksi, olisi aluehallintoviranomaisten ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston osaamista mahdollisesti vahvistettava koskien alaikäisenä ilman huoltajaa tulleiden palveluita. Osaamista voisi vahvistaa esimerkiksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen osaamista hyödyntävällä kehittämishankkeella.

4.2.2.3 Vaikutukset kuntiin

Uudistuksen vaikutukset kuntiin olisivat melko suuret, sillä kuntien vastuuta kotoutumisen edistämisestä lisättäisiin merkittävästi. Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen lisäksi kuntien vastuiden lisääminen liittyy keskeisesti eduskunnalle samanaikaisesti annettavaan esitykseen työvoimapalveluiden järjestämistä koskevaksi lainsäädännöksi (HE xx/2022 vp). Toisaalta kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävät siirtyvät hyvinvointialueille vuoden 2023 alusta sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen myötä. Tämän esityksen vaikutuksia kuntien talouteen arvioidaan erikseen luvussa 4.2.1.3.

Kunnilla olisi yleis- ja yhteensovittamisvastuu maahanmuuttajien ja kotoutuja-asiakkaiden kotoutumisen edistämisen suunnittelusta, kehittämisestä ja seurannasta paikallistasolla. Kunnan olisi myös kehitettävä kotoutumisen edistämistä monialaisena yhteistyönä. Kunnissa on laadittu kunnan kotouttamisohjelma-nimisiä suunnitteluasiakirjoja, jotka ovat olleet edellytys kotoutumislaissa säädetyille valtion korvauksille. Tällä esityksellä käsitteestä kotouttamisohjelma luovuttaisiin, mutta kunnan suunnitteluvelvollisuudesta säädettäisiin edelleen ja nykyistä täsmällisemmin. Kunta voisi toteuttaa kotoutumisen edistämisen suunnittelua erillisenä asiakirjana tai osana muuta suunnitteluaan, esimerkiksi kuntastrategiaa.

Kotoutumisen laaja-alaiseksi edistämiseksi ja valtavirtaistamiseksi osaksi kunnan toimintaa, kunnan olisi suunnittelussaan asetettava vähintään maahanmuuttajien työllisyyttä, koulutusta, hyvinvointia ja terveyttä, asumista, osallisuutta, yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa, oman kielen ja kulttuurin ylläpitämisen mahdollisuuksia sekä hyvien väestösuhteiden edistämistä koskevat tavoitteet sekä niitä tukevat toimenpiteet. Ne tulisi kirjata erilliseen toimenpideohjelmaan tai sisällyttää ne muuhun kunnan suunnitteluasiakirjaan. Kotoutumisen edistämisen tavoitteiden kirjaaminen olisi lakiehdotuksessa sisällöltään velvoittavaa, mutta kunnat voisivat aiempaa vapaammin valita sopivimman formaatin. Kuntien ei olisi välttämätöntä laatia aiemmassa lainsäädännössä määriteltyjä kotouttamisohjelmia, mikäli kotoutumista koskevat tavoitteet, niitä koskevat toimenpiteet ja toimenpiteiden seuranta asetettaisiin muissa kunnan asiakirjoissa.

Kunnan kotoutumisen edistämisen suunnittelun, kehittämisen ja seurannan osalta tehtävä vastaa pääosin nykyisiä tehtäviä ja tulisi siten voida hoitaa nykyisillä henkilöresursseilla. Niiden rahoitus sisältyy osaksi valtionosuuksia ja laskennallisia korvauksia, joita on kuvattu tarkemmin luvussa vaikutus kuntalouteen. On syytä huomioida myös työvoimapalvelu-uudistuksen vaatimukset suunnittelulle, kehittämiselle ja seurannalle sekä niiden rahoitus.

Tällä hetkellä kotoutumisen edistämisen tehtäviä on organisoitu kunnissa eri tavoin. Osassa kuntia kotoutumisen edistäminen on ollut sosiaalitoimen alaisuudessa, osassa erillisenä yksikkönään. Käytännöt ovat vaihdelleet merkittävästi kunnittain. 115 Niissä kunnissa, joissa kotoutumisen edistäminen on hallinnollisesti järjestetty sosiaalitoimen alaisuudessa, tarvitaan jo vuoden 2023 alusta uudelleen organisointia. Jatkossakin kotoutumisen edistämistä olisi välttämätöntä tehdä eri toimialojen yhteistyönä, mutta on todennäköistä, että erityisesti työvoimapalveluiden ja elinkeinotoimen vastuu kasvaisi nykyisestä.

Jotta kotoutumisen edistäminen pysyisi jatkossakin korkealla kuntien asialistalla ja jotta kotoutumisen edistämistä toteutettaisiin monialaisesti ja suunnitelmallisesti, ja jotta kotoutumisen edistämistä yhteen sovitettaisiin sujuvasti eri viranomaisten muun suunnittelun kanssa, kuntien olisi asettava kunnan maahanmuuton ja kotoutumisen edistämisen suunnittelun ja toimeenpanon kehittämistä sekä hyvien väestösuhteiden edistämistä varten paikallistason monialainen yhteistyöryhmä. Yhteistyöryhmä olisi perustettava, jos kunnassa esiintyvä maahanmuuttajien palvelutarve sitä edellyttää (48 §). Yhteistyöryhmään voisivat osallistua kunnan lisäksi hyvinvointialue, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, muu alueen kunta, poliisi, paikalliset työmarkkina- ja yrittäjäjärjestöt, yhdistykset ja yhteisöt sekä kotoutumista edistäviä toimenpiteitä ja palveluja järjestävät palveluntuottajat, järjestöt, yhdistykset ja yhteisöt. Vastaava säännös on myös voimassa olevan kotoutumislain 31 §:n 2 momentissa.

Voimassa olevan kotoutumislain mukaan kunnilla on ollut velvollisuus laatia alkukartoitus ja kotoutumissuunnitelma muuten kuin tilapäisesti toimeentulotukea saaville maahanmuuttajille. Kunta on voinut laatia niitä myös muille maahanmuuttajille, joiden arvioidaan niitä tarvitsevan. Useissa kunnissa on laadittu alkukartoituksia ja kotoutumissuunnitelmia esimerkiksi kiintiöpakolaisille. Kotoutumislakia koskevalla lakiehdotuksella vastuuta laajennettaisiin koskemaan myös muita työvoiman ulkopuolella olevia. Lisäksi työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirtyessä kunnille, vastaisivat kunnat jatkossa myös työttömänä työnhakijana olevien maahanmuuttajien kotoutumisprosessista.

Kunnille säädettäisiin myös vastuu matalan kynnyksen ohjauksen ja neuvonnan järjestämisestä, millä pyrittäisiin lisäämään ohjauksen ja neuvonnan saatavuutta kaikille maahanmuuttajille. Kuntien olisi vastattava myös siitä, että alueella on tarvetta vastaavasti matalan kynnyksen toimipisteitä tai palveluita, joissa maahanmuuttaja voi saada henkilökohtaista neuvontaa ja ohjausta riippumatta maahanmuuton syystä ja maassaolon kestosta. Kyseessä olisi laajennus kunnan voimassa olevan kotoutumislain mukaiseen ohjauksen ja neuvonnan järjestämisvastuuseen. Laajennus rahoitettaisiin vakinaistamalla rahoitus matalan kynnyksen ohjaus- ja neuvontapalveluille. Ohjaus- ja neuvontapalveluiden rahoitusta on kuvattu tarkemmin edellä luvussa vaikutukset julkiseen talouteen.

Kuntien uusista tehtävistä kokoluokaltaan suurin olisi kunnan kotoutumisohjelmaan liittyvien palveluiden järjestäminen. Kotoutumisohjelmaan sisältyviä palveluita olisivat vähintään maahanmuuttajan osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi ja kotoutumissuunnitelman laadinta, monikielinen yhteiskuntaorientaatio, luku- ja kirjoitustaidon osaamista, yhteiskunta- ja työelämävalmiuksia sekä työllistymistä ja yrittäjyyttä edistävät palvelut, ohjelman aikainen ohjaus ja neuvonta sekä kielitaidon päättötestaus. Osa edellä mainituista tehtävistä vastaisi voimassa olevan lain mukaisia tehtäviä, kuten alkukartoitusta vastaava osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi tai kotoutumissuunnitelman laadinta. Työvoimapalvelu-uudistuksen takia kuntien vastuulla olevien kotoutuja-asiakkaiden määrä kuitenkin kasvaisi moninkertaisesti nykyisestä. Monikielinen yhteiskuntaorientaatio olisi kunnille uusi tehtävä. Myös kielitaidon päättötestaus olisi uusi tehtävä, mutta sen kehittämisestä ja toteutuksesta vastaisi Opetushallitus. Kotoutumiskoulutusta ja muita kotoutumista sekä työllistymistä edistäviä palveluita tarjotaan jo voimassa olevan kotoutumislain nojalla, mutta niiden järjestämisvastuu on nykyisin osittain elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella tai työ- ja elinkeinotoimistolla, ja ne siirtyvät kunnalle osana työvoimapalvelu-uudistusta. Työvoimapalvelu-uudistuksen mukainen rahoitus järjestetään kuitenkin osana kyseistä uudistusta, ja sitä on kuvattu tarkemmin edellä jaksossa vaikutus valtion talouteen. Tällä esityksellä esitetään, että työvoiman ulkopuolella olevia maahanmuuttajia saataisiin tavoitettua nykyistä laajemmin kotoutumista edistäviin palveluihin. Työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien palveluiden rahoitusta on kuvattu tarkemmin edellä jaksossa vaikutus valtion talouteen sekä vaikutus kuntatalouteen.

Kuntien olisi kirjattava kotoutumisohjelma asiakirjaksi, jossa kuvataan kotoutumisen alkuvaiheen palvelut, palveluiden vastuutahot sekä palveluihin liittyvä yhteistyö muiden toimijoiden kanssa. Kunnat voisivat järjestää kotoutumisohjelmaan kuuluvat palvelut itse tai yhteistyössä muiden kuntien kanssa. Osan palveluista kunta voisi hankkia oppilaitoksilta, yrityksiltä, järjestöiltä tai muilta toimijoilta siten kuin laissa olisi tarkemmin säädetty.

Kuntien olisi tehtävä osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi ja laadittava kotoutumissuunnitelma työttömäksi työnhakijaksi ilmoittautuneille maahanmuuttajille, kotoutumislain 2 §:n 3 ja 4 momenteissa tarkoitetuille aikuisille maahanmuuttajille eli lähtökohtaisesti kansainvälistä suojelua saaville henkilöille ja heidän perheenjäsenilleen sekä lasten kotihoidontukea saaville maahanmuuttajille, joiden ensimmäisen oleskeluluvan tai oleskelukortin myöntämisestä tai oleskeluoikeuden rekisteröimisestä on kulunut enintään kolme vuotta. Maahanmuuttajien monialaisen palvelutarpeen vuoksi esitetään säädettävän myös uudesta, monialaisesta palvelutarpeen arvioinnista ja monialaisesta kotoutumissuunnitelmasta. Monialainen palvelutarpeen arviointi yhdessä hyvinvointialueen kanssa tehtäisiin kiintiöpakolaisille, alaikäisenä ilman huoltajaa tulleille lapsille ja nuorille, ihmiskaupan uhreille, toimeentulotukea muuten kuin tilapäisesti saaville sekä sellaisille 2 §:n 3 tai 4 momentissa tarkoitetuille henkilöille, joilla olisi kotoutumis- ja sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden yhteensovittamistarpeita. Kaikille kohderyhmille tarjottaisiin palveluita ensisijaisesti kuntien kotoutumisohjelmien kautta. Poikkeuksen tästä tekevät vain alaikäisenä ilman huoltajaa maassa olevat lapset, joiden palvelutarpeeseen voidaan saada vastattua muilla palveluilla ja asiakassuunnitelmilla, kuten sosiaalihuollon tai varhaiskasvatuksen suunnitelmilla. Kotihoidontuella oleville vanhemmille ja muille ensisijaisesti lapsiaan hoitaville, mutta kotoutumisohjelman palveluihin osallistuville, kuntien tulisi kehittää lastenhoidon tukea palveluiden yhteyteen.

Lakiehdotuksessa säädettäisiin kotoutumisohjelman minimivaatimuksista, mutta kunnilla olisi niiden lisäksi mahdollisuus tarjota tarvelähtöisesti maahanmuuttajille myös muita kotoutuja-asiakkaan työllisyyttä, yrittäjyyttä, työ- ja toimintakykyä, kunnan järjestämisvastuulla olevia maahanmuuttajien hyvinvointia ja terveyttä tai kotoutumista edistäviä palveluita sekä järjestö-, yhdistys- tai yhteisötoimintaan tai muuhun yhteiskunnan taikka kulttuuri- ja vapaa-ajan toimintaan tutustumista tai osallistumista. Käytännössä palveluiden tarjonta tulisi vaihtelemaan kuntien ja niiden maahanmuuttajaväestön koon ja palvelutarpeen mukaan. Palveluiden järjestämiseen vaikuttaisi myös kuntien alueella toimivien oppilaitosten määrä. Kunnat voisivat tehdä myös keskenään yhteistyötä palveluiden järjestämisessä ja esimerkiksi monikielisen yhteiskuntaorientaation järjestäminen edellyttäisi alueellisia ja valtakunnallisia toteuttamismalleja. Työvoimapalveluita kuitenkin järjestäisivät kunnat tai kuntien yhteistoiminta-alueet siten kuin työvoimapalvelu-uudistuksessa säädettäisiin.

Monialainen palvelutarpeen arviointi edellyttäisi yhteistyötä kunnan ja hyvinvointialueen välillä. Monikielinen yhteiskuntaorientaatio pyrittäisiin tarjoamaan kotoutuja-asiakkaan äidinkielellä tai muuten hyvin osaamalla kielellä. Monikielistä yhteiskuntaorientaatiota ei todennäköisesti olisi mahdollista tarjota kaikkien kotoutuja-asiakkaiden äidinkielillä. Suurissa kunnissa yhteiskuntaorientaatiota olisi mahdollista tarjota useammalla eri kielellä kuin pienissä kunnissa. Kuntien välinen yhteistyö olisi kuitenkin mahdollista myös yhteiskuntaorientaation toteuttamisessa. Lähes kaikissa kunnissa kotoutumisohjelmaan sisältyviä palveluita hankittaisiin todennäköisesti ainakin jossain määrin muilta toimijoilta. Hankintojen suunnittelu, toteuttaminen ja niiden seuranta sitoisi kunnan henkilöstöresursseja ja edellyttäisi vahvaa hankintaosaamista. Kuntien välinen yhteistyö myös kotoutumispalveluiden hankinnoissa tehostaisi henkilöresurssien käyttöä ja varmistaisi osaltaan kotoutumispalveluiden saatavuutta.

Valtiolta kuntien vastuulle siirtyvien työvoimapalveluiden kotoutuja-asiakkaiden määrää on vaikea arvioida tarkasti. Viime vuosina uusia ensimmäisiä kotoutumissuunnitelmia on tehty työ- ja elinkeinotoimistoissa noin 8 000 kappaletta. Kotoutuja-asiakkaiden määrä oli kuitenkin selvästi korkeampi. Vuoden 2020 aikana kotoutumiskoulutukseen sisältyviä omaehtoisia opintoja suoritti 13 745 eri henkilöä ja työvoimakoulutuksena järjestettävään kotoutumiskoulutukseen 13 421 henkilöä. Samat henkilöt saattoivat kuitenkin suorittaa vuoden aikana sekä omaehtoisia opintoja että osallistua kotoutumiskoulutukseen, joten valtion järjestämistä työvoimapalveluista siirtyvien kotoutuja-asiakkaiden määrää ei voi arvioida laskemalla luvut yhteen. Jonkinlaisen kuvan valtion työvoimapalveluista siirtyvien henkilöiden määrästä saa kuitenkin tarkastelemalla tietyn hetken poikkileikkausta. Tammikuussa 2022 kotoutumiskoulutukseen sisältyviä omaehtoisia opintoja suoritti noin 7 300 henkilöä ja työvoimakoulutuksena järjestetyssä kotoutumiskoulutuksessa oli noin 6 000 henkilöä. Työvoimapalveluista siirtyvien asiakkaiden määrä olisi siis tietyllä hetkellä arviolta noin 13 000 henkilöä, jos Suomeen kohdistuva maahanmuutto pysyisi määrältään ja laadultaan viime vuosien kaltaisena. 116 Kotoutuja-asiakkaat siirtyvät kuntien vastuulle osana työvoimapalvelu-uudistusta, mutta tällä lakiehdotuksella säädettäisiin heitä koskevista palveluista.

Kuntien uusiin tehtäviin liittyvät lisähenkilöstötarpeet liittyisivät erityisesti työvoiman ulkopuolella olevien kotoutuja-asiakkaiden palvelutarpeen arviointiin ja kotoutumissuunnitelmien laatimiseen. Kotoutumisen edistämisen parissa työskentelevien henkilöiden osaamisessa keskeisiä elementtejä ovat muun muassa kielitaito, monialaisen verkostotyön sekä kulttuurisen moninaisuuden kohtaamisosaaminen. Koska kaikkia osaamistarpeita ei ole mahdollista täyttää rekrytoinneilla, olisi kuntien käytettävä resursseja myös henkilöstönsä kouluttamiseen. Lisäksi kotoutumispalveluiden toimeenpano edellyttäisi tulkkien palkkaamista tai tulkkauspalvelujen hankkimista, joista syntyviä kustannuksia korvattaisiin kunnille jatkossakin.

Kuntiin ohjaaminen tapahtuisi pääosin samoin kuin aiemminkin. Kuntapaikoille ohjattaisiin erityisesti suoraan kuntiin saapuvat kiintiöpakolaiset ja haavoittuvassa asemassa olevat luvansaaneet turvapaikanhakijat, jotka eivät pysty siirtymään vastaanottokeskuksesta kuntaan vastaanottokeskuksen ohjaamana tai itsenäisesti, vaan tarvitsevat enemmän tukea ja kunnan järjestämän asunnon. Tällaisia ovat erityisesti alaikäiset, ilman huoltajaa tulleet luvansaaneet turvapaikanhakijat, sairaat, vammaiset, ikääntyneet sekä yksinhuoltajaperheet. Kunta sopisi jatkossakin kuntapaikoista ja kuntapaikalle ohjattavista elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa. Uutena tehtävänä kunnalle säädettäisiin velvollisuus kuulla hyvinvointialuetta näissä prosesseissa. Kuntapaikalle ohjattavien osalta kunta tekisi yhteistyötä hyvinvointialueen kanssa alkuvaiheen palveluiden yhteensovittamiseksi siten kuin kotoutumislain lakiehdotuksen 4 luvussa säädettäisiin. Kuntaan ohjaamisen tehtävät voitaisiin hoitaa kunnissa nykyisillä resursseilla.

Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen myötä kunnissa otettaisiin käyttöön uusi kotoutumisen valtakunnallinen asiakastietojärjestelmä ja tietovaranto, joita kuntien tulisi käyttää ja toimia rekisterinpitäjän roolissa. Tehtävä olisi uusi. Tehtävä on kuitenkin vastaava kuin valtakunnallisen työllisyyden asiakastietojärjestelmän käyttövelvoite ja rekisterinpito, jotka säädettäisiin kunnille samanaikaisesti eduskunnalle annetulla hallituksen esityksellä työvoimapalveluiden järjestämistä koskevaksi lainsäädännöksi.

Edellä on luvussa 4.2.1.2 kuvattu kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen taloudellisia vaikutuksia kuntien rahoitukseen. Kunnille maksettaisiin kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden vastaanotosta ja kotoutumisen edistämisestä sekä laskennallisia korvauksia että todellisten kustannusten mukaisia korvauksia. Lisäksi kunnat saisivat kotoutumislain mukaisten palvelujen järjestämiseen rahoitusta osana peruspalvelujen valtionosuutta muiden kuin edellä mainittujen henkilöiden, jotka eivät ole työttömiä työnhakijoita, osalta. Kunnille erikseen maksettava laskennallinen korvaus ja peruspalvelujen valtionosuus ovat laskennallisia ja yleiskatteellisia. Yleiskatteellisuus turvaa kunnan itsehallinnon rahoituksen kohdentamisessa, kun kunta voi päättää saamansa rahoituksen kohdentamisesta tarpeen mukaan esimerkiksi henkilöstön palkkaamiseen, tulkitsemiseen, ohjaukseen ja neuvontaa ja muihin kotoutumisen edistämisestä aiheutuviin kustannuksiin. Kuntien itsehallinnon mukaisesti kunnat voivat itsenäisesti budjetoida kotoutumisen edistämiseen tarpeellisiksi katsomansa henkilöstöresurssit, joilla kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen velvoitteet pystytään täyttämään.

4.2.2.4 Vaikutukset hyvinvointialueisiin

Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen myötä vastuu sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä siirtyy kunnilta hyvinvointialueille. Siihen liittyen hyvinvointialueen olisi suunnittelussaan huomioitava esimerkiksi eri väestöryhmät. Tällä esityksellä hyvinvointialueen suunnittelutehtävää tarkennettaisiin säätämällä, että hyvinvointialueen olisi asetettava maahanmuuttajien hyvinvointia, terveyttä ja osallisuutta edistävät tavoitteet ja tavoitteita tukevat toimenpiteet ja vastuutahot. Tehtävä voidaan hoitaa hyvinvointialueelle nykyisin säädetyillä resursseilla, sillä kyseessä on vain täsmennys olemassa olevaan tehtävään. Suunnittelun rahoitus olisi osana valtion rahoitusta, joita on kuvattu tarkemmin edellä luvussa vaikutus hyvinvointialueiden talouteen. Hyvinvointialueiden vastuulla olisi maahanmuuttajien sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestäminen sekä hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain, kotoutumisen edistämisestä annetun lain sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain muuttamisesta (HE 84/2022 vp) määritellyt tehtävät alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleiden lasten ja nuorten asumisen ja tuen järjestämisestä. Kyseinen tehtävä voidaan hoitaa nykyisillä resursseilla, sillä näiden lasten ja nuorten tuen ja asumisen järjestämisvastuu olisi säädetty jo edellä mainitulla hallituksen esityksellä ja kustannukset katettaisiin kotoutumislain mukaisina erikseen haettavina korvauksina.

Tällä esityksellä esitetään, että näiden ilman huoltajaa maassa olevien lapsien asumisesta perheryhmäkodeissa tulisi osa sosiaalihuoltoa. Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen mukaan hyvinvointialueen olisi järjestettävä alueellaan olevalle 2 §:n 6 momentissa tarkoitetulle lapselle, joka on Suomessa ilman huoltajaa, hoiva, huolenpito ja kasvatus sosiaalihuoltolain (1301/2014) 22 a §:ssä tarkoitetussa perheryhmäkodissa, perhehoitolaissa (263/2015) tarkoitettuna perhehoitona tai muuten tarkoituksenmukaisella tavalla sosiaalihuoltolain 14 §:ssä tarkoitettuna palveluna. Hyvinvointialueen olisi sovittava elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssaperheryhmäkodin perustamisesta, jos alueen palvelutarve niin edellyttää.

Yksiköt ovat nykyisin sijoittuneet kunnissa pitkälti ilman huoltajaa tulleiden vastaanottovaiheesta vastaavien ryhmäkotien sijaintien perusteella. Kunnan kannustimena on kuitenkin voinut olla myös esimerkiksi alueen elinvoimaan liittyvät tarpeet, kuten työpaikkojen luominen paikkakunnalle tai lähikoulun toiminnan turvaaminen. Hyvinvointialueella ei välttämättä olisi yksikön perustamiseen samankaltaista kannustinta. Näin ollen hyvinvointialueiden olisi tärkeää käydä perheryhmäkotien perustamiseen liittyvää keskustelua alueen kuntien kanssa maahanmuuttoon ja kotoutumiseen liittyvää toimintaa suunniteltaessa.

Ilman huoltajaa maassa olevien lasten perheryhmäkohdissa asumisen kotoutumislaista sosiaalihuollon lainsäädäntöön, tulee hyvinvointialueen luoda toimintaan sosiaalihuollon lainsäädännön edellyttämät toimintamallit, esimerkiksi palvelutarpeen arvioinnin, palveluista tehtävien päätösten ja monialaisen yhteistyön osalta. Arvion mukaan näitä toimintamalleja on jo rakennettu aiemmassa toiminnassa, joten merkittäviä muutoksia ei arvioida olevan. Esitetyillä muutoksilla selkeytettäisiin myös perhehoidon asemaa yhtenä ilman huoltajaa maassa olevien lasten hoivan, huolenpidon ja kasvatuksen järjestämisen palvelumuotona. Perhehoidon järjestäminen edellyttäisi hyvinvointialueilta perhehoitajille tarkoitetun valmennuksen kehittämistä tai sen hankkimista yksityiseltä palveluntuottajalta. Valmennusta on jo aiempina vuosina kehitetty järjestökentällä ja tämä työ edesauttaa tarvittavaa kehittämistyötä myös jatkossa.

Palveluiden siirtyessä sosiaalihuollon lainsäädäntöön, on hyvinvointialueella ja yksityisellä palveluntuottajalla sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain (612/2021) 40 §:n mukainen velvollisuus omavalvontaan. Hyvinvointialueella on myös 41 §:n mukainen ohjaus- ja valvontavelvollisuus sen järjestämisvastuulle kuuluvasta palvelutuotannosta. Omavalvonnan roolin myötä ilman huoltajaa maassa olevien lasten ja nuorten hoivaan, huolenpitoon ja kasvatukseen liittyvän valvonnan voidaan nähdä vahventuvan esitetyllä ratkaisulla. Tehtävä laajentaakin hyvinvointialueen nykyisin säädettyjä tehtäviä. Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa esitetään kuitenkin säädettävän, että alaikäisenä ilman huoltajaa tulleiden lasten ja nuorten palveluista korvattaisiin hyvinvointialueelle tehtävästä aiheutuneet kustannukset, kunnes nuori täyttää 25 vuotta.

Hyvinvointialueiden olisi yhdessä kuntien kanssa laadittava monialainen palvelutarpeen arviointi sekä monialainen kotoutumissuunnitelma kiintiöpakolaisille, alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleille lapsille ja nuorille, ja ihmiskaupan uhreille. Monialainen palvelutarpeen arviointi tehtäisiin myös muille lain 2 §:n 3 tai 4 momentissa tarkoitetuille henkilöille, mikäli heidän kotoutumisen edistämisensä edellyttää kotoutumis- ja sosiaali- ja terveyspalveluiden yhteensovittamista. Kyseessä olisi uusi tehtävä hyvinvointialueille. Monialainen palvelutarpeen arviointi ja monialaisen kotoutumissuunnitelman laatiminen, seuranta ja tarkistaminen edellyttäisi yhteistyötä hyvinvointialueen ja kunnan välillä. Kunnan ja hyvinvointialueen olisi ohjattava maahanmuuttaja hakeutumaan yksilöllistä tarvettaan vastaavaan koulutukseen tai muuhun kotoutumista ja työllistymistä edistävään palveluun kuukauden kuluessa monialaisen kotoutumissuunnitelman laatimisesta.

Hyvinvointialueelle maksettaisiin kuitenkin kotoutumislakia koskevalla lakiehdotuksella säädettävää laskennallista korvausta, jolla katettaisiin myös monialaiseen kotoutumisen palvelutarpeen arviointiin ja monialaiseen kotoutumissuunnitelman laadintaan osallistumisesta syntyviä kustannuksia. Jo nykyisin hyvinvointialueella tarjotaan tälle kohderyhmälle palveluita, erityisesti sosiaalihuollon palvelutarpeen arviointi ja sen mukaiset palvelut. Kunnan ja hyvinvointialueen välinen yhteistyö loisi synergiaetuja ja kotoutuja-asiakas saisi kerralla huomioitua monialaiset palvelutarpeensa. Monialainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi voisi vähentää erillisen sosiaalihuollon palvelutarpeen arvioinnin tarvetta jossain tapauksissa. Hyvinvointialueelle maksettavaan laskennalliseen korvaukseen on lisätty osuus monialaisen osaamisen ja palvelutarpeen arvioinnin rahoituksesta.

Hyvinvointialueet voisivat myös osallistua kotoutumisen edistämisen suunnittelusta ja toimeenpanosta vastaaviin paikallis- tai aluetason monialaisiin yhteistyöryhmiin. Hyvinvointialueet osallistuisivat myös kuntaan ohjaamisen suunnitteluun yhdessä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten, kuntien, Maahanmuuttoviraston ja alueella sijaitsevien vastaanottokeskusten, perheryhmäkotien ja muiden kuntaan ohjaamisen kannalta keskeisten viranomaisten sekä kolmannen sektorin toimijoiden kanssa siten kuin laissa tarkemmin säädettäisiin. Hyvinvointialuetta olisi kuultava ennen kuntapaikkoja koskevan sopimuksen laatimista ja yksilön kuntaan ohjaamista. Tällä edistettäisiin hyvinvointialueiden ja kunnan välistä yhteistyötä tarjoamalla hyvinvointialueelle mahdollisuus tulla kuulluksi. Hyvinvointialueet osallistuisivat myös kuntapaikalle ohjattavan vastaanottoon yhteen sovittamalla palveluita kunnan kanssa, toteuttamalla kiintiöpakolaisille alkuvaiheen terveystarkastuksen ja tekemällä tarvittaessa sosiaalihuollon palvelutarpeen arvioinnin.

Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa säädettäisiin myös hyvinvointialueen tiedonsaantioikeuksista sekä siitä, että kunta voisi myöntää hyvinvointialueelle käyttöoikeuksia uuteen kotoutumisen valtakunnalliseen asiakastietojärjestelmään esimerkiksi monialaisen kotoutumissuunnitelman yhdessä laatimista varten. Tällä edistettäisiin toimivaa yhteistyötä viranomaisten välillä ja tehtävien sujuvaa hoitamista.

Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa hyvinvointialueille syntyvien uusien, kotoutumista edistävien tehtävien henkilötyöresurssit on huomioitu laskennallisessa korvauksessa. Laskennallinen korvaus jakaantuu kunnan ja hyvinvointialueen välille. Kustannusten korvaaminen hyvinvointialueille esitetään aloitettavaksi vuonna 2023 hallituksen esityksellä eduskunnalle laeiksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain, kotoutumisen edistämisestä annetun lain sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain muuttamisesta (HE 84/2022 vp). Hyvinvointialueet voisivat itse määritellä, millä henkilöresursoinnilla ne kykenisivät toteuttamaan lakiehdotuksen niille asettamat uudet kotoutumista edistävät tehtävät.

4.2.3 Muut yhteiskunnalliset vaikutukset

Esityksen tavoitteena on tukea ennakoivan ja aktiivisen kotoutumispolitiikan toimeenpanoa. Suomessa asui vuonna 2020 vajaat 279 000 ulkomaan kansalaista. Tilastokeskuksen väestöennusteissa nettomuuton oletetaan olevan 15 000 vuosittain. 117 Koska Suomen kansalaisten nettomuutto on ollut useimpina vuosina negatiivista, on ulkomaan kansalaisten nettomuutto todellisuudessa yli 15 000 henkilöä vuodessa. Suomen väestö kasvaa ainoastaan maahanmuuttajien ja heidän jälkeläistensä varassa. Muutos on vielä jyrkempi, mikäli tarkastellaan työikäistä väestöä.

Suomi on entistä vahvemmin osa globaaleja muuttovirtoja, minkä myötä kotoutumisen ja hyvien väestösuhteiden yhteiskunnallinen merkittävyys kasvaa. Kotoutumisen kannalta keskeiset yhteiskunnalliset kysymykset liittyvät yhdenvertaisuuden toteutumiseen, työllisyyteen ja hyvinvointiin sekä eri väestöryhmien väliseen vuorovaikutukseen ja osallisuuteen. Esityksellä edistetään maahanmuuttajien perusoikeuksien toteutumista ja mahdollisuuksia elää yhdenvertaisina yhteiskunnan jäseninä tukemalla muun muassa työllistymistä, koulutusta, hyvinvointia ja terveyttä, elinolosuhteita ja osallisuutta.

Kotoutumisen edistämistä koskevan politiikan ja lainsäädännön yhteiskunnallisen vaikuttavuuden edellytyksenä on kokonaisvaltainen lähestymistapa kotoutumisen edistämisen suunnittelussa, kehittämisessä, toimeenpanossa sekä seurannassa. Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen avulla edistettäisiin maahanmuuttajien yhdenvertaisuuden toteutumista eri elämänalueilla oikeuksien ja velvollisuuksien osalta. Yhdenvertaisuuden avulla edistetään kaikkien yhteiskunnan jäsenten hyvinvointia ja potentiaalin saamista mukaan yhteiskunnan kehittämiseen. Yhteiskunnan eriarvoistuminen ja segregoituminen voivat kuitenkin kohdentua erityisen vahvasti maahanmuuttajiin, mikä voi johtaa ulkopuolisuuteen tai pahimmillaan syrjäytymiseen. Kysymys on myös ylisukupolvisesta ilmiöstä, sillä kantaväestön tavoin maahanmuuttajavanhempien sosioekonomisella asemalla on vaikutusta muun muassa lasten kouluttautumiseen. Julkisen vallan toimilla on keskeinen rooli kotoutumisen edistämisessä ja eriarvoistumisen ehkäisemisessä, ja esityksellä vahvistettaisiin myös kotoutumisen edistämisen vaikuttavuuden seurantaa.

Esityksen lähtökohtana olisi yhtäältä kotoutumisen edistämisen alkuvaiheen palveluiden tehostaminen ja selkeyttäminen sekä toisaalta kotoutumisen edistämisen läpileikkaavuus ja yhteensovittaminen etenkin työllisyys-, koulutus- elinkeinopolitiikan samoin kuin sosiaali- ja terveyspolitiikan, hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen ja asumispolitiikan kanssa. Lisäksi kotoutumisen edistämisen suunnittelu, toimeenpano ja kehittäminen sekä maahanmuuttajien tarpeiden huomiointi kytkettäisiin esityksessä osaksi kunnan ja hyvinvointialueen muuta toimintaa, millä vahvistettaisiin lainsäädännön toimeenpanon yhteiskunnallista vaikuttavuutta. Maahanmuuttajaväestön kasvu sekä työllisyyden ja hyvinvoinnin edistäminen edellyttävät taloudellista panostusta erityisiin kotoutumispalveluihin sekä muiden palveluiden kehittämistä maahanmuuttajaväestölle soveltuvaksi. Hyvien väestösuhteiden, osallisuuden ja syrjimättömyyden toteutuminen edistää yhdenvertaisuuden toteutumista.

Esityksen lähtökohtana on, että työllistyminen on aikuisten maahanmuuttajien kotoutumisen keskeinen tavoite. Lähivuosina suuret ikäluokat poistuvat työmarkkinoilta, minkä myötä maahanmuuttajien kantaväestöä nuoremmalla ikärakenteella ja osaamisella on suuri merkitys työmarkkinoiden toimivuuteen, talouden ja yritysten kasvuun sekä alueiden kehitykseen. Tavoitellulla maahanmuuttajien koulutus- ja työllistymispolkujen nopeuttamisella on laajaa yhteiskunnallista merkitystä, sillä maahanmuuton vaikutus huoltosuhteeseen ja julkiseen talouteen on sitä myönteisempi, mitä tehokkaammin maahanmuuttajat pääsevät työmarkkinoille. Lisäksi esityksellä olisi vaikutuksia maahanmuuttajien arjen sujuvuuteen sekä hyvinvointiin ja terveyteen.

Noin puolet Suomen vieraskielisestä väestöstä asuu Uudellamaalla ja kaksi kolmasosaa kasvukeskuksissa. Monikulttuuriset kaupungit luovat usein kasvualustaa innovatiivisen ja luovan taloudellisen ja muun toiminnan kehittymiselle ja maahanmuuttajat tuovat tullessaan uudenlaisia toimintatapoja ja kansainvälisiä osaamisverkostoja edistämään yritysten kasvua ja kansainvälistymistä. Kunnan roolin vahvistuminen kotoutumisen edistämisessä mahdollistaisi maahanmuuton elinkeinopoliittisten näkökulmien huomioimisen ja maahanmuuttajien osaamisen hyödyntämisen kuntien ja alueiden kehittymisessä. Kuntien rooli kotoutumisen edistämisessä on merkittävä myös siksi, että ne muodostavat ihmisten lähiympäristön, joilla on keskeinen merkitys maahanmuuttajien kotoutumiselle ja hyvien väestösuhteiden muodostumiselle. Esityksen lähtökohtana olisi kotoutumisen edistäminen laaja-alaisesti osana kunnan suunnittelua, kehittämistä ja seurantaa.

Esityksen mukaisilla kotoutumista tukevilla palveluilla tuetaan maahanmuuttajien omia valmiuksia osallistua suomalaisen yhteiskunnan kehittämiseen aktiivisina toimijoina. Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa säädettävillä palveluilla edistettäisiin maahanmuuttajien kielitaitoa, yhteiskunnan tuntemusta, pääsyä työmarkkinoille sekä hyvinvointia ja terveyttä. Toimien vaikuttavuutta edistettäisiin keskittämällä kotoutumispalveluita voimassa olevaa kotoutumislakia vastaavasti maahanmuuton alkuvaiheeseen, jolloin tiedon tarve ja kotoutumismotivaatio ovat yleensä suurimmillaan, sekä parantamalla palveluiden saatavuutta työvoiman ulkopuolella oleville maahanmuuttajille, muun lukien kotona lapsia hoitaville vanhemmille. Ennakoiva toiminta on myös sekä inhimilliseltä että taloudelliselta kannalta perusteltua.

Esityksellä edistettäisiin maahanmuuttajien aktiivista osallisuutta tukemalla yhteiskunnassa, arjessa ja työelämässä tarvittavien perustaitojen ja muun osaamisen kehittymistä. Maahanmuuttajien kotoutumista edistävien palveluiden ja koulutuksen tarve vaihtelee. Esityksellä edistettäisiin yhdenvertaisuutta myös vahvistamalla eri maahanmuuttajaryhmien tarpeiden huomioimista kotoutumisen edistämisen suunnittelussa ja toimeenpanossa sekä valtioneuvoston vastuuta seurata kunnan kotoutumisen edistämisen palveluiden yhdenvertaista saatavuutta, rahoituksen riittävyyttä ja vaikuttavuutta. Yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa parannettaisiin myös edistämällä työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien pääsyä kotoutumista edistäviin palveluihin ja parantamalla matalan kynnyksen ohjauksen ja neuvonnan saatavuutta kaikille Suomeen muuttaville.

Aikuisten maahanmuuttajien lisäksi esityksellä edistetään maahanmuuttajalasten ja -nuorten yhdenvertaisuuden toteutumista suomalaisessa yhteiskunnassa. Suuri osa Suomeen muuttavista on perheenperustamisiässä tai lapsia ja nuoria. Maahanmuuttajalasten ja -nuorten kotoutumisella edistetään kuulumista suomalaiseen yhteiskuntaan ja pitkäjänteiseen yhteiskunnallisen osallisuuden kehittymiseen sekä vähennetään mahdollista myöhempää syrjäytymistä. Lasten ja nuorten kotoutumista tuetaan osana varhaiskasvatusta ja koulutusjärjestelmää sekä muita perheille suunnattuja palveluita. Vanhemmat ovat kuitenkin lastensa ensisijaisia kasvattajia ja perhe ensisijainen kasvuympäristö. Esityksen mukaisilla perheiden ja kotona lapsia hoitavien vanhempien palveluilla vahvistettaisiin paitsi aikuisten maahanmuuttajien hyvinvointia ja osallistumismahdollisuuksia yhteiskunnassa myös lasten ja nuorten kotoutumista.

Esityksen lähtökohtana on, että kotoutuminen tapahtuu maahanmuuttajan ja yhteiskunnan vuorovaikutuksessa. Eri väestöryhmien välinen vuorovaikutus ja hyvät keskinäiset suhteet ovat yhteiskunnallisen vakauden perusta. Kunnan velvollisuudeksi säädettäisiin väestösuhteiden edistäminen. Monimuotoisuus tulee yhä suuremmassa määrin osaksi suomalaista yhteiskuntaa, jolloin kotoutumista edistävän politiikan vaikuttavuuden edellytyksenä on, että maahanmuuttajat kokevat olevansa pysyvä, yhdenvertainen ja tervetullut osa suomalaista yhteiskuntaa. Vuorovaikutus eri väestöryhmien välillä myös lisää yhteisymmärrystä, ehkäisee väärinkäsitysten ja vastakkainasettelun syntymistä ja siten edesauttaa kotoutumista. Kansalaisyhteiskunnan osallisuus kotoutumisen edistämisessä ja myönteinen asenneilmapiiri mahanmuuttajia kohtaan ovat merkittävässä asemassa lain tavoitteiden onnistumisen kannalta.

Sekä valtiolla, kunnalla ja hyvinvointialueella että järjestöillä, yhdistyksillä, elinkeinoelämällä ja muilla kumppanuuksilla on merkittävä rooli lain tavoitteiden saavuttamisessa. Kotoutumisen edistämisen poikkihallinnollisuuden vuoksi esityksen yhteiskunnallisten vaikutusten arviointiin liittyy myös epävarmuuksia. Esitysten vaikutukset ovatkin riippuvaisia sekä kotoutumista koskevan lakiehdotuksen että muiden hallinnonalojen toimia koskevan erityislainsäädännön toimeenpanosta sekä siitä, miten eri hallinnonalojen toimia onnistutaan yhteen sovittamaan maahanmuuttajien kannalta toimiviksi kotoutumista edistäviksi kokonaisuuksiksi. Kotoutumisen edistämisen yhteensovittamiseksi kotoutumislakia koskeva lakiehdotus sisältää useita säännöksiä, jotka korostavat viranomaisten välistä yhteistyötä ja kumppanuuksia. Viranomaisilla on ensisijainen vastuu kotoutumisen edistämisestä. Esityksessä kuitenkin painotettaisiin, että kolmannella sektorilla, elinkeinoelämän ja muilla kotoutumisen edistämisen kumppanuuksilla on keskeinen rooli yhteiskunnallisen yhteenkuuluvuuden edistäjänä ja viranomaispalveluiden täydentäjänä. Järjestöillä on myös usein viranomaisia paremmat mahdollisuudet edistää maahanmuuttajien osallisuutta ja eri väestöryhmien välistä vuorovaikutusta.

4.2.3.1 Sosiaaliset ja terveysvaikutukset

Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen yhtenä tavoitteena on edistää maahanmuuttajien hyvinvointia ja terveyttä sekä vähentää haavoittuvassa asemassa olevien maahanmuuttajien sosiaalisen syrjäytymisen riskiä. Kotoutumista edistäviä palveluita uudistettaessa on huomioitu tämän vuoksi haavoittuvassa asemassa olevien maahanmuuttajien tavoittaminen nykyistä kattavammin.

Monilla maahanmuuttajilla kotoutumisen tarpeet liittyvät suomen tai ruotsin kielen oppimiseen ja suomalaiseen yhteiskuntaan liittyvään neuvontaan ja ohjaukseen. Matalan kynnyksen neuvonta- ja ohjausvastuun ulottaminen kaikille maahanmuuttajille, samoin kuin kunnille säädettävä vastuu alkuvaiheen neuvonnan järjestämisestä parantaisi kaikkien eri maahanmuuttajaryhmien tavoittamista ja ohjausta tarkoituksenmukaisiin palveluihin. Lakiehdotuksen mukaan viranomainen jakaisi perustiedon suomalaisesta yhteiskunnasta jokaiselle oleskeluluvan tai oleskelukortin saavalle tai oleskeluoikeutensa rekisteröivälle maahanmuuttajalle. Perustietoaineisto tuotettaisiin jatkossakin useilla eri kielillä. Etenkin haavoittuvien ryhmien osalta kirjallinen tai sähköinen perustietoaineisto ei kuitenkaan pääsääntöisesti olisi riittävä neuvonnan keino, vaan esityksessä säädetty kunnan laajempi ohjaus- ja neuvontavelvoite parantaisi palveluiden saavutettavuutta.

Osaamisen ja kotoutumisen perusmuotoinen tai monialainen palvelutarpeen arviointi (voimassa olevassa kotoutumislaissa alkukartoitus) olisi tehtävä kunnassa kaikille alle kolme vuotta sitten maahan muuttaneille, jotka ovat työttömiä työnhakijoita, lain 2 §:n 3 tai 4 momentissa tarkoitettuja henkilöitä (muun muassa kansainvälistä suojelua saavat), ovat ihmiskaupan uhreja, ovat alaikäisiä ilman huoltajaa taikka saavat kotihoidon tukea tai toimeentulotukea muutoin kuin tilapäisesti. Tällä laajennuksella tavoitettaisiin kotoutumissuunnitelman ja kunnan kotoutumisohjelman piiriin potentiaalisesti nykyistä useampi kotoutumistoimista hyötyvä maahanmuuttaja, jolloin syrjäytymisen vaara heikon kielitaidon, pitkittyneen työttömyyden tai täyttymättömän sosiaali- ja terveydenhuollon tarpeen vuoksi vähenisi.

Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen vaikutukset nykyisin kotoutumista edistävien palvelujen ulkopuolella olevista henkilöistä perustuvat arvioille. Henkilöitä, joita ei ole aiemmin tavoitettu kattavasti kotoutumista edistävien palveluiden piiriin on lapsen kotihoidon tuen piirissä olevissa kotivanhemmissa, ihmiskaupan uhreissa ja muuten kuin tilapäisesti toimeentulotukea saavissa.

On vaikeaa arvioida tarkasti, kuinka suuri osuus lakiehdotuksessa toimenpiteille määritellyistä uusista kotoutumispalveluiden piiriin tavoiteltavista kohderyhmistä eli kotihoidon tukea saavista, ihmiskaupan uhreista, alaikäisistä ilman huoltajaa maahan tulleista tai kansainvälistä suojelua saavista on jo nyt kotoutumispalveluiden piirissä ja kuinka suuri osuus palveluiden ulkopuolella olevista päätyisi uuden lain ohjaamana osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointiin kuntaan ja sitä kautta kotoutumista edistäviin palveluihin. Järjestöjen ja hankkeiden käytännön kokemusten perusteella tiedetään, että haavoittuvassa asemassa olevien tavoittaminen ja motivoiminen kotoutumista edistävien palveluiden piiriin on haasteellinen tehtävä. Viranomaisten käytössä olevat yhteystiedot eivät välttämättä ole ajan tasalla, osalla on pelkoja viranomaisia kohtaan ja palveluiden hyödyllisyys on perusteltava. Jotta haavoittuvassa asemassa olevia saataisiin tavoitettua lakiehdotuksen tavoitteiden mukaisesti kotoutumista edistävien palveluiden piiriin, olisi kunnille turvattava henkilöresurssit, osaaminen ja kannusteet haasteellisen tavoittamistehtävän toteuttamiseksi esimerkiksi etsivän tai hakevan työn otteella. Kun neuvolatoiminta siirtyy hyvinvointialueille, olisi myös hyvinvointialueen henkilöstöllä oltava tietoa ja keinoja ohjata maahanmuuttajavanhempia tarvittaessa kotoutumista edistäviin kunnan palveluihin. Myös kuntien yhteistyö kolmannen sektorin toimijoiden kanssa olisi välttämätöntä, jotta lailla saavutettaisiin vaikutuksia haavoittuvassa asemassa olevien tavoittamisessa.

Muista poiketen, ihmiskaupan uhreilla on mahdollisuus kotoutumissuunnitelmaan ja -ohjelmaan osallistumiseen tarvittaessa ilman kolmen vuoden aikarajaa maahanmuutosta. Säätämällä erilaisista haavoittuvista kohderyhmistä varmistettaisiin, että työvoiman ulkopuolella olevia ja erityisesti haavoittuvia ryhmiä saataisiin tavoitettua nykyistä kattavammin. Työttömiä työnhakijoita tavoitetaan jo nykyisin hyvin johtuen siitä, että he ilmoittautuvat työnhakijoiksi. Jatkossakin heille laadittaisiin osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi, joten heidän tavoittamisensa ei muuttuisi esityksen myötä. Työttömissä työnhakijoissa on myös toimintakyvyltään rajoittuneita, joiden osalta esityksessä tilanne paranisi, kun kotoutumisohjelmaan pystyttäisiin liittämään työ- ja toimintakykyä edistävää toimintaa, esimerkiksi kuntoutusta. Tämä parantaisi osatyökykyisten ja vammasta tai sairaudesta kärsivien maahanmuuttajien kotoutumisen mahdollisuuksia. Monialainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi ja monialainen kotoutumissuunnitelma hyödyttäisivät ikääntyneiden ja vammaisten maahanmuuttajien mahdollisuuksia saada kotoutumistaan tukevaa koulutusta ja palveluita.

Kotoutumislakia koskevaan lakiehdotukseen sisällytettäisiin uutena elementtinä viranomaisen toimesta mahdollisuus tehdä kunnan kotoutumisesta vastaavalle taholle salassapitosäännösten estämättä yhteydenotto henkilöstä, joka tarvitsisi kotoutumisen tukea, muttei ole hakeutunut palveluiden piiriin (9 §). Tällä säännöksellä, joka edistäisi yhteydenottoa kunnan kotoutumista edistävistä palveluista vastaavaan viranomaiseen, parannettaisiin myös ikääntyneiden, vammaisten, kidutuksen uhreiksi joutuneiden ja vakavasti traumatisoituneiden tavoittamista kotoutumista edistäviin palveluihin. Koska tavoitteena olisi tällä hetkellä tavoittamattomiin jäävien maahanmuuttajien tavoittaminen, on vaikea arvioida tarkkaan, missä määrin säännöksellä heitä tavoitettaisiin.

Monialaisen palvelutarpeen arvioinnin ja monialaisen kotoutumissuunnitelman avulla erityisesti monia elämänhallinnan haasteita kohtaavien maahanmuuttajien mahdollisuudet saada yhdenvertaisesti tarpeitaan vastaavia kotoutumis-, sosiaali-, terveys-, kuntoutus- ja muita palveluita paranisivat. Kansainvälistä suojelua saavat ovat ryhmänä erityisen haavoittuvassa asemassa muita maahanmuuttajia yleisemmän alhaisen koulutustason, pienituloisuuden, traumataustan, terveysongelmien ja kohdatun syrjinnän ja rasismin vuoksi. 118 Heille suunnattujen palveluiden huomioimisen nykytilannetta kattavammin esitetyssä lainsäädännössä voidaan ennakoida parantavan yhteiskunnan yhdenvertaisuutta ja vähentävän sosiaalista eriarvoisuutta palveluiden käyttäjinä. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen kyselytutkimuksessa lähes 29 prosentilla ulkomaalaistaustaisista ulkomailla syntyneistä oli täyttymätöntä terveydenhoidon tarvetta, kun koko väestössä vastaava luku oli runsaat 15 prosenttia. 119 Monialaisella osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnilla, kotoutumissuunnitelmalla, monikielisellä yhteiskuntaorientaatiolla sekä nykyistä kattavammilla ohjaus- ja neuvontapalveluilla saadaan eriarvoisuutta terveyspalveluiden saatavuudessa ja saavutettavuudessa kapenemaan, kun tietoa terveyspalveluista on helpommin saatavilla ja kontaktit sosiaali- ja terveyspalveluihin sekä maahanmuuttajien kielitaito ja palvelujärjestelmän tuntemus paranevat. 120 Hyvinvointi- ja terveyserojen kaventumiseksi pelkkä palveluiden saatavuus ei riitä, vaan on huomioitava myös yhdenvertainen saavutettavuus. Hyvinvointialueiden tulee huolehtia henkilöstön täydennyskoulutuksella monikulttuurisen ja -kielisen kommunikaation osaamisesta.

Esityksen mukaisella monialaisella osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnilla, jonka kunta tekisi yhteistyössä hyvinvointialueen kanssa myös vammaisten, pitkäaikaissairaiden, ikääntyneiden, traumataustaisten tai muuten erityistä tukea tarvitsevien maahanmuuttajien erityispalveluiden tarpeet voitaisiin tunnistaa mahdollisimman aikaisessa vaiheessa. Kotoutumissuunnitelma myös yhteen sovitettaisiin mahdollisten muiden eri asiakassuunnitelmien kanssa, joita etenkin erityistä tukea tarvitsevilla maahanmuuttajilla voi olla. Monialaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin ja kotoutumissuunnitelman avulla haavoittuvassa asemassa olevien maahanmuuttajien tarpeet tulisivat nykyistä kattavammin huomioiduiksi. Monialainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi edistäisi ikääntyneiden mahdollisuuksia saada kotoutumista edistäviä palveluita ja koulutusta.

Työvoiman ulkopuolella terveydellisistä taikka toimintakykyyn, ikään tai perhevelvoitteisiin liittyvistä syistä olevat maahanmuuttajat voisivat osallistua nykyisestään vahvistettavien vapaan sivistystyön oppilaitosten järjestämään kieli- ja muuhun kotoutumista edistävään koulutukseen sekä kuntien järjestämään työvoiman ulkopuolisille suunnattuun toimintaan. Kunta voisi myös ohjata maahanmuuttajia tarvittaessa heille hyödyllisiksi nähtyihin kolmannen sektorin toimintoihin. Esityksen mukainen työvoiman ulkopuolella olevien nykyistä kattavampi tavoittaminen parantaisi haavoittuvassa asemassa olevien maahanmuuttajien mahdollisuuksia yhdenvertaisuuteen ja osallisuuteen yhteiskunnassa.

Hyvinvointialueiden ja kunnan yhteistyö vaikuttaa keskeisesti siihen, miten maahanmuuttajien terveys ja hyvinvointi edistyisivät. Erityisesti kiintiöpakolaiset tarvitsevat terveyspalveluita muita enemmän. Kunnalla on vastuu yhteensovittaa palveluita ja huolehtia, että palveluita tarvitsevat maahanmuuttajat ja maahanmuuttajaryhmät tunnistetaan ja heidän tarvitsemansa palvelukokonaisuudet määritetään kunnan strategisessa suunnittelussa (47 §). Näin säädöksillä turvattaisiin se, että maahanmuuttajien hyvinvointi ja terveys sekä tarpeellisten terveys- ja sosiaalipalveluiden käyttö lähenisi valtaväestöä ja eriarvoisuus vähenisi kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksentavoitteiden mukaisesti.

Kotoutumissuunnitelmaan oikeuttava enimmäisaika olisi edelleen kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa yksilöllinen, mutta pääsääntöisesti nykyistä lyhyempi eli enintään kaksi vuotta (23 §). Kotoutumissuunnitelman keston lyhentämiseen liittyy huoli siitä, voisiko kotoutumista edistäviin palveluihin oikeuttavan ajan lyheneminen heikentää heikoimmassa asemassa kotoutumisen suhteen olevien maahanmuuttajien tilannetta. Kotoutumisen mahdollisuuksiensa osalta haavoittuvimpia ovat esimerkiksi heikon luku- ja kirjoitustaidon ja peruskoulutuksen omaavat, traumataustaiset, murrosiässä muuttaneet, vammaiset, ikääntyneet ja perhevastuita pitkään hoitavat naiset. Lakiehdotukseen sisältyy edelleen mahdollisuus pidentää kotoutumissuunnitelman enimmäiskestoaikaa kahdella vuodella perustelluista syistä sekä raskausvapaan ja vanhempainvapaan, sairauden tai vamman aiheuttaman katkoksen pituutta vastaavasti. Pidentämismahdollisuudella huomioitaisiin kotona lapsia hoitavien vanhempien, usein naisten, elämäntilanne. Pidempään kotona lapsia hoitavat vanhemmatkin hyötyisivät lakiehdotukseen sisältyvästä pyrkimyksestä tarjota myös työvoiman ulkopuolella oleville esimerkiksi kielikoulutusta. Pienten lasten hoitaminen kotona on useimmille tilapäinen elämäntilanne, josta pyrkimyksenä on siirtyä jossain vaiheessa koulutukseen ja työhön. Vaikka kotona lapsia kotihoidon tuella hoitava vanhempi ei osallistuisi kokopäiväiseen koulutukseen, voidaan kotoutumista edistävillä palveluilla helpottaa perhevelvoitteiden jälkeistä siirtymistä täysipäiväisiin kotoutumispalveluihin ja työelämään. Uutena ehdotuksena esitetään, että kotoutumissuunnitelmaa voitaisiin pidentää perustellusta syystä myös silloin, jos kotoutumissuunnitelman enimmäisaika olisi kulunut henkilön saadessa lapsen kotihoidon tukea ja osallistuessa osa-aikaisesti kotoutumissuunnitelmaan. Tämä kannustaisi osallistumaan kotihoidon tuen aikana edes osittain kotoutumispalveluihin ja kehittämään kielitaitoa sekä tietoa yhteiskunnasta jo maahanmuuton alkuvaiheessa.

Voimassa olevan kotoutumislain mukaista lyhyempi kotoutumissuunnitelman aika on käytössä esimerkiksi Ruotsissa (2 vuotta, pidennettynä 3 vuotta) ja Norjassa (1,5 vuotta, pidennettynä 3 vuotta), joissa kansainvälistä suojelua saavien kotoutumisen edistyminen ei ole ollut tuloksiltaan heikompaa kuin Suomessa. Siten enimmäisajan lyhentämisen ei itsessään voida ennakoida heikentävän haavoittuvassa asemassa olevien kotoutumisen mahdollisuuksia, jos palvelujärjestelmä tuottaa tälle ryhmälle heidän tarpeitaan vastaavia ja tuloksellisia palveluita. Lisäksi lakiehdotuksella pyritään tehostamaan ja nopeuttamaan palveluihin pääsyä nykyisestään, sekä tarjoamaan yksilöllisemmin ja tavoitteellisemmin soveltuvia palveluita ja koulutuksia, mikä yhdessä kotoutumissuunnitelman keston lyhentymisen ja nykyistä laajemman tavoittamisen kanssa voi tehostaa nykyisestään maahanmuuttajien kotoutumista maahanmuuton alkuvaiheessa.

4.2.3.2 Sukupuolivaikutukset

Pääministeri Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelman mukaan hallitus sitoutuu sukupuolten välisen tasa-arvon edistämiseen muun muassa talousarvioprosessissa ja kaikissa keskeisissä uudistuksissa. Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksenyhtenä tavoitteena on lisätä sukupuolten välistä tasa-arvoa, vahvistamalla erityisesti maahanmuuttajanaisten mahdollisuuksia kotoutua, kokea osallisuutta yhteiskunnassa ja integroitua työmarkkinoille. Kotoutumislakia koskeva lakiehdotus parantaisi sukupuolten tasa-arvoa toimilla, jotka vähentävät sukupuolten eriarvoisuutta tuottavien rakenteiden vaikutusta ja parantamalla etenkin naisten mahdollisuuksia kotoutua.

Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen yhtenä keskeisenä tavoitteena on sukupuolten tasa-arvon edistäminen. Lakiehdotuksella edistettäisiin sukupuolinäkökulman tuomista osaksi kotoutumisen edistämisen suunnittelua, toimeenpanoa ja seurantaa. Kunnan olisi kotoutumisen edistämisen suunnittelussa asetettava muiden tavoitteiden ohella myös yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa koskevat tavoitteet sekä niitä tukevat toimenpiteet, vastuutahot, yhteistyö ja seuranta. Lakiehdotuksen vaikutuksesta kuntatoimijat tiedostaisivat nykyistä systemaattisemmin maahanmuuttajiin kohdentuvien toimiensa tasa-arvovaikutukset. Lakiehdotuksen mukaan kunnan ohella myös hyvinvointialueen olisi huolehdittava henkilöstönsä osaamisesta maahanmuuttajataustaisten asukkaiden erityiskysymyksissä. Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen toimeenpanon kannalta onkin keskeistä varmistaa maahanmuuttajia kohtaavien kunnan ja hyvinvointialueen asiantuntijoiden osaaminen sukupuolen merkityksestä kotoutumisessa.

Sukupuoli risteää muiden maahanmuuttajien eriarvoisuutta aiheuttavien rakenteellisten tekijöiden kanssa. Maahanmuuttajat ovat väestöryhmänä muita heikommassa sosioekonomisessa asemassa, mutta maahanmuuttajanaiset ovat maahanmuuttajamiehiä vaikeammassa tilanteessa erityisesti työllistymisen kannalta. Erityisen syrjivässä rakenteellisessa asemassa ovat vähän koulutetut maahanmuuttajanaiset, kansainvälistä suojelua saavat naiset, syrjintää ja rasismia kohtaaviin väestöryhmiin kuuluvat naiset sekä kaksijakoisen sukupuolijaon ulkopuolelle identifioituvat maahanmuuttajat. Maahanmuuttajanaiset joutuvat myös hyväksikäytön tai väkivallan uhreiksi yleisemmin kuin valtaväestön naiset.

Eduskunta on edellyttänyt erityistä huomiota kiinnitettävän maahanmuuttajataustaisten naisten työllisyyden edistämiseen. 121 Toimet, joilla kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa parannetaan työvoiman ulkopuolella muusta syystä kuin eläkkeen, alaikäisyyden tai opiskelun vuoksi olevien tavoittamista ja kotoutumisen alkuvaiheen palveluihin siirtymistä, vaikuttavat suoraan sukupuolten tasa-arvoon.

Kaikille maahanmuuttajille jaettava perustietoaineisto sekä kuntien matalan kynnyksen neuvonta- ja ohjausvastuun vahvistaminen kaikille maahanmuuttajille parantaisivat maahanmuuttajanaisten yhdenvertaista tavoittamista ja ohjausta tarkoituksenmukaisiin palveluihin oikea-aikaisesti. Laadukas ja kattava neuvonta ja ohjaus edistäisivät kotona lapsia hoitavien vanhempien kotoutumista, elämänhallintaa, yhteiskunnallista osallisuutta ja tasa-arvoa. Lakiehdotus myös mahdollistaisi sukupuolten tasa-arvotiedon sisällyttämisen kaikille oleskeluluvan tai oleskelukortin saaville tai oleskeluoikeuden rekisteröiville jaettavaan perustietoon sekä Opetushallituksen säätelemiin kotoutumiskoulutuksen opetuksen perusteisiin ja siten kotoutumiskoulutukseen. Kaikille kotoutuja-asiakkaille yhteiseen monikieliseen yhteiskuntaorientaatioon osallistumalla jokainen saisi perustiedot suomalaisesta tasa-arvoajattelusta ja sukupuolten tasa-arvoon liittyvästä lainsäädännöstä.

Ensimmäinen kotoutumissuunnitelma olisi tehtävä kolmen vuoden kuluessa ensimmäisestä oleskeluluvasta tai rekisteröinnistä. Tämän aikaikkunan vuoksi on tärkeää varmistaa, että perhevapaalla olevat maahanmuuttajavanhemmat, usein naiset, saavat tiedon kotoutumissuunnitelman mahdollisuudesta hyvissä ajoin ennen kolmen vuoden aikajakson umpeutumista. Lakiehdotuksen lähtökohtana on, että Kansaneläkelaitos toimittaisi kunnan kotoutumispalveluista vastaavalle taholle tiedon alle kolme vuotta sitten maahan muuttaneista kotihoidon tuen saajista, ja kunta kutsuisi nämä henkilöt osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointiin. Näin ehkäistäisiin tilanteita, joissa kotona pitkään lapsia hoitanut vanhempi, usein nainen, ylittää tietämättään kolmen vuoden aikarajan kotoutumissuunnitelman teolle ja jää vaille kotoutumiskoulutusta. Lisäksi edellä kuvatusti kotoutumissuunnitelman enimmäisaikaa voitaisiin pidentää, jos maahanmuuttaja on osallistunut kotoutumissuunnitelmaan osa-aikaisesti saadessaan kotihoidon tukea. Kun tieto tavoittaisi kotona pitkään lapsia hoitavia nykyistä paremmin heitä hyödyttävien palveluiden ja koulutuksen piiriin, heijastuisi tämä tavoittavuuden parantuminen kyseisen vanhemman lisäksi välillisesti koko perheeseen ja pienentäisi ylisukupolvisen syrjäytymisen riskiä. Tietoa kotoutumissuunnitelmaan oikeuttavasta kolmen vuoden aikaikkunasta oleskeluluvan tai oleskelukortin myöntämisestä tai oleskeluoikeuden rekisteröimisestä välitettäisiin kaikille myös kirjallisessa tai sähköisessä Suomeen muuttajan perustietoaineistossa sekä kuntien matalan kynnyksen ohjaus- ja neuvontapalveluiden kautta.

Maahanmuuttajanaisten jääminen pitkäksi aikaa työvoiman ulkopuolelle ei koske vain kansainvälistä suojelua saavia tai vähän koulutettuja maahanmuuttajanaisia. Jotta maahanmuuttajanaisten rakenteellinen epätasa-arvo työmarkkinoilla vähenisi ja heidän työllisyysasteensa lähenisi Suomessa syntyneiden naisten työllisyysastetta, tarvitaan laajasti tätä kohderyhmää tavoittavia toimia. Monialainen yhteistyö eri toimijoiden, kuten oppilaitosten, järjestöjen, viranomaisten ja yritysten välillä, on välttämätöntä rakenteellisesti heikommassa asemassa olevien maahanmuuttajanaisten tasa-arvon parantamiseksi. Tasa-arvoa edistetään myös siten, että maahanmuuttajataustaisia miehiä kannustetaan käyttämään perhevapaita, jotta maahanmuuttajataustaiset naiset pääsevät osallistumaan kotoutumiskoulutuksiin tai käymään töissä. Tasa-arvoisen perhe-elämän tietoisuutta ja tietoa perhe-etuuksista, muun muassa vuonna 2022 uudistetusta entistä tasa-arvoisemmasta perhevapaajärjestelmästä, tulisi välittää jo tuleville vanhemmille aktiivisesti varhaiskasvatuksessa sekä sosiaali-, terveys- ja työllisyyspalveluissa.

Työvoiman ulkopuolella olevien naisten mahdollisuuksia edetä halutessaan kohti työelämää parannettaisiin useilla toimilla. Ohjaus- ja neuvontapalveluiden kattavuutta parantamalla tieto kunnan tarjoamista palveluista tavoittaisi nykyistä sujuvammin myös kotona lapsia hoitavia naisia. Kotoutumislakia koskeva lakiehdotus velvoittaisi kuntaa tekemään osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin kaikille alle kolme vuotta sitten maahan muuttaneille, jotka saavat kotihoidon tukea. Kotoutumissuunnitelmissa olisi huomioitava maahanmuuttajan yksilölliset tavoitteet sekä työelämäosallisuuteen tähtäävät toimenpiteet, mikä auttaisi yhdistämään perheroolit työelämään suuntaamiseen nykytilannetta paremmin. Edellä luetelluilla toimilla lakiehdotuksen vaikutusten sukupuolten tasa-arvoon maahanmuuttajien osalta voidaan arvioida olevan huomattavia verrattuna nykytilanteeseen, jossa sosiaali- ja terveydenhuollon hyvinvointia tukevat palvelut ovat usein eriytyneet naisia työelämään ohjaavista palveluista.

Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen lähtökohtana on nopea palvelutarpeen arviointi ja yksilöllinen palveluohjaus, jotka tukisivat puolisoina maahan tulleita tai kotona lapsiaan hoitavia naisia. Perhesyistä maahan tulleilla voi kestää kauan ennen kuin he löytävät sosiaaliset ympäristöt edistämään kielitaitonsa kehittymistä, yhteiskunnan tuntemustaan ja sosiaalista osallisuuttaan. Tämä hitaus näkyy siinä, että maahanmuuttajanaisilla kestää yli 15 vuotta saavuttaa maahanmuuttajamiesten työllisyysaste. Maahanmuuttajanaisten työllisyysasteen nousu samalle tasolle kuin maahanmuuttajamiehillä ei ole realistinen tavoite. Naisista suurempi osuus muuttaa perhesyistä ja miehistä työperusteisesti, ja muuttavat naiset ovat tyypillisesti perheellistymisiässä. Näistä syistä naisten miehiä yleisemmät poissaolot työmarkkinoilta ovat rakenteellisesti todennäköisiä. Jos lapsia pitkään kotona hoitavien naisten tavoittamista kotoutumistoimien piiriin parannettaisiin lakiehdotuksen mukaisilla toimilla, siirtyminen työmarkkinoille nopeutuisi, mikä nostaisi naisten työelämään osallistumisastetta.

Yhteiskunnallisen osallisuuden ja myöhemmän työllistymisen kannalta kielitaidon ja yhteiskuntatiedon hankkiminen on oleellista kotona lapsia hoitaville naisille. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen vuonna 2020 julkaistuun kyselytutkimukseen vastanneista perhevapaalla olleista tai kotiäiteinä toimineista ulkomaalaistaustaisista naisista keskimäärin seitsemän kymmenestä oli ollut aiemmin töissä joko Suomessa tai ulkomailla. Kaikista haastatelluista naisista puolet koki kielitaitonsa puutteiden vaikeuttavan tai vaikeuttaneen työllistymistä, kun perhevelvoitteita mainitsi esteinä työllistymiselle kokeneensa vain noin joka kymmenes nainen ja kuusi prosenttia miehistä. 122 Kyselytutkimuksen perusteella sukupuolikulttuuriset tekijät, kuten naisten rooliin kuulumattomana pidetty työskentely kodin ulkopuolella, näyttäisivät olevan kokonaiskuvassa toissijaisia syitä maahanmuuttajanaisten miehiä hitaammalle työllistymiselle, vaikka kulttuurisilla tekijöillä voikin olla joidenkin yksilöiden ja yhteisöjen jäsenten ratkaisuissa merkittävä rooli. Näin ollen kotoutumistoimiin ja työllistymisen edistämiseen tähtäävillä lakiehdotuksen toimenpiteillä on mahdollisuus madaltaa työllistymisen esteitä kuten kielitaidon, verkostojen ja tiedon puutteita ja parantaa maahanmuuttajanaisten hyvinvointia ja työllisyyttä.

Viivytyksetön ja yksilöllinen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi ja kotoutumissuunnitelman laatiminen antaisivat kunnalle välineen jo varhaisessa vaiheessa tunnistaa haavoittavimmassa asemassa olevat maahanmuuttajanaiset ja ehkäistä syrjäytymistä. Tällaisia maahanmuuttajia voivat olla esimerkiksi monilapsisten perheiden äidit ja ilman puolison tukea elävät. Kotona lapsia pitkään hoitaville vanhemmille, usein äideille, neuvola- ja perhetyön rooli yhteiskunnan muihin palveluihin ohjaamisessa on olennainen. Kunnan ja hyvinvointialueen yhteistoiminta kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen hengen mukaisesti voisi välillisesti vahvistaa myös maahanmuuttajamiesten ja -naisten välistä tasa-arvoa takaamalla työvoiman ulkopuolella olevien saamien kotoutumis- ja hyvinvointipalveluiden integraation. Sukupuolten välistä epätasa-arvoa luovien haitallisten perinteiden (muun muassa naisten sukuelinten silpominen, pakkoavioliitot, kuritusväkivalta, kunniaan ja häpeään liittyvä väkivalta) havaitseminen varhaisessa vaiheessa sosiaali- ja terveys- sekä kotoutumispalveluissa on mahdollista, kun henkilöstön osaaminen näissä erityiskysymyksissä varmistetaan.

Kotoutumiskoulutuksiin osallistuvista on viime vuosina ollut naisia noin 60 prosenttia. On odotettavissa, että lakiehdotuksen vaikutuksesta naisten määrä kotoutumissuunnitelman saajista ja kotoutumiskoulutukseen osallistuvista voisi kohota aluksi enemmän ja pidemmällä tähtäimellä arviolta 500 naisella vuosittain. Sukupuolivaikutusten huomioiminen kotoutumiskoulutuksen ja muiden kotoutumista ja työllistymistä edistävien palvelujen järjestämisessä ja toteutuksessa edistäisi sukupuolten tasa-arvon nykyistä parempaa toteutumista. Ammattien eriytyminen nais- ja miestyypillisiin aloihin on Suomessa monia muita eurooppalaisia maita voimakkaampaa ja heijastuu osaltaan maahanmuuttajanaisten työllistymisvaikeuksiin. Naisvaltaisilla aloilla kielitaidolla on keskimäärin suurempi merkitys työllistymiselle kuin miesvaltaisilla aloilla, mikä nostaa naismaahanmuuttajien kynnystä työllistymiseen. Jotta lakiehdotuksen mukanaan tuoma naisten parempi tavoittaminen kotoutumispalveluihin ja lisääntyvä osallistuminen kotoutumiskoulutukseen realisoituisi maahanmuuttajanaisten ja -miesten työllisyysasteiden lähentymisenä, on kotoutumiskoulutukseen ja muihin koulutuksiin ohjaamisessa tiedostettava sukupuoleen liittyvät itsestäänselvyydet ja kyseenalaistettava ne. Nykytilanteessa työmarkkinoiden sukupuolittuneisuudesta kärsivät kaikki sukupuolet. Kotoutumiskoulutuksen uraohjauksessa on varmistettava sukupuolineutraali ohjaaminen eri ammattialoille, jotta maahanmuuttajien sukupuoleen perustuva tasa-arvo vahvistuisi. Kielikoulutuksen laadun ja tavoitteellisuuden vahvistuminen, mihin pyritään muun muassa kotoutumiskoulutuksen kielitaidon päättötestauksella, parantaisi välillisesti sukupuolten tasa-arvoa työmarkkinoilla.

Kuntien kotoutumisohjelmaan sisältyisi sekä työnhakijoille että työvoiman ulkopuolella oleville monikielinen yhteiskuntaorientaatiojakso. Pilottihankkeiden perusteella voidaan päätellä, että omalla tai hyvin osatulla kielellä saatu tieto perusasioista Suomessa sekä oikeuksista ja velvollisuuksista parantaisi maahanmuuttajien mahdollisuuksia tuntea osallisuutta ja edistäisi kotoutumisprosessia verrattuna nykytilanteeseen, jossa yhteiskuntatietoutta opetetaan suomeksi tai ruotsiksi pääasiassa osana kotoutumiskoulutusta, jolloin monet koulutuksen ulkopuolella olevat voivat jäädä vain kirjallisen Tervetuloa Suomeen -oppaan varaan. 123 Osana monikielistä yhteiskuntaorientaatiota voidaan keskustella muun muassa sukupuolten välisestä tasa-arvosta ja sukupuolirooleista vastikään maahan muuttaneiden kanssa heidän omalla tai hyvin osaamallaan kielellä. Monikielinen yhteiskuntaorientaatio tasoittaisi koulutustaustaan ja sukupuoleen liittyvää eriarvoisuutta maahanmuuttajien välillä.

Pienten lasten vanhempien, usein naisten, kotoutumista edistäviin palveluihin osallistumismahdollisuuksiin vaikuttavat heidän hoivavastuunsa. Lakiehdotuksen mukaan kunta järjestää kotoutumiskoulutusta myös työmarkkinoiden ulkopuolella oleville henkilöille. Lakiehdotuksella vahvistettaisiin yhteistyössä opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa kotona lapsia hoitavien vanhempien pääsyä koulutukseen. Kotona lapsia hoitavien vanhempien, usein äitien, ja sitä kautta perheiden kotoutumisen laajamittainen edistäminen on riippuvainen lakiehdotuksen toimeenpanosta eli siitä, missä laajuudessa kunnat järjestävät tälle kohderyhmälle soveltuvia koulutuksia. Perhevapaiden aikainen mahdollisuus esimerkiksi kielikursseihin lastenhoidolla tuetusti vaikuttaisi laajasti maahanmuuttajanaisten kielenoppimiseen, sosiaalisiin verkostoihin ja myöhempään työllistymiseen. Kotihoidon tuen ehtojen vuoksi lastenhoito tulisi koulutuksen yhteydessä järjestää muutoin kuin tavanomaisessa kunnallisessa varhaiskasvatuksessa, esimerkiksi avoimessa varhaiskasvatuksessa tai yhteistyössä kolmannen sektorin tai vapaan sivistystyön toimijoiden kanssa. Työnhakijoille suunnatuissa kokopäiväisissä kotoutumiskoulutuksissa on huomioitava naisille usein lankeavat suuremmat lastenhoitovastuut. Pakolliset poissaolot esimerkiksi lapsen sairastumisen vuoksi tulee huomioida kotoutumiskoulutuksen käytännöissä, jotta ei tuoteta välillisesti naisia syrjiviä koulutuskäytäntöjä.

Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa kotoutumissuunnitelman enimmäiskeston ei katsottaisi kuluvan, mikäli kotoutumissuunnitelmaa ei olisi tilapäisesti voitu toteuttaa vamman, sairauden, raskaus- tai vanhempainvapaan vuoksi tai muusta näihin verrattavasta syystä. Säännöksellä huomioitaisiin kotona lapsia hoitavien vanhempien, usein naisten, elämäntilanne. Pidennystä kotoutumissuunnitelman enimmäiskestoaikaan ei oltaisi kuitenkaan ulottamassa hoitovapaaseen käytettyyn ajanjaksoon, koska kyseiseen aikaan sisältyvien alkuvaiheen palveluiden ja koulutusten halutaan toteutuvan mahdollisimman pian maahanmuuton jälkeen. Sen sijaan ehdotuksen mukaan kotoutumissuunnitelman enimmäiskestoa voitaisiin pidentää perustellusta syystä, jos henkilö on osallistunut kotoutumissuunnitelmaan osa-aikaisesti lapsen kotihoidon tukea saadessaan. Kotona lapsia hoitavia naisia halutaan kannustaa kotoutumissuunnitelman tekoon ja kotoutumista edistäviin palveluihin, vaikkei työnhaku olisikaan vielä ajankohtaista.

Jos kotona pitkään lapsia hoitanut vanhempi jäisi kotoutumistoimien ulkopuolelle siksi, että maahanmuutosta olisi kulunut yli kolme vuotta ennen kuin hän hakeutuisi kotoutumista edistävien palveluiden piiriin, kunta voisi ohjata hänet yksilöllisesti yleisen palvelujärjestelmän palveluihin ja mahdollisuuksien mukaan kotoutumiskoulutukseen. Jos kotoutumissuunnitelman saanut ja edelleen kotoutumispalveluiden tarpeessa oleva vanhempi ylittäisi kotoutumissuunnitelman enimmäiskeston hoidettuaan lapsia kokopäiväisesti pitkään kotihoidon tuella, hänet ohjattaisiin samoin yleisen palvelujärjestelmän piiriin ja mahdollisuuksien mukaan kotoutumista edistäviin, saatavilla oleviin palveluihin. Myös vapaan sivistystyön koulutukset kuten luku- ja kirjoitustaidon koulutukset olisivat niitä koskevan lakiehdotuksen myötä kotoutumissuunnitelman päättymisen jälkeen vielä vuoden maksutta niiden henkilöiden käytettävissä, joilla kotoutumissuunnitelma päättyy, mutta koulutustarpeita on edelleen. Tämä turvaisi pidempää osaamisen kehittämistä tarvitsevien mahdollisuuksia saada tarpeitaan vastaavaa koulutusta. Näillä toimilla ehkäistäisiin kotoutumissuunnitelman enimmäisajan lyhentämisen potentiaalisia kielteisiä välillisiä vaikutuksia sukupuolten tasa-arvoon.

Selkeästi suurin osa turvapaikanhakijoista ja ilman huoltajaa saapuvista lapsista on ennen Ukrainan kriisiä ollut poikia. Vuonna 2015 saapuneista turvapaikanhakijoista yli 80 prosenttia oli nuoria miehiä. Maahanmuuttajapoikia ja -miehiä voi eri elämäntilanteissa kohdata kohonnut syrjäytymisriski. Tuki 18–25-vuotiaille kansainvälistä suojelua saaville alaikäisenä ilman huoltajaa saapuneille oikeuttaisi kunnan ja hyvinvointialueen saamaan nykyisestä poiketen korvauksia nuorelle järjestämistään palveluista, vaikka oleskeluluvan saamisesta olisi kulunut yli 10 vuotta tai vaikka nuori olisi saanut jo Suomen kansalaisuuden (lakiehdotuksen 2 §:n 6 momentti). Nämä alaikäisenä ilman huoltajaa tulleisiin kansainvälistä suojelua saaviin kohdentuvat parannukset vaikuttaisivat välillisesti sukupuolten tasa-arvoon, koska suurin osa hyödynsaajista on haavoittuvassa asemassa olevia miespuolisia.

Nuoret maahanmuuttajamiehet ovat naisia heikommassa asemassa esimerkiksi Kouluterveyskyselyn tietojen perusteella ja kohtaavat laajasti väkivaltaa ja syrjintää. Hyvinvoinnin riskitekijät, esimerkiksi päihteiden käyttö, kasautuvat nuorille maahanmuuttajamiehille voimakkaammin kuin valtaväestön nuorille miehille tai nuorille maahanmuuttajanaisille. Lasten ja nuorten kotoutumisen onnistumisessa ja hyvien väestösuhteiden luomisessa keskeisellä sijalla ovat kunnan ja hyvinvointialueen toimiva yhteistyö, kotoutumisen haasteet huomioivat sosiaali- ja terveyspalvelut sekä kunnan aktiivinen ehkäisevä hyvinvointityö esimeriksi kouluissa, varhaiskasvatuksessa, nuorisotyössä ja kulttuuri- ja liikuntapalveluissa. Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa sukupuolten tasa-arvokysymyksiin nuorten parissa pystytään vaikuttamaan välillisesti, korostamalla kunnan velvollisuutta tavoitteelliseen kotoutumista edistävään työhön ja kotoutumisen paikalliseen seurantaan.

Myös aikuisena muuttavat miehet kohtaavat maahanmuuton sukupuolivaikutuksia. Maahanmuuton seurauksena perheenjäsenten roolit saattavat muuttua ja esimerkiksi miesten asema totuttuna perheen elättäjänä voi heiketä. Ylirajaiset perhesuhteet tuovat omia haasteitaan ilman perheenjäseniä muuttaneiden hyvinvoinnille. Näihin perheen sisäisiin rooliodotuksiin voitaisiin vaikuttaa perheen kotoutumissuunnitelmalla sekä monialaisella kotoutumissuunnitelmalla, jotka mahdollistaisivat perheenjäsenten tarpeiden nostamisen keskusteluun ja kokonaisvaltaisen kotoutumisen ja hyvinvoinnin huomioimisen.

Kotoutumispalveluita tuottavien viranomaisten ja koulutusta järjestävien tahojen on huomioitava tasa-arvolain (609/1986) 6 c §:n velvoite suunnitelmallisesti ja tavoitteellisesti ehkäistä sukupuoli-identiteetin tai sukupuolen ilmaisun perusteella tapahtuvaa syrjintää. Sukupuolivähemmistöön identifioitumisen ja maahanmuuttajataustan risteävät vaikutukset asettavat osan maahanmuuttajista erityisen haavoittuvaan asemaan, joka on huomioitava heille tarjotuissa palveluissa. Lakiehdotukseen sisältyvä monikielinen yhteiskuntaorientaatio vahvistaisi erilaisten sukupuoli-identiteettien yhdenvertaisuutta ja sukupuolen ilmaisun vapautta, kun kaikki kotoutumistoimiin osallistuvat maahanmuuttajat saisivat tietoa syrjintäkiellosta ja sukupuolen moninaisuudesta ilmiönä osana yhdenvertaisuuden ja seksuaalioikeuksien käsittelyä. Muilla ehdotetuilla lakimuutoksilla ei olisi suoria vaikutuksia sukupuolen moninaisuuden huomioimiseen verrattuna nykyiseen kotoutumisen edistämistä säätelevään lainsäädäntöön.

4.2.3.3 Lapsivaikutukset

Lapsiin kohdistuvilla vaikutuksilla tarkoitetaan suoria ja epäsuoria vaikutuksia, joita lakiehdotuksella on lasten elinympäristöön, lapsiin tai lapsen etuun. Kotoutumislakia koskevalla lakiehdotuksella olisi joitakin suoria vaikutuksia lapsiin. Suurin osa vaikutuksista on välillisiä ja seuraa siitä, miten lain esittämät muutokset vaikuttaisivat lasten vanhempien elämään.

Sovellettaessa lakia alle 18-vuotiaaseen, olisi ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Voimassa olevaan lakiin verrattuna ehdotettu säännös noudattelisi paremmin YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 59—60/1991) 3 artiklaa. Muutos selkeyttäisi lakia soveltavien viranomaisten velvollisuutta huomioida lapsen edun ensisijaisuus tulkinnoissaan ja toimintaohjeena kotoutumisen edistämisessä sekä lain mukaisten palveluiden järjestämisessä. Lapsen etu huomioitaisiin läpäisyperiaatteella kotoutumista edistäviä toimenpiteitä ja palveluita suunniteltaessa, järjestettäessä ja toimeenpantaessa. Lapsen edun huomioiminen olisi myös osa ohjausta, tiedotusta, neuvontaa sekä yhteiskuntaan ja sen toimintaan perehdyttämistä.

YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen mukaan lapsia tulee kohdella yhdenvertaisesti riippumatta heidän omasta tai vanhempiensa taustasta tai ominaisuuksista (2 artikla). Ehdotuksessa vahvistettaisiin kuntien velvoitetta asettaa yhdenvertaisuutta ja hyviä väestösuhteita koskevia tavoitteita sekä niitä tukevia toimenpiteitä ja seurantaa. Tarkoituksena olisi varmistaa, että kunnat toiminnassaan pyrkivät vähentämään yhdenvertaisuuseroja ja syrjintää myös osana kotoutumista edistävää toimintaa.

Vähemmistöryhmään kuuluvalta lapselta ei saa lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen mukaisesti kieltää oikeutta nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään. Myös perustuslain mukaan jokaisella Suomessa asuvalla on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Kunnan tulisi suunnittelussaan huomioida mahdollisuudet tukea oman kielen ja kulttuurin säilyttämistä.

Lapsella on oikeus vapaasti ilmaista näkemyksensä kaikissa lasta koskevissa asioissa ja nämä näkemykset on otettava huomioon lapsen iän ja kehitystason mukaisesti. Lapselle on annettava mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa ja hallinnollisissa toimissa (YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 12 artikla). Myös perustuslain 6 §:n 3 momentin mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Velvollisuudesta selvittää ja ottaa huomioon alaikäisen toivomukset ja mielipide hänen ikänsä ja kehitystasonsa edellyttämällä tavalla säädetään myös sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000) 10 §:n 1 momentissa. Lapsen mielipiteen selvittämisestä säädettäisiin kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 4 §:ssä. Tämän oikeuden toteutumiseen tulee kiinnittää huomiota lakiehdotuksen toimeenpanossa esimerkiksi siten, että viranomaiset varmistavat kotoutumisen eri tilanteissa alaikäisten maahanmuuttajien mahdollisuudet osallistua ja kertoa mielipiteensä omasta tai perheensä kotoutumissuunnitelmasta.

Ilman huoltajaa maahan tulleet lapset ja nuoret ovat erityisen haavoittuvassa asemassa oleva ryhmä. Perheryhmäkotien oikeudellisen aseman selkiyttäminen sosiaalihuoltoon kuuluvaksi palveluksi vahvistaisi toimintaa koskevaa säädöspohjaa ja lapsen oikeuksien toteutumista. Muutos vahvistaisi ilman huoltajaa maassa olevien lasten yhdenvertaista kohtelua verrattuna muihin haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiryhmiin, jotka tarvitsevat ympärivuorokautista hoitoa. Asumisen järjestämisen siirrolla sosiaalihuoltoon varmistettaisiin, että lapsen asumiseen liittyvät ratkaisut arvioitaisiin hyvinvointialueella sosiaalihuollossa yksilöllisesti ja lapsen etua punniten. Ehdotettujen muutosten myötä ilman huoltajaa maassa olevan lapsen tilanne ja palvelutarve arvioitaisiin sosiaalihuoltolain ja tarvittaessa myös lastensuojelulain mukaisesti osana palvelutarpeen arvioinnin prosessia. Kuten nykyisinkin, lapsi ohjattaisiin tarvittaessa lastensuojelun piiriin ja hänellä olisi jatkossakin yhtäläinen oikeus sosiaali- ja terveyspalveluihin muuhun väestöön nähden. Perheryhmäkotipalvelusta tehtäisiin sosiaalihuoltolain mukainen palvelupäätös, ja lapsella olisi oma sosiaalityöntekijä. Palvelusta tehtävän päätöksen myötä myös lapsen oikeus hakea hallintopäätökseen muutosta paranisi. Nykytilanteessa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella tai kunnalla ei ole ollut velvoitetta tehdä lapsen asumiseen liittyvistä ratkaisuista muutoshakukelpoista päätöstä, vaikka kyse on julkisen vallan käytöstä ja lapsen näkökulmasta hyvin merkittävästä ratkaisusta.

Ehdotettujen muutosten myötä perhehoidon järjestäminen ilman huoltajaa maassa olevalle lapselle saisi vahvemman juridisen perustan. Voimassa olevan kotoutumislain 27 §:ssä mainittu tuettu perhesijoitus on jäänyt käsitteenä epäselväksi. On mahdollista, että selkeämmän sosiaalihuoltolain ja perhehoitolain lakisääteisen perustan myötä perhehoitoa hyödynnettäisiin ilman huoltajaa maassa olevien lasten osalta laajemmin. Kun muun muassa perhehoitajan oikeuksille ja velvollisuuksille on perhehoitolaissa määritetyt periaatteet, palvelun laatu ja asiakasturvallisuus todennäköisesti paranevat. Nykytilanteessa lapsi ja hänen hoivasta, huolenpidosta ja kasvatuksestaan vastaava perhe on voinut jäädä ilman tarvitsemaansa tukea. Ehdotettu muutos näin ollen vahvistaisi lapsen mahdollisuutta kasvaa perheessä, mikäli hänelle sopiva perhehoito olisi järjestettävissä. Perhehoito olisi etenkin pienten lasten osalta tärkeä palvelumuoto.

Kun kaikille ilman huoltajaa maassa oleville lapsille nimettäisiin palvelutarpeen arvioinnin perusteella oma sosiaalityöntekijä, vahvistettaisiin lapsen näkökulmasta sitä, että kaikilla lapsilla olisi yksi nimetty henkilö ja taho, joka vastaisi palvelukokonaisuuden yhteensovittamisesta ja tarvittavien palveluiden piiriin pääsemisestä. Tämä osaltaan voisi edesauttaa oikea-aikaisen tuen saamista sosiaali- ja terveydenhuollosta ja vahvistaisi näin lapsen hyvinvointia.

Perheryhmäkotien ylläpidosta vastaisivat hyvinvointialueet nykyisten kuntien sijaan hallituksen esityksen eduskunnalle laeiksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain, kotoutumisen edistämisestä annetun lain sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain muuttamisesta (HE 84/2022 vp) myötä. Käsillä olevalla lakiehdotuksella toiminnasta tehtäisiin sosiaalihuoltolain mukaista toimintaa. Koska lasten kotoutumiseen liittyy myös monia kunnan toimialaan kuuluvia keskeisiä elämänalueita, kuten varhaiskasvatus, koulutus, vapaa-ajantoiminta ja nuorisotoimi, huomioitaisiin sääntelyssä yhteistyö hyvinvointialueen ja kunnan välillä. Kunnassa tehtävän kotoutumista tukevan työn avulla voitaisiin vahvistaa lapsen oikeuksia koulutuksen ohella myös lepoon, leikkiin ja virkistykseen sekä taide- ja kulttuurielämään. Korostamalla viranomaisten välistä yhteistyötä ja kokonaisvaltaista ajattelua esimerkiksi suunnitelmien laatimisessa estettäisiin lasten tilanteen kokonaiskuvan hämärtyminen, jolla voisi olla lapsen edun kannalta haitallisia vaikutuksia. Lapsi ei joutuisi asioimaan tuen tarpeita käsiteltäessä useiden eri tahojen kanssa, joka voisi olla hänen näkökulmastaan hämmentävää ja turhauttavaa.

Mahdollisuus jatkaa alaikäisenä ilman huoltajaa tulleiden kansainvälisen suojelun tarpeen perusteella oleskeluluvan saaneiden lasten palveluiden korvauksia siinäkin tapauksessa, että lapsi on saanut Suomen kansalaisuuden, parantaisi lasten oikeuksia. Näin asumisen ja tuen järjestäviä viranomaisia ei kohtaisi enää taloudellinen sanktio, jos he hakisivat lapselle hänen oikeudellista asemaansa vahvistavaa kansalaisuutta. Samoin kymmenen vuoden aikarajan poistaminen lasten saamien palveluiden korvattavuudesta hyvinvointialueelle parantaisi joidenkin hyvin nuorena maahan ilman huoltajaa tulleiden lasten ja nuorten tilannetta.

Esityksen henkilötietojen käsittelyä maahanmuuttohallinnossa koskevalla lakiehdotuksella mahdollistettaisiin rekisterin pitäminen oleskeluluvan saaneen alaikäisen lapsen edustajista. Rekisteri olisi yhtenäinen vastaanottovaiheen edustajarekisterin kanssa. Rekisteri toimisi tukena edustajatoiminnan ohjauksessa, suunnittelussa ja valvonnassa ja mahdollistaisi esimerkiksi yksittäisellä edustajalla olevien edustettavien määrän seuraamisen nykyistä tarkemmin. Tämä tukisi lapsen etua, kun voitaisiin seurata, ettei yksittäisellä edustajalla ole liian montaa edustettavaa, mikä voisi vaarantaa tehtävän laadukkaan hoitamisen. Oleskeluluvan saaneiden alaikäisten edustajatoiminnan ohjaukselle, neuvonnalle ja valvonnalle määriteltäisiin vastuutaho, joka olisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Tehtävän määrittely viranomaisen vastuulle, vahvistaisi edustajatoiminnan laatua ja mahdollisuuksia puuttua ongelmiin, ja siten edistäisi lasten etua.

Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen yleisenä tavoitteena on nopeuttaa ja tehostaa kotoutumisprosessia ja maahanmuuttajien työllistymistä. Aikuisten maahanmuuttajien työllistyminen nykyistä paremmin parantaisi myös heidän lastensa yhdenvertaisuutta ja mahdollisuuksia kokea osallisuutta suomalaisessa yhteiskunnassa. Vanhempien osallistuminen työelämään, tulojen kasvu ja kielitaidon paraneminen vaikuttavat heidän voimavaroihinsa tukea lasta. Jos lakiehdotuksen tavoitteena oleva työvoiman ulkopuolella olevien ohjautuminen koulutukseen ja työmarkkinoille paranee ja lapset pääsevät nykyistä kattavammin jo varhain varhaiskasvatuksen pariin, parantaa tämä maahanmuuttajalasten yhdenvertaisuutta yhteiskunnassa. Lasten osallistumisen varhaiskasvatukseen on tutkimuksissa havaittu parantavan lasten kielenoppimista ja koulutuspolkuja. 124 Kuten opetus- ja kulttuuriministeriö sekä eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia ovat lausunnoissaan lakiehdotuksesta todenneet, maahanmuuttajalasten oikeutta varhaiskasvatukseen tulisi vahvistaa. Palveluntarjoajat kuten neuvolat ja maahanmuuttoviranomaiset voisivat kertoa lasten oikeudesta varhaiskasvatukseen. Lasten ja nuorten kotoutumisen, osallisuuden ja tasavertaisuuden vahvistamisessa koulu sekä sosiaali- ja terveyspalvelut ovat varhaiskasvatuksen ohella keskeisessä roolissa. Myös kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen mukaisella perheen kotoutumissuunnitelmalla voidaan edistää lasten hyvinvointia ja kotoutumista.

Lasten ja nuorten kotoutumisen edistäminen on huomioitava myös kunnan ja hyvinvointialueen suunnittelussa sekä kunnan kotoutumista edistävien palveluiden yhteensovittamisessa siten kuin 4 ja 5 luvuissa säädettäisiin.

4.2.3.4 Vaikutukset työllisyyteen ja työelämään

Esityksen tavoitteena on eduskunnan kannanoton 125 mukaisesti nopeuttaa ja tehostaa kotoutumisprosessia sekä edistää maahanmuuttajien työllisyyttä tai yrittäjyyttä.

Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen vaikutukset työllisyyteen ja työelämään koostuisivat useista erilaisista osa-alueista. Keskeisin muutos nykytilaan nähden olisi kuntien järjestämä kotoutumisohjelma, joka sisältäisi osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin, kotoutumissuunnitelman laadinnan, monikielisen yhteiskuntaorientaation, koulutusta ja palveluita, ohjausta ja neuvontaa, kielitaidon päättöarvioinnin ja jatko-ohjauksen työmarkkinoille, koulutukseen tai tarpeellisiin palveluihin. Merkittävä muutos olisi myös kotoutumissuunnitelman pääasiallisen enimmäisajan lyhentäminen kolmesta vuodesta kahteen.

Vaikutukset liittyvät myös työvoimapalvelu-uudistukseen ja pohjoismaiseen työvoimapalvelumalliin, sillä hallituksen esityksessä työnhakijaksi rekisteröityneiden kotoutuja-asiakkaiden palvelut kytkettäisiin jatkossakin työvoimapalveluihin ja kotoutumissuunnitelman osalta sovellettaisiin pohjoismaista työnhakumallia. Työvoimapalveluiden siirto paikallistasolle lisäisi kuntien kannustimia luoda työttömille työnhakijoille vaikuttavia palvelu- ja koulutuspolkuja. Pohjoismainen työvoimapalvelumalli puolestaan lisää työttömien työnhakijoiden (mukaan lukien kotoutuja-asiakkaat) ohjausta ja velvollisuuksia lisätä omatoimista työnhakuaan.

Kotoutumisohjelman työllisyysvaikutukset koostuisivat useiden toimenpiteiden yhteisvaikutuksesta, minkä takia tarkkoja työllisyyslaskelmia ei ole mahdollista tehdä. Sama koskee myös ohjausta ja neuvontaa sekä monialaista osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointia koskevia uudistuksia. Uudessa lainsäädännössä kunnat velvoitettaisiin tarjoamaan maahanmuuttajille ja kotoutuja-asiakkaille ohjausta ja neuvontaa riippumatta maahantulon syystä ja kestosta. Monialainen palvelutarpeen arviointi tehtäisiin yhdessä kunnan ja hyvinvointialueen kanssa tietyille kohderyhmille (muun muassa kiintiöpakolaiset, ihmiskaupan uhrit, toimeentulotukea muuten kuin tilapäisesti saavat) lähtökohtaisesti aina ja muille harkinnan mukaan. Ohjauksen ja neuvonnan kohderyhmän laajentamisen sekä monialaisen palvelutarpeen arvioinnin toteuttamisen voidaan arvioida parantavan kotoutuja-asiakkaiden ohjautumista heidän tarpeidensa mukaisiin palveluihin. Tämä parantaisi palveluiden vaikuttavuutta ja lyhentäisi koulutus- ja palvelupolkuja pitkällä aikavälillä.

Työttömille työnhakijoille kotoutumisohjelman tarjoamat uudet palvelut olisivat monikielinen yhteiskuntaorientaatio ja kielitaidon päättötestaus. Monikielistä orientaatiojaksoa pilotoitiin Uudellamaalla vuosina 2016–2018. Orientaatiojaksoon osallistuneiden jatkopolut olivat melko samanlaisia kuin kaltaistamalla rakennetulla verrokkiryhmällä. Perusryhmiin osallistuneista oli töissä kolme kuukautta palvelun jälkeen harvempi kuin verrokkiryhmässä, mutta nopeasti työllistyvien orientaatiojaksoon osallistuneista työllistyi useampi. Tuloksiin saattoi kuitenkin vaikuttaa osallistujien valikoituminen koe- ja verrokkiryhmiin. Sekä perusryhmissä että nopeasti työllistyvien ryhmässä orientaatiojakso lisäsivät huomattavasti yhteiskuntatietoutta. 126 Orientaatiojaksojen toteuttaminen edellyttäisi kuitenkin riittävän suurta asiakasmäärää, minkä takia sitä voitaisiin tehokkaasti toteuttaa jatkuvasti järjestettävänä läsnäopetuksena vain kunnissa, joissa kotoutuja-asiakkaita on riittävästi. Kuntien olisi kuitenkin mahdollista tehdä yhteistyötä kotoutumispalveluiden järjestämisessä tai toteuttaa orientaatio verkko-opetuksena, mikä mahdollistaisi monikielisen yhteiskuntaorientaation tarjoamisen useammalle kieliryhmälle.

Kielitaidon päättötestin vaikutuksista ei ole sovellettavia tutkimustuloksia, mutta päättötestin voidaan arvioida lisäävän kotoutumisohjelmaan sisältyvän kielikoulutuksen tavoitteellisuutta sekä osallistujan että järjestäjän näkökulmista. Päättötesti parantaisi myös eri järjestäjien kielikoulutusten tuloksien seurantaa. Jatkossa kotoutuja-asiakkaita voidaan ohjata korostetusti koulutuksiin, jotka vaikuttavat seurannan perusteella tehokkaimmilta. Vaikuttavuutta ei kuitenkaan pystyttäisi mittaamaan järjestelmällisesti. Maahanmuuttajien kielikoulutuksella on tutkitusti työllistymistä edistäviä vaikutuksia. 127

Kotoutumisohjelman tavoitteellisuus lisääntyisi myös kotoutumissuunnitelmien kautta. Kotoutumissuunnitelmien ja niihin sisältyvien palveluiden on arvioitu aiemmin lisäävän suunnitelman saaneiden tulotasoa merkittävästi kymmenen vuoden seurantajaksolla. 128 Kun voimassa olevaan kotoutumislakiin perustuvissa kotoutumissuunnitelmissa kotoutuja-asiakkaiden tavoitteet määriteltiin tapauskohtaisesti, kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa kotoutumissuunnitelman keskeiseksi tavoitteeksi asetettaisiin muiden yksilöllisten tavoitteiden ohella työllistyminen tai yrittäjyys. Lisäksi suunnitelmissa olisi jatkossa huomioitava aiempaa kattavammin kotoutuja-asiakkaan toiveet, elämäntilanne, osaaminen sekä työ- ja koulutushistoria. Muutoksen voidaan arvioida lisäävän kotoutumissuunnitelmaan sisältyvien palveluien tavoitteellisuutta, työelämälähtöisyyttä ja tarveperusteisuutta. Alle 25-vuotiaille tavoitteeksi asetettaisiin vähintään toisen asteen koulutuksen suorittaminen. Näiden henkilöiden kohdalla muutos vähentäisi työllisyyttä hieman lyhyellä aikavälillä, mutta lisäisi sitä pitkällä aikavälillä, sillä Suomessa hankittu koulutus nostaa työllisyyttä pitkällä aikavälillä.

Työvoiman ulkopuolella oleville kotoutumisohjelmaan liittyvät muutokset ja sitä myötä myös työllisyysvaikutukset olisivat todennäköisesti suuremmat kuin työttömille työnhakijoille. Työllisyysvaikutukset syntyisivät työvoiman ulkopuolella olevien nykyistä paremmasta tavoittamisesta, työllistymiseen tai yrittäjyyteen tähtäävän kotoutumissuunnitelman laatimisesta sekä palveluohjauksesta kotoutumisohjelman palveluihin. Vuonna 2018 työvoiman ulkopuolella oli noin 43 000 asuntoväestöön kuuluvaa työikäistä ulkomaalaistaustaista, jotka eivät olleet opiskelijoita, koululaisia tai eläkeläisiä. Näistä arviolta noin 11 000 oli ollut maassa alle kolme vuotta ja siten todennäköisesti oikeutettuja kotoutumissuunnitelmaan.

Voimassa olevan kotoutumislain mukaan työvoiman ulkopuolella oleville tehtiin alkukartoitukset ja kotoutumissuunnitelmat kunnissa, usein kuntien sosiaalitoimessa. Koska kotoutumissuunnitelmia ei tehnyt työvoimapalveluista vastaava viranomainen, ei kotoutumissuunnitelmiin myöskään liittynyt järjestelmällistä työllistymiseen tähtäävä elementtiä. Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen mukaan kotoutumissuunnitelmat tehtäisiin kunnissa osana kotoutumisohjelmaa, jolloin myös työvoiman ulkopuolella olevia asiakkaita ohjattaisiin työllistymistä edistäviin koulutuksiin ja palveluihin. Lakiehdotuksen mukaan kaikille kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 tai 4 momentissa tarkoitetuille henkilöille eli esimerkiksi kansainvälistä suojelua saaville ja pakolaistaustaisille olisi tehtävä kotoutumissuunnitelma. Sarvimäen ja Hämäläisen (2016) tutkimuksen perusteella kotoutumissuunnitelmien ja niihin sisältyvien palveluiden kohdejoukon laajentamisen voidaan arvioida lisäävään työllisyyttä ja parantavan työsuhteiden laatua. 129

Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa työvoiman ulkopuolella olevia pyrittäisiin tavoittamaan järjestelmällisesti rekisteritietojen perusteella. Maahanmuuttoviraston olisi toimitettava kunnille tiedot pakolaistaustaisista henkilöistä sekä ihmiskaupan uhreista. Lisäksi kunnat ja hyvinvointialueet saisivat Kansaneläkelaitokselta tiedon toimeentulotukea muuten kuin tilapäisesti saavista tai lasten kotihoidon tukea saavista ja kotoutumissuunnitelmaan oikeutetuista henkilöistä, jolloin heidät voitaisiin ohjata monialaiseen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointiin, monialaisen kotoutumissuunnitelman laadintaan ja sen sisältämiin palveluihin. Nykyisin tämä tieto on mennyt kuntaan alkukartoitusta varten. Viime vuosina näitä henkilöitä on ollut vuosittain noin 800-900. Muutoin kuin tilapäisesti toimeentulotukea saavilla olisi kotoutuja-asiakkaina velvollisuus osallistua kotoutumissuunnitelman laatimiseen ja suunnitelmassa sovittuihin palveluihin. Osalle näistä henkilöistä on kotoutumissuunnitelma laadittu aiemminkin. Kunnat ovat aiempina vuosina hakeneet korvauksia alkukartoituksista noin 200-400 kappaletta vuodessa, mutta osa henkilöistä, joille alkukartoitus on tehty, on ollut alaikäisiä. Työikäisille alkukartoituksia on laadittu vaihtelevasti eri toimialoilla ja alkukartoitusten perusteella tehtävissä kotoutumissuunnitelmissa työllistyminen on ollut harvoin keskeinen prioriteetti.

Lakiehdotuksen myötä palvelutarpeen arviointi ja sen perusteella tehtävä kotoutumissuunnitelma laadittaisiin vuosittain selvästi useammalle henkilölle kuin aiemmin. Kunnat saisivat vuosittain tiedon noin 1100 toimeentulotukea muuten kuin tilapäisesti saavasta, noin 520 kotihoidontukea saavasta sekä noin 200 ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän asiakkaasta. Kotoutumispalveluihin pyrittäisiin kuitenkin ohjauksen ja neuvonnan kautta ohjaamaan myös muita työvoiman ulkopuolella olevia. Tämä lisäisi siirtymiä työvoiman ulkopuolelta työvoimaan ja sitä kautta myös työllisyyteen, sillä osallistumisasteella ja työllistymisasteella on vahva yhteys.

Mahdolliset työllisyysvaikutukset näkyisivät pitkällä aikavälillä. Kotoutumissuunnitelman saaneiden henkilöiden työllisyysaste on ollut aiempina vuosina noin 30 prosenttia kolme vuotta suunnitelman ja hieman alle 40 prosenttia viisi vuotta suunnitelman laatimisen jälkeen. 130 Tätä ei voi kuitenkaan pitää kotoutumispalveluiden nettovaikutuksena, sillä osa kotoutumispalveluiden asiakkaista olisi työllistynyt myös ilman palveluita. Työvoiman ulkopuolella olevien kohdalla palveluihin osallistuminen ei myöskään välttämättä lisäisi työllisyyttä yhtä voimakkaasti kuin työttömien työnhakijoiden kohdalla, sillä työvoiman ulkopuolella olo voi signaloida työkykyyn tai muuhun työllistymistä vaikeuttavan ominaisuuteen tai tilanteeseen liittyvistä haasteista.

Kotoutumissuunnitelman voimassaolon enimmäiskeston lyhentäminen kolmesta vuodesta kahteen vaikuttaa ensisijaisesti kotoutuja-asiakkaiden siirtymiin muihin palveluihin. Ei ole realistista olettaa, että jatkossa kahdessa vuodessa kielitaito ja muu kotoutumisen alkuvaiheen palveluiden kautta hankittu osaaminen kehittyisi samalle tasolle kuin aiemmin kolmessa vuodessa. Kuntien työvoimapalveluiden järjestämisvastuun ja kuntien rahoitusmallien (mukaan lukien kuntavero) myötä kunnilla on edellä kuvatusti sekä mahdollisuuksia että kannustimia tarjota maahanmuuttajille työllistymistä edistäviä ja lähellä työelämää olevia palveluita. Työvoimapalvelu-uudistuksen ja kotoutumislain uudistuksen yhteisvaikutuksena maahanmuuttajien työllistymisen on tarkoitus tehostua nykyisestään. Kunnilla on myös mahdollisuus kehittää maahanmuuttajien palvelutarvetta vastaavia palveluita sekä tehdä laajamittaisesti yhteistyötä esimerkiksi järjestöjen kanssa. Kotoutumissuunnitelman jälkeisessä työllistymisessä ei ole nähtävissä äkillisiä kotoutumissuunnitelman päättymisestä seuraavia tasonnousuja, jotka viestisivät kotoutumiskoulutusten- ja palveluiden merkittävästä lukitusvaikutuksesta suhteessa muihin koulutuksiin ja palveluihin.

Kotoutumissuunnitelman enimmäiskestonlyhentäminen voi lisäksi lisätä kotoutumisohjelman tavoitteellisuutta. Yhä useampi kotoutuja-asiakas pyritään saamaan työllistymään nopeasti. Muissa Pohjoismaissa kotoutumispalveluiden enimmäisaika on lyhyempi kuin Suomen nykyisessä lainsäädännössä. Ruotsissa kotoutumissuunnitelman enimmäiskestonlyhentäminen yhdistettynä rahoituksen kasvuun, taloudellisiin kannustimiin ja kotoutumispalvelujen keskittämiseen keskushallinnolle nosti kuitenkin kotoutuja-asiakkaiden tuloja 150 prosenttia suhteessa verrokkiryhmään. 131 Kyseessä oli kuitenkin toimenpiteiden yhteisvaikutus, joten nimenomaisesti kotoutumissuunnitelman enimmäiskestonlyhentämisen vaikutusta tulojen kasvuun ei pystytty arvioimaan.

4.2.3.5 Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Tällä esityksellä olisi vaikutuksia perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen lähtökohtana on maahanmuuttajien tosiasiallisen yhdenvertaisuuden turvaaminen. Tällä tarkoitetaan yhdenvertaisuutta, joka toteutuu lopputulosten suhteen erilaisista lähtökohdista ja mahdollisuuksista riippumatta. Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa säädettyjen palveluiden ja toimenpiteiden tavoitteena olisi pienentää maahanmuuttajien ja valtaväestön välisiä eroja työllisyydessä, osallisuudessa, hyvinvoinnissa ja terveydessä. Tähän pyrittäisiin tukemalla maahanmuuttajia yhteiskunnassa sekä työelämässä tarvittavan kielitaidon ja muiden valmiuksien omaksumisessa sekä toisaalta edistämällä yhteiskunnan vastaanottavuutta ja hyviä väestösuhteita sekä vähentämällä maahanmuuttajiin kohdistuvaa syrjintää.

Eri syistä maahan muuttaneiden yhdenvertaisuus lisääntyisi, kun ohjauksen ja neuvonnan saatavuutta parannettaisiin eri syistä Suomeen muuttaneille maahanmuuton perusteesta, elämäntilanteesta tai maassa asutusta ajasta riippumatta. Yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon toteutumista edistäisi myös se, että lakiehdotuksella lisättäisiin työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien, kuten kansainvälistä suojelua saavien ja kiintiöpakolaisten, kotona lapsia hoitavien vanhempien, sekä ihmiskaupan uhrien tavoittamista palveluihin.

Esityksellä olisi useita vaikutuksia maahanmuuttajien työllisyyteen, joita on kuvattu edellä luvussa 4.2.3.4 Vaikutukset työllisyyteen ja työelämään. Työvoiman ulkopuolella oleville kotoutumisohjelmaan liittyvät muutokset syntyisivät työvoiman ulkopuolella olevien nykyistä paremmasta tavoittamisesta, työllistymiseen tai yrittäjyyteen tähtäävän kotoutumissuunnitelman laatimisesta sekä palveluohjauksesta kotoutumisohjelman palveluihin. Tämä edistäisi heidän yhdenvertaisuuttaan (perustuslain 6 §), sivistyksellisiä oikeuksiaan (perustuslain 16 §), oikeutta työhön (perustuslain 18 §) sekä oikeutta sosiaaliturvaan (perustuslain 19 §).

Haavoittuvassa asemassa olevat henkilöt

Esityksellä parannettaisiin usean haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden palveluita. Ilman huoltajaa tulleiden lasten ja nuorten asumisen ja tuen järjestämisestä kehitettäisiin. Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen ja sosiaalihuoltolain muuttamista koskevan lakiehdotuksen mukaan alaikäisten asumisesta perheryhmäkodeissa tulisi sosiaalihuoltoa. Esitetty ratkaisu turvaisi perustuslain 6 §:n mukaista yhdenvertaisuutta lasten ja nuorten välillä nykyistä paremmin. Hoiva, huolenpito ja kasvatus olisivat järjestelmällisesti sosiaalihuollon palvelua, joka vahvistaisi lasten ja nuorten perustuslain 19 §:n mukaista oikeutta sosiaaliturvaan ja tarjoaisi heille myös mahdollisimman hyvät edellytykset kasvuun ja kehitykseen, sekä heidän tarvitsemansa erityinen suojelun ja tuen (YK:n lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus (SopS 59–60/1991); LOS, artikla 20). Tämä olisi parannus nykytilaan, jossa lapset ja nuoret eivät ole päässeet sosiaalihuollon asiakkaiksi yhdenvertaisella tavalla. 132 Sosiaalihuollon palveluna hoiva, huolenpito ja kasvatus ovat myös entistä paremmin osa sosiaali- ja terveyspalvelujen kokonaisuutta, ja hyvinvointialueen sosiaali- ja terveysalan osaamista voidaan myös hyödyntää laajemmin ja saumattomammin.

Ilman huoltajaa maassa olevien lasten ja nuorten osalta ehdotettu muutos merkitsisi lisäksi heidän perustuslain 21 §:ssä tarkoitetun oikeusturvansa vahvistumista. Esitettyjen muutosten myötä lapsilla ja nuorilla olisi oikeus saada valituskelpoinen päätös asumiseen liittyvistä ratkaisuista. Ehdotettu muutos saattaisi heidät yhdenvertaiseen asemaan muiden haavoittuvassa asemassa olevien asiakasryhmien kanssa. Ehdotuksessa edellytettäisiin nykyistä vahvemmin myös lapsen yksilöllisen tilanteen arvioimista tehtäessä ratkaisuja asumiseen ja muuhun tukeen liittyen. Sosiaalihuollon lainsäädännön piiriin siirtymisen myötä lasten ja nuorten asemaa ja oikeuksia tulisi turvaamaan myös laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000), jonka tarkoituksena on edistää asiakaslähtöisyyttä ja asiakassuhteen luottamuksellisuutta sekä asiakkaan oikeutta hyvään palveluun ja kohteluun sosiaalihuollossa. Mainitulla lailla vahvistetaan erityisesti myös alaikäisen asiakkaan asemaa, asettamalla muun muassa velvollisuus alaikäisen mielipiteen selvittämiseen ja huomioon ottamiseen. Täten lasten ja nuorten oikeus saada mielipiteensä kuulluksi (LOS artikla 12) tulisi turvatuksi entistä vahvemmin. Kaiken kaikkiaan esitetyllä ratkaisulla voidaan nähdä turvattavan lapsen edun (LOS artikla 3) toteutumista, sillä hoivan, huolenpidon ja kasvatuksen laatu ja yhdenvertaisuus tulisivat varmistetuiksi sekä lapsen yksilölliset tarpeet ja oikeusturva huomioiduiksi.

Myös lasten ja nuorten yksityiselämä sekä perustuslain 10 §:ssä tarkoitettu henkilötietojen suoja (myös LOS artikla 16) tulisivat entistä paremmin turvatuiksi esitetyllä ratkaisulla, sillä yleisen tietosuojasääntelyn ohella sosiaalihuollon asiakastietojen käsittelyä turvataan laissa sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista sekä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestä käsittelystä annetussa laissa (784/2021). Lapsella on oikeus saada tietoa ikätasolleen sopivalla tavalla (LOS artikla 17). Perheryhmäkotien toiminnassa ei ole voimassa olevan lainsäädännön perusteella yhtä vahvoja velvoitteita palvelun toteuttamiseen ja asiakkaan tilanteeseen liittyvän työn dokumentointiin kuin ehdotettujen muutosten myötä sosiaalihuollossa olisi. Lapsen oikeus omaa tilannettaan koskevaan tietoon vahvistuisi sosiaalihuollon Kanta-palveluiden käyttöönoton myötä. Kanta-palvelujen sosiaalihuollon asiakastiedon arkisto on valtakunnallinen palvelu, jonne tallennetaan sosiaalipalveluissa syntyvät sähköiset asiakastiedot. Sosiaalihuollon tiedot tulevat asiakkaan nähtäville Omakantaan. Sosiaalihuoltoa koskevat muutokset astuvat voimaan vaiheittain laissa määriteltyjen siirtymäaikojen puitteissa.

Lainsäädäntöön ei ehdoteta muutoksia perheryhmäkodeissa käytettävien rajoitustoimenpiteiden osalta. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan perheryhmäkodeissa sovelletaan aineiden ja esineiden haltuunottoon ja asukkaan käytössä olevien tilojen tarkastamiseen, mitä kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta annetun lain 60–62 §:ssä ja 63 §:n 1–3 momentissa säädetään. Ehdotuksen mukaisesti vastaanottolain soveltamista jatkettaisiin myös siirryttäessä sosiaalihuollon lainsäädäntöön, kunnes sosiaali- ja terveysministeriössä saataisiin valmisteltua sosiaali- ja terveydenhuollon asiakkaiden ja potilaiden itsemääräämisoikeutta koskevan lainsäädännön uudistus (STM081:00/2021). On perusteltua, että lapsiin kohdistettavia rajoitustoimenpiteitä tarkastellaan kokonaisuutena kaikkien lapsiryhmien osalta osana tätä uudistusta. Näin voidaan edesauttaa ilman huoltajaa maassa olevien lasten tasavertaista kohtelua suhteessa muihin haavoittuvassa asemassa oleviin asiakasryhmiin. On myös perusteltua jatkaa voimassa olevan lainsäädännön soveltamista, kunnes uusi lainsäädäntö astuu voimaan. Näin voidaan varmistaa se, että perheryhmäkotien toimintaa koskeva lainsäädäntö määrittää toimintaperiaatteita riittävällä tavalla. Samoin voidaan varmistaa, että nykyisiä rajoitustoimenpiteitä voidaan hyödyntää tilanteissa, joissa niille on tosiasiallista tarvetta niiden kohteena olevan lapsen tai yksikön muiden lasten tai aikuisten tai omaisuuden suojaamiseksi.

Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen mukaista korvausjärjestelmää kehitettäisiin niin, ettei kansalaisuuden saaminen enää olisi este alaikäisen ilman huoltajaa maahan tulleiden lasten ja nuorten palveluiden järjestämisestä maksettaville korvauksille. Muutos voisi lisätä kansalaisuushakemuksia ja edistää pysyvyyttä ja turvaa lasten ja nuorten elämässä.

Ihmiskaupan uhrit ovat rikoksen uhreja, joiden kotoutuminen on voinut estyä tai hidastua rikoksen seurauksena. Muista maahanmuuttajista poiketen heillä olisi lakiehdotuksen 15 §:n mukaan oikeus monialaiseen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointiin ja sen myötä kotoutumissuunnitelmaan ja -koulutukseen, vaikka maahanmuutosta olisi kulunut yli kolme vuotta. Kunnalla ja hyvinvointialueella olisi velvollisuus tehdä monialainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi ihmiskaupan uhreille. Tämän uuden, erityisen haavoittuvassa asemassa olevan ryhmän sisällyttäminen lakiehdotukseen parantaisi tämän ryhmän sosiaalisia perusoikeuksia ja turvaisi kyseisen ryhmän perusoikeutta henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen, joista säädetään perustuslain 7 §:ssä.

Kotoutumissuunnitelman enimmäiskestonlyhenemisen potentiaalisesti kielteisiä vaikutuksia haavoittuviin ryhmiin pyrittäisiin estämään mahdollistamalla jatkossakin kotoutumissuunnitelman enimmäiskestoajan pidennys, parantamalla maahanmuuttajien tavoittamista kotoutumispalveluihin sekä vahvistamalla maahanmuuttajien tarpeiden huomioimista yleisessä, kotoutumissuunnitelman enimmäiskestoaikaa seuraavassa palvelujärjestelmässä.

Hyvät väestösuhteet

Hyvien väestösuhteiden ja yhteiskunnan vastaanottavuuden edistäminen olisi yksi lain tarkoituksista. Euroopan unionin yhteisen kotouttamispolitiikan periaatteiden mukaan kotoutuminen on dynaaminen, kaksisuuntainen vuorovaikutusprosessi, joka edellyttää myös vastaanottavan yhteisön sitoutumista. Tutkimusten valossa maahanmuuttajien kohtaama syrjintä vaikeuttaa esimerkiksi heidän asemaansa työelämässä ja heikentää yhteiskuntaan sitoutumista ja vähentää eri ryhmien välistä vuorovaikutusta. Maahanmuuttajiin kohdistuvien toimenpiteiden lisäksi tarvitaan siksi myös yleisiä yhteiskunnan vastaanottavuutta ja hyviä väestösuhteita edistäviä toimenpiteitä. Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen mukaan kunnan tulee kotoutumisen edistämisen suunnittelussaan asettaa myös osallisuutta, yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa sekä oman kielen ja kulttuurin ylläpitämisen mahdollisuuksia sekä hyvien väestösuhteiden edistämistä koskevia tavoitteita ja määriteltävä tavoitteita tukevat toimenpiteet. Kunnan olisi myös asetettava paikallistason monialainen yhteistyöryhmä suunnittelemaan ja kehittämään maahanmuuton ja kotoutumisen edistämistä sekä hyviä väestösuhteita, jos kunnassa esiintyvä maahanmuuttajien palvelutarve sitä edellyttää. Hyvien väestösuhteiden edistäminen sisältyy myös työ- ja elinkeinoministeriön valtakunnallisiin yhteensovittamistehtäviin. Myös elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtävänä olisi hyvien väestösuhteiden ja kulttuurien välisen vuoropuhelun edistäminen. Väestösuhteet sisältävät ryhmien välisen vuorovaikutuksen, osallisuuden, turvallisuuden tunteen sekä asenteet. Tämä tarkoittaisi, että mainittujen viranomaisten tulisi myös pyrkiä vähentämään maahanmuuttajien kohtaamaa syrjintää ja rasismia työ- ja muussa elämässä, jolloin jokaisen oikeus henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen (perustuslain 7 §) vahvistuisi.

Eri näkökulmista käytävä vuoropuhelu ja yhteiset tapaamiset auttavat avartamaan eri toimijoiden näkemyksiä ja myös hyväksymään kunnassa ja alueella moninaisuutta ja siten edistämään hyviä väestösuhteita. Eri toimijoiden näkemyksien ymmärryksen lisääntyminen auttaa kotoutumista edistäviä toimijoita myös lisäämään osaamistaan ja ammattitaitoaan. Järjestöyhteistyön kautta saadaan myös maahanmuuttajien omaa osallisuutta vahvistettua kotoutumisen suunnittelussa ja kehittämisessä paikallis- ja aluetasolla.

Haasteena tämän kaltaisten eri toimijoiden yhteistyön ja hyvien väestösuhteiden edistämisen vaikutusten arvioinnissa on suorien vaikutusten osoittaminen. Toiminnan tai toiminnassa tapahtuneiden muutosten erillisvaikutusten arviointi on vaikeaa ja vaikutukset syntyvät usein epäsuorasti ja tulevat näkyviksi vasta pidemmällä aikavälillä. Kotoutumisen osalta eri toimijoiden yhteistyön tilaa ja kehittymistä seurataan joka toinen vuosi toteutettavan kotoutumisen kumppanuusohjelman kumppanuusbarometrin avulla.

Vaikutuksia kieleen ja kulttuuriin

Mahdollisuus ylläpitää omaa kieltä ja kulttuuria vaikuttaa tutkimusten mukaan myönteisesti kotoutumiseen. 133 Muun muassa Suomeen asettuneet viron-, venäjän- ja somalinkieliset korostavat äidinkielen merkitystä identiteetissään. 134 Lakiehdotuksen mukaan kunnan tulee kotoutumisen edistämisen suunnittelussaan asettaa myös oman kielen ja kulttuurin ylläpitämisen mahdollisuuksia sekä hyvien väestösuhteiden edistämistä koskevia tavoitteita ja määriteltävä tavoitteita tukevat toimenpiteet. Kuntien nykyisiä suunnitteluasiakirjoja eli kotouttamisohjelmia koskevasta selvityksestä 135 ilmenee, että kunnat ovat toteuttaneet tätä tavoitetta lähinnä tukemalla järjestöjen työtä.

Kunnan omakieliset palvelut lisääntyisivät uuden monikielisen yhteiskuntaorientaation avulla. Yhteiskuntatietouden antaminen maahanmuuttajan omalla tai hyvin osaamalla kielellä uudessa monikielisessä yhteiskuntaorientaatiossa parantaisi maahanmuuttajien mahdollisuuksia tuntea osallisuutta ja edistäisi kotoutumisprosessia verrattuna nykytilanteeseen, jossa yhteiskuntatietoutta opetetaan suomeksi tai ruotsiksi.

4.2.3.6 Tietoyhteiskuntavaikutukset

Kotoutumislakia koskevalla lakiehdotuksella esitetään säädettävän uudesta valtakunnallisesta kotoutumisen asiakastietojärjestelmästä ja siihen liittyvästä tietovarannosta. Lakiehdotuksen 9 luvussa säädettäisiin kunnille velvollisuus käyttää valtakunnallista asiakastietojärjestelmää kotoutumisen edistämisessä. Lisäksi 9 luvussa säädettäisiin asiakastietojen käyttötarkoituksista, käsiteltävistä ja valtakunnalliseen tietovarantoon tallennettavista tiedoista, tietojen poistamisesta ja arkistoinnista, rekisterinpitäjistä sekä käyttöoikeuksista, niiden myöntämisestä, poistamisesta ja muuttamisesta.

Esityksellä on vaikutuksia kuntien tiedonhallintaan. Jatkossa valtio tarjoaisi kunnille tietojärjestelmäpalveluja ja rakentaisi kotoutumisen edistämisen valtakunnallista tiedonhallintaa ja toimijoiden välistä tiedonvaihtoa. Uudella ratkaisulla yhdenmukaistettaisiin kuntien ja muiden kotoutumisen edistämisen toimijoiden tiedonhallintaa sekä edistettäisiin tiedon yhteensovittamista ja tietojenvaihtoa. Kotoutumisen valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen ylläpitäjänä kehittämis- ja hallintokeskus vastaisi tietojärjestelmäpalveluihin kuuluvien tietovarannon ja asiakastietojärjestelmän teknisistä määrittelyistä. Tiedonhallintalain 22 §:n 3 momentin nojalla kehittämis- ja hallintokeskus määrittelisi valtakunnallisesta tietovarannosta teknisen rajapinnan avulla luovutettavien tietojen tietorakenteen kuvauksen ja ylläpitäisi sitä.

Esityksellä edistetään digitalisaatiota ja sujuvaa tiedonkulkua viranomaisten välillä noudattaen EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen ja tietosuojalain asettamia perusteita. Ehdotuksen säännökset uudesta tietojärjestelmästä ja tietovarannosta heijastuisi tietoyhteiskunnallisesta näkökulmasta myönteisesti tieto- ja viestintäteknisiin investointeihin, palvelutarjontaan sekä palvelujen laatuun ja saatavuuteen. Lisäksi ehdotetussa 9 luvussa säädettäisiin kotoutumisen edistämiseen liittyvistä tiedonsaantioikeuksista käyttötarkoitusten perusteella voimassa olevaa kotoutumislakia täsmällisemmin. Tiedonsaantioikeuksien perustuslain mukaisuutta on arvioitu tarkemmin luvussa 12 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys.

Tietosuoja-asetuksen 35 artiklan 1 kohdan mukaan ”Jos tietyntyyppinen käsittely etenkin uutta teknologiaa käytettäessä todennäköisesti aiheuttaa – käsittelyn luonne, laajuus, asiayhteys ja tarkoitukset huomioon ottaen – luonnollisen henkilön oikeuksien ja vapauksien kannalta korkean riskin, rekisterinpitäjän on ennen käsittelyä toteutettava arviointi suunniteltujen käsittelytoimien vaikutuksista henkilötietojen suojalle.”

Tietosuojavaltuutetun toimiston lausunnon mukaan 136 vaikutustenarviointi vaaditaan erityisesti tapauksissa, joissa: a) luonnollisten henkilöiden henkilökohtaisten ominaisuuksien järjestelmällinen ja kattava arviointi, joka perustuu automaattiseen käsittelyyn, kuten profilointiin, ja johtaa päätöksiin, joilla on luonnollista henkilöä koskevia oikeusvaikutuksia tai jotka vaikuttavat luonnolliseen henkilöön vastaavalla tavalla merkittävästi; tai b) laajamittainen käsittely, joka kohdistuu 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin erityisiin henkilötietoryhmiin. Erityisten henkilötietoryhmien lisäksi riskejä liittyy esimerkiksi laajamittaiseen henkilötietojen käsittelyyn, joka koskee suurta rekisteröityjen määrää. Korkea riski liittyy myös käyttöoikeuksien osalta suureen määrään tietojärjestelmän käyttäjiä ja heille myönnettyihin käyttöoikeuksiin. Tietojärjestelmän lainmukaisen käytön valvonnassa olennaisena suojatoimena kuuluu lokitietojärjestelmä ja siihen liittyvä käytönvalvonta. Suojatoimia voivat esimerkiksi olla: 1) Lokitietojärjestelmät ja muu käytönvalvonta, 2) Tietojen käyttöä ohjaavat käyttölupaehdot, 3) Säännölliset, ulkopuolisen tahon suorittamat auditoinnit ja 4) Raportointivelvoitteet valvontaviranomaisille.

Kotoutumisen asiakastietojärjestelmän ja tietovarannon osalta on tarpeellista tehdä tietosuoja-asetuksen mukainen tietosuojavaikutusten arviointi siinä vaiheessa, kun ratkaisun tekniset suunnitelmat ja käyttömallit tarkentuvat. Ulkopuolisen tahon toteuttama riskien arviointi auttaa kuntia ja Kehittämis- ja hallintokeskusta vastaamaan riskeihin, joita tietojärjestelmiin liittyy. Tietosuojavaikutusten arviointi kattaa suunnitellut toimenpiteet riskeihin puuttumiseksi, mukaan lukien suoja- ja turvallisuustoimet ja mekanismit, joilla varmistetaan henkilötietojen suoja. Tietosuojavaikutusten arviointi tuo arvioitavaksi myös organisaatioiden välisen vastuunjaon ja ohjaussuhteet sekä rekisterinpitäjien ja -käsittelijöiden tehtävät käytännössä.

Tietosuojavaikutusten arviointi toteutetaan ennen järjestelmien käyttöönottoa. Jo ennen järjestelmäkehityksen käynnistämistä on arvioitu, että kehitettävään kotoutumisen asiakastietojärjestelmään ja tietovarantoon liittyy korkea riski henkilötietojen käsittelyssä. Lähtökohtaisesti riski ei kuitenkaan ole korkeampi kuin nykytilanteessa, jossa kunnat käsittelevät asiakastietoa omissa järjestelmissään ja jossa organisaatiot vaihtavat asiakastietoa tapaamisissa, puhelimitse, sähköpostitse tai asiakkaan välittämänä. Uusien järjestelmien käytön opetteluun sisältyy myös riskejä virheisiin henkilötietojen käsittelyssä. Näihin riskeihin varaudutaan varaamalla Kehittämis- ja hallintokeskukseen resursseja kotoutumisen asiakastietojärjestelmän ja tietovarannon käyttäjien perehdyttämiseen.

Tietosuojavaltuutetun toimiston asiantuntijalausunto kiinnitti huomioita julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden lainsäädäntöön liittyvän asiakastietojärjestelmän ja tietovarannon käyttöoikeuksiin. Lausunnon mukaan jatkossa olisi syytä kiinnittää huomiota erityisesti tuolloin ehdotettuun muutokseen käyttöoikeuksista myöntämisestä ulkopuolisille tahoille, eli palveluntuottajille (tuolloinen lakiehdotus julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta 13 luvun 5 § Käyttöoikeuden myöntäminen ja salassa pidettävien henkilötietojen luovuttaminen eräissä tilanteissa). Lausunnon mukaan olisi varmistettava riittävällä tavalla rekisteröityjen henkilötietojen käsittelyn asianmukainen turvallisuus ja suojaaminen myös käytönvalvonnan keinoin, vaikka ehdotukseen on ehdotettu suojatoimina salassapitovelvoitteen ja virkavastuun (rikosoikeudellisen vastuun) ulottaminen käyttäjiin ja käyttöoikeuden myöntävän tahon velvollisuutta ylläpitää tietoja voimassaolevista käyttöoikeuksista.

Kotoutumislakia koskevan ehdotuksen mukaan kunta myöntää käyttöoikeudet valtakunnallisiin tietojärjestelmäpalveluihin palveluksessaan olevalle henkilölle sekä ulkopuolisen tahon palveluksessa olevalle henkilölle hankkimansa palvelun osalta. Kunta myöntää käyttöoikeuden hyvinvointialueen palveluksessa olevalle henkilölle, joka osallistuvat 15 §:ssä tarkoitetun monialaisen alkukartoituksen tai 17 §:ssä tarkoitetun monialaisen kotoutumissuunnitelman laatimiseen, tarkistamiseen tai muuttamiseen. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskus (jatkossa kehittämis- ja hallintokeskus) myöntää käyttöoikeudet palveluksessaan olevalle henkilölle taikka työ- ja elinkeinoministeriön ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten palveluksessa olevalle henkilölle. Lisäksi kehittämis- ja hallintokeskus myöntää käyttöoikeudet ulkopuolisten tahojen palveluksessa olevalle henkilölle, kun kyse on Kehittämis- ja hallintokeskuksen tai työ- ja elinkeinoministeriön tekemästä toimeksiannosta tai hankkimasta palvelusta.

Ehdotetun säännöksen mukaan käyttöoikeus voidaan myöntää sellaiselle henkilölle, joka on:

1) työ- ja elinkeinoministeriön tai kehittämis- ja hallintokeskuksen toimeksiannosta erillistä arviointia, tarkastusta tai selvitystä tekevän tahon palveluksessa ja hoitaa arviointi-, tarkastus- tai selvitystehtävää;

2) Kehittämis- ja hallintokeskuksen toimeksiannosta tietojärjestelmäpalvelujen kehittämis- tai ylläpitotehtäviä tekevän tahon palveluksessa ja hoitaa tällaista kehittämis- tai ylläpitotehtävää;

3) kotoutumista edistävien palvelujen tuottajan palveluksessa ja hoitaa kotoutumisen edistämiseen liittyviä tehtäviä.

Myös ulkopuolisilla palveluntuottajilla olisi salassapitovelvoite.

Lisäksi käyttöoikeuden myöntävällä taholla olisi velvollisuus ylläpitää tietoja voimassaolevista käyttöoikeuksista. Ehdotuksen mukaan kehittämis- ja hallintokeskuskeskuksen on viipymättä ilmoitettava kunnalle käyttöoikeuksien lokitiedoista havaitsemistaan poikkeamista. Kunnan on viipymättä selvitettävä, mistä havaitut poikkeamat johtuvat ja ryhdyttävä tarvittaviin toimenpiteisiin, jos poikkeamat ovat seurausta käyttöoikeuksien väärinkäytöstä. Lakiehdotuksessa säädettäisiin käyttöoikeuksien muuttamisesta ja poistamisesta, myös väärinkäytösten vuoksi.

Lakiehdotuksen mukaan valtakunnallisiin tietojärjestelmäpalveluihin kuuluvan asiakastietojärjestelmän käyttö edellyttää henkilökohtaista käyttöoikeutta. Tietojärjestelmän käyttöoikeuksien hallinnasta ja lokitietojen keräämisestä säädetään julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019) 16 ja 17 §:ssä. Kotoutumisen asiakastietojärjestelmään tultaisiin sisällyttämään virkailijan hauista lokiin kirjattava tieto.

Lisäksi kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 94 §:ssä säädettäisiin palveluntuottajan tiedonsaantioikeuksista. Sen mukaan 2 luvussa tarkoitettuja palveluita tuottavalla julkisella tai yksityisellä oppilaitoksella tai muulla palveluntuottajalla, jonka asiakkaaksi kotoutuja-asiakas tai maahanmuuttaja ohjataan kotoutumissuunnitelman mukaisesti, on oikeus saada maksutta ja salassapitosäännösten estämättä kunnalta ja edeltäviltä palveluntuottajilta 2 luvussa tarkoitettujen tehtävien hoitamiseksi seuraavat laissa luetellut tiedot.

Lakiehdotuksessa säädettävien tiedonsaantioikeuksien puitteissa viranomaisten ja palveluntuottajien välisessä tiedonvaihdossa voitaisiin hyödyntää eri järjestelmiä, kuten valtakunnallista kotoutumisen asiakastietojärjestelmää tai Koulutusportti-järjestelmää.

Tehtävien hoitamisessa tarvittavien henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan yleistä tietosuoja-asetusta. Näin ollen henkilötietojen suojasta ei ole tarvetta säätää erikseen, ellei käytetä kansallista liikkumavaraa. Tällaiseen liikkumavaraan perustuisi säännös, joka rajoittaa rekisteröidyn oikeutta rajoittaa henkilötietojensa käsittelyä. Tällainen rajoitus on mahdollinen yleisen tietosuoja-asetuksen 23 artiklan 1 kohdan määrittelemän kansallisen liikkumavaran nojalla ja puitteissa. Henkilötietojen suojan kannalta on tärkeää myös se, että vaikka käyttöoikeus kotoutumisen edistämisen asiakastietojärjestelmään voidaan myöntää myös ulkopuoliselle henkilölle, edellytetään, että henkilö saa käsitellä vain sellaisia 73 §:ssä tarkoitettuja tietoja, jotka ovat välttämättömiä hänen tehtäviensä hoitamiseksi, ja vain siten kuin hänen tehtäviensä hoitamiseksi on välttämätöntä. Vain tällainen käyttöoikeuden saanut henkilö saa salassapitosäännösten estämättä hakea ja käyttää asiakastietojärjestelmään talletettuja tietoja, jos se on tarpeen asiakaspalvelun järjestämiseksi, vireillä olevan asian selvittämiseksi tai ratkaisemiseksi, valvonta-, kehittämis- tai seurantatehtävän suorittamiseksi taikka toimeksiantotehtävän suorittamiseksi. Käyttöoikeusrajoitus on omiaan vahvistamaan henkilötietojen suojaa.

Lisäksi kotoutumislakia koskevalla lakiehdotuksella on välillisiä tietoyhteiskuntavaikutuksia. Sähköiset palvelut ovat merkittävässä asemassa kaikissa suomalaisen yhteiskunnan tarjoamissa palveluissa ja myös kotoutumista edistävissä palveluissa. Maahanmuuttajien osalta sähköisten palveluiden ja koulutuksen täysimääräisessä hyödyntämisessä on varmistettava saavutettavuus riittävän kattavalla kielivalikoimalla, visuaalisuudella ja selkokielisyydellä. Samalla on otettava huomioon, että osa kotoutujista tarvitsee tukea ja henkilökohtaista palvelua sähköisten palveluiden käytössä varsinkin maahanmuuton alkuvaiheessa. Osa maahanmuuttajista ei lainkaan kykene sähköisten palveluiden käyttöön ja tarvitsee jatkossakin pitkäjänteistä ja henkilökohtaista ohjausta, tukea ja neuvontaa. Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa säädetään matalan kynnyksen ohjauksesta ja neuvonnasta sekä kotoutumisohjelman aikaisesta ohjauksesta ja neuvonnasta, joilla voidaan tukea myös maahanmuuttajien asiointia sähköisissä palveluissa siltä osin kuin tukeminen ei ole sosiaalihuollon palvelua.

5.1.1 Kotoutumislain kohderyhmä

Voimassa olevan kotoutumislain mukaan lakia sovelletaan maahanmuuttajaan, jolla on oleskelulupa, -kortti tai -oikeus ulkomaalaislain mukaisesti. Yksittäisten maahanmuuttajataustaisten henkilöiden osalta tämä on luonut haasteita, sillä kansalaisuuden omaavalla maahanmuuttajalla ei ole oikeutta kotoutumislain mukaisiin palveluihin. Lähtökohtaisesti valmistelussa ei kuitenkaan nähty tarpeelliseksi muuttaa lain soveltamisalaa ja niiden yksittäisten henkilöiden, esimerkiksi kaksoiskansalaisten, palveluiden tarpeeseen voidaan vastata myös yleisen palvelujärjestelmän palveluilla. Kotoutumislakia koskevaan lakiehdotukseen säädettäisiin kuitenkin kaksi poikkeusta. Ensinnäkin alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tullut lapsi tai nuori, joka saa kansalaisuuden, olisi silti oikeutettu lakiehdotuksen 3 luvun mukaisiin palveluihin ja viranomainen näistä palveluista syntyvistä kustannuksista maksettaviin valtion korvauksiin. Toiseksi, ihmiskaupan uhrien osalta korvauksia maksettaisiin myös Suomen kansalaisista. Nämä kaksi erityisryhmää ovat marginaalisia ja esitetyt säännökset takaisivat yhdenvertaisen kohtelun ja palvelut kyseisille haavoittuville ryhmille riippumatta kansalaisuudesta.

Lisäksi kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa säädettäisiin muitakin kohderyhmiä. Kuntaan ohjaaminen ja useat valtion korvaukset liittyvät henkilön asemaan lakiehdotuksen 2 §:n 3 tai 4 momentin mukaisena henkilönä, eli esimerkiksi kansainvälistä suojelua saavana tai tämän perheenjäsenenä. Sääntely vastaisi voimassa olevaa kotoutumislakia näiltä osin. Näillä ryhmillä on erityinen tarve kuntapaikoille ja näille ryhmille tarjottavista palveluista voi aiheutua suurempia kustannuksia kunnille ja hyvinvointialueille kuin vaikkapa työ- tai koulutusperusteisesta maahanmuutosta, joten sääntelyä voidaan pitää edelleen perusteltuna. Resurssisyistä ei ole myöskään mahdollista laajentaa korvausten piiriä.

Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa esitetään merkittävää laajennusta siihen kohderyhmään, jolle kunnan on aina laadittava osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi, tai kunnan ja hyvinvointialueen yhdessä kyseisen arvioinnin monialainen versio. Voimassa olevan kotoutumislain mukaan tätä arviointia nykyisin vastaava alkukartoitus laaditaan maahanmuuttajille, jotka ovat ilmoittautuneet työttömiksi työnhakijoiksi tai saavat muuten kuin tilapäisesti toimeentulotukea. Lisäksi alkukartoitus on voitu laatia myös muulle maahanmuuttajalle, jonka arvioidaan sitä tarvitsevan.

Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen mukaan edellä mainittujen kahden ryhmäksi perusmuotoinen tai monialainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi olisi laadittava lain 2 §:n 3 tai 4 momentissa tarkoitetuille henkilöille, ihmiskaupan uhreille, alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleille sekä lapsen kotihoidon tukea saaville. Valmistelussa arvioinnin kohderyhmiksi on valittu nykyisten kohderyhmien lisäksi erityisen haavoittuvassa asemassa olevia ja työvoiman ulkopuolisia ryhmiä, joiden arvioidaan erityisesti tarvitsevan kotoutumispalveluita. Valmistelussa on arvioitu myös muita maahanmuuttajaryhmiä arvioinnin erityiseksi kohderyhmäksi. Mahdollisuuksia rajoittavat henkilötietojen saamiseen liittyvien rekisteripohjaisten ratkaisujen puute sekä käytettävissä olevat resurssit. Kunnan ei ole mahdollista laatia osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointeja kaikille maahanmuuttajille johtuen käytössä olevien resurssien rajallisuudesta, minkä vuoksi palveluita pyritään kohdentamaan niitä eniten tarvitseville. Työ- ja koulutusperäisesti maahan muuttaneen voidaan katsoa olevan jo osittain integroitunut yhteiskuntaan ja saavan palveluita myös yleisen palvelujärjestelmän kautta.

Kuitenkin kunnan olisi laadittava arviointi myös muulle maahanmuuttajalle, jonka arvioidaan sitä tarvitsevan. Tällä voitaisiin tarkoittaa myös puolisoita, työ- tai koulutusperäistä maahanmuuttoa tai muita maahanmuuttajaryhmiä. Arviointia ja kotoutumissuunnitelmaa ei olisikaan rajattu heidän ulottumattomiinsa. Lisäksi tarveperusteisuutta ja laajempaa tavoittamista on lakiehdotuksessa pyritty vahvistamaan uudella 9 §:ssä tarkoitetulla yhteydenotolla sekä aiempaa matalamman kynnyksen ohjaus- ja neuvontapalveluilla.

Hallitusohjelman mukaan tulisi laatia laki ihmiskaupan uhrien auttamisesta. Erillislakia valmisteltiin poikkihallinnollisesti sosiaali- ja terveysministeriön asettamassa työryhmässä (hanketunnus STM054:00/2020), joka asetettiin 1.6.2020. Valmistelun aikana selvitettiin muun ohella sitä, että ihmiskaupan uhrille annetuista palveluista ja tukitoimista aiheutuvien kustannusten korvaamista koskeva sääntely olisi kumottu kotoutumislaista ja että asiasta olisi säädetty jatkossa ihmiskaupan uhrien auttamista koskevassa erillislaissa. Tällöin korvausjärjestelmää ei olisi sidottu ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän asiakkuuteen kuten nykyisin.

Tammikuussa 2022 kuitenkin linjattiin, että erillislakia ei valmistella tällä hallituskaudella vaan että sisäministeriö valmistelee kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annettuun lakiin muutoksia, joilla heikennetään uhrin auttamisen ja rikosprosessin välistä yhteyttä. Sosiaali- ja terveysministeriö tarkastelee oman hallinnonalansa muutostarpeita, minkä lisäksi selvitetään voimassa olevan kotoutumislain mukaisen korvausjärjestelmän selkiyttämistä. Tästä johtuen kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa säädettäisiin edelleen myös ihmiskaupan uhrien korvauksista ja lakiehdotuksen soveltamisalaa täsmennettäisiin koskemaan myös sellaiset ihmiskaupan uhrit, joilla on Suomen kansalaisuus. Lisäksi lakiehdotuksessa nostettaisiin ihmiskaupan uhrit kotoutumisen kohderyhmäksi, jolle olisi aina laadittava osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi sekä kotoutumissuunnitelma.

5.1.2 Kotoutumissuunnitelman voimassaoloaika ja kotona lapsia hoitavat vanhemmat

Voimassa olevassa kotoutumislaissa kotoutumissuunnitelman enimmäiskesto on kolme vuotta. Lisäksi sitä voidaan pidentää erityisen tuen tarpeesta johtuen taikka esimerkiksi vamman, sairauden tai vanhempainvapaan johdosta aiheutuneen keskeytyksen kestoa vastaavasti. Eduskunta on edellyttänyt kotoutumissuunnitelman keston lyhentämistä yhteen vuoteen. 137 Valtioneuvoston eduskunnalle antamassa selonteossa kotoutumisen edistämisen uudistamistarpeista esitettiin kotoutumissuunnitelman enimmäiskestoksi kahta vuotta, jonka mukaisesti kotoutumislakia koskeva lakiehdotus on valmisteltu. Kotoutumista pyrittäisiin eduskunnan edellytysten mukaisesti myös nopeuttamaan tavoittamalla ja ohjaamalla maahanmuuttajat mahdollisimman pian maahantulon jälkeen kotoutumispalveluihin. Valmistelun aikana on arvioitu kotoutumissuunnitelman pidennysperusteita. Lakiehdotuksessa esitetään niiden säilyvän nykyistä vastaavina huomioiden terminologian osalta perhevapaauudistus.

Valmistelussa arvioitiin myös mahdollisuutta lisätä hoitovapaa pidennysperusteeksi. Hoitovapaan lisääminen pidennysperusteeksi olisi ristiriidassa kotoutumisen tehostamisen tavoitteen kanssa ja tosiasiallisesti viivästyttäisi niin hoitovapaalla olevan vanhemman kuin hänen kotona hoitamansa lapsen kotoutumisen käynnistymistä. Lisäksi hoitovapaan lisäämisellä pidennysperusteeksi olisi voinut olla epätoivottuja vaikutuksia lapsen varhaiskasvatukseen osallistumisen kannalta. Valmistelussa päädyttiin esittämään, että kotihoidon tuella olevia vanhempia pyritään tavoittamaan rekisteripohjaisesti ja kunnan olisi laadittava heille osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi sekä kotoutumissuunnitelma. Lisäksi pidennysperusteeksi lisättäisiin perustellusta syytä se, jos henkilö on osallistunut osa-aikaisesti kotoutumissuunnitelmaan saadessaan lapsen kotihoidon tukea. Tämä kannustaisi osallistumaan kotoutumissuunnitelmaan mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Kunnan tulisi tarjota heille soveltuvia palveluita ja kehittää esimerkiksi koulutuksia, joihin voisi osallistua lasten hoidolla tuetusti.

Lisäksi kotoutumissuunnitelman enimmäiskeston lyhentymisestä huolimatta lakiehdotuksella pyritään varmistamaan, etteivät maahanmuuttajien mahdollisuudet kehittää itseään heikentyisi. Tästä tarkemmin luvussa 5.1.3.

Voimassa olevan kotoutumislain ja lakiehdotuksen mukaan kotoutumissuunnitelma tulisi laatia viimeistään kolmen vuoden kuluessa siitä, kun henkilö on saanut oleskeluluvan. Osana valmistelua on arvioitu myös vaihtoehtoa luoda kotoutumissuunnitelmaan yksilöllinen kertaluontoinen oikeus riippumatta maassaoloajasta. Tätä vaihtoehtoa on perusteltu sillä, ettei esimerkiksi kotona lapsiaan hoitava vanhempi menettäisi oikeuttaan kotoutumissuunnitelmaan, mikäli ei hakeudu tai pysty osallistumaan kotoutumispalveluihin heti maahantulon jälkeisinä vuosina. Vaihtoehdon arvioitiin kuitenkin olevan ristiriidassa kotoutumisen edistämisen tehostamisen ja nopeuttamisen kanssa ja vaihtoehto voisi tosiasiallisesti viivästyttää kotoutumisen käynnistymistä merkittävästikin. Lakiehdotuksessa on muilla tavoin pyritty varmistamaan, että elämäntilanteeseen sopivia kotoutumispalveluita olisi tarjolla aiempaa kattavammin jo kotoutumisen alkuvaiheessa, ja että kotoutumisen edistämisen tarpeisiin voitaisiin toisaalta vastata myös tarvittaessa sen jälkeen, kun kotoutumissuunnitelman enimmäiskesto tulee täyteen.

5.1.3 Maahanmuuttajien osaamisen kehittäminen

Voimassa olevassa kotoutumislaissa säädetään omaehtoisten opintojen tukemisesta työttömyysetuudella. Valmistelussa lähdettiin valtioneuvoston selonteon linjauksesta, etteivät maahanmuuttajan mahdollisuudet kehittää itseään saa heikentyä, vaikka kotoutumissuunnitelman voimassaolon enimmäiskesto lyhentyisi. Tähän liittyen valmistelussa on arvioitu erilaisia tapoja säilyttää vähintään nykytilanteen mukainen taso. Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa esitetään omaehtoisten opintojen tukemisen edellytysten muuttamisesta.

Yli 25-vuotiaiden kotoutuja-asiakkaiden osalta esitetään mahdollisuutta jatkaa keskeytyksettä kotoutumissuunnitelmassa sovittuja, työttömyysetuudella tuettavia omaehtoisia opintoja, vaikka kotoutumissuunnitelman voimassaolo päättyisi. Näissä tilanteissa maahanmuuttajan kotoutumissuunnitelma päätettäisiin ja hänelle laadittaisiin työllistymissuunnitelma. Esityksellä parannettaisiin kotoutuja-asiakkaiden mahdollisuuksia suorittaa loppuun jo aloitettuja opintoja sekä edistettäisiin maahanmuuttajien siirtymiä kotoutumissuunnitelmalta työllistymissuunnitelmalle ja lisättäisiin työnhakijoiden välistä yhdenvertaisuutta. Tätä ratkaisua pidettiin parempana kuin sitä, että yli 25-vuotiaiden kotoutumissuunnitelman enimmäiskestoa oltaisiin pidennetty enintään vuodella, mikäli omaehtoiset opinnot olisivat kesken kotoutumissuunnitelman voimassaolon enimmäiskeston päättyessä, jolloin kotoutumissuunnitelma olisi voinut olla kestoltaan olla nykyistä vastaava. Tällöin suunnitelman enimmäiskeston lyhentämisen merkitys olisi kuitenkin vähentynyt. Tämä vaihtoehto olisi myös kaavamainen eikä olisi täysin varmistanut sitä, että kotoutumissuunnitelman puitteissa aloitetun, työttömyysetuudella tuetun omaehtoisen opintokokonaisuuden voisi suorittaa loppuun.

Alle 25-vuotiaiden osalta esitetään mahdollisuutta pidentää kotoutumissuunnitelman kestoa enintään vuodella, jotta hän voi jatkaa omaehtoisia opintojaan. Eri ikäryhmien osalta päädyttiin erilaiseen ratkaisuun, sillä työvoimapalvelujen järjestämistä koskevassa lakiehdotuksessa lain nojalla ei voida tukea alle 25-vuotiaiden omaehtoisia opintoja. Alle 25-vuotiaiden edessä olevan pitkän työuran ja vähintään toisen asteen koulutuksen tarpeen valossa nähtiin tarkoituksenmukaisempana pidentää kotoutumissuunnitelman kestoa enintään vuodella, joka vastaisi nykytilan mukaista enintään kolmea tai viittä vuotta.

Vapaan sivistystyön lakia koskevan lakiehdotuksen osalta arvioitiin myös vaihtoehtoja säilyttää nykytila sekä maahanmuuttajien oman osaamisen kehittämisen osalta että myös oppilaitosten toiminnan osalta. Ratkaisuna päädyttiin siihen, että maahanmuuttaja voisi opiskella vielä vuoden maksutta kotoutumissuunnitelman päättymisen jälkeen vapaan sivistystyön oppilaitoksissa. Joltain osin tämä vastaa nykytilaa, mutta esimerkiksi työllistyvän maahanmuuttajan osalta parantaa. Vaihtoehtona arvioitiin vastaavaa kuviota kuin edellä kuvattujen omaehtoisten opintojen tukemisen osalta, mutta sääntelyratkaisu olisi ollut varsin monimutkainen ja vapaan sivistystyön oppilaitosten rahoitus olisi voinut heikentyä, mikäli koulutukseen osallistuvien maahanmuuttajien määrä olisi laskenut sen seurauksena.

Maahanmuuttajilla voi olla myös kuntoutuksen tai kuntouttavan työtoiminnan kaltaisten palveluiden tarpeita. Kuitenkaan lakia kuntouttavasta työtoiminnasta ei sovelleta henkilöön, jolla on kotoutumislain mukaisesti oikeus kotoutumissuunnitelmaan, vaan kuntouttava työtoiminta on sosiaalipalvelu, joka on tarkoitettu pitkään työttöminä olleille henkilöille työllistymismahdollisuuksien ja elämänhallinnan parantamiseksi. Valmistelun aikana arviointiin keinoja vahvistaa niiden maahanmuuttajien työ- ja toimintakykyä, joilla on myös kotoutumiskoulutuksen tarve. Kuntouttavan työtoiminnan ei arvioitu nykyisessä muodossaan vastaavan niiden maahanmuuttajien tarpeisiin, jotka tarvitsevat myös suomen tai ruotsin kielen koulutusta sekä suomalaisen yhteiskunnan ja työmarkkinoiden toimintaan perehdyttävää opetusta. Lakiesityksessä päädyttiin esittämään jo olemassa olevan palvelun eli kotoutumiskoulutuksen kehittämistä niin, että siihen sisällytettäisiin tarvelähtöisesti työ- ja toimintakykyä vahvistavia sisältöjä.

5.1.4 Palveluiden monialaisuus

Valmistelussa on arvioitu eri tapoja mahdollistaa maahanmuuttajille mahdollisimman tarkoituksenmukaiset palvelut. Toteutusvaihtoehtojen yhteydessä on arvioitu kotoutumisprosessin viranomaisvastuita erityisesti tiettyjen kohderyhmien, kuten kansainvälistä suojelua saavien osalta. Eduskunnan edellytysten mukaisesti kunnan kokonaisvastuun vahvistamisen kotoutumisen edistämisessä on arvioitu tuovan eniten synergiaetuja asiakaslähtöisten kotoutumispalveluiden järjestämiseen myös työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirtyessä kunnille. Samalla on kuitenkin tunnistettu tarve luoda kuntien ja hyvinvointialueiden välille toimiva yhdyspinta ja varmistaa asiakkaiden tarpeisiin vastaavien palveluiden tarjoaminen ja yhteensovittaminen monialaisen yhteistyön avulla.

Uusi ehdotus on esimerkiksi kunnan ja hyvinvointialueen yhteinen monialainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi ja monialainen kotoutumissuunnitelma. Tietyille kohderyhmille, kuten kiintiöpakolaisille, nämä laadittaisiin lähtökohtaisesti. Kuitenkin lakiehdotuksessa on pyritty erilaisilla poikkeuksilla varmistamaan, että maahanmuuttajalle laaditaan joko perusmuotoinen tai monialainen arviointi sekä kotoutumissuunnitelma hänen palvelutarpeensa mukaisesti. Valmistelussa arvioitiin myös vaihtoehtoa, että kunta laatisi aina osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin ja ohjaisi tietyt, haavoittuvassa asemassa olevat tai sosiaali- ja terveyspalveluiden tarpeessa olevat, maahanmuuttajat aina hyvinvointialueelle sosiaalihuoltolain mukaiseen sosiaalihuollon palvelutarpeen arviointiin. Palveluiden yhteensovittamistarpeista ja päällekkäisten toimenpiteiden välttämisestä johtuen valmistelussa päädyttiin kuitenkin uuteen monialaiseen arviointiin.

Monialaisuus näkyy myös kuntaan ohjaamisen sääntelyssä, jossa huomioidaan eri viranomaisten roolit. Lisäksi kunnan kuntapaikalle ohjattavien vastaanottoon liittyviä tehtäviä koskevassa säännöksessä tuodaan vahvasti esille kunnan ja hyvinvointialueen välinen yhteistyö.

Monialaisuutta ja eri palveluiden yhteensovittamista edistetään lakiehdotuksessa myös uudella ehdotuksella siitä, että kotoutumiskoulutuksessa voisi olla myös työ- ja toimintakykyä edistäviä elementtejä. Tällä tarkoitetaan esimerkiksi kuntoutusta. Valmistelussa arvioitiin tarvetta kuntouttavalle työtoiminnalle, jota koskevassa lainsäädännössä kotoutuja-asiakkaat on eksplitiisittisesti rajattu soveltamisalan ulkopuolelle, ja todettiin, että on tarkoituksenmukaisempaa lisätä esimerkiksi kielikoulutukseen kuntouttavia elementtejä kuin lisätä kuntoutukseen tai kuntouttavaan työtoimintaan kielen opetusta.

Lisäksi lakiehdotuksen mukaan kunnan vastuulla on varmistaa, että kotoutumisohjelma muodostaa tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden ja että maahanmuuttajan palveluita on yhteensovitettu kotoutumissuunnitelmassa. Lakiehdotus sisältää myös säännöksiä erilaisista yhteistyöryhmistä, joissa voidaan yhteensovittaa palveluita sekä yhdessä suunnitella, kehittää ja seurata kotoutumisen edistämistä paikallisella tai alueellisella tasolla.

5.1.5 Palveluiden rahoitus

Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa esitetään yksinkertaistettavan rahoitusjärjestelmää siten, että osa nykyisin erikseen haettavista korvauksista sisällytettäisiin valtionosuuksiin tai laskennallisiin korvauksiin. Kuten luvussa 2 Nykytila ja sen arviointi on kuvattu, kotoutumislain mukainen rahoitusjärjestelmä on monimutkainen ja aiheuttaa hallinnollista taakkaa korvauksia saavissa kunnissa, korvaushakemusten käsittelevissä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa sekä korvauksia maksavassa kehittämis- ja hallintokeskuksessa. Valmistelun aikana on arvioitu, onko järjestelmää mahdollista muuttaa tällä aikataululla, mutta erityisesti hyvinvointialueiden sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuuta sekä työvoimapalvelu-uudistusta koskevat muutokset edellyttävät myös kotoutumislaissa tehtävän tiettyjä muutoksia.

Valmistelun aikana on arvioitu, voisiko järjestelmää yksinkertaistaa entisestään esimerkiksi siirtämällä suuremman osan korvauksista valtionosuuksiin tai laskennallisiin korvauksiin, mutta laskelmien mukaan korvaukset jakautuisivat silloin tietyiltä osin epätarkoituksenmukaisesti eri kuntien ja hyvinvointialueiden välillä. Laskennallinen korvaus, jota maksettaisiin lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitetuista henkilöistä, kuten kansainvälistä suojelua saavista ja heidän perheenjäsenistään, maksetaan nimenomaan niille kunnille ja hyvinvointialueille, joissa asuu kyseisiä henkilöitä ja sen maksaminen päivittyy, mikäli henkilö muuttaa kunnasta toiseen, varsin nopeasti. Sen sijaan valtionosuuksia maksetaan kahden vuoden viiveellä, minkä vuoksi 2 §:n 3 ja 4 momentin henkilöiden osalta esimerkiksi osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin ja kotoutumissuunnitelman laadinnan sekä yhteiskuntaorientaation on syytä kohdistaa laskennalliseen korvaukseen. Tällöin korvaus kohdistuu oikea-aikaisesti niihin kuntiin ja niihin hyvinvointialueisiin, joilla kyseisiä henkilöitä asuu.

Valmistelun aikana keskeinen kysymys on ollut myös, miten laskennallinen korvaus ja tulkitsemisesta aiheutuvat kustannukset tulisi jakautua 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitetuista henkilöistä kuntien ja hyvinvointialueiden välillä. Korvausten jakautumisen laskennassa hyödynnettiin rauenneen hallituksen esityksen eduskunnalle laiksi kotoutumisen edistämisestä (96/2018 vp) valmistelun aikana käytettyjä laskelmia, joita verrattiin silloin esitettyihin viranomaistehtävien jakoihin ja nyt esitettäviin tehtäviin. Lisäksi jakautumista arvioitaessa huomioitiin hyvinvointialueiden koko maan tasolla tapahtuva täysimääräinen kustannustenjaon tarkistus jälkikäteen. Laskelmissa huomioitiin, että kunnalla olisi kokonaisvastuu kotoutumisen edistämisestä. Hyvinvointialue muun muassa osallistuisi monialaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin sekä monialaisen kotoutumissuunnitelman laatimiseen yhdessä kunnan kanssa. Valtion korvaukset on pyritty laskemaan siten, että ne vastaavat kunnille ja hyvinvointialueille kotoutumislain nojalla syntyviä kustannuksia. On kuitenkin syytä huomioida, että kotoutumislain nojalla maksettavat korvaukset muodostavat vain pienen osan kuntien ja hyvinvointialueiden rahoituksesta, jota on kuvattu tarkemmin luvun 2 Nykytila ja sen arviointi alaluvussa 2.7 Kotoutumisen edistämisen rahoitus. Ahvenanmaan maakunnan ja Helsingin kaupungin osalta tunnistettiin erillisten ratkaisujen olevan tarpeen. Ahvenanmaan maakunnan osalta erityisesti arvioitiin tulisiko laskennallinen korvaus jakaa kunnan ja Ahvenanmaan maakunnan terveys- ja sairaanhoitoviranomaisen kesken vai maksaa vain kunnille.

Merkittävä osa erikseen haettavista korvauksia liittyy sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskorvauksiin. Niiden osalta on kuitenkin laskettu, etteivät ne jakautuisi tarkoituksenmukaisesti, mikäli korvaukset siirrettäisiin hyvinvointialueiden yleiskatteelliseen rahoitukseen. Tästä johtuen päädyttiin säilyttämään niiden hakeminen erikseen tosiasiallisten kustannusten perusteella. Myös kuntien osalta erityiskorvauksista luopumista arviointiin, mutta varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen osalta todettiin olevan tarkoituksenmukaista säilyttää tämä mahdollisuus hakea korvauksia esimerkiksi lapsen avustajan kustannuksiin. On syytä arvioida jatkossa tarkemmin, voisiko korvausjärjestelmän yksinkertaistamista ja hallinnollisen taakan vähentämistä kehittää edelleen taikka voisiko automaatiota hyödyntää nykyistä enemmän.

Pohjoismaat

Pohjoismaissa kotoutumisen edistämistä ohjaa Islantia lukuun ottamatta kotoutumislainsäädäntö. Perusrakenteet kotoutumisen alkuvaiheen toimenpiteiden ja palveluiden osalta ovat hyvin samankaltaisia kaikissa Pohjoismaissa. Eroavaisuuksia löytyy kuitenkin jonkin verran lain kohderyhmän, kotoutumista edistävien toimenpiteiden pituuden ja velvoittavuuden osalta.

Norja

Norjassa Kotoutumislain tavoitteiksi on määritelty taloudellinen omavaraisuus, yhteiskunnan tuntemus, tutkintotavoitteisuus, varhainen integroituminen ja pysyvä yhteys työelämään. Keskeisin kohderyhmään kuuluville maahanmuuttajille tarjottava palvelu on kunnan järjestämä kotoutumisohjelma. Ohjelmassa on aloitettava mahdollisimman pian ja viimeistään kolmen kuukauden kuluessa kuntaan asettautumisen jälkeen.

Kotoutumisohjelman kohderyhmää ovat oleskeluluvan myöntämishetkellä 18–55-vuotiaat pakolaistaustaiset, perhesyistä muuttaneet ja ihmiskaupan uhrit. Myös muille EU:n ulkopuolelta tulleille maahanmuuttajille voidaan tarveharkinnan perusteella tehdä kotoutumissuunnitelma ja tarjota kotoutumisohjelmaan kuuluvia palveluita. Kansalaisuuden saaminen tai oleskelulupaperusteen muutos ei poista oikeutta tai velvollisuutta osallistua lain edellyttämiin palveluihin.

Ohjelman keskeinen sisältö muodostuu alkukartoituksesta 138, ohjelman alussa tapahtuvasta uraohjauksesta, kielikoulutuksesta, yhteiskuntatiedon kursseista, elämäntaitokoulutuksesta ja työhön tai tutkintotavoitteiseen koulutukseen valmistavista kursseista. Niille osallistujille, joilla on lapsia tai jotka saavat lapsia kotoutumisohjelman aikana, järjestetään ”vanhempainohjausta” eli vanhemmuuteen liittyviä kursseja. Kielikoulutusta on annettava ohjelmaan osallistuville vähintään 300 tuntia tai kunnes osallistuja saavuttaa minimikielitaidon, joka testataan. Kielikoulutus pitää suorittaa 3 vuoden aikana ohjelman aloittamisesta. Mikäli osallistujalla on vähintään toiseen asteen koulutus, koulutus pitää suorittaa 18 kuukaudessa. Kotoutumisohjelman kursseilla ei saa käyttää kasvot peittäviä vaatteita.

Kotoutumisohjelman sisältö perustuu kotoutumissuunnitelmaan. Kotoutumissuunnitelman laissa määritellyt vähimmäisvaatimukset ovat kotoutumisohjelman lopullinen tavoite, yhteiskuntakoulutuksen laajuus ja ohjelman suunniteltu kesto. Suunnitelman on perustuttava maahanmuuttajan aiempaan työ- ja koulutushistoriaan ja suunnitelmassa on mainittava, miksi siihen sisältyvät elementit on valittu ja miten ne vahvistavat maahanmuuttajan mahdollisuuksia osallistua työelämään. Suunnitelmaa on uudelleenarvioitava säännöllisesti ja aina silloin, kun maahanmuuttajan elämäntilanne muuttuu merkittävästi.

Kotoutumissuunnitelmat ja kotoutumisohjelmat jaetaan kolmeen kokonaisuuteen asiakkaan iän ja koulutuksen perusteella. Jos asiakkaalla on vähintään toisen asteen koulutus, tavoitteena on korkeakoulutus tai työllistyminen. Tälle kohderyhmälle ohjelman pituus on 3–6 kuukautta ja sitä voidaan tarvittaessa pidentää kuudella kuukaudella. Toinen kohderyhmä ovat alle 25-vuotiaat, joilla ei ole toisen asteen koulutusta. Heidän kohdallaan tavoitteena on pääsääntöisesti suorittaa toisen asteen koulutus. Tämän kohderyhmän kohdalla ohjelman kesto 3 kuukautta – 3 vuotta ja sitä voidaan tarvittaessa pidentää vuodella. Kolmannen kohderyhmän muodostavat kaikki ne, jotka eivät kuulu kahteen ensimmäiseen kohderyhmään. Heidän tavoitteenaan on suorittaa osittain tai kokonaan perusasteen tai keskiasteen koulutus. Kolmannen kohderyhmän kohdalla ohjelman kesto on 3 kuukautta – 2 vuotta ja sitä voidaan pidentää tarvittaessa vuodella.

Myös muille kuin kotoutumisohjelmaan osallistujille tarjotaan kotoutumispalveluita. 16–67-vuotiailla pysyvästi maahan asettuvilla EU:n ulkopuolisilla työperusteisilla maahanmuuttajilla on oikeus ja velvollisuus osallistua Norjan kielen koulutukseen sekä yhteiskuntatietoisuuden koulutukseen (koulutusta voidaan tarjota myös muille). Koulutusvelvollisuudesta voidaan vapauttaa, jos henkilö pystyy osoittamaan riittävän kielitaidon, yhteiskuntatietoisuuden tai hänellä on muu merkittävä syy olla osallistumatta koulutukseen. Velvollisuus ei koske kausityöntekijöitä tai lähetettyjä työntekijöitä. Yhteiskuntatietoisuuden koulutus on suoritettava vuodessa ja Norjan kielen koulutus kolmessa vuodessa. Norjan kielen koulutuksen voi päättää 300 tunnin jälkeen tai kunnes vähimmäistaso on saavutettu. Sekä yhteiskuntatietoisuudesta että Norjan kielen taidosta on loppukoe. Kunnat voivat periä työperusteisilta muuttajilta maksun koulutuksesta.

Vastuu kotoutumispalveluiden tarjonnasta on pääosin kunnilla. Kunnat vastaavat kotoutumisohjelmien toteutuksesta ja koulutuksen järjestämisestä. Toisen asteen opetuksen järjestämisestä ja siihen sisältyvistä kotoutumistoimenpiteistä vastaa kuitenkin maakunta (lääninkunta). Maakunta vastaa myös alueellisesta kotoutumisesta, kuntiin ohjauksesta sekä uraohjauksen järjestämisestä. Ministeriön rooli on kotoutumista koskevien määräysten antaminen ja valvominen. Ministeriö voi antaa määräyksiä esimerkiksi kotoutumisohjelmaan kuuluvan koulutuksen laajuudesta, sisällöistä, minimivaatimuksista ja tavoitetasosta, alkukartoituksen sisällöistä, vanhempainohjauksesta, poissaoloista johtuvista sanktioista, perustelluista syistä jättää osallistumatta kotoutumisohjelmaan, kielitaito- ja yhteiskuntatietoisuuskokeiden sisällöstä ja niihin liittyvistä sanktioista ja henkilötietojen keräämisestä sekä käsittelystä. Ministeriö myös ylläpitää tulkkirekisteriä. Valtion kotoutumistoimenpiteitä toimeenpanee kotoutumisen ja monimuotoisuuden virasto (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet).

Ruotsi

Ruotsin kotoutumisen edistämiseen liittyvä lainsäädäntö on jakautunut monen eri lain alle. 139 Kotoutumistoimenpiteiden tavoitteena on, että niiden piirissä olevat pääsevät nopeasti työhön tai koulutukseen. Työvoimaviranomaisella on päävastuu siitä, että henkilöille tarjotaan kotoutumispalveluita. Työvoimaviranomainen koordinoi kotoutumisen edistämistä ja vastaa siitä, että vastatulleet maahanmuuttajat saavat nopeasti kontaktin työmarkkinoihin esimerkiksi tapaamisen työvoimatoimistoon. Jos henkilö ei ole työnhakija, asiakkuus on kunnalla. Jos kunnan asiakkaana oleva henkilö saa toimeentulotukea, voivat kunnat velvoittaa hänet osallistumaan toimenpiteisiin ja lähettää takaisin työvoimatoimiston asiakkaaksi.

Kotoutumisen alkuvaiheen toimenpiteiden kohderyhmänä ovat vastatulleet 20-65-vuotiaat henkilöt, jotka ovat saaneet oleskeluluvan Ruotsista joko pakolaisena, kiintiöpakolaisena tai turvapaikanhakijana ja heidän omaisensa tai omaiseen rinnastettava henkilö sekä 18–19-vuotiaat, joilla ei ole vanhempia Ruotsissa. Kohderyhmään kuuluville tehdään alkukartoitus sekä laaditaan henkilökohtaiset toimintasuunnitelmat työvoimatoimistossa. Ruotsissa toimintasuunnitelmat sisältävät toimenpiteitä, jotka tukevat ruotsin kielen opiskelua, työnsaantia ja yhteiskuntatiedon hankkimista. Kotoutumistoimenpiteisiin kuuluu 100 tuntia yhteiskuntatietoutta sekä erillisiä kieliopintoja, joita voidaan suorittaa myös yhdistettynä ammatillisen koulutukseen. Henkilökohtainen toimintasuunnitelma voi sisältää myös muita aktiviteetteja, esimerkiksi työharjoittelua tai vapaaehtoistyötä. Jos henkilöllä ei ole peruskoulu- tai toisen asteen koulutusta, voidaan hänet velvoittaa suorittamaan peruskoulu- tai toisen asteen kokopäiväopintoja eikä hän voi mennä esimerkiksi työhön tai työharjoitteluun (utbildningsplikt).

Kotoutumissuunnitelman kesto on korkeintaan 24 kuukautta ja sitä voidaan pidentää korkeintaan 36 kuukaudeksi esimerkiksi vanhempainvapaan vuoksi. Kotoutumissuunnitelman toimenpiteiden toteutumista seurataan kerran kuussa työvoimatoimistoon lähetettävien aktiviteettiraporttien avulla. Toimenpiteiden käytännön järjestämisestä vastaavat pääsääntöisesti kunnat. Kunnat vastaavat myös esikoulusta, koulusta, vanhustenhuollosta, kulttuuri- ja urheiluaktiviteeteista sekä kotoutumisesta lähiyhteisöön.

Kotoutumissuunnitelman päätyttyä henkilöt siirtyvät normaalien työllisyystoimenpiteiden piiriin, jolloin heille tehdään tavanomainen työllistymissuunnitelma. Pitkäaikaistyöttömille tarkoitetun jobb- och utvecklingsgaranti -ohjelman toimenpiteitä on mahdollista tarjota maahanmuuttajille myös kotoutumisaikana, jos 450 päivän työttömyys ylittyy. Jobb- och utveckilingsgaranti -ohjelmassa voidaan tarjota muun muassa erilaisia palkkatukimuotoja. Tämän lisäksi on olemassa myös palkkatukimuotoja esimerkiksi vajaakuntoisille.

Ruotsissa laki määrää Ruotsin kuntia ottamaan vastaan kansainvälisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneita henkilöitä, kiintiöpakolaisia sekä alaikäisiä ilman huoltajaa tulleita. Jokaiselle läänille on määritetty, kuinka monta henkilöä alueen pitää vastaanottaa seuraavana vuonna. Lääninhallituksen on sitouduttava sille määriteltyyn kiintiöön ja se on vastuussa siitä, miten lääniin osoitetut tulijat sijoitetaan eri kuntiin. Maahanmuuttovirasto vastaa kuntaa ohjaamisesta. Oleskeluluvan saaneilla on pääsääntöisesti oikeus asettua valitsemaansa paikkaan: joko heidät ohjataan kuntiin Maahanmuuttoviraston kautta tai he valitsevat itse asuinpaikkansa. Vuonna 2020 oleskeluluvan saaneiden vapaata muuttoa kuntiin rajoitettiin siten, että jos oleskeluluvan saanut muuttaa tiettyihin (32) kuntiin, he eivät ole oikeutettuja kotoutumistukeen ja muiden avustusten saamiseen. Noin 75 prosenttia tulijoista muuttaa itsenäisesti alueille.

Tanska

Kotoutumista säädellään Tanskassa integraatiolailla, jota on viimeksi muutettu vuonna 2019. Pakolaisten, maahanmuuttajien ja kotoutumisen ministeriö (Ministeriet for Flygtninge, Indvandrare og Integration) hallinnoi kotoutumista valtakunnallisesti ja korvaa kunnille kotoutumisesta syntyneitä kustannuksia. Maahanmuuttajien kotoutumistoimien kokonaisvastuu on ollut alusta asti kunnilla. Kunnan vastuulla on pakolaisten asumisen järjestäminen, kotoutumisohjelman toteutus kansainvälistä suojelua saaville ja muille maahanmuuttajille sekä yleinen kotoutumistoimien koordinaatio kunnassa. Myönteisen turvapaikkapäätöksen saavat ja kiintiöpakolaiset eivät voi vapaasti valita asuinkuntaansa kotoutumisprosessin aikana, vaan heidät osoitetaan tiettyyn kuntaan. Muutto toiseen kuntaan kotoutumisohjelman aikana on mahdollista vain perustelluista syistä.

Pääpaino Tanskan integraatiolaissa on työllistymisessä ja yleislinja maahanmuuttajan velvoitteita korostava. Laki koskee kaikkia ulkomailta muuttaneita ulkomaan kansalaisia ensimmäisen viiden vuoden aikana. Integraatiolaissa on tarkempia säännöksiä kansainvälistä suojelua saavien ja kaikkien perheenyhdistämisen perusteella maahan muuttaneiden saamasta koulutuksesta ja sosiaaliturvasta. Vuodesta 2019 lähtien kansainvälistä suojelua saavien ja heidän perheenjäsentensä kotoutumisprosessia on nimitetty omavaraisuus- ja kotimaahan paluu -ohjelmaksi (selvforsørgelses- og hjemrejseprogram), muiden maahanmuuttajien osalta johdanto-ohjelmaksi (jatkossa molemmista käytetään nimitystä ”kotoutumisohjelma”).

Kotoutumisohjelmassa tavoitellaan nopeaa työllistymistä. Kotoutumisohjelma koostuu kahdesta osasta: työhön orientoivista toimenpiteistä sekä tanskan kieliopinnoista. Kunnan tulee tarjota työhön liittyvää toimenpidettä ja kielikoulutusta kuukauden kuluessa kuntaan muuttamisesta. Yksilön kotoutumisohjelman sisältö määritellään sopimuksessa, jonka kunta ja maahan muuttanut kansainvälistä suojelua saava tai hänen perheenjäsenensä solmivat. Muiden maahanmuuttajien osalta ei tehdä sopimusta. Ulkomaalaisen tulisi työllistyä vapaille työmarkkinoille vuoden kuluessa. Tarvittaessa ohjelmaa jatketaan vuosi kerrallaan yksilöllisen tarvearvion perusteella enintään viiteen vuoteen. Kotoutumisohjelmassa olevat maahanmuuttajat ovat työttömiä työnhakijoita, joita koskevat samat työnhakuvelvoitteet kuin muitakin työttömiä työnhakijoista.

Muu kuin kielikoulutus on kotoutumisohjelmassa oleville toissijainen tavoite, lukuun ottamatta 18–25-vuotiaita, joilla ei ole ammatillista koulutusta ja 18–30-vuotiaita, joiden työllistyminen ei ole edennyt. Heille osoitetaan toisen asteen koulutusta tai muita erityisiä koulutuslinjoja. Kieliopinnot ovat ilmaisia kaikille maahanmuuttajille. Palkkioilla ja pakotteilla on merkittävä tehtävä tanskalaisessa kotoutumisohjelmassa. Kuntaa palkitaan rahallisesti siitä, että kotoutumisohjelmassa oleva työllistyy työmarkkinoille ja että hän läpäisee kielitestin. Myös maahanmuuttaja saa bonuksen kielitestin läpäisemisestä. Valtio maksaa kotoutumisohjelmassa olevia maahanmuuttajia työllistävälle yritykselle bonuksia.

Integraatiolain mukaisen kuntien toteuttaman kotoutumisohjelman ohella Tanskassa toteutetaan erityistä kaksivuotista ohjelmaa, jossa yhdistyy intensiivinen koulutus ja harjoittelijan palkkaus (Integrationsgrunduddannelse IGU). Tämä ohjelma perustuu kolmikantasopimukseen työmarkkinajärjestöjen ja valtion välillä ja sitä säätelee erillislaki. Ohjelman kohderyhmänä ovat alle 10 vuotta sitten muuttaneet kansainvälistä suojelua saavat maahanmuuttajat ja heidän perheenjäsenensä. Ohjelmassa ammatillinen pätevyys saavutetaan työn ja opintojen yhdistelmällä.

Euroopan unioni

EU:ssa kotoutumisen edistämistä koskeva toimivalta on ensisijaisesti jäsenvaltioilla. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 79 artiklan 4 kohdan mukaan EU voi säätää toimenpiteistä, joilla kannustetaan ja tuetaan jäsenvaltioiden toimintaa niiden alueella laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten kotoutumisen edistämiseksi, ja sillä on tärkeä tehtävä jäsenvaltioiden tällä alalla toteuttamien toimien tukemisessa, edistämisessä ja koordinoinnissa. Lisäksi EU:n tason toimet voivat tuottaa lisäarvoa jäsenvaltioiden kotoutumista edistäville toimille antamalla valtioille rakenteellista ja taloudellista tukea.

EU on tukenut jäsenvaltioiden kotoutumista edistäviä toimia jo useiden vuosien ajan tarjoamalla rahoitusta, kehittämällä käytännön välineitä, koordinoimalla toimia ja luomalla tarvittavia kumppanuussuhteita. Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto vahvisti vuonna 2014 maahanmuuttajien kotouttamispolitiikkaa Euroopan unionissa koskevat yhteiset perusperiaatteet, jotka hyväksyttiin vuonna 2004. Perusperiaatteissa vahvistetaan yhteinen lähestymistapa kolmansien maiden kansalaisten kotoutumisen edistämiseen koko EU:ssa. Monet jäsenvaltiot ovat laatineet omia kotoutumista edistäviä toimiaan kansallisten olosuhteidensa mukaan, ja EU:lla on ollut merkittävä rooli kansallisten toimien tukemisessa.

Komissio antoi 24.11.2020 tiedonannon kotoutumisen edistämistä ja osallisuutta koskevasta toimintasuunnitelmasta 2021-2027. 140 Keskeisiä toimia ovat kattava koulutus varhaiskasvatuksesta korkeakoulutasolle, työllistymisen ja osaamisen tunnistamisen edistäminen, terveyspalveluiden saavutettavuuden parantaminen ja riittävän ja kohtuuhintaisen asumisen varmistaminen. Toimintasuunnitelma on osa komission uudessa muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksessa esiteltyä kokonaisvaltaista vastausta muuttoliikkeeseen.

Toimintasuunnitelmassa esitettyjen toimien täytäntöönpanoa seurataan, niiden edistymisestä raportoidaan ja niitä mukautetaan tarvittaessa. Toimintasuunnitelman väliarviointi tehdään vuoden 2024 lopussa. Komissio raportoi toimintasuunnitelman täytäntöönpanosta säännöllisesti Euroopan parlamentille ja neuvostolle.

Hallituksen esitysluonnos oli lausunnoilla 2.5.-10.6.2022. Lausuntoja pyydettiin muun muassa muilta ministeriöiltä, keskeisiltä viranomaisilta, kunnilta, hyvinvointialueilta, järjestöiltä, yhdistyksiltä ja yhteisöiltä. Lausuntoja annettiin yhteensä 169 kappaletta. Osa lausunnoista oli yhteislausuntoja.

Ministeriöistä lausunnon antoivat ulkoministeriö, oikeusministeriö, sisäministeriö, valtiovarainministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö ja ympäristöministeriö. Puolustusministeriö, maa- ja metsätalousministeriö sekä liikenne- ja viestintäministeriö ilmoittivat, että niillä ei ollut lausuttavaa ehdotuksista.

Valtion virastoista lausunnon antoivat Kansaneläkelaitos KELA, Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskus (KEHA-keskus), Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ympäristökeskus, Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Tilastokeskus, Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sekä Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Valtion virastoista myös Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto, Maahanmuuttovirasto sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL antoivat lausunnon. Valtakunnallisista laillisuusvalvojista lausunnon antoivat Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia, Lapsiasiavaltuutetun toimisto, Tasa-arvovaltuutetun toimisto, Tietosuojavaltuutetun toimisto, Valtioneuvoston oikeuskansleri, Valtiontalouden tarkastusvirasto ja Yhdenvertaisuusvaltuutetun toimisto. Lausunnon antoivat myös Hämeen, Keski-Suomen, Uudenmaan, Pohjois-Karjalan, Pohjois-Pohjanmaan ja Satakunnan työ- ja elinkeinotoimistot. Muita tahoja, jotka antoivat lausunnon ovat Helsingin hallinto-oikeus, Joutsenon vastaanottokeskus, Kansallisen koulutuksen arviointikeskus, Kirkkohallitus sekä Opetushallitus.

Lausunnon antoivat seuraavat 45 kuntaa: Espoon kaupunki, Forssan kaupunki, Helsingin kaupunki, Heinolan kaupunki, Hollolan kunta, Hyvinkään kaupunki, Hämeenlinnan kaupunki, Imatran kaupunki, Joensuun kaupunki, Jyväskylän kaupunki, Järvenpään kaupunki, Keravan kaupunki, Kokkolan kaupunki, Kotkan kaupunki, Kouvolan kaupunki, Kristiinankaupungin kaupunki, Kuhmon kaupunki, Kuopion kaupunki, Lahden kaupunki, Lappeenrannan kaupunki, Lieksan kaupunki, Lohjan kaupunki, Mikkelin kaupunki, Närpiön kaupunki, Orimattilan kaupunki, Oulun kaupunki, Outokummun kaupunki, Paltamon kunta, Pietarsaaren kaupunki, Porin kaupunki, Porvoon kaupunki, Pudasjärven kaupunki, Raaseporin kaupunki, Rauman kaupunki, Riihimäen kaupunki, Savonlinnan kaupunki, Tampereen kaupunki, Teuvan kunta, Turun kaupunki, Tuusulan kunta, Uusikaupunki, Vantaan kaupunki, Vaasan kaupunki, Vihdin kunta ja Äänekosken kaupunki.

Lisäksi lausunnon antoivat Essote ky (Etelä-Savon sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä), Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymä, Kymsote (Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä), Etelä-Karjalan hyvinvointialue, Länsi-Uudenmaan hyvinvointialue, Vantaan ja Keravan hyvinvointialue ja Varsinais-Suomen hyvinvointialue. Maakuntien liitoista lausunnon antoivat Pohjanmaan liitto, Päijät-Hämeen liitto, Suomen Kuntaliitto, Uudenmaan liitto ja Varsinais-Suomen liitto.

Lausunnon antoivat myös AEL-Amiedu Oy / Taitotalo, Espoon seudun koulutuskuntayhtymä Omnia, Helsingin yliopisto, Jyväskylän yliopiston Soveltavan kielentutkimuksen keskus, Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappia, Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy, Oulun yliopisto ja Turun yliopisto.

Järjestöt antoivat yhteensä 49 lausuntoa seuraavilta tahoilta: Akava ry, Ammattikorkeakoulujen rehtorineuvosto ARENE ry, Ammattiliitto Pro ry, Ammattiosaamisen kehittämisyhdistys AMKE ry, Bildningsalliansen rf, Business Finland Oy, Edustajat turvapaikanhakijalapsille ETU ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Erityishuoltojärjestöjen liitto EHJÄ ry, Etnisten suhteiden neuvottelukunta ETNO, Föreningen Luckan rf, Helsingin Diakonissalaitos, Henkilöstöpalveluyritysten Liitto ry, Into – etsivä nuorisotyö ja työpajatoiminta ry, Kansainvälinen Siirtolaisuusjärjestö IOM (International Organization for Migration), Kansalaisopistojen liitto KoL – Medborgarinstitutens förbund MiF ry, Kiinteistötyönantajat ry, Kulttuuri- ja taidealan keskusjärjestö KULTA ry, Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT, Kuurojen Liitto ry, Lastensuojelun Keskusliitto, MIELI Suomen Mielenterveys ry, Miessakit ry, Moniheli ry, Monika-Naiset Liitto ry, Naisjärjestöt Yhteistyössä NYTKIS ry, Neogames Finland ry, Opetusalan Ammattijärjestö OAJ ry, Paremmin Yhdessä ry, Pelastakaa Lapset ry, Pellervon taloustutkimus PTT ry, Silta-Valmennusyhdistys ry, Sivistystyönantajat ry, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, Suomen Kansanopistoyhdistys – Finlands Folkhögskolförening ry, Suomen lähi- ja perushoitajaliitto SuPer ry, Suomen nuorisoalan kattojärjestö Allianssi ry, Suomen Pakolaisapu ry, Suomen Punainen Risti, STTK ry, Suomen Yrittäjät ry, Svenska Finlands folkting, Työttömien Keskusjärjestö ry, Uskontojen yhteistyö Suomessa – USKOT-foorumi ry, Vammaisfoorumi ry, Vapaa Sivistystyö ry, Väestöliitto ja Yhteiset Lapsemme ry.

Lisäksi lausunnon antoivat Arffman Finland Oy, Rikosuhripäivystys, Työn ja talouden tutkimus LABORE ja Siirtolaisuusinstituuttisäätiö. Lisäksi lausunnon antoi kaksi yksityishenkilöä.

Lausuntoyhteenveto on saatavilla julkisessa palvelussa osoitteessa https://valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella TEM100:00/2019.

Lausuntoja ja niiden pohjalta tehtyjä muutoksia on kuvattu jäljempänä kunkin aihepiirin osalta erikseen.

Matalan kynnyksen ohjauksen ja neuvonnan saatavuuden parantamista ja vakiinnuttamista kunnan tehtäväksi kannatettiin lausunnoissa laajasti. Matalan kynnyksen ohjaus- ja neuvontapalveluita pidettiin useissa lausunnoissa keskeisenä kotoutumisen edistämisessä, erityisesti lausunnoissa tuotiin esiin tarvetta tarjota ohjausta ja neuvontaa myös työn ja opiskelun vuoksi Suomeen muuttaville. Useassa lausunnossa tuotiin esiin tarve varmistaa kunnille tehtävään riittävä resursointi ja toisaalta tarve toteuttaa ohjaus- ja neuvontapalvelua jatkossakin esimerkiksi maakunnallisessa yhteistyössä. Myös yhteistyö erityisesti muiden viranomaisten, oppilaitosten ja järjestöjen kanssa nähtiin tärkeänä.

Muutamissa lausunnoissa nostettiin esiin tarve täsmentää ohjauksen ja neuvonnan sisältöjä ja laajuutta ja esitykseen on tehty täsmennyksiä tältä osin. Myös kunnan mahdollisuutta hyödyntää ohjauksen ja neuvonnan tarjoamisessa ulkopuolisia palveluntuottajia on tarkennettu. Osa lausunnonantajista ehdotti myös lisäyksiä kotoutumislain mukaisen ohjauksen ja neuvonnan sisältöihin. Matalan kynnyksen ohjauksen ja neuvonnan kehittämistä pidettiin tärkeänä useammassa lausunnossa.

Kotoutumista edistävien palveluiden kokoamista kunnan kotoutumisohjelmaan kannatettiin yleisesti lausunnoissa. Myös tavoitetta yhteensovittaa kotoutumista edistäviä palveluita kunnan työllisyys- ja koulutuspalveluihin pidettiin lausunnoissa kannatettavana. Kotoutumisohjelman esitettyjä lähtökohtia ja vähimmäissisältöjä pidettiin useammassa lausunnossa perusteltuina. Toisaalta osa lausunnonantajista piti kotoutumisohjelman määrittelyä liian yksityiskohtaisena, puolestaan osa on tuonut esiin tarpeen täsmentää ohjelman sisältöjä. Kuntaliitto on todennut lausunnossaan tarpeen kuvata esityksessä, miten kohderyhmä saa tiedon kotoutumisohjelmasta, ohjautuu tai sitoutetaan siihen. Muutamissa lausunnoissa nähtiin keskeisenä tuoda kuntien kotoutumisohjelmissa esiin palveluvalikoima molemmilla kielillä ruotsin kielellä kotoutumisen edistämiseksi. Lisäksi muutamassa lausunnossa esitettiin, että ohjelmaan tulisi sisällyttää myös yhteiskunnan vastaanottavuuden, osallisuuden lisäämisen ja kotoutujan oman toimijuuden vahvistamisen näkökulma. Myös kotoutumisohjelman saavutettavuus kohderyhmälle nousi esiin muutamissa lausunnoissa, joissa pidettiin tärkeänä, että kotoutumisohjelman viestinnässä ja kielivalikoimassa kiinnitetään huomiota kohderyhmän osallisuuteen.

Kotoutumisohjelman voimassaolosta, päivittämisestä sekä seurannasta oli huomioita useassa lausunnossa. Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnossa esitettiin, että kunnan tulisi päivittää ohjelmaa säännöllisesti palveluiden vastuutahojen tai palveluihin liittyvien muiden toimijoiden vaihtuessa. Monessa lausunnossa tuotiin esiin tarve selkiyttää käsitteissä uuden kotoutumisohjelman eroa voimassa olevan kotoutumislain mukaiseen kunnan kotouttamisohjelmaan sekä kotoutumissuunnitelmaan. Ajatusta kotoutumisohjelmasta kotoutumisen palvelutarjottimena pidettiin kuitenkin hyvänä muutamissa lausunnoissa. Lausuntopalaute on huomioitu esityksessä säännösten muotoilujen sekä säännöskohtaisten perusteluiden täsmennyksenä. Esimerkiksi ohjauksen ja neuvonnan pykälässä on selkeytetty kunnan roolia niiden järjestämisessä ja mahdollisuutta toiminnan ulkoistamiseen sekä erotettu perustietoa koskeva sisältö omaksi pykäläkseen.

Yleisesti osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen ja monialaisen arvioinnin terminologian päivitys saa kannatusta. Muutamissa, kuten muun muassa Kuntaliiton ja Vantaan kaupungin lausunnoissa terminologian todettiin kuitenkin olevan sekoitettavissa muuhun palvelutarpeen arviointiin ja alkukartoitusta pidettiin selkeämpänä terminä. Muutamien kaupunkien ja hyvinvointialueiden lausunnoissa tuotiin esiin päällekkäisyyksien välttäminen suhteessa sosiaalihuollon palvelutarpeen arviointiin. Ohjausta tarvittaessa sosiaalihuollon palvelutarpeen arviointiin pidettiin tärkeänä muutamissa lausunnoissa.

Useissa lausunnoissa oli huomioita kunnan ja hyvinvointialueen rooleista osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnissa sekä arvioinnin pohjalta tehtävien kotoutumissuunnitelmien laatimisessa. Osa lausunnonantajista esitti kunnan ja hyvinvointialueen roolien täsmentämistä, osa puolestaan koki, että roolitus oli kuvattu selkeästi. Lausunnoissa kunnan ja hyvinvointialueen toimivien yhteistyökäytäntöjen nähtiin olevan keskeisiä monialaisten toimenpiteiden toteuttamisessa. Palvelutarpeen kattavan arvioimisen varmistamiseksi pidettiin keskeisenä, että kunnassa on riittävästi osaamista toteuttaa arviointeja. Monessa lausunnossa tuotiinkin esiin kotoutumispalveluiden henkilöstön osaamisen kehittämisen merkitys. Helsingin kaupungin lausunnossa pidettiin tärkeänä, että kotoutuja-asiakkaan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarpeet tulisivat tunnistetuiksi myös perusmuotoisessa osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnissa.

Esitettyjä palvelutarpeen arviointien kohderyhmiä pidettiin lausunnoissa yleisesti perusteltuina. Etenkin tavoitetta tavoittaa kotona lapsia hoitavia vanhempia palveluihin ja tätä kautta edistää heidän kotoutumistaan kannatettiin. Kohderyhmiin esitettiin myös täydennyksiä; erityisesti työn ja opiskelun perusteella muuttaneiden mahdollisuutta saada kotoutumislain mukainen palvelutarpeen arviointi, kotoutumissuunnitelma ja päästä kotoutumista edistäviin palveluihin esitettiin useassa lausunnossa. Lausunnoissa tuotiin myös esiin tarve kehittää kuntien tiedonsaantia kohderyhmistä. Erityisesti rekisteripohjaisille ratkaisuille nähtiin olevan tarvetta, mutta myös yhteistyötä esimerkiksi perhekeskusten kanssa pidettiin tärkeänä kehittää.

Oikeuskanslerinvirasto on nostanut lausunnossaan esiin tarpeen kuvata säännöskohtaisissa perusteluissa tarkemmin määräaikojen noudattamisen seurantaa, viipymättä-termin soveltamista sekä vaatimusta palvelutarpeen arvioinnin ja kotoutumissuunnitelman laatimisesta virkavastuulla. Myös muun muassa oikeusministeriön lausunnossa todettiin tarve arvioida osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin sekä kotoutumissuunnitelman laadinnan osalta perusteluissa tarkemmin julkista hallintotehtävää. Osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin käynnistämisen tavoiteaikoihin sekä arvioinnin suhteeseen työvoimapalveluiden uudistamista koskevaan lakiehdotukseen esitettiin tarkennuksia muutamissa lausunnoissa. Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnossa esitettiin lisäksi, että arvioinnin pääasialliseksi toteuttamistavaksi kirjattaisiin kasvokkainen tapaaminen kunnan toimipisteessä. Esitystä ja arvioinneista annettavaa asetusluonnosta on muokattu lausuntopalautteen pohjalta. Erityisesti pykäliä on pyritty selkeyttämään ja yksinkertaistamaan. Edellä kuvatut Oikeuskanslerinviraston ja oikeusministeriön lausunnot on myös huomioitu.

Yleisesti lausunnoissa kannatettiin mahdollisuutta laatia kotoutuja-asiakkaalle perusmuotoinen ja monialainen kotoutumissuunnitelma pohjautuen yksilöllisiin palvelutarpeisiin. Myös kotoutumissuunnitelmien tavoitteellisuuden ja yksilöllisyyden lisäämistä pidettiin yleisesti tärkeänä. Lausunnoissa pidettiin hyvänä, että alle 25-vuotiaiden kotoutuja-asiakkaiden tavoitteeksi kotoutumissuunnitelmalla asetettaisiin toisen asteen koulutuksen suorittaminen.

Lähes kaikissa lausunnoissa kyseenalaistettiin tavoite nopeuttaa ja tehostaa kotoutumista lyhentämällä kotoutumissuunnitelman enimmäiskestoa kolmesta vuodesta kahteen vuoteen. Perusteena kritiikille esitettiin nykyisinkin kielen oppimisen ja jatko-opintoihin siirtymisen kannalta riittämättömäksi koettu kesto. Monessa lausunnoista korostettiin kotoutumista edistäviin palveluihin viiveettömän pääsyn olevan jatkossa keskeistä ja pidettiin tärkeänä, että palveluihin kohdennetaan riittävästi resursseja. Lausunnoissa tuotiin myös esiin pienissä ja keskisuurissa kunnissa asuvien kotoutuja-asiakkaiden palvelutarjonnan ja odotusaikojen näkökulmasta eriarvoinen asema suhteessa kasvukeskuksissa asuviin.

Yleisesti lausunnoissa kannatettiin yksilöllisten tarpeiden huomioimista kotoutumissuunnitelmassa ja sen kestossa mukaan lukien laissa määritellyt pidennysperusteet. Lausunnoissa pidettiin tärkeänä nykyisten suunnitelman pidennysperusteiden säilyttämistä. Erityisesti luku- ja kirjoitustaidottomien sekä haavoittuvien ryhmien kuten alaikäisenä ilman huoltajaa tulleiden sekä pakolaisten katsottiin hyötyvän pidemmästä kotoutumissuunnitelman kestosta. Useissa lausunnoissa tuodaan kuitenkin esiin tarve luoda kotoutumissuunnitelman keston pidentämiseen yhtenäiset valtakunnalliset linjaukset kotoutuja-asiakkaiden yhdenvertaisuuden turvaamiseksi. Osassa lausuntoja esitettiin huolta kotona lapsia hoitavien vanhempien kotoutumissuunnitelman enimmäiskeston täyttymisestä, vaikka henkilö ei pysty elämäntilanteen vuoksi tehokkaasti osallistumaan palveluihin, kehittämään kielitaitoaan ja muita työelämävalmiuksiaan. Mahdollisuutta jatkaa osa-aikaisesti kotoutumispalveluihin osallistuneen kotivanhemman kotoutumissuunnitelman kestoa tarvittaessa pidettiin hyvänä useissa lausunnoissa.

Osassa lausuntoja pidettiin tärkeänä, että kotoutumissuunnitelmaa tarkistetaan säännöllisesti ja sen noudattamista valvotaan, myös suunnitelman noudattamisen velvoittavuuden lisäämistä esitettiin muutamissa lausunnoissa.

Yksilöllisen suunnitelman lisäksi käytettävissä oleva perheen kotoutumissuunnitelma nähtiin useassa lausunnossa hyvänä keinona edistää koko perheen kotoutumista. Samanaikaisesti lausunnoissa huomautettiin, että suunnitelman käyttöä tulisi lisätä. Muutamissa lausunnoissa tuotiin esiin tarvetta selkiyttää yksilöllisen kotoutumissuunnitelman ja perheelle laadittavan suunnitelman suhdetta sekä tarkentaa perheen kotoutumissuunnitelman kestoa ja velvoittavuutta. Myös suunnitelman laatimista koskevasta viranomaisyhteistyöstä oli lausunnoissa osittain eriäviäkin näkemyksiä.

Lausuntojen pohjalta suunnitelmia koskeva säännöksiä on selkeytetty ja yksinkertaistettu. Esityksen perusteluja on täydennetty lausuntojen perusteella.

Monikielisen yhteiskuntaorientaation liittäminen uutena elementtinä osaksi kotoutumisohjelmaa sai lausunnoissa laajasti kannatusta ja orientaation nähtiin edistävän yhteiskuntaan asettautumista ja kotoutumista. Useissa lausunnoissa nostettiin kuitenkin esiin palvelun järjestämiseen liittyvät haasteet maahanmuuttajien ja kieliryhmittäisten määrien ollessa vähäisiä monella paikkakunnalla. Lisäksi lausunnoissa tuotiin esiin tarve varmistaa kunnille resurssit tehtävään. Lausunnoissa nostettiin esiin tarve järjestää palvelua joustavasti kunta- ja aluerajat ylittävässä yhteistyössä erilaisia toteutustapoja hyödyntäen ja esimerkiksi yhdistäen kotoutumiskoulutuksen alkuvaiheeseen. Useassa lausunnossa nähtiin myös tarve valtakunnalliselle yhteiskuntaorientaation toteutukselle ja ehdotettiin esimerkiksi digitaalisten ratkaisujen sekä valtakunnallisten materiaalien kehittämistä kustannustehokkaiden mallien löytämiseksi palvelun tuottamiseen.

Useassa lausunnossa oli esityksiä yhteiskuntaorientaation sisällöiksi sekä muun muassa toteutustapoihin. Muutamissa lausunnoissa todettiin palvelumallin edellyttävän edelleen kehittämistä sekä tuotiin esiin tarve varmistaa myös kouluttajien koulutukselle pysyvä rakenne. Myös yhteiskuntaorientaation sisältöjen, keston ja toteutustapojen tarkemmalle määrittelylle nähtiin olevan tarvetta osallistujien yhdenvertaisuuden ja palvelun laadun varmistamiseksi. Lausuntopalaute on huomioitu esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa sekä yhteiskuntaorientaation asetusluonnoksessa. Esimerkiksi lausuntojen pohjalta esitetään kehittämis- ja hallintokeskukselle uutta roolia tukea kotoutumisen edistämisen osaamisen ja palveluiden kehittämistä. Tällä pyritään tukemaan kuntia palveluiden järjestämisessä. Lisäksi on pyritty selkeyttämään yhteiskuntaorientaation toteutustapoja esityksen perusteluissa ja asetusluonnoksessa.

Useassa lausunnossa kannatettiin kotoutumiskoulutuksen järjestämisvastuun siirtoa kunnille edellyttäen, että koulutuksen järjestämiseen varataan riittävät resurssit, ja järjestämisvastuun siirron nähtiin olevan johdonmukainen uudistus työllisyyspalveluiden järjestämisvastuu kunnille huomioiden. Moni lausunnonantaja kantoi kuitenkin huolta pienten kuntien mahdollisuuksista järjestää koulutusta, minkä lisäksi lausunnoissa nousi esiin tarve varmistaa koulutuksen järjestämistä koskevan osaamisen siirto uudistuksen yhteydessä. Osa lausunnonantajista korosti valtakunnallisten ja alueellisten toteutusten tarvetta.

Kotoutumiskoulutuksen esitettyjä sisältöjä pidettiin pääsääntöisesti kattavina, ja moni lausunnonantaja kannatti työ- ja toimintakykyä vahvistavien sisältöjen lisäämistä koulutukseen. Muutama lausunnonantaja esitti, että kuntouttavan työtoiminnan laista poistettaisiin kotoutuja-asiakkaita koskeva rajaus. Kotoutumiskoulutukseen kuuluvaa kielitaidon päättötestausta kannatettiin pääosin, mutta useissa lausunnoissa esitettiin, että päättötestauksen toteuttamisessa tulisi huomioida alueelliset ja maahanmuuttajien erilaisiin lähtökohtiin liittyvät erot. Osa lausunnonantajista korosti koulutuksen laadun ja seurannan kehittämistä. Kohderyhmien osalta osa lausunnonantajista korosti tarvetta tarjota kotoutumiskoulutusta myös työvoimaan kuuluville ja kotoutumisajan ylittäneille. Lisäksi muutamat lausunnonantajat esittävät tarkennustarpeita ruotsinkieliseen koulutukseen ja viittomakielisille tarjottaviin koulutukseen liittyen. Useissa lausunnoissa kannatettiin mahdollisuutta jatkaa omaehtoisia opintoja kotoutumissuunnitelman enimmäisvoimassaoloajan päättyessä kesken työttömyysetuudella tuettavan opintokokonaisuuden. Muutamat lausunnonantajat toivoivat tarkennusta tukemiseen liittyviin käytäntöihin ja osa katsoi, ettei uudistus paranna maahanmuuttajien mahdollisuuksia opiskella omaehtoisesti vaan näkevät, että työnhakijan työnhakuvelvollisuus on heikentänyt opiskelumahdollisuuksia.

Lausuntopalaute on huomioitu säännöksissä sekä esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa. Erityisesti on pyritty selkeyttämään säännöksiä omaehtoisten opintojen tukemisen jatkamisen osalta sekä kuvaamaan perusteluissa maassa pidempään asuneiden mahdollisuuksia palveluiden saamiseen.

Useissa lausunnoissa kannatettiin kotoutumislain alaikäisenä ilman huoltajaa saapuneita koskevien säännösten soveltamisalan laajennusta kansalaisuuden saaneisiin ilman huoltajaa tulleisiin lapsiin ja nuoriin.

Useimmat asiasta lausuneet kannattivat esitettyä muutosta, että ilman huoltajaa maahan tulleiden lasten ja nuorten asumisesta ja tuesta tulee osa hyvinvointialueen järjestämisvastuulla olevaa sosiaalihuoltoa. Oikeuskanslerinvirasto katsoi, että sosiaalihuollon piirin kuuluminen ja säännösten täsmentäminen selventävät palvelun luonnetta sekä parantavat alaikäisten asiakkaiden oikeusturvaa myös valvonnan kautta. Kuntaliitto ja Kotkan kaupunki vastustivat perheryhmäkotitoiminnan muuttamista sosiaalihuoltolain mukaiseksi toiminnaksi.

Perheryhmäkodissa hyödynnettävien rajoitustoimenpiteiden osalta nykyisten vastaanottolain mukaisten rajoitustoimenpiteiden säilyttämistä puolsivat muun muassa eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia, Oikeuskanslerinvirasto ja Länsi- ja sisäsuomen aluehallintovirasto. Rajoitustoimenpiteistä luopumista kannatti Kuntaliitto. Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian mukaan rajoitustoimenpiteiden osalta tulisi säätää muutoksenhausta sekä lisättävä lapsen läsnäolo tarkastuksessa sekä maininta siitä, että lapselle on selvitettävä tarkastuksen syy kielellä, jota hän ymmärtää hyvin.

Useissa lausunnoissa kannatettiin esitystä siitä, että hyvinvointialueen on kuultava kuntaa yksiköiden perustamisessa. 18–24-vuotiaille tarjottavaa tukea ja kunnan ja hyvinvointialueen yhteistyötä sen tarjoamisessa pidettiin tervetulleena useissa lausunnoissa mutta neljässä järjestön ja tutkimuslaitoksen lausunnossa esitettiin, että 18–24-vuotiaille tulisi olla subjektiivinen oikeus tukeen. Edustajajärjestelmän uudistuksia koskien edustajarekisteriä sekä ohjaus- ja valvontavastuun määrittelyä pidettiin tervetulleena useissa lausunnoissa. Muutama elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus katsoi, ettei ohjaus- ja valvontatehtävä sovi kaikille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille. Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian mukaan ehdotetut muutokset ovat tärkeitä ja oikeansuuntaisia, mutta on ongelmallista, ettei edustajajärjestelmän puutteita ja kehittämisen tarpeita esitetä ratkaistavaksi kokonaisuutena vastaanottolain edustajien kanssa.

Muun muassa eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia katsoi, että asumisyksiköiden valvontavastuun määritteleminen aluehallintovirastolle ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolle on tervetullutta, mutta hybridiyksiköiden ohjauksen ja valvonnan jakaantuminen usealle eri viranomaiselle lisää hallinnollista työtä ja epäselvyyksiä.

Lausuntopalaute on huomioitu säännöksissä sekä esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa. Perheryhmäkodeissa käytettävien rajoitustoimenpiteiden osalta on täsmennetty niiden muutoksenhakua. Lasten ja nuorten tukea koskevaa pykälää on täsmennetty siten, että subjektiivinen oikeus tukeen näkyy vahvemmin. Lisäksi työ- ja elinkeinoministeriön, sisäministeriön sekä sosiaali- ja terveysministeriön välisenä yhteistyönä selvitetään tarkemmin perheryhmäkotien valvonnan sekä alaikäisten edustajajärjestelmän kehittämistä.

Kuntaanohjaamista koskevan luvun ehdotuksia sopimuspaikkajärjestelmän rajaamisesta lähtökohtaisesti vain kiintiöpakolaisiin ja haavoittuvassa asemassa oleviin pidettiin pääsääntöisesti oikeansuuntaisena samoin kuin sitä, että kuntapaikalle on edelleen mahdollista ohjata myös muita. Sisäministeriö ja Maahanmuuttovirasto toivoivat perusteluihin vielä tarkennusta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja vastaanottokeskuksen rooliin tuoden esille, että vastaanottokeskuksesta muuton alueelliseen suuntautumiseen voidaan vaikuttaa lähinnä kuntapaikalle ohjaamisen kautta. Muutamat nostivat huolen sopimuspaikkajärjestelmän lähtökohtaisen kohderyhmärajauksen seurauksista. Esimerkiksi Moniheli ry esitti, että lähes kaikki vastaanottokeskuksissa oleskeluluvan saavat tarvitsisivat apua asunnon löytämisessä ja kuntaansiirtymisvaiheen tukemiseen tulisikin olla riittävästi resursseja. Mieli ry, Maahanmuuttovirasto ja Hämeenlinnan kaupunki korostivat kuntaansiirtymisvaiheessa palvelujen jatkumisen tärkeyttä. Ympäristöministeriön lausunnon mukaan sopimuspaikkajärjestelmästä luopuminen edellyttää maahanmuuttajalta valmiuksia löytää tietoa esimerkiksi asunnon löytämisestä ja lisää kunnan ohjaus- ja neuvontapalvelujen roolia ja saavutettavuuden tärkeyttä.

Ehdotusta kuntaan ohjaamiseen liittyvistä kuulemisista pidettiin hyvänä hyvinvointialueen varautumiseksi sosiaali- ja terveydenhuoltopalvelujen järjestämiseen. Esimerkiksi Maahanmuuttovirasto esitti tähän liittyen, että kuulemisen ei tule hidastaa valintaprosessia. Tähän liittyviä riskejä oli tunnistettu myös muutamien elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten lausunnoissa, joissa esitettiin prosessin sujuvoittamiseksi, että kuuleminen määriteltäisiin tapahtuvaksi viranomaistasolla.

Muutamissa lausunnoissa kiinnitettiin huomiota sopimusta koskevan pykälän velvoittavaan sanamuotoon ja sanajärjestykseen. Muutamissa lausunnoissa esitettiin, että hyvinvointialueen pitäisi olla osapuolena kuntaanohjaamista koskevassa kunnan ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen välisessä sopimuksessa. Suurimmassa osassa lausuntoja pyydettiin huomioimaan, että hyvinvointialue on osallistettava kuntaanohjaamisen prosessiin ja kunnan ja hyvinvointialueen tehtävänjako tulee selkeyttää, resurssit ja osaaminen on varmistettava ja yhteistyölle on luotava mallit. Esimerkiksi työparityöskentely nostettiin ehdotuksena kuntaan ohjattavien vastaanoton, palvelujen ja niihin ohjauksen sekä yhteensovittamisen varmistamisen näkökulmasta. Myös tiedonsaannin turvaaminen kuntaan muuttavista henkilöistä sekä kunnalle että hyvinvointialueelle, ja oikeudet eri järjestelmiin nähtiin tärkeänä palvelujen varmistamiseksi.

Lausuntopalaute on huomioitu säännöksissä sekä esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa. Säännöksiin tehtiin muun muassa sisäministeriön esittämät täsmennykset ja sopimusta koskeva säännös muokattiin lausuntopalautteen perusteella vastaamaan nykyisen lain kirjausta siitä, että kunta voi sopia elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa.

Yleisesti lausunnoissa pidettiin tärkeänä sitä, että lakiehdotus selkeyttää viranomaisvastuita. Osassa lausunnoista sanottiin, että viranomaisten välistä vastuunjakoa voisi selkeyttää entisestään erityisesti kunnan ja hyvinvointialueen välillä, ja että sitä tulisi konkretisoida vielä paremmin. Useat toimijat kannattivat kunnan roolia kotoutumisen edistämisen päävastuutahona. Muutamassa lausunnossa toivottiin, että kuntien ja hyvinvointialueiden tehtävien velvoittavuutta lisättäisiin.

Useassa lausunnossa kannatettiin kunnan yhteistyöryhmää ja mahdollisuutta päättää sen kokoonpanosta. Osassa lausunnoista ehdotettiin, että kunnilla voisi olla myös yhteinen yhteistyöryhmä. Toisaalta osassa lausunnoista todettiin, ettei olisi järkevää perustaa omaa ryhmää jokaiseen kuntaan. Osassa lausunnoista pidettiin epärealistisena sitä, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus osallistuisi kaikkien alueensa kuntien yhteistyöryhmiin.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen uutta tehtävää kotoutumisen ja asettautumisen edistämisen valvonnassa kannatettiin useassa lausunnossa. Osa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista toivoi vahvempia työkaluja valvontaan. Kuntaliiton mukaan asettautuminen jää lakiehdotuksessa irralliseksi ja muutamassa muussa lausunnossa kysyttiin, mitä asettautumisella tarkoitetaan. Kotoutumisen edistämisen seurannan osalta osassa lausuntoja kannatettiin raportoimista elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, mutta seurannan kahden vuoden tarkastusväliä pidettiin liian lyhyenä. Espoon kaupunki katsoo, että raportointi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle on vastoin kunnan itsehallintoa ja raportointi tulisi sen sijaan tehdä kunnanvaltuustolle sen asettamien tavoitteiden mukaisesti.

Oikeuskanslerinvirasto, Valtiontalouden tarkastusvirasto sekä useat muut viranomaistoimijat pitivät ehdotettua seurannan vastuunjakoa ministeriöiden, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja kehittämis- ja hallintokeskuksen välillä myönteisenä.

Lausuntopalautteen pohjalta selkeytettiin, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valvontarooli koskee kotoutumisen edistämisen palveluita työvoiman ulkopuolisten osalta. Lisäksi selkeytettiin kehittämis- ja hallintokeskuksen tehtäviä esityksessä.

Useissa, etenkin kuntien lausunnoissa nostettiin esiin huoli rahoituksen riittävyydestä tai lisäresurssien tarve. Monissa lausunnoissa sekä nykyistä laskennallista korvausta että uusiin tehtäviin esitettyä lisärahoitusta pidettiin riittämättömänä. Joissain lausunnoissa tuotiin esiin, että kunnat ovat hyvin erilaisessa asemassa resurssien ja palvelurakenteen kehityksen näkökulmasta, mikä voi asettaa maahanmuuttajat eriarvoiseen asemaan asuinkunnan perusteella. Toisaalta osassa lausunnoista myös todettiin, että esityksessä on huomioitu uusien tehtävien edellyttämä rahoitus.

Koska kotoutumisen edistämistä koskevan lainsäädännön uudistamisen lisäksi kuntien tehtäviin ja rahoitukseen vaikuttavat myös esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus sekä valmisteilla oleva työllisyyspalvelujen uudistus, pidettiin osassa lausunnoista rahoituksen riittävyyden arviointia erittäin haasteellisena. Osassa lausunnoista uudistuksista arvioitiin aiheutuvan myös lisää hallinnollista työtä, mikä vaikuttaa resurssitarpeeseen. Edellä mainittujen isojen uudistusten vuoksi osassa lausunnoista pidettiin tärkeänä, että rahoituksen riittävyyttä uusien tehtävien ja rahoitusjärjestelmän uudistusten osalta seurataan ja tarvittaessa tarkastellaan rahoituksen kokonaisuutta uudelleen kotoutumisen edistämisen onnistumisen varmistamiseksi.

Rahoitusjärjestelmän yksinkertaistamisen ja toteutuksen osalta mielipiteet lausunnoissa jakautuivat vahvasti. Osassa kotoutumista edistävien palvelujen rahoitusta pidettiin monimutkaisena ja vaikeasti ennakoitavana, kun osa rahoituksesta ohjataan kunnille osana peruspalvelujen valtionosuutta, osa kotoutumislain mukaisena laskennallisena korvauksena ja osa erikseen haettavina korvauksina. Osassa lausunnoista kannatettiin rahoitusjärjestelmän yksinkertaistamista hallinnollisen työn vähentämiseksi jopa esitettyä laajemmin, osassa taas esitettiin yksittäisten korvausten hakemista ja myöntämistä erikseen tai korvamerkittyä rahoitusta kotoutumispalveluihin, kuten monikieliseen yhteiskuntaorientaatioon ja kotoutumiskoulutukseen.

Etenkin monissa kuntien ja osassa hyvinvointialueiden ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten lausunnoista vastustettiin tulkkauksesta aiheutuvien kustannusten jyvittämistä osaksi laskennallista korvausta. Huolena oli, että tulkkauksia ei tämän myötä järjestettäisi tarvetta vastaavasti. Lisäksi nostettiin esiin, että osa kansainvälistä suojelua saavista tarvitsee tulkkausta laskennallisen korvauksen korvausaikaa pidemmän ajan, vaikka todettiinkin tulkkauskustannusten painottuvan kotoutumisen alkuun. Joissain lausunnoissa tuotiin esiin myös kustannusten vaihtelu kunnittain ja alueittain. Sen sijaan muun muassa kehittämis- ja hallintokeskus, osa kunnista ja Valtiontalouden tarkastusvirasto pitivät esitystä kannatettavana hallinnollisten kustannusten näkökulmasta. Osassa lausuntoja arvioitiin, että esitetyt korvausprosentit kunnan ja hyvinvointialueen välillä eivät vastaisi nykyistä tulkkauspalveluiden käyttöä. Erityisesti katsottiin, että kunnan tulisi saada suurempi osa tulkkauskorvauksista.

Monia muita esitettyjä muutoksia kustannusten korvaamisessa kannatettiin kuten kunnalle maksettavaa korvausta vastaanottoon varautumisesta, kustannusten korvaamisesta sille taholle, jolle kustannuksia syntyy sekä ilman huoltajaa massa olevien lasten osalta esitettyjä korvausten muutoksia.

Ahvenanmaan maakunnan lausunnossa nostettiin esiin Ahvenanmaan viranomaisten erilaiset roolit kotoutumisen edistämisessä ja kustannusten korvaaminen Ahvenanmaan toimijoille.

Esityksen pohjalta selkeytettiin Ahvenanmaan maakunnan viranomaisten rahoitusta säännöksissä sekä selkeytettiin esityksen perusteluissa sitä, miten rahoitus muodostuu ja lisättiin esimerkiksi taulukoita, joista lisärahoitus ilmenee aiempaa selkeämmin. Lisäksi perusteluissa selkeytettiin sitä, että laskennalliset korvaukset eivät ole korvamerkittyjä tai tietyn henkilön kustannusten korvaamiseen sidottuja, vaan myös muiden henkilöiden tulkkauskustannuksia voidaan kattaa niillä.

Useissa lausunnoissa pidettiin tärkeänä eri viranomaisten ja muiden toimijoiden välisen tiedonkulun mahdollistamista ja voimassaolevaa lakia tarkempaa säätelyä tiedonsaantioikeuksista. Lausunnoissa nostettiin esiin kunnan ja hyvinvointialueen välisen tiedonkulun mahdollistaminen sekä pyydettiin tarkentamaan työvoimanviranomaisen ja kunnan muun viranomaisen tiedonsaantioikeutta. Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan tietojärjestelmää, tietosaantia ja tiedon tallentamista koskeva sääntely vastaa sen aiempiin suosituksiin ja edistää sujuvaa tiedonvaihtoa viranomaisten välillä. Oikeusministeriö piti nykyistä täsmällisempää ja tarkkarajaisempaa tiedonsaantisäätelyä hyvänä, mutta esitti lakiteknisiä muutosehdotuksia. Valtiovarainministeriö nosti esiin, että ehdotettuun tietojärjestelmäratkaisu saattaisi mahdollisesti sisältää kilpailuoikeudellisia tai valtiontukisääntelyyn liittyviä ongelmia. Mikäli tulevaisuudessa valtio tuottaisi kunnille tietojärjestelmäpalvelua maksutta, olisi valtiovarainministeriön lausunnon mukaan säädettävä valtionhallinnolle yksinoikeus palvelujen tuottamiseen.

Useissa lausunnoissa kannatettiin lakiesitykseen kirjattuja tiedonsaantioikeuksia, joiden avulla maahanmuuttajia tavoitetaan kotoutumispalvelujen piiriin. Lisäksi useiden kuntien, Ahvenanmaan maakunnan hallituksen ja Kuntaliiton lausunnoissa esitettiin, että kuntien tulisi saada tiedot kaikista alueelleen muuttavista maahanmuuttajista, joilla on oikeus kotoutumispalveluihin. Muutamissa lausunnoissa esitettiin, että sama koskisi myös hyvinvointialueita. Sosiaali- ja terveysministeriön mukaan tulee arvioida toimeentulotukea ja kotihoidontukea koskevan tiedonluovutuksen sääntelypohjaa uudelleen. Kansaneläkelaitos puolestaan toi esiin tiedonsaantioikeuksiin liittyviä käytännön kysymyksiä sekä esityksen perustelujen täsmentämistä Kansaneläkelaistosta koskevan lainsäädännön osalta.

Useissa lausunnoissa kannatettiin uusia valtakunnallisia kotoutumisen tietojärjestelmäpalveluja, jotka tukevat kunnan kotoutumispalvelujen, työvoimapalvelujen ja hyvinvointialueiden välistä yhteistyötä. Kuntaliitto otti esiin, että uusilla tietojärjestelmäpalveluilla on vaikutuksia kuntien tiedonhallintamalleihin. Kehittämis- ja hallintokeskuksen lausunnossa tuotiin esiin tarve riittäville resursseille tietojärjestelmäpalvelujen kehittämiseen ja ylläpitoon. Valtiovarainministeriön ja Kuntaliiton lausunnoissa pyydettiin täsmennystä kuntien ja kehittämis- ja hallintokeskuksen yhteisrekisterinpitäjyyteen. Valtiovarainministeriö, Kuntaliitto sekä Kotkan ja Tampereen kaupungit nostivat esiin, että järjestelmämuutosten kustannusvaikutukset kunnille tulisi selvittää.

Muun muassa opetus- ja kulttuuriministeriön mukaan on tärkeää, että koulutustietoja kerätään kotoutumisen tietovarantoon. Kehittämis- ja hallintokeskuksen mukaan tietojärjestelmäratkaisu voisi tukea myös kuntaan ohjaamisen toimintoja ja kotoutumiskorvausten maksuprosesseja. Lisäksi tuotiin esiin, että myös elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset tarvitsevat käyttöoikeudet kotoutumisen asiakastietojärjestelmään.

Lausuntopalaute on huomioitu säännöksissä sekä esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa. Lausuntojen pohjalta lisättiin uusia tiedonsaantipykäliä erityisesti liittyen kuntien ja työvoimaviranomaisten väliseen tiedonsaantiin ja alaikäisenä ilman huoltajaa tulleiden palveluihin sekä selkeytettiin esitettyjä pykäliä lausuntojen perusteella. Myös tietojärjestelmää koskevia pykäliä on täsmennetty lausuntojen perusteella. Tietojärjestelmäratkaisua muutettiin siten, että kunnille säädettäisiin käyttövelvoite valtakunnalliseen kotoutumisen asiakastietojärjestelmään. Lisäksi esitykseen on tehty lausunnoissa edellytetyt täsmennykset säätämisjärjestysperusteluihin liittyen muun muassa EU:n tietosuoja-asetuksen kansallisen liikkumavaran kuvaamiseen.

Vaikutusten arviointia koskevia kommentteja oli lausunnoissa melko vähän. Pääosassa lausunnoista, joissa viitattiin myös vaikutusten arviointiin, arviointeja pidettiin kattavina ja seikkaperäisinä. Näin esitystä kommentoivat esimerkiksi valtiovarainministeriö ja Valtiontalouden tarkastusvirasto. Valtiovarainministeriö ehdotti kokonaiskuvan kirkastamista edelleen hyödyntämällä taulukoita. Maahanmuuttovirasto puolestaan huomautti, että taloudellisten vaikutusten arvioinnissa tulisi huomioida vaikutukset UMA-tietojärjestelmään. Parissa lausunnossa esitettiin, että taloudellisia vaikutuksia vapaalle sivistystyölle tulisi myös arvioida. Lisäksi muun muassa valtiovarainministeriö, Kuntaliitto ja muutamat kunnat nostivat esiin sen, että tietojärjestelmän ja tietovarannon käyttöönoton kustannuksia tulisi arvioida sekä kuntien että valtion talouden kannalta.

Osassa lausunnoista nostettiin esiin huoli siitä, että taloudellisten vaikutusten ja toiminnallisten muutosten arviointi on erittäin haasteellista siksi, että useat laajat lainsäädäntömuutokset (erityisesti sote-uudistus ja työvoimapalvelu-uudistus) tulevat voimaan samanaikaisesti. Lausunnoissa nähtiin näiden jo toteutuneiden ja valmisteltavana olevien uudistusten tuovan riskejä myös kotoutumista edistävien palveluiden rahoituksen riittävyyden ja kohdentumisen osalta, kun kuntien, hyvinvointialueiden ja muiden viranomaisten roolit muuttuvat merkittävästi. Lausunnoissa korostettiin, että rahoituksen riittävyyttä olisikin seurattava tarkasti ja siihen tulisi tarvittaessa tehdä muutoksia. Lisäksi osassa lausunnoissa huomautettiin, että vaikutusten arvioinnissa tulisi huomioida nykyistä kattavammin uudistuksen muut riskit, erityisesti toteutuksen nopea aikataulu sekä mahdollinen laajamittainen maahanmuutto.

Sukupuoli- ja lapsivaikutusten arviointia kommentoineet pitivät kyseisten teemojen arviointia lakiehdotuksen kannalta tärkeänä. Naisjärjestöt yhteistyössä NYTKIS ry toi esiin tarpeen mittavaan ja poikkileikkaavaan sukupuolivaikutusten arviointiin, koska tasa-arvovaikutukset on nostettu yhdeksi lakiehdotuksen keskeisistä tavoitteista. Tasa-arvovaltuutetun toimisto huomautti, että sukupuolen moninaisuus tulisi lisätä vaikutusten ennakkoarviointiin. Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia toivoi lisähuomioita haavoittuvien ryhmien kuten vammaisten, iäkkäiden, kidutuksen uhrien tai vakavasti traumatisoituneiden henkilöiden sekä luku- ja kirjoitustaidottomien kotoutumisen mahdollisuuksien arviointiin. Muun muassa Kuntaliitto sekä useat järjestöt kaipasivat järjestösektorin rahoituksen ja vaikutusten arviointia.

Useissa lausuntopalautteissa korostettiin tarvetta tiedolla johtamiselle ja systemaattiselle seurannalle, jotta lakiehdotuksen vaikutuksia kotoutumiseen ja alueelliseen yhdenvertaisuuteen pystyttäisiin jatkossa tarkastelemaan. Valtiontalouden tarkastusviraston lausunnon mukaan lakiesityksen luvun 7 säännökset antaisivat hyvät ja riittävät edellytykset seurannan järjestämiselle ja kehittämiselle. Useat kunnat toivoivat yhtenäisiä mittareita ja valtakunnallista, konkreettista ohjeistusta seurattavista mittareista. Toisaalta tuotiin esiin alueiden ja kuntien suuret erot, joiden vuoksi yhteismitallisen seurannan luominen olisi haasteellista. Valtakunnallista informaatio-ohjausta seurantaan ehdotettiin muun muassa Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT:n lausunnossa.

Esityksen vaikutusten arviointeja on täydennetty lausunnoissa nousseiden huomioiden perusteella. Muun muassa taulukoita on lisätty taloudellisten vaikutusten arviointeihin ja sukupuolivaikutuksissa on huomioitu muunsukupuolisuus.

1 luku Yleiset säännökset

Luvussa säädettäisiin voimassa olevaa kotoutumislakia vastaavasti lain yleisistä säännöksistä, kuten lain tarkoituksesta, soveltamisalasta ja määritelmistä. Lisäksi luvussa säädettäisiin lain soveltamisesta lapseen sekä tulkitsemista ja kääntämisestä, kuten voimassa olevassa laissa. Luvussa säädettäisiin myös uusi, informatiivinen 7 § oikeudesta työttömyysetuuteen ja toimeentulotukeen, uusi 8 § kuntien yhteistyön mahdollisuuksista sekä uusi 9 § yhteydenotosta.

1 §. Lain tarkoitus. Pykälässä säädettäisiin lain tarkoituksesta. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan lain tarkoituksena olisi edistää maahanmuuttajien kotoutumista. Kotoutuminen määriteltäisiin ehdotetussa 5 §:ssä. Lain tarkoituksena olisi 1 momentin 2–5 kohtien mukaan edistää maahanmuuttajan työllisyyttä tai yrittäjyyttä, osaamista ja työelämävalmiuksia, yhdenvertaisuuden, osallisuuden ja tasa-arvon toteutumista sekä hyvinvointia ja terveyttä. Näiden tekijöiden voidaan katsoa olevan kotoutumisen eri osa-alueita.

Voimassa olevan kotoutumisen edistämisestä annetun lain (jatkossa kotoutumislaki) tarkoituksena on tukea ja edistää kotoutumista ja maahanmuuttajan mahdollisuutta osallistua aktiivisesti suomalaisen yhteiskunnan toimintaan. Nämä tekijät säilytettäisiin ehdotetussa pykälässä, mutta niiden lisäksi korostettaisiin maahanmuuttajan työllisyyttä, yrittäjyyttä, työelämävalmiuksia ja osaamista. Muissa Pohjoismaissa kotoutumislakia vastaavien lakien tavoitteistossa työelämälähtöisyys on vahvemmin ilmaistu kuin Suomen voimassa olevassa kotoutumislaissa. Myös ehdotetussa pykälässä on syytä korostaa työllistymisen tai yrittäjyyden tavoitetta aiempaa vahvemmin.

Osallisuudella tarkoitettaisiin voimassa olevan kotoutumislain mukaista maahanmuuttajan mahdollisuutta osallistua aktiivisesti suomalaisen yhteiskunnan toimintaan, mukaan lukien kolmannen sektorin toimintaan, esimerkiksi järjestö- ja vapaaehtoistoimintaan. Edistämällä maahanmuuttajien osallisuutta voidaan tukea heidän taitojensa ja tietojensa hyödyntämistä sekä maahanmuuttajien itsensä että koko yhteiskunnan kannalta parhaalla mahdollisella tavalla. Tasa-arvolla tarkoitettaisiin tasa-arvoa maahanmuuttajamiesten ja -naisten sekä muun sukupuolisten maahanmuuttajien välillä. Lain yleisenä tarkoituksena on, että laissa esitetyillä kotoutumista edistävillä palveluilla edistettäisiin maahanmuuttajien mahdollisuutta saavuttaa muun väestön kanssa yhdenvertainen asema yhteiskunnassa sekä oikeuksien että velvollisuuksien osalta. Aktiiviseen toimimiseen yhteiskunnassa tarvitaan tietoja ja taitoja, mutta myös maahanmuuttajan omatoimisuutta ja tavoitteellista osallistumista erilaisiin kotoutumista edistäviin palveluihin.

Vuoden 2023 alusta alkaen hyvinvointialueiden vastuulla on sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäminen. On keskeistä, että maahanmuuttaja ohjataan tarpeen mukaan myös hyvinvointialueen sosiaali- ja terveydenhuollon palveluihin ja niitä koskeviin palvelutarpeen arviointeihin. Laissa säädettäisiin erityisen haavoittuville ryhmille tehtävistä uusista monialaisista osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinneista ja monialaisista kotoutumissuunnitelmista, joissa kunta yhdessä hyvinvointialueen ja maahanmuuttajan kanssa arvioisi maahanmuuttajan palvelutarvetta laaja-alaisemmin ja sopisi hänelle tarkoituksenmukaisista palveluista. Laissa säädettäisiin myös hyvinvointialueen tehtävästä huomioida suunnittelussaan myös maahanmuuttajien palvelutarpeet. Myös kuntien on suunnittelussaan huomioitava kuntien vastuulla olevat maahanmuuttajien hyvinvointia ja terveyttä edistävät näkökulmat. Erityisesti näillä säännöksillä edistettäisiin kotoutumislaissa maahanmuuttajan hyvinvointia ja terveyttä.

Lain tarkoituksena olisi 1 momentin 6 kohdan edistää hyviä väestösuhteita ja yhteiskunnan vastaanottavuutta. Hyvät väestösuhteet määriteltäisiin ehdotetussa 5 §:ssä. Euroopan unionin yhteisen kotouttamispolitiikan periaatteiden mukaan kotoutuminen on dynaaminen, kaksisuuntainen vuorovaikutusprosessi, joka edellyttää paitsi kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten toimia, myös vastaanottavan yhteisön ja maahanmuuttajan entistä suurempaa sitoutumista. Tavoitteena onkin, että kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen palveluilla tuettaisiin maahanmuuttajien osallisuutta, vaikutusmahdollisuuksia sekä kaksisuuntaista kotoutumista. Maahanmuuttajien osallistuminen yhteiskunnan eri aloille lisää maahanmuuttajien ja kantaväestön keskinäistä vuorovaikutusta ja osaltaan edistää suomalaisen yhteiskunnan tapojen ja kulttuurin tuntemusta. Hyvät väestösuhteet on laajempi käsite kuin voimassa olevan kotoutumislain käsite etniset suhteet. Hyviin väestösuhteisiin liittyy myös esimerkiksi vammaisten ja muiden väliset suhteet, seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen ja muiden väliset suhteet sekä muita eri väestöryhmien välisiä suhteita.

Lain tarkoituksena olisi 1 momentin 7 kohdan mukaan edistää tarpeellisten ja laadukkaiden kotoutumista edistävien palveluiden saatavuutta. Ehdotetussa 5 §:ssä määriteltäisiin kotoutumista edistävät palvelut kahdella eri määritelmällä sen perusteella, kuuluisivatko ne kunnan kotoutumisohjelmaan vai eivät. Kotoutumisohjelman ulkopuolisilla muilla kotoutumista edistävillä palveluilla tarkoitetaan muita, yleisen palvelujärjestelmän palveluita, joita järjestetään esimerkiksi osana kunnan koulutus- ja työllisyyspalveluita taikka hyvinvointialueen sosiaali- ja terveyspalveluita. Lakiehdotuksen mukaisten palvelujen tarkoituksena olisi tukea erityisesti maahanmuuttajan kotoutumista, työllistymistä ja yrittäjyyttä, työelämävalmiuksia ja osaamista.

Lisäksi lain tarkoituksena olisi 1 momentin 9 kohdan mukaan edistää kotoutumisen edistämisen suunnittelun ja kehittämisen yhteensovittamista valtakunnallisen, alueellisen ja paikallisen muun suunnittelun ja kehittämisen kanssa. Edellä kuvattiin palvelujen yhteensovittamistarvetta, mutta sen lisäksi on tarpeen yhteensovittaa myös kotoutumisen edistämisen suunnittelua ja kehittämistä muun suunnittelun ja kehittämisen kanssa. Monialaisen yhteistyön ja kotoutumisen edistämisen suunnittelun ja palveluiden yhteensovittamisella eri politiikka-alojen kanssa edistettäisiin kotoutumisen edistämisen läpivirtausta ja täsmennettäisiin kaikkien viranomaisten velvoitetta ottaa maahanmuuttajaväestö huomioon palveluita suunniteltaessa ja tarjottaessa. Koko väestön, mukaan lukien maahanmuuttajien, tarpeet huomioimalla voidaan parantaa palveluiden soveltuvuutta erilaisiin tarpeisiin ja täten palveluiden vaikuttavuutta. Valtakunnallisella tasolla tarkoitettaisiin erityisesti valtioneuvostoa sekä kehittämis- ja hallintokeskusta. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskuksen nimi muuttuu työvoimapalvelu-uudistuksessa hallituksen esityksellä työvoimapalveluiden järjestämisestä (HE xx/2022) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten kehittämis- ja hallintokeskukseksi. Tässä esityksessä viranomaisesta käytetään jatkossa lyhytnimeä kehittämis- ja hallintokeskus. Alueellisella tasolla tarkoitettaisiin erityisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia sekä hyvinvointialueita. Paikallistasolla tarkoitettaisiin kuntia tai kuntien välisenä yhteistyönä toteutettua toimintaa. Yhteensovittaminen koskisi kunkin viranomaisen omaa suunnittelua. Tarkoitus ei kuitenkaan olisi luoda esimerkiksi kunnille roolia itsehallinnollisten hyvinvointialueiden suunnittelussa tai kehittämisessä. Valtakunnallisessa suunnittelussa asetetut tavoitteet on kuitenkin huomioitava alue- ja paikallistason suunnittelussa, kehittämisessä ja seurannassa.

Lähtökohtana lain tarkoituksen toteuttamisessa olisi ihmis- ja perusoikeuksien kunnioittaminen.

2 §. Soveltamisala. Pykälässä säädettäisiin lain soveltamisalasta. Ehdotetun 1 momentin mukaan lain soveltamisala koskisi kaikkia henkilöitä, joilla on ulkomaalaislaissa (301/2004) tarkoitettu voimassa oleva oleskelulupa tai joiden oleskeluoikeus on rekisteröity tai joille on myönnetty oleskelukortti ulkomaalaislain mukaisesti. Lain soveltamisala koskisi siis myös EU:n ja Pohjoismaiden kansalaisia sekä heidän perheenjäseniään. Ulkomaalaislain 157 §:n 3 momentin mukaan muussa kuin lyhytaikaisessa tarkoituksessa maahan tulevan Pohjoismaan kansalaisen on rekisteröitävä oleskelunsa siten kuin Pohjoismaiden välillä väestön rekisteröinnistä on sovittu. Voimassa olevan kotoutumislain nojalla myös rekisteröityneen Pohjoismaan kansalaisen on katsottu kuuluvan lain soveltamisalaan käytännössä, vaikka lakiteknisesti sanatarkka ilmaus viittasi, että oleskeluoikeus tulisi olla rekisteröity ulkomaalaislain mukaisesti. Selkeyden vuoksi onkin syytä lisätä 1 momenttiin, että lakia sovelletaan myös Pohjoismaan kansalaiseen, jonka oleskeluoikeus on rekisteröity siten kuin Pohjoismaiden välillä väestön rekisteröinnistä on sovittu. Pohjoismaiden välillä väestön rekisteröinnistä on sovittu Tanskan, Suomen, Islannin, Norjan ja Ruotsin välisessä väestön rekisteröintiä koskevassa sopimuksessa (Sops 96/2006). Tältä osin voimassaolevaa soveltamisalan henkilöpiiriä ei olisi tarkoitusta muuttaa nykyiseen soveltamiskäytäntöön nähden.

Oleskeluluvan luonteella ei olisi lain soveltamisalan kannalta merkitystä, sillä myös esimerkiksi tilapäisesti maahan muuttavilla henkilöillä kuten opiskelijoilla ja tilapäisen oleskeluluvan työn perusteella saaneilla olisi mahdollisuus saada laissa mainittuja palveluita, mikäli laissa ei erikseen tästä säädetä tai mikäli se ei olisi ilmeisen tarpeetonta. Lakia voitaisiin soveltaa myös niissä tapauksissa, joissa oleskeluluvan voimassaolo on päättynyt, mutta henkilöllä on vireillä jatkolupaa koskeva hakemus tai hän on valittanut jatkolupaa koskevasta kielteisestä päätöksestä, eikä asiaa ole vielä lainvoimaisesti ratkaistu.

Lakia ei siten sovellettaisi kansainvälistä suojelua hakeviin eikä maassa viisumilla tai viisumivapaasti oleskeleviin henkilöihin. Lakia ei sovellettaisi myöskään ensimmäistä oleskelulupaa tai ensimmäistä oleskeluoikeuden rekisteröintiä hakeviin henkilöihin ennen oleskeluluvan tai rekisteröinnin myöntämistä.

Lakia ei myöskään sovellettaisi henkilöön, jolla on Suomen kansalaisuus, paitsi erikseen säädettävien poikkeusten osalta. Käytännössä voi esiintyä tapauksia, joissa Suomen kansalaisella olisi tarvetta päästä kotoutumista edistäviä palveluita vastaavien palveluiden piiriin. Näin voi olla esimerkiksi, jos Suomen kansalainen tai monikansalainen, joka on myös Suomen kansalainen, on esimerkiksi asunut koko elämänsä ulkomailla, eikä Suomeen muuttaessaan osaa suomen tai ruotsin kieltä tai kielitaito on heikko. On kuitenkin kotoutumisen määritelmän mukaista ja siten tarkoituksenmukaisempaa, että Suomeen muuttavalle Suomen kansalaiselle järjestettäisiin hänen tarvitsemiaan mahdollisia tukitoimenpiteitä lähinnä osana yleisiä peruspalveluja. Kotoutumislain tarkoituksena on kohdistua maahanmuuton ja kotoutumisen alkuvaiheeseen. Suomen kansalaisuuden saamisen voidaan pikemminkin katsoa olevan osa maahanmuuttajan kotoutumispolkua, vaikka kansalaisuuden saaminen ei välttämättä aina tarkoita sitä, että kotoutumisprosessi olisi lopullisesti päättynyt.

Tässä laissa määriteltyjä kotoutumista edistäviä ja tukevia palveluita tarjottaisiin maahanmuuttajalle, joka täyttää toimenpiteen ja palvelun saamisen edellytykset siten kuin tässä laissa tarkemmin säädetään. Kaikki laissa tarkoitetut toimenpiteet eivät toisin sanoen koske kaikkia maahanmuuttajia, vaikka heillä olisi 1 momentissa tarkoitettu oleskelulupa, oleskeluoikeus tai oleskelukortti. Tässä laissa säädettyjen kotoutumista edistävien palveluiden tarkoitus on tukea maahanmuuttajan kotoutumista erityisesti maahanmuuton ja kotoutumisen alkuvaiheessa.

Pykälän 2 momentin mukaan edellä kuvatusta soveltamisalasta poiketen laissa olisi yksi pykälä, jota sovellettaisiin kaikkiin Suomessa oleskeleviin maahanmuuttajiin. Kyseessä olisi ohjausta ja neuvontaa koskeva 10 §. Jo nykyisin ohjausta ja neuvontaa on käytännössä voitu tarjota kyselemättä tarkemmin maahanmuuttajien oleskeluluvan tilanteesta tai muista edellytyksistä, sillä ohjausta ja neuvontaa on pidetty viranomaisten yleiseen neuvontavelvoitteeseen rinnastettavana palveluna, jota tulisi tarjota matalalla kynnyksellä. Ehdotetaankin, että tilannetta selkeytetään säätämällä ehdotettuun lakiin oma momentti, joka yksiselitteisesti toteaisi, että ohjausta ja neuvontaa koskevaa pykälää sovelletaan ja siten sen mukaisia ohjaus- ja neuvontapalveluja tarjotaan myös muulle maahanmuuttajalle. Tällöin myös edellä 1 momentin perusteluissa mainitut maahanmuuttajat, joihin laki ei muuten sovellu, voisivat saada ohjausta ja neuvontaa siten kuin 10 §:ssä säädetään.

On kuitenkin huomioitava, että valtion, kunnan ja hyvinvointialueen tehtävät esimerkiksi kotoutumisen edistämisen suunnittelussa ja yhteensovittamisessa hyödyttäisivät osin kaikkia maahanmuuttajia esimerkiksi maahanmuuton syystä riippumatta.

Lisäksi 2 momentissa säädettäisiin toisesta soveltamisalaa koskevasta poikkeuksesta. Esitettyä 68 §:ää, joka koskisi ihmiskaupan uhreista maksettavia korvauksia, sovellettaisiin myös Suomen kansalaiseen, joka on kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain (746/2011) 3 §:n 7 kohdassa tarkoitettu ihmiskaupan uhri. Jo voimassa olevan kotoutumislain perusteluissa on tehty tämä poikkeus ja sitä on sovellettu käytännössä ihmiskaupan uhreista maksettavien korvausten osalta. On kuitenkin selkeämpää säätää poikkeuksesta erikseen 2 §:ssä. Jäljempänä ehdotetussa 5 momentissa tullaan ehdottamaan vielä kolmatta soveltamisalaa koskevaa poikkeusta.

Pykälän 3 momentin mukaan lain 4 luvun säännöksiä kuntaan ohjaamisesta ja 61–66 §:n säännöksiä kustannusten korvaamisesta sovellettaisiinkin kyseisessä momentissa lueteltuihin henkilöihin. Näiden henkilöiden erityinen haavoittuvuus on tarkoitus huomioida voimassa olevaa lakia vastaavasti. Moni kansainvälistä suojelua saava on kokenut lähtömaassa, matkalla tai Suomessa traumatisoivia tilanteita, joiden seurauksena heidän palveluntarpeensa, muun muassa mielenterveyspalveluiden ja kuntoutuksen tarve, voi olla muita maahanmuuttajia laajempaa. Kotoutumislaissa tarkoituksena on turvata tämän haavoittuvassa asemassa olevan ryhmän palveluita sillä, että valtio kantaa vastuuta kustannuksista.

Korvauspykälät koskisivat kunnalle ja hyvinvointialueelle maksettavia laskennallisia korvauksia sekä seuraavia erikseen haettavia korvauksia: korvaus toimeentulotuesta, vastaanottoon varautumisesta, erityiskustannuksista sekä paluumuuttoavustuksesta. Kyseinen momentti vastaa voimassa olevan kotoutumislain vastaavaa säännöstä muilta osin, mutta ehdotettu muutos nykytilaan olisi se, että valtion korvauksia voisi jatkossa kunnan lisäksi saada hyvinvointialue. Tätä esitetään myös hallituksen esityksessä 84/2022 vp.

Momentin 1 kohta koskee henkilöä, joka on vastaanotettu ulkomaalaislain 90 §:ssä tarkoitetussa pakolaiskiintiössä tai haettuaan kansainvälistä suojelua myönnetty turvapaikka ulkomaalaislain 87 §:n perusteella tai oleskeluluvan toissijaisen suojelun perusteella ulkomaalaislain 88 §:n perusteella.

Momentin 2 kohta koskee henkilöä, jolle on hänen haettuaan kansainvälistä suojelua myönnetty oleskelulupa ulkomaalaislain 51 (oleskeluluvan myöntäminen maasta poistumisen estymisen vuoksi), 52 (oleskeluluvan myöntäminen yksilöllisestä inhimillisestä syystä) tai 89 §:n (oleskeluluvan myöntäminen poissulkemislausekkeita sovellettaessa) perusteella.

Momentin 3 kohta koskee henkilöä, joka on otettu Suomeen erityisellä humanitaarisella perusteella tai kansainvälisten velvoitteiden täyttämiseksi ulkomaalaislain 93 §:n (muu humanitaarinen maahanmuutto) perusteella.

Momentin 4 kohta koskee henkilöä, jolle on myönnetty jatkuva oleskelulupa ulkomaalaislain 52 a §:n 2 momentin (erityisen haavoittuvassa asemassa oleva ihmiskaupan uhri) tai 54 §:n 5 momentin (ulkomaalaiselle, jolle on myönnetty tilapäinen oleskelulupa 51 §:n nojalla maasta poistamisen estymisen vuoksi, ihmiskaupan uhrille, jolle on myönnetty tilapäinen oleskelulupa, ja 52 d §:ssä tarkoitetulle laittomasti maassa oleskelleelle ja työskennelleelle kolmannen maan kansalaiselle, jolle on myönnetty tilapäinen oleskelulupa) perusteella.

Momentin 5 kohta koskee henkilöä, jolle on myönnetty oleskelulupa ulkomaalaislain 110 §:n nojalla ja joka täyttää kotikuntalain (201/1994) 4 §:ssä tarkoitetut edellytykset. Käytännössä tämä tarkoittaa, että henkilö voi hakea ja saada kotikunnan. Kuntaan ohjaaminen edeltää kotikuntamerkintää. Sen sijaan valtion korvausten edellytyksenä on 59 §:n mukaan, että henkilön kotikunta on rekisteröity väestötietojärjestelmään. Esitys vastaa hallituksen esityksellä eduskunnalle laeiksi kotoutumisen edistämisestä annetun lain ja kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain 14 §:n muuttamisesta (HE 135/2022 vp) esitettyä muutosta kotoutumislakiin.

Jos henkilön oleskelulupaperuste muuttuu jatkoluvan saatuaan muuksi kuin tässä momentissa mainitut perusteet, ei henkilöstä voitaisi maksaa enää kunnalle tai hyvinvointialueelle korvauksia.

Pykälän 4 momentin mukaan kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 4 luvun ja 61–66 §:n säännöksiä sovellettaisiin myös 3 momentissa tarkoitetun henkilön perheenjäseneen tai muuhun omaiseen, jos perheside on ollut olemassa ennen Suomeen tuloa. Momentti vastaa voimassa olevan kotoutumislain vastaavaa säännöstä.

Pykälän 5 momentin mukaan lain 61–62 ja 65 §:n säännöksiä kustannusten korvaamisesta kunnalle tai hyvinvointialueelle sovelletaan 3 tai 4 momentissa tarkoitetun henkilön Suomessa syntyneeseen lapseen.

Pykälän 6 momentin mukaan kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 3 lukua ja 69 §:n säännöksiä kustannusten korvaamisesta sovellettaisiin alle 25-vuotiaaseen, joka on tullut Suomeen alaikäisenä ilman huoltajaa ja jolle on myönnetty oleskelulupa hänen haettuaan alaikäisenä kansainvälistä suojelua tai joka on otettu Suomeen ulkomaalaislain 90 §:ssä tarkoitetussa pakolaiskiintiössä taikka joka on osoitettu Suomeen ulkomaalaislain 90 §:ssä tarkoitetussa pakolaiskiintiössä ollessaan alaikäinen ja ilman huoltajaa ja joka on täysi-ikäistynyt ennen Suomeen saapumistaan taikka joka on otettu alaikäisenä ilman huoltajaa Suomeen erityisellä humanitaarisella perusteella tai kansainvälisten velvoitteiden täyttämiseksi ulkomaalaislain 93 §:n perusteella sekä alaikäiseen, joka on tullut 1–3 kohdassa tarkoitetun henkilön perheenjäsenenä tai muuna omaisena Suomeen. Voimassa olevan kotoutumislain soveltamisalapykälässä tällaista momenttia ei ole, mutta alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleita koskevissa säännöksissä ja alaikäisten edustajia koskevassa luvussa vastaavat rajaukset on tehty. Selkeyden vuoksi tämäkin erityisryhmä, jolla on oma lukunsa ja oma korvauspykälänsä, nostettaisiin soveltamisalaa koskevaan pykälään omaksi momentikseen. Lisäksi tämän lain 3 lukua ja 69 §:n säännöksiä kustannusten korvaamisesta sovellettaisiin edellä 1–4 kohdassa tarkoitettuun henkilöön, joka on saanut Suomen kansalaisuuden.

Alaikäisellä ja lapsella tarkoitetaan alle 18-vuotiasta ja nuorella 18–24-vuotiasta. Ikärajat vastaavat voimassa olevaa kotoutumislakia, jonka mukaan alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleelle tarjotaan tukea siihen asti, että hän täyttää 25 vuotta tai kunnes hänellä on huoltaja Suomessa. Tässä laissa käytetään käsitettä alaikäisenä ilman huoltajaa tullut lapsi tai nuori, silloin kun kyseessä on sekä lapset että nuoret riippumatta siitä, onko hänen huoltajansa myöhemmin saapunut Suomeen. Esimerkiksi aikuistuvien nuorien tuki koskee näitä lapsia ja nuoria. Lisäksi käytetään käsitettä ilman huoltajaa oleva lapsi silloin kun kyse on alaikäisenä ilman huoltajaa tulleesta, edelleen alle 18-vuotiaasta lapsesta, jolla ei ole huoltajaa. Esimerkiksi edustajan nimeäminen koskee näitä lapsia.

Ehdotetussa 2 kohdassa huomioitaisiin se, että joskus on tilanteita, joissa alaikäinen ilman huoltajaa on osoitettu Suomeen ulkomaalaislain 90 §:ssä tarkoitetussa pakolaiskiintiössä ollessaan alaikäinen ja ilman huoltajaa, mutta hän on ehtinyt täyttää 18 vuotta ennen Suomeen saapumistaan. Hän on kuitenkin verrattavissa alaikäisenä Suomeen tulleeseen ja 18 vuotta täyttäneeseen nuoreen, joille 3 luvun palvelut tarjotaan 25 ikävuoteen asti.

Ehdotetussa 3 kohdassa huomioitaisiin myös ne alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleet, jotka on otettu Suomeen erityisellä humanitaarisella perusteella tai kansainvälisten velvoitteiden täyttämiseksi ulkomaalaislain 93 §:n perusteella. Viime vuosina ulkomaalaislain 93 §:n perusteella on otettu Suomeen henkilöitä esimerkiksi Afganistanista ja heidän joukossaan on myös alaikäisiä, joista osa voi olla ilman huoltajaa. Yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi on tarpeen säätää, että myös tälle ryhmälle taataan samat alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleen lapsen tai nuoren kotoutumislain mukaiset palvelut.

Ehdotetussa 4 kohdassa huomioitaisiin tilapäistä suojelua saavat, joilla on kotikunta. Esitys vastaa sisällöllisesti sitä, mitä hallituksen esityksellä eduskunnalle laiksi kotoutumisen edistämisestä annetun lain ja kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain 14 §:n muuttamisesta (HE 135/2022 vp) esitetään eli mahdollistaa sen, että myös tilapäistä suojelua saava, alaikäisenä ilman huoltajaa tullut lapsi tai nuori saisi samat palvelut kuin esimerkiksi kansainvälistä suojelua saava lapsi tai nuori.

Ehdotetussa 5 kohdassa huomioitaisiin tilanteet, jossa esimerkiksi kansainvälistä suojelua hakenut lapsi on alaikäisenä saapunut Suomeen huoltajan tai huoltajiensa kanssa, mutta turvapaikanhakuprosessin aikana huoltaja on syystä tai toisesta poistunut maasta tai esimerkiksi menehtynyt, minkä vuoksi lapsi jää Suomeen alaikäisenä ilman huoltajaa.

Ehdotetussa 6 kohdassa tarkoitetulla alaikäisellä perheenjäsenellä viitattaisiin ulkomaalaislain 37 §:n mukaisesti puolisoon, huoltajaan tai lapseen. Perheenjäsen voisi siten olla alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleen henkilön alaikäinen vanhempi tai hänen alaikäinen lapsensa. Muu omainen voisi olla esimerkiksi ilman huoltajaa maassa olevan lapsen tai nuoren alaikäinen sisarus tilanteessa, joissa perheenyhdistämisprosessissa ei ole mukana vanhempia.

Lisäksi ehdotetussa 7 kohdassa säädettäisiin poikkeus kotoutumislain 2 §:n 1 momentissa tarkoitettuun soveltamisalaan. Ehdotetun 4 kohdan mukaan 3 lukua sekä 69 §:n säännöksiä sovellettaisiin myös edellä kohdissa 1–6 tarkoitettuun henkilöön, joka on saanut Suomen kansalaisuuden. Kyseessä olisi muutos nykytilanteeseen. Muutos koskisi marginaalista ryhmää.

Nykyisin alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleen lapsen tai nuoren osalta kansalaisuuden saaminen on lain mukaan tarkoittanut sitä, ettei hänellä olisi enää oikeutta kotoutumislaissa säädettyihin palveluihin eikä kunnalla olisi oikeutta saada niiden järjestämisestä aiheutuvista kustannuksista korvauksia. Tällöin ei aina olisi ollut lapsen edun mukaista hakea lapselle Suomen kansalaisuutta, vaikka kansalaisuuden saaminen muuten olisi lapsen edun mukaista. Nykytilanne on myös johtanut korvausten takaisin perintään tilanteissa, joissa kansalaisuus on haettu, mutta palveluiden tarjoamista on jatkettu. Muutos asettaisi myös yhdenvertaiseen asemaan nuorempana lapsena Suomeen tulleet niiden kanssa, jotka tulevat Suomeen vasta teini-iässä. Kansalaisuuden saamisessa on tiettyjä edellytyksiä, joiden tulee täyttyä, kuten riittävä maassa-asumisaika. Näistä edellytyksistä säädetään kansalaisuuslaissa (359/2003). On syytä huomata, että alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleen lapsen tai nuoren kansalaisuuden saaminen tarkoittaisi sitä, että hänellä olisi jatkossa oikeus 3 luvussa säädettyyn tukeen ja asumiseen, ja hänestä voitaisiin maksaa korvauksia hyvinvointialueille. Kansalaisuuden saaminen kuitenkin tarkoittaisi sitä, että hänelle ei esimerkiksi laadittaisi 2 luvussa tarkoitettua osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointia tai kotoutumissuunnitelmaa eikä häntä ohjattaisi niiden pohjalta kotoutumislain mukaisiin palveluihin.

3 §. Lain soveltaminen työnhakijaan. Pykälän tarkoituksena on varmistaa kotoutumisen edistämisen työelämälähtöisyys kytkemällä kotoutumisen edistämisen palvelut työvoimapalveluihin niiltä osin kuin kyse olisi työnhakijoista. Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettävän, että tämän lain 12–32 §:ssä kunnan tehtäväksi säädettyjen toimenpiteiden ja palvelujen järjestämisestä vastaisi työnhakijoiden osalta työllisyyspalveluiden järjestämisestä annetun lain mukainen työvoimaviranomainen ellei tästä tai muusta lainsäädännöstä muuta johdu. Kyseistä lakia koskeva hallituksen esitys on tarkoitus antaa eduskunnalle käsiteltäväksi samanaikaisesti tämän esityksen kanssa.

Pykälän 1 momentti vastaisi nykytilaa järjestämisvastuiden osalta siten, että voimassa olevan kotoutumislain mukaisesti työnhakijaksi rekisteröityneen maahanmuuttajan alkukartoituksen ja kotoutumissuunnitelman järjestämisestä vastaa työ- ja elinkeinotoimisto. Voimassa olevan kotoutumislain mukaan työvoimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen hankkimisesta vastaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Palveluiden järjestämisvastuu kuitenkin muuttuisi suhteessa nykytilaan siksi, että työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen myötä julkisten työvoimapalveluiden järjestämisestä vastaisi jatkossa työvoimaviranomainen, joka olisi kunnan tai kuntayhtymän viranomainen. Työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirto kunnille parantaisi kuntien mahdollisuuksia yhteensovittaa kotoutumispalveluita, työvoimapalveluita, kansallisen koulutusjärjestelmän palveluita ja muita kunnan peruspalveluita kotoutuja-asiakkaiden ja työnantajien tarpeisiin vastaaviksi kokonaisuuksiksi. Säännös olisi merkittävä myös siksi, että nykytilaa vastaten voidaan arvioida kotoutumispalveluihin osallistuvien olevan pääosin työnhakijaksi ilmoittautuneita maahanmuuttajia. Esityksessä on arvioitu, että vuosittain 8 000 työnhakijalle ja 1 000 muulle maahanmuuttajalle tehtäisiin ensimmäinen kotoutumissuunnitelma. Työvoimapalveluiden rahoitus siirrettäisiin kunnille pääosin valtionosuusjärjestelmän kautta, ja myös työnhakijana olevien kotoutuja-asiakkaiden ja muiden maahanmuuttajien palvelut rahoitettaisiin, kuten työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa lakiehdotuksessa ehdotetaan säädettävän. Työvoimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen rahoitus siirrettäisiin kunnille pääosin peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän kautta vieraskielisyyskriteerillä jaettuna, mutta kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden osalta kotoutumiskoulutuksen rahoitus jyvitettäisiin osaksi kunnalle maksettavaa laskennallista korvausta. Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa tarkoitettu 25 §:n mukainen monikielinen yhteiskuntaorientaatio rahoitettaisiin myös valtionosuuksien ja laskennallisen korvauksen kautta, kuten 60 ja 61 §:ssä ehdotetaan säädettävän.

Pykälän 1 momentista seuraisi, että tässä laissa kunnan vastuulle säädettyjä palveluita voisi järjestää kunnan tai kuntayhtymän työvoimaviranomainen työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen säännösten mukaisesti, joihin kotoutumislaissa ehdotetaan monelta osin viitattavan. Kyseisen esityksen mukaan kunta voisi järjestää työvoimapalvelut itse, jos kunnan työvoiman määrä on vähintään 20 000 henkilöä. Jos kunnan työvoiman määrä alittaa 20 000 henkilön rajan, kunnan tulisi muodostaa yhden tai useamman muun kunnan kanssa työllisyyden hoidon yhteistoiminta-alue työvoimapalveluiden järjestämiseksi. Tällä tavoin muodostettavalla työllisyysalueella siihen kuuluvien kuntien yhteenlasketun työvoiman määrän tulisi olla vähintään 20 000 henkilöä. Kyseisessä lakiehdotuksessa säädettäisiin kuitenkin myös tilanteesta, jossa tuon yhteistoiminta-alueen vaatimuksista (mukaan lukien 20 000 henkilön työvoiman määrä) voisi poiketa.

Tässä lakiehdotuksessa pyritään välttämään se, että toistettaisiin kussakin pykälässä erikseen, onko kyseessä työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen mukainen työvoimaviranomainen vai kunnan muu viranomainen. Selkeyden vuoksi säädetään vain kunnasta, ja silloin, kun kyse on työnhakijaksi rekisteröityneen maahanmuuttajan palveluista, kunta tarkoittaa työvoimaviranomaista ja riippuu alueesta, onko kyseessä kunnan vai kuntayhtymän viranomainen. Pykälässä ehdotettava ”jollei tästä tai muusta lainsäädännöstä johdu muuta” viittaa siihen, että tiettyjen kotoutumista edistävien palveluiden järjestämisestä on säädetty muussa lainsäädännössä.

Muiden kuin työnhakijana olevien maahanmuuttajien ja kotoutuja-asiakkaiden osalta kunta päättäisi, mikä kunnan viranomainen vastaisi kotoutumisohjelman järjestämisestä. Tämän kohderyhmän palvelut rahoitettaisiin, kuten luvussa 8 ehdotetaan säädettävän. Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden kotoutumisohjelman mukaisia palveluita rahoitettaisiin pääosin osana kunnille maksettavaa laskennallista korvausta. Muiden kuin kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden, jotka eivät ole työnhakijoita, palveluiden rahoitus toteutetaan osana peruspalvelujen valtionosuutta, kuten 60 §:ssä ehdotetaan säädettävän.

Pykälän 2 momentin mukaan työnhakijaksi rekisteröityneen kotoutuja-asiakkaan 14—24 §:ssä tarkoitettujen palveluiden järjestämisessä ja toteuttamisessa noudatettaisiin kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen säännösten lisäksi julkisten työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen säännöksiä, ellei tässä tai muussa lainsäädännössä säädetystä muuta johdu. Työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen 4 luvussa säädettävää työnhakijan palveluprosessia ja 5 luvussa säädettävää työnhakuvelvollisuutta sovellettaisiin täten pääsääntöisesti myös kotoutuja-asiakkaisiin, jotka ovat rekisteröityneet työnhakijoiksi. Esimerkiksi tämä kattaa erilaiset aikarajat, joita mainitussa laissa säädetään. Lisäksi kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 19 §:ssä säädettäisiin, että kotoutuja-asiakkaiden osalta työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lain mukaisesta työnhakuvelvollisuudesta sovittaisiin kotoutumissuunnitelmassa ja 24 §:ssä kotoutumissuunnitelman toteuttamiseen liittyvästä kotoutuja-asiakkaan velvollisuudesta ilmoittaa suunnitelman toteuttamisesta. Säännösten tarkoituksena on selkeyttää näitä kotoutuja-asiakkaan velvollisuuksia lain tasolla. Päällekkäisten toimenpiteiden välttämiseksi kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 14 ja 15 §:ssä säädettäisiin poikkeuksesta, jonka mukaan työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen mukaisten täydentävien työnhakukeskustelujen sijasta voitaisiin järjestää osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointiin kuuluvia toimia.

Myös kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen säädökset työttömyysetuudella tuettavasta omaehtoisesta opiskelusta eroaisivat osin työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen säädöksistä työttömyysetuudella tuettavasta omaehtoisesta opiskelusta. Omaehtoisten opintojen tukemisesta kotoutumislain nojalla säädettäisiin lakiehdotuksen 28–32 §:ssä.

4 §. Lain soveltaminen lapseen. Pykälä sisältäisi säännökset lain soveltamisesta lapseen. Pykälän 1 momentin mukaan sovellettaessa lakia alle 18-vuotiaaseen, olisi ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lapsen etua arvioitaessa olisi sovelletaan, mitä siitä lastensuojelulain (417/2007) 4 §:n 2 momentissa säädetään. Lapsen etu tulisi huomioida läpäisyperiaatteella kotoutumista edistäviä toimenpiteitä ja palveluita suunniteltaessa, järjestettäessä ja toimeenpantaessa. Lapsen edun huomioiminen tulisi olla myös osa ohjausta, tiedotusta, neuvontaa sekä yhteiskuntaan ja sen toimintaan perehdyttämistä.

YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 59–60/1991; jatkossa LOS) 3 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lapsia tulee kohdella yhdenvertaisesti riippumatta heidän omasta tai vanhempiensa taustasta tai ominaisuuksista (LOS artikla 2). Lapsella, joka kykenee muodostamaan omat näkemyksensä, on oikeus vapaasti ilmaista näkemyksensä kaikissa lasta koskevissa asioissa ja nämä näkemykset on otettava huomioon lapsen iän ja kehitystason mukaisesti (LOS artikla 12).

Lapselle on annettava mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa ja hallinnollisissa toimissa (LOS artikla 12). Vähemmistöryhmään kuuluvalta lapselta ei saa kieltää oikeutta nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään (LOS artikla 30). Lapsella on oikeus koulutuksen ohella myös lepoon, leikkiin ja virkistykseen sekä taide- ja kulttuurielämään tutustumiseen (LOS artikla 31). Erityisesti näiden oikeuksien käytännön toimeenpanon kannalta on tärkeä varmistaa kotoutumisen eri tilanteissa alaikäisten maahanmuuttajien mahdollisuudet osallistua ja kertoa mielipiteensä esimerkiksi omasta tai perheensä kotoutumissuunnitelmasta.

Perustuslain 6 §:n 3 momentin mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Velvollisuudesta selvittää ja ottaa huomioon alaikäisen toivomukset ja mielipide hänen ikänsä ja kehitystasonsa edellyttämällä tavalla säädetään myös sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000) 10 §:n 1 momentissa.

Lastensuojelulain 4 §:n 2 momentin mukaan lapsen etua arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, miten eri toimenpidevaihtoehdot ja ratkaisut turvaavat lapselle: 1) tasapainoisen kehityksen ja hyvinvoinnin sekä läheiset ja jatkuvat ihmissuhteet; 2) mahdollisuuden saada ymmärtämystä ja hellyyttä sekä iän ja kehitystason mukaisen valvonnan ja huolenpidon; 3) taipumuksia ja toivomuksia vastaavan koulutuksen; 4) turvallisen kasvuympäristön ja ruumiillisen sekä henkisen koskemattomuuden; 5) itsenäistymisen ja kasvamisen vastuullisuuteen; 6) mahdollisuuden osallistumiseen ja vaikuttamiseen omissa asioissaan; sekä 7) kielellisen, kulttuurisen ja uskonnollisen taustan huomioimisen.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että toteutettaessa tässä laissa säädettyjä palveluja on selvitettävä lapsen toivomukset ja mielipide sekä otettava ne huomioon lapsen iän ja kehitystason edellyttämällä tavalla. Säännöksessä ilmaistaisiin selkeä velvollisuus selvittää ja huomioida lapsen etu ja selvittää lapsen mielipide lapsen iästä riippumatta. Lapsen mielipiteet ja näkemykset otettaisiin huomioon sen mukaan kuin tämän ikä ja kehitystaso edellyttävät. Lapsen mielipiteen selvittämisen ja kuulemisen tulee tapahtua hänen ymmärtämällään kielellä. Lasta olisi esimerkiksi kuultava, kun hänelle laaditaan monialainen kotoutumissuunnitelma. Lasta olisi kuultava myös esimerkiksi kuntaan ohjaamisessa taikka perheryhmäkotiin, muuhun asuinyksikköön tai perhehoitoon sijoittamisesta päätettäessä.

Lapsen mielipiteen selvittämisestä ja kuulemisesta säädetään esimerkiksi lastensuojelulain 20 §:ssä. Samat periaatteet on hyvä huomioida kotoutumislain mukaisessa lapsen mielipiteen selvittämisessä. Lastensuojelua toteutettaessa on kyseisen lainkohdan mukaan selvitettävä lapsen toivomukset ja mielipide sekä otettava ne huomioon lapsen iän ja kehitystason edellyttämällä tavalla. Lapsen mielipide on selvitettävä hienovaraisesti sekä siten, että tästä ei aiheudu tarpeettomasti haittaa lapsen ja hänen vanhempiensa tai muiden läheisten ihmisten välisille suhteille. Samoin on otettava huomioon lapsen iän ja kehitystason mukainen valmius itsensä ilmaisemiseen. Käytettävät menetelmät ja välineet sekä lapsen tarvitsema tuki ja apu määräytyvät sen mukaan.

Pienen lapsen ollessa kyseessä voidaan muun muassa havainnoida lapsen käyttäytymistä ja hänen suhdettaan läheisiin ihmisiin. Varsinkin hyvin pienen lapsen toivomuksia ja mielipidettä voidaan selvittää myös välillisesti esimerkiksi lapselle läheisten henkilöiden, päiväkodin henkilöstön tai muiden asiantuntijoiden avulla kuulemalla heitä tai hankkimalla heiltä muuta selvitystä. Kouluikää lähestyvien ja sitä vanhempien lasten mielipiteiden ja toivomusten selvittäminen tapahtuu pääsääntöisesti keskustelemalla ja apuna voidaan käyttää lasten kanssa työskentelyyn erikseen kehitettyjä välineitä. Lapsen mielipidettä selvitettäessä on varmistuttava siitä, että lapsi voi aidosti ja vapaasti ilmaista käsityksensä asiasta. Lapsen täytyy tietää, miksi ja missä asiassa häntä kuullaan sekä mihin tarkoitukseen kuulemisessa kerättyjä tietoja käytetään.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin lisäksi niistä tilanteista, joissa lapsen mielipide voidaan jättää selvittämättä. Säännös vastaisi lastensuojelulain 20 §:n 3 momentin säännöstä. Säännöksen tarkoituksena on korostaa mielipiteen selvittämisen pääsääntöisyyttä ja sitä, että se voidaan jättää tekemättä vain poikkeuksellisesti. Lapsen mielipide voidaan jättää selvittämättä vain, jos selvittäminen vaarantaisi lapsen terveyttä tai kehitystä tai jos se on muutoin ilmeisen tarpeetonta. Selvittäminen saattaa vaarantaa lapsen terveyttä ja kehitystä esimerkiksi silloin, kun lapsen henkinen tila on sellainen, että mielipiteen selvittäminen järkyttäisi häntä tai rasittaisi häntä muuten kohtuuttomasti. Lapsen psyykkinen suojelu menisi tällöin mielipiteen selvittämisen edelle.

5 §. Määritelmät. Tässä pykälässä säädettäisiin lain kannalta keskeisistä määritelmistä. Yhteiskunnallisissa näkemyksissä tapahtuneiden muutosten johdosta työ- ja elinkeinoministeriön johdolla on laadittu Kotoutumisen sanasto 141, joka huomioitaisiin osin myös lain määritelmissä.

Käsite kotoutuminen määriteltäisiin 1 kohdan mukaan maahanmuuttajan yksilöllisenä prosessina, joka tapahtuu vuorovaikutuksessa yhteiskunnan kanssa ja jonka aikana maahanmuuttajan yhdenvertaisuus ja tasa-arvo yhteiskunnassa sekä osallisuus työ- ja elinkeinoelämässä, koulutuksessa, järjestötoiminnassa tai muussa yhteiskunnan toiminnassa syvenee ja monipuolistuu. Käsitteellä korostettaisiin maahanmuuttajan yksilöllistä kotoutumisprossia, ja tunnustettaisiin edelleen sen vuorovaikutteisuus yhteiskunnan kanssa. Yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon osalta on syytä huomioida, että perustuslain 6 §:ssä säädetään yhdenvertaisuudesta. Yhdenvertaisuuslaissa (1325/2014) säädetään viranomaisen velvollisuudesta edistää yhdenvertaisuutta sekä laatia yhdenvertaisuussuunnitelma. Voimassa olevassa kotoutumislaissa on käytetty käsitettä kotoutuminen tarkoittaen maahanmuuttajan ja yhteiskunnan vuorovaikutteista kehitystä, jonka tavoitteena on antaa maahanmuuttajalle yhteiskunnassa ja työelämässä tarvittavia tietoja ja taitoja samalla kun tuetaan hänen mahdollisuuksiaan oman kielen ja kulttuurin ylläpitämiseen.

Käsite kotoutumisen edistäminen määriteltäisiin 2 kohdan mukaan tarkoittavan kotoutumisen tukemista tarjoamalla maahanmuuttajalle kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa tarkoitettuja palveluja, tukemalla hänen mahdollisuuksiaan oman kielen ja kulttuurin ylläpitämiseen ja edistämällä yhteiskunnan vastaanottavuutta. Voimassa olevassa kotoutumislaissa kotouttaminen tarkoittaa niitä toimenpiteitä ja palveluita, joilla viranomainen tai muu taho tukee kotoutumista. Termiä kotouttaminen ei suositella käytettäväksi, koska sen voi tulkita niin, että maahanmuuttajalla ei ole aktiivista omaa roolia kotoutumisessa. Kotoutumisen edistäminen painottuu maahanmuuton alkuvaiheeseen, usein kuitenkin Suomessa asumisen ensimmäisiin vuosiin. Kotoutumista edistäviä ja tukevia palveluita järjestäisivät pääasiassa alue- tai paikallistason viranomaiset kuten esimerkiksi kuntien työvoimaviranomaiset ja opetusviranomaiset, hyvinvointialueiden terveys- ja sosiaaliviranomaiset tai Kansaneläkelaitos ja muut toimijat kuten vapaan sivistystyön oppilaitokset ja eri järjestöt. Perustuslain 17 §:n 3 momentti takaa oikeuden Suomessa asuville ryhmille ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.

Käsitepari kotoutuminen ja yhteiskunnan vastaanottavuus kuvaavat kotoutumisen kaksisuuntaisuutta. Varsinainen kotoutuminen tapahtuu vuorovaikutuksessa suomalaisen yhteiskunnan kanssa, keskeisimmin arkipäivän tilanteissa ja lähiyhteisöissä kuten päiväkodeissa, kouluissa, harrastuksissa ja työpaikoilla. Kotoutuminen ja yhteiskunnan vastaanottavuus ovat siis kaksisuuntainen keskinäisen mukautumisen prosessi, jossa yhteiskunta muuttuu väestön monimuotoistuessa. Maahanmuuttajan kotoutuminen on pitkäaikainen prosessi, mutta kyse ei ole pelkästään maahanmuuttajan henkilökohtaisesta kotoutumisprosessista. Kyse on muun muassa uusien valmiuksien ja taitojen hankkimisesta, josta on hyötyä muillekin kuin sille, joka on niitä hankkinut. Esimerkiksi organisaatiot voivat toimintakentästään riippumatta edistää kotoutumista kehittämällä toimintatapojaan maahanmuuttajaväestön tarpeet huomioivaksi.

Kohdan 3 mukaan asettautumisen edistämisellä tarkoitettaisiin toimia, joilla tuetaan erityisesti työ- tai opiskeluperusteisesti kuntaan muuttavan maahanmuuttajan tai hänen puolisonsa tai perheenjäsenensä kotoutumista kunnan kotoutumisohjelman ulkopuolella. Asettautumisen edistäminen olisi osa kotoutumisen edistämistä, joka nostettaisiin selvyyden vuoksi lain tasolle. Asettautumisella viitataan tässä niihin toimenpiteisiin, jotka kohdistuvat muihin kuin 4 luvun mukaisen kuntaan ohjaamisen kohderyhmään. Näin ollen asettautumista tukevien toimien kohderyhmää ovat erityisesti työn ja opiskelun perusteella kuntaan muuttavat ja heidän perheenjäsenensä. Asettautumista tukevilla toimilla helpotetaan työn tai opintojen perusteella Suomeen muuttaneen maahanmuuttajan Suomeen ja kuntaan asettautumista, esimerkiksi maahanmuuton alkuvaiheessa tarvittavaa asiointia eri viranomaisissa ja antamalla muuta tietoa suomalaisesta yhteiskunnasta ja palvelujärjestelmästä. Osassa kaupunkeja palvelut on koottu yhden luukun palvelupisteeksi International House- tai Talent Hub-toiminnan alle.

Asettautumisen edistämisen määritelmän lisäämisellä lakiin ei ole tarkoituksena luoda uusia palveluita, vaan vahvistaa työn ja opiskelun perusteella muuttavien asettautumista tukevien palveluiden huomioimista osana kotoutumisen edistämisen alueellista suunnittelua, yhteensovittamista ja seurantaa. Asettautumisen edistäminen voi muodostua myös kotoutumisen edistämisen palveluista, ja yleisen palvelujärjestelmän palveluita voidaan käyttää asettautumisen edistämisessä siten kuin tarkoituksenmukaiseksi alueella katsotaan. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen asettautumisen edistämisen tehtävää on kuvattu tarkemmin 55 §:n perusteluissa.

Lakiehdotuksen 10 §:n mukaiset ohjaus- ja neuvontapalvelut ovat avoimia kaikille maahanmuuttajille maahanmuuton syistä riippumatta ja myös esimerkiksi työ- ja opiskeluperusteisesti muuttavat hyötyisivät niiden toiminnasta. Kunnissa ohjaus- ja neuvontapalvelut ovat tehneet yhteistyötä myös asettautumista edistävien palveluiden, kuten jäljempänä kuvatun Talent Hub-toiminnan kanssa. Yksi tapa järjestää esimerkiksi kielikoulutusta työpaikalla on yrityskohtaisesti räätälöitävä Työpaikkasuomi tai -ruotsi -kielikoulutus. Työn ja perhesiteen kuten puolisona maahan muuttavien osalta asettautumista voivat tukea ja sujuvoittaa työnantajat, kunta, oppilaitokset tai muut palveluntuottajat. Kunnat, joissa asuu vähintään 15 000 vieraskielistä asukasta, ovat voineet hakea valtionavustusta Talent Hub-toiminnan edistämiseksi vuodesta 2020 alkaen. Talent Hubeilla tarkoitetaan alueellisia yhteistyömalleja, jotka tarjoavat asiakaslähtöisiä organisaatiorajat ylittäviä palvelupolkuja mukaan lukien asettautumisen ja kotoutumisen tukeminen.

Kohdan 4 mukaan maahanmuuttajalla tarkoitettaisiin tässä laissa Suomeen muuttanutta henkilöä, joka oleskelee maassa muuta kuin matkailua tai siihen verrattavaa lyhytaikaista oleskelua varten myönnetyllä luvalla. Kyse olisi maahanmuuttajasta, jolle olisi myönnetty Suomeen ulkomaalaislaissa tarkoitettu oleskelulupa, oleskelukortti tai jonka oleskeluoikeus Suomessa olisi rekisteröity. Maahanmuuttaja-käsitteen ulkopuolelle jäisi siten tässä laissa ulkomaalainen, jolle olisi myönnetty viisumi Suomeen tai joka oleskelee Suomessa viisumivapaasti sekä kansainvälistä suojelua hakevat ja ensimmäistä oleskelulupaa hakevat henkilöt ennen oleskeluluvan myöntämistä. Määritelmä vastaa voimassa olevan lain vastaavaa määritelmää.

Kohdan 5 mukaan kotoutuja-asiakkaalla tarkoitettaisiin maahanmuuttajaa, jolla on voimassa oleva kotoutumissuunnitelma tai monialainen kotoutumissuunnitelma. Määritelmä olisi uusi verrattuna voimassa olevaan kotoutumislakiin. Kotoutumissuunnitelma määriteltäisiin kohdassa 13 ja monialainen kotoutumissuunnitelma kohdassa 14. Niistä säädettäisiin 16—24 §:ssä. Käsitteen tarkoitus on selkeyttää sitä, mitkä palvelut ovat kotoutuja-asiakkaille, eivät kaikille maahanmuuttajille. Määritelmä olisikin tarpeen, jotta siihen vedoten voitaisiin säätää, ketä jäljempänä tulevat pykälät koskevat.

Kohdan 6 mukaan työnhakijalla tarkoitettaisiin työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lain 3 §:n 3 kohdassa tarkoitettua henkilöä.

Kohdan 7 mukaan työttömällä työnhakijalla tarkoitettaisiin työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lain 3 §:ssä tarkoitettujen työttömän ja työnhakijan määritelmät täyttävää henkilöä.

Kohdan 8 mukaan ihmiskaupan uhrilla tarkoitettaisiin kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain 3 §:n 7 kohdassa tarkoitettua henkilöä.

Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa ehdotetaan säädettävän kahdenlaisista kotoutumista edistävistä palveluista. Palvelut jaettaisiin terminologisesti kotoutumisohjelmaan sisältyviin ja muihin kotoutumista edistäviin palveluihin. Nämä käsitteet määriteltäisiin alla kohdissa 9-11.

Kohdan 9 mukaan kotoutumisohjelmalla tarkoitettaisiin kunnan järjestämää maahanmuuttajan kotoutumisen alkuvaiheen palvelukokonaisuutta. Kyseessä olisi uusi käsite, josta säädettäisiin tarkemmin lain 13 §:ssä. Kotoutumisohjelma ja sen palveluiden järjestäminen olisi kunnan vastuulla. Kunnan järjestämisvastuusta säädettäisiin tarkemmin lain 3 §:ssä, jonka mukaisesti työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen mukainen työvoimaviranomainen vastaisi kunnan kotoutumisohjelman järjestämisestä työnhakijana olevien henkilöiden osalta, ellei muusta lainsäädännöstä muuta johdu. Muiden kuin työnhakijana olevien maahanmuuttajien osalta kunta päättäisi, mikä kunnan viranomainen vastaisi kotoutumisohjelman järjestämisestä. Lain 8 §:n mukaisesti kunta voisi järjestää kotoutumisohjelman myös kuntien välisenä yhteistyönä. Kotoutumisen alkuvaihe tarkoittaisi tässä laissa aikaa oleskeluluvan saamisesta kotoutumissuunnitelman keston päättymiseen. Kohdan 1 mukaisesti kotoutuminen itsessään olisi maahanmuuttajan yksilöllinen prosessi, ja täten myös sen kesto voi vaihdella.

Kohdan 10 mukaan kotoutumisohjelmaan sisältyvillä palveluilla tarkoitettaisiin kotoutumisen alkuvaiheen palveluja, joiden tavoitteena on edistää maahanmuuttajan kotoutumista, työllisyyttä tai yrittäjyyttä, osaamista ja työelämävalmiuksia, yhdenvertaisuuden, osallisuuden ja tasa-arvon toteutumista, terveyttä ja hyvinvointia, arjen kansalaistaitoja sekä osallistumista järjestötoimintaan ja muuhun yhteiskunnalliseen toimintaan. Kotoutumisohjelmaan sisältyisivät 13 §:ssä tarkemmin kuvatut palvelut. Tavoitteet vastaavat kotoutumislain 1 §:ssä esitettyjä lain tavoitteita. Lisäksi mukana olisi arjen kansalaistaidot, joka on yksi osa kotoutumista sekä osallistuminen järjestötoimintaan ja muuhun yhteiskunnalliseen toimintaan, joka on yksi osa osallisuudesta, mutta jota pyritään korostamaan vielä tässä. Koska työllistymisen tukeminen olisi keskeinen osa kotoutumisen edistämistä, myös yhteistyö työnantajien kanssa on keskeistä palveluiden järjestämisessä.

Kohdan 11 mukaan muilla kotoutumista edistävillä palveluilla tarkoitettaisiin kotoutumista edistäviä palveluita, jotka eivät sisälly kotoutumisohjemaan ja joita järjestettäisiin osana työvoimapalveluita, muita kunnallisia peruspalveluita, kansallista koulutusjärjestelmää, hyvinvointialueen sosiaali- ja terveyspalveluita, Kansaneläkelaitoksen palveluita sekä järjestöjen, yhdistysten tai yhteisöjen toimintaa. Näitä muita kotoutumista edistäviä palveluita tarjoaisivat siis ainakin kunta, hyvinvointialue, Kansaneläkelaitos, oppilaitokset sekä erilaiset järjestöt, yhdistykset ja yhteisöt. Näistä muista kotoutumista edistävistä palveluista säädetään niitä koskevassa erityislainsäädännössä.

Kansallisella koulutusjärjestelmällä tarkoitetaan tässä yhteydessä muun muassa varhaiskasvatusta, perusopetusta, lukiokoulutusta, ammatillista koulutusta ja korkea-asteen koulutusta.

Kunnallisiin peruspalveluihin sisältyvät kulttuuri-, liikunta-, vapaa-aika- ja nuorisopalvelut. Kansaneläkelaitoksen palveluilla tarkoitetaan erityisesti kuntoutusta sekä etuuksiin liittyvää ohjausta ja neuvontaa.

Kohdassa 12 määriteltäisiin yhteiskuntaorientaatio, jolla tarkoitettaisiin kotoutumisohjelmaan sisältyviä opintoja, jotka vahvistavat kotoutuja-asiakkaan ymmärrystä suomalaisesta yhteiskunnasta ja arjen kansalaistaidoista sekä omista oikeuksista ja velvollisuuksista, ja jota järjestetään kotoutuja-asiakkaan omalla tai hyvin tuntemalla kielellä. Käsite ja palvelu olisivat uusia verrattuna voimassa olevaan kotoutumislakiin. Yhteiskuntaorientaatio tulisi toteuttaa mahdollisuuksien mukaan kotoutuja-asiakkaan omalla äidinkielellä tai muulla kielellä, jota hän ymmärtää hyvin. Tarvittaessa esimerkiksi harvinaisen kielen osalta, jos opetusryhmää ei saataisi järjestettyä, voitaisiin hyödyntää tulkkausta tai audio- tai muuta materiaalia itseopiskeluna siten kuin valtioneuvoston asetuksessa tarkemmin säädettäisiin yhteiskuntaorientaation toteutuksesta. Sen tarkoituksena olisi lisätä tietoutta suomalaisesta yhteiskunnasta ja sen osana toimimisesta. Yhteiskuntaorientaatiosta säädettäisiin tarkemmin 25 §:ssä.

Kohdan 13 mukaan kotoutumissuunnitelmalla tarkoitettaisiin yksilöllistä kotoutumisen edistämiseksi laadittavaa suunnitelmaa, jossa kunta sopii yhdessä maahanmuuttajan kanssa yksilöllisistä kotoutumista ja työllistymistä edistävistä tavoitteista sekä kotoutumista edistäviin palveluihin tai muuhun kotoutumista edistävään toimintaan osallistumisesta. Lisäksi työnhakijana olevan kotoutuja-asiakkaan kotoutumissuunnitelmaan sisällytettäisiin työllisyyspalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen mukainen työnhakuvelvollisuus, jollei kyseisestä laista muuta johdu. Kotoutumissuunnitelmasta säädettäisiin tarkemmin lain 16 §:ssä sekä sen tavoitteista, sisällöstä ja laatimisesta 18—20 §:ssä ja tarkistamisesta 22 §:ssä. Kotoutumissuunnitelmaa ei tule sekoittaa muihin asiakassuunnitelmiin, kuten hyvinvointialueen laatimiin sosiaalihuollon asiakassuunnitelmiin tai työvoimaviranomaisen laatimiin työllistymissuunnitelmiin. Kotoutumissuunnitelma on työllistymissuunnitelman korvaava suunnitelma siten kuin työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa laissa säädetään. Henkilöllä voi olla samanaikaisesti esimerkiksi kotoutumissuunnitelma sekä sosiaalihuollon asiakassuunnitelma, jos hänellä on tarve molemmille.

Kohdan 14 mukaan monialaisella kotoutumissuunnitelmalla tarkoitettaisiin yksilöllistä kotoutumisen edistämiseksi laadittavaa suunnitelmaa, jossa kunta sopii yhdessä hyvinvointialueen ja maahanmuuttajan kanssa yksilöllisistä kotoutumista ja työllistymistä edistävistä tavoitteista sekä kotoutumista edistäviin palveluihin ja muuhun kotoutumista edistävään toimintaan osallistumisesta. Lisäksi työnhakijana olevan kotoutuja-asiakkaan monialaiseen kotoutumissuunnitelmaan sisällytettäisiin työllisyyspalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen mukainen työnhakuvelvollisuus, jollei kyseisestä laista muuta johdu. Monialaisesta kotoutumissuunnitelmasta säädettäisiin tarkemmin 17 §:ssä. Sen tavoitteista, sisällöstä ja laatimisesta säädettäisiin tarkemmin 18—20 §:ssä ja tarkistamisesta 22 §:ssä. Henkilöllä voisi olla vain 13 kohdassa tarkoitettu kotoutumissuunnitelma tai 14 kohdassa tarkoitettu monialainen kotoutumissuunnitelma. Tarkemmissa säännöksissä kuvattaisiin, milloin tulisi laatia kotoutumissuunnitelma ja milloin monialainen kotoutumissuunnitelma.

Kohdan 15 mukaan palveluntuottajalla tarkoitettaisiin tahoa, joka pääosin hankintasopimuksen tai kunnan päätöksen perusteella tuottaa kunnalle 10 §:ssä tai 13 §:n 1 momentin 3 tai 4 kohdassa tarkoitettuja palveluita. Kyseessä voisi olla myös oppilaitos, joka tuottaisi koulutuspalveluita ilman, että kyseessä olisi hankinta tai muu kunnan päätös.

Palveluntuottajalle voitaisiin ulkoistaa kunnan järjestämän yleisen ohjauksen ja neuvonnan sekä kunnan kotoutumisohjelmaan sisältyvien monikielisen yhteiskuntaorientaation, kotoutumiskoulutuksen tai muun koulutuksen ja palveluiden sekä kielitaidon päättötestauksen toteuttaminen. Järjestämisvastuu olisi aina kunnalla, mutta näiden tehtävien osalta kunta voisi ulkoistaa niiden toteutusta.

Palveluntuottaja voisi tarkoittaa järjestöä, yhdistystä, yhteisöä, säätiötä, yksityistä elinkeinonharjoittajaa taikka koulutuksen järjestäjää tai oppilaitosta. On syytä huomata, että erityisesti järjestöt, yhdistykset ja yhteisöt voivat edistää kotoutumista myös kolmannen sektorin roolissaan ilman kunnan kotoutumisohjelmaan sisältymistä tai tässä tarkoitettua palveluntuottajan roolia.

Kohdan 16 mukaan kuntapaikalla tarkoitettaisiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja kunnan 42 §:ssä tarkoitettuun sopimukseen perustuvaa kunnan ilmoitusta valmiudesta järjestää asunto, vastaanotto ja palvelut sekä ottaa 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettu maahanmuuttaja vastaan 4 luvussa tarkoitetussa kuntaan ohjaamisen menettelyssä. Määritelmän tarkoituksena on selkeyttää kuntaan ohjaamista koskevan menettelyn edellytyksiä.

Kohdan 17 mukaan kuntaan ohjaamisella tarkoitettaisiin menettelyä, jossa 43 §:ssä määritellyllä tavalla elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ohjaa 2 §:n 3 tai 4 momentissa tarkoitetun henkilön kunnan myöntämälle kuntapaikalle taikka henkilö muuttaa vastaanottokeskuksesta kuntaan vastaanottokeskuksen tukitoimia hyväksi-käyttäen tai itsenäisesti. Käsite korvaisi voimassa olevan kotoutumislain käsitteen kuntaan osoittamisesta. Voimassa olevan kotoutumislain nojalla kuntaan osoittaminen on menettely, jolla kiintiöpakolaisena Suomeen tuleva osoitetaan kuntaan tai kansainvälisen suojelun hakemuksen perusteella oleskeluluvan saanut henkilö siirtyy vastaanottokeskuksesta kuntaan. Tarkemmin sanottuna kuntaan osoittamisella tarkoitetaan voimassa olevan kotoutumislain mukaan sitä menettelyä, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus osoittaa henkilön kuntaan, jonka kanssa kuntapaikkoja koskeva sopimus on tehty. Kuntaan osoittamisen kohderyhmänä on voimassa olevan lain mukaan 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetut henkilöt, jotka vastaavat tämän lakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettuja henkilöitä. Käytännössä kuitenkin moni oleskeluluvan saanut turvapaikanhakija siirtyy kuntaan vastaanottokeskuksen ohjaamana tai itsenäisesti, eikä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja kunnan sopimuksen ja kuntaan osoittamisen kautta. Tarkoitus on muuttaa kotoutumislain käsitteistö kuvaamaan paremmin käytäntöä. Tällä esityksellä ehdotetaan, että kuntaan osoittamista vastaava kuntapaikalle ohjaaminen kohdistuisi nimenomaan niihin 2 §:n 3 tai 4 momentin mukaisiin henkilöihin, jotka ovat kiintiöpakolaisia tai erityisen haavoittuvassa asemassa ja tarvittaessa myös muihin. Kuntaan ja kuntapaikalle ohjaamisesta säädettäisiin tarkemmin 4 luvussa.

Kohdan 18 mukaan monialaisella yhteistyöllä tarkoitettaisiin eri toimialojen viranomaisten, järjestöjen, yhdistysten, yhteisöjen, säätiöiden, koulutuksen toteuttajien, oppilaitosten, palveluntuottajien ja muiden tahojen yhteistyötä. Viranomaisilla tarkoitettaisiin erityisesti kuntaa, hyvinvointialuetta, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta ja Kansaneläkelaitosta. On syytä huomata, että oppilaitokset ja järjestöt voivat olla myös palveluntuottajan roolissa siten kuin edellä kohdassa 15 tarkoitetaan. Järjestöillä tarkoitettaisiin muun muassa kansalais- ja työmarkkinajärjestöjä. Yhteisöihin kuuluisivat myös eri uskonnolliset yhteisöt.

Kohdan 19 mukaan hyvillä väestösuhteilla tarkoitettaisiin väestöryhmien välisiä suhteita, jotka perustuvat myönteisiin asenteisiin, toimivaan vuorovaikutukseen, turvallisuuden tunteeseen ja osallistumiseen yhteiskunnassa. Asenteet ja vuorovaikutussuhteet vaikuttavat turvallisuudentunteeseen sekä kykyyn ja haluun osallistua yhteiskuntaan. Edistämällä hyviä väestösuhteita kokonaisvaltaisesti näiden neljän ulottuvuuden, asenteiden, vuorovaikutuksen, osallisuuden ja turvallisuuden kautta, voidaan paremmin vaikuttaa niiden keskinäisiin suhteisiin ja suunnata toimenpiteitä vaikuttavammin. Esimerkiksi syrjimättömyys ja yhdenvertaisuuden toteutuminen ovat avainasemassa osallisuuden tunteen kehittymisessä.

6 §. Tulkitseminen ja kääntäminen. Pykälässä säädettäisiin viranomaisen velvollisuudesta huolehtia asian tulkitsemisesta tai kääntämisestä. Säännös olisi informatiivinen ja sen soveltaminen vastaisi tarkoitukseltaan voimassaolevan kotoutumislain mukaista sääntelyä, joka on epätarkoituksenmukaisen yksityiskohtaista. Pääsääntönä on viitata hallinnon yleislakeihin. Ehdotetun 1 momentin mukaan viranomaisen velvollisuudesta huolehtia asian tulkitsemisesta tai kääntämisestä säädetään hallintolain 26 §:ssä. Viranomaisella tarkoitettaisiin tässä yhteydessä erityisesti kuntaa ja hyvinvointialuetta, mutta myös muita viranomaisia, kuten Kansaneläkelaitosta.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen kielestä ja mahdollisuudesta tulkitsemiseen säädetään sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain (612/2021) 5 §:ssä. Pykälässä säädettäisiin, milloin maahanmuuttajalla olisi oikeus käyttää tulkkia tämän lain tarkoittamien toimenpiteiden ja palvelujen yhteydessä. Jos maahanmuuttaja ei osaa suomen tai ruotsin kieltä, hän tarvitsee monissa asioissa avukseen ammattitaitoista tulkkia. Näistä asioista esimerkkeinä voidaan mainita terveydenhuollon palvelut, sosiaalipalvelut ja lastensuojelu. Erityisesti olisi huolehdittava siitä, etteivät lapset joudu toimimaan tulkkeina vanhemmilleen. Tulkitsemisen voisi suorittaa muukin kuin tulkin tutkinnon tai vastaavat kelpoisuusvaatimukset muutoin täyttävä henkilö. Viranomaisen tulee kuitenkin mahdollisuuksien mukaan varmistaa tulkkauksen laadukkuus ja ensisijaisesti olisi käytettävä kaikkien osapuolten silmissä puolueetonta ja asiansa osaavaa ammattitulkkia.

Viranomainen voisi asian selvittämiseksi tai asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi huolehtia mahdollisuuksien mukaan tulkitsemisesta tai kääntämisestä muussakin asiassa, erityisesti, jos kyseessä olisi asianosainen, joka tarvitsee erityisiä toimenpiteitä. Ohjauksessa, neuvonnassa ja muissa asiakaskontakteissa on harkittava, milloin tulkin käyttö on aiheellista asian molemminpuolisen ymmärtämisen sekä asiakkaan tai viranomaisen oikeusturvan kannalta. Lasten, nuorten ja perheiden asioissa tehdään usein kauaskantoisia ratkaisuja, joten tulkin käyttöä on erityisesti syytä harkita. Hallintolain yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan asianosaisaloitteisessa asiassa maksuttoman tulkitsemis- ja käännösavun saamisen merkitys korostuu erityisesti silloin, kun kysymys on henkilön perustoimeentuloa koskevasta asiasta.

Hallintolain 26 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on järjestettävä tulkitseminen ja kääntäminen asiassa, joka voi tulla vireille viranomaisen aloitteesta, jos romani- tai viittomakieltä taikka muuta kieltä käyttävä asianosainen ei osaa viranomaisessa käytettävää suomen tai ruotsin kieltä; tai asianosainen ei vammaisuuden tai sairauden perusteella voi tulla ymmärretyksi. Voimassa olevan kotoutumislain 1 momentti sisältää vastaavat säännökset.

Hallintolain 26 §:n mukainen velvollisuus tulkita tai kääntää koskee myös maahanmuuttajien käyttämiä kieliä. Hallintolaissa ei ole kyse virallisesta tulkkauksesta. Siinä käytetyt termit tulkitseminen ja kääntäminen viittaavat asioiden joustavaan hoitoon. Viranomainen voi huolehtia tulkitsemisesta itse tai turvautua ulkopuoliseen apuun. Tulkitseminen ja kääntäminen eivät edellytä, että ne suoritetaan asianomaisen äidinkielellä. Ne voidaan tehdä kielellä, jota asianomaisen voidaan todeta asian laatuun nähden riittävästi ymmärtävän. Erityisesti harvinaisille tai vähän esiintyville kielille ei tulkkeja ole vaikeuksitta saatavilla kaikkialla Suomessa. Tulkkaus ei edellyttäisi sitä, että tulkki olisi samassa tilassa asianosaisen kanssa, vaan tarpeen mukaan voitaisiin käyttää myös etätulkkausta puhelimen tai videon välityksellä. Etätulkkauksella saavutetaan säästöjä matkakustannuksissa ja matkustamiseen kuluvassa ajassa. Myös anonyymi puhelintulkkaus voi olla hyvä vaihtoehto arkaluontoisia asioita käsiteltäessä. Etätulkkausta käytettäessä on kuitenkin huolehdittava tulkkauksen riittävästä laadukkuudesta sekä teknisten ratkaisujen laadusta ja tietoturvallisuudesta.

Hallintolain 26 §:n 2 momentin mukaan asia voitaisiin tulkita tai kääntää sellaiselle kielelle, jota maahanmuuttajan voidaan todeta asian laatuun nähden riittävästi ymmärtävän. Tarkoituksena on edistää asioiden joustavaa hoitoa, kuitenkin siten, että maahanmuuttajan oikeusturvasta huolehdittaisiin asianmukaisesti ja turvattaisiin perustuslain 21 §:n mukaisesti asioiden asianmukainen käsittely. Voimassa olevan kotoutumislain 5 §:n 2 momentti sisältää vastaavat säännökset.

7 §. Oikeus työttömyysetuuteen ja toimeentulotukeen. Ehdotetun pykälän mukaan maahanmuuttajan oikeudesta saada työttömyysetuutta säädetään työttömyysturvalaissa (1290/2002) ja oikeudesta saada toimeentulotukea säädetään toimeentulotuesta annetussa laissa (1412/1997).

Ehdotettu säännös olisi informatiivinen eikä maahanmuuttajalla olisi ehdotetun pykälän perusteella oikeutta toimeentulotukeen tai työttömyysetuuteen eli työttömyyskassan maksamaan ansiopäivärahaan taikka Kansaneläkelaitoksen maksamaan peruspäivärahaan tai työmarkkinatukeen. Etuuksien saamisen edellytykset ratkaistaisiin työttömyysturvalain ja toimeentulotuesta annetun lain perusteella.

8 §. Kuntien yhteistyö. Kunnalle tässä laissa säädetyt tehtävät voitaisiin toteuttaa kuntalain (410/2025) mukaisesti mainitun lain 49 §:ssä tarkoitettuna kuntien välisenä yhteistyönä. Tässä laissa ei tarvitse toistaa kuntalain säännöstä, sillä se soveltuu suoraan.

Tässä laissa esitetään kuitenkin, että tässä laissa kunnalle säädetyt tehtävät voitaisiin toteuttaa myös työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen 3 §:n 1 kohdassa tarkoitetun työvoimaviranomaisen toimesta. Pykälän tarkoituksena olisi mahdollistaa kunnille erilaiset yhteistyömallit, sillä eri kuntien tilanne vaihtelee merkittävästi niin väestömäärän kuin maahanmuuttaja- ja kotoutuja-asiakkaiden lukumäärän ja palvelutarpeen suhteen. Erityisesti pienen kunnan voisi olla haastavaa järjestää esimerkiksi yhteiskuntaorientaatiota tai kotoutumiskoulutusta, mikäli kunnassa asuisi vain yksittäisiä kotoutuja-asiakkaita, jolloin voisi olla kannattavampaa hankkia tai järjestää koulutus yhteistyössä muiden kuntien kanssa joko alueellisena, useamman alueen yhteisenä tai valtakunnallisena toteutuksena. Kuntalain 49 § sisältää muun muassa kuntayhtymät yhteistyön muotona. Työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa lakiehdotuksessa puolestaan säädettäisiin työvoimapalveluiden järjestämisestä vastaavasta työvoimaviranomaisesta, joka tarkoittaa kunnan tai kuntayhtymän viranomaista. Kuntien välisillä yhteistyömalleilla voitaisiin edistää myös sitä, että palveluita olisi saatavilla ilman pitkiä odotusaikoja ja sitä, että niitä voitaisiin räätälöidä eri kohderyhmille. Kuntien on esimerkiksi mahdollista tehdä yhteistyötä, jolla saadaan järjestettyä ylialueellisia tai valtakunnallisia ruotsinkielisiä palveluita nykyistä paremmin.

Koska lakiehdotuksen 3 §:n 1 momentissa säädettäisiin palveluiden järjestämisestä ja toteuttamisesta työnhakijoiden osalta, koskisi tämä pykälä muiden kuin työnhakijaksi rekisteröityneiden maahanmuuttajien ja kotoutuja-asiakkaiden palveluiden toteuttamista. On syytä huomata, että kunta itse päättäisi oman hallinnollisen rakenteensa huomioiden sen, miten erityisesti muiden kuin työnhakijana olevien henkilöiden kotoutumispalvelut kunnassa organisoitaisiin. Kun kunta olisi määritellyt, minkä kunnan viranomaisen alaisuudessa kunnan kotoutumisen edistämisen palvelut olisivat, sen tulisi ilmoittaa siitä viestinnässään tavoilla, jotka edistäisivät kotoutuja-asiakkaiden hakeutumista ja ohjautumista palveluihin ja palveluiden tunnistettavuutta myös yhteistyötahoille.

Tässä lakiehdotuksessa pyritään välttämään se, että toistettaisiin kussakin pykälässä erikseen, onko kyseessä työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen mukainen työvoimaviranomainen vai voiko kyseessä olla myös muu kunnan viranomainen. Selkeyden vuoksi säädetään vain kunnasta, ja silloin, kun kyse on tämän lakiehdotuksen 3 §:ssä tarkoitetulla tavalla työnhakijaksi rekisteröityneen maahanmuuttajan palveluista, kunta tarkoittaa työvoimapalveluviranomaista ja riippuu alueesta, onko kyseessä kunnan vai kuntayhtymän viranomainen.

9 §. Yhteydenotto kotoutumista edistävien palveluiden tarpeen arvioimiseksi. Esitetään, että jos viranomainen on tehtävässään saanut tietää henkilöstä, jolla arvioidaan olevan tarve tässä laissa tarkoitetuille kotoutumista edistäville palveluille ja jonka ensimmäisen oleskeluluvan tai oleskelukortin myöntämisestä tai oleskeluoikeuden rekisteröimisestä on kulunut enintään kolme vuotta, viranomaisen on ohjattava henkilö kotoutumista edistävien palveluiden piiriin tai henkilön antaessa suostumuksensa otettava yhteyttä kunnan kotoutumista edistävistä palveluista vastaavaan viranomaiseen, jotta kotoutumista edistävien palveluiden tarve arvioitaisiin. Viranomainen voi tarkoittaa esimerkiksi hyvinvointialuetta, kunnan muuta viranomaista, Kansaneläkelaitosta tai poliisia taikka niiden palveluksessa olevaa virkailijaa. Myös alakohtaisessa lainsäädännössä, kuten sosiaalihuoltolain 40 §:ssä, on omia ohjauspykäliä.

Yhteydenoton olisi sisällettävä maahanmuuttajan yksilöinti- ja yhteystiedot. Nämä tiedot ovat välttämättömiä kunnalle, jotta se saa tavoitettua maahanmuuttajan 14 §:ssä tarkoitettuun osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointiin. Yksilöintitiedot tarkoittavat esimerkiksi nimeä ja henkilötunnusta ja yhteystiedot osoitetta, puhelinnumeroa ja sähköpostiosoitetta.

Ehdotetun 2 momentin mukaan kunnan olisi nimettävä yhteydenoton vastaanottava taho, otettava sille osoitettu yhteydenotto käsittelyyn viivytyksettä sekä käynnistettävä 2 luvussa tarkoitetut toimenpiteet tarpeen mukaisesti.

Esityksen tavoitteena on saada kunnan kotoutumispalveluihin tavoitettua erityisesti niitä maahanmuuttajia, joilla olisi kotoutumispalveluiden tarve. Jäljempänä lakiehdotuksen 2 luvussa säädettäisiin osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinneista, joihin maahanmuuttaja, johon sovelletaan tätä lakia, ohjattaisiin. Arvioinnin pohjalta hänelle voitaisiin laatia kotoutumissuunnitelma tai monialainen kotoutumissuunnitelma. Lakiehdotuksen 9 luvussa säädettäisiin henkilötietojen käsittelystä ja kunnan tiedonsaantioikeuksista, joiden kautta kunta saisi tiedon näistä henkilöistä. Näiden kohderyhmien lisäksi myös muille maahanmuuttajille voitaisiin maahanmuuton alkuvaiheessa tehdä osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi sekä kotoutumissuunnitelma, jos hänellä on sille tarvetta.

Pykälässä ehdotettava yhteydenotto koskisi erityisesti tilanteita, joissa viranomainen arvioi, että maahanmuuttajan mahdollisuus edistää omaa tai perheensä hyvinvointia on vaarantunut kotoutumiseen liittyvien puutteiden vuoksi ja että henkilön tilannetta voitaisiin parantaa tämän lain mukaisilla kotoutumisen edistämisen palveluilla. Salassapitosäännöksistä poikkeaminen on tarpeen, sillä viranomainen on voinut saada tiedon henkilöstä omassa toiminnassaan, eikä ilman tällaista säännöstä voisi antaa kunnalle kyseisen henkilön tietoja. Esityksen tavoitteena on tavoittaa erityisesti haavoittuvassa asemassa olevia, kotoutumispalveluiden ulkopuolelle jääneitä maahanmuuttajia ja myös muun muassa ehkäistä ulkomaisen työvoiman hyväksikäyttöä. Mikäli viranomainen saisi tiedon tällaisesta tilanteesta, hän voisi ilmoittaa kunnalle, joka tavoittaisi henkilön kotoutumista edistäviin palveluihin.

Kunnan vastuulla olevien kotoutumista edistävien palveluiden lisäksi on tärkeää, että tarvittaessa asiakkaan tuen arvetta arvioidaan monialaisesti. Yhteydenotto ei voi korvata sosiaalihuoltolain 35 §:ssä säädettyä yhteydenottoa tuen tarpeen arvioimiseksi. Sosiaalihuoltolain 35 §:n mukaisesti esimerkiksi, jos opetustoimen, liikuntatoimen, lasten päivähoidon, työ- ja elinkeinoviranomaisen tai Kansaneläkelaitoksen palveluksessa oleva on tehtävässään saanut tietää henkilöstä, jonka sosiaalihuollon tarve on ilmeinen, hänen on ohjattava henkilö hakemaan sosiaalipalveluja tai henkilön antaessa suostumuksensa otettava yhteyttä hyvinvointialueen sosiaalihuollosta vastaavaan viranomaiseen, jotta tuen tarve arvioitaisiin. Alaikäisten lasten osalta on huomioitava sosiaalihuoltolain 35 §:n velvoitteen ohella myös lastensuojelulain 25 §:ssä tarkoitettu ilmoitusvelvollisuus, mikäli lapsen hoidon ja huolenpidon tarve, kehitystä vaarantavat olosuhteet tai oma käyttäytyminen edellyttää lastensuojelun tarpeen selvittämistä. Yhteydenoton käsittelyssä on varmistettava, että asiakkaan tuen tarvetta selvitetään tarpeen mukaan monialaisesti, eikä tuen saanti esimerkiksi sosiaalihuollosta tarpeettomasti viivästy.

2 luku Kotoutumista edistävät palvelut

Luvussa säädettäisiin voimassa olevaa kotoutumislakia vastaavasti kotoutumista edistävistä palveluista, niihin liittyvistä viranomaisvastuista ja maahanmuuttajan velvollisuuksista. Kotoutumista edistävien palveluiden riittävän ja tarvelähtöisen tarjonnan ohella maahanmuuttajan oma aktiivisuus olisi keskeistä ja palveluiden keskeisenä lähtökohtana olisi maahanmuuttajan oman toimijuuden vahvistaminen suomalaisessa yhteiskunnassa ja työmarkkinoilla.

Luvussa säädettäisiin matalan kynnyksen ohjauksesta ja neuvonnasta sekä siitä, mitä kotoutumista edistävät palvelut ovat. Lisäksi luvussa säädettäisiin uudesta kunnan kotoutumisohjelmasta ja siihen sisältyvistä palveluista. Kunnan roolilla kotoutumisohjelman järjestäjänä tavoiteltaisiin kotoutumisen edistämisen työelämälähtöisyyden vahvistamista tilanteessa, jossa työvoimapalveluiden järjestämisvastuusta annetun lakiehdotuksen myötä julkisten työvoimapalveluiden järjestämisvastuu siirtyisi työvoimaviranomaiselle, joka olisi kunnan tai kuntayhtymän viranomainen. Esityksen tavoitteena olisi vahvistaa kunnan mahdollisuuksia yhteensovittaa kotoutumispalveluita, työvoimapalveluita, kansallisen koulutusjärjestelmän palveluita ja kunnan muita peruspalveluita sekä työnhakijaksi rekisteröityneiden että työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien kotoutumisen ja työllistymisen edistämiseksi. Työllistymisen ja osaamisen kehittämisen palveluiden voidaan nykytilaa vastaten arvioida olevan keskeisiä kotoutumisen edistämisen alkuvaiheessa pääosalle niistä maahanmuuttajista, jotka osallistuvat kotoutumispalveluihin. Lisäksi kotoutumisohjelmaan sisältyvillä toimenpiteillä, neuvonnalla ja ohjauksella varmistettaisiin myös tarvelähtöinen ohjautuminen sosiaali- ja terveydenhuollon palveluihin.

Voimassa olevan kotoutumislain alkukartoitus korvattaisiin osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnilla sekä sen monialaisella toteutuksella. Myös kotoutumissuunnitelmasta säädettäisiin monialainen toteutus. Voimassa olevaa kotoutumislakia vastaavasti säädettäisiin myös perheen kotoutumissuunnitelmasta, mutta erillisestä alaikäisen kotoutumissuunnitelmasta luovuttaisiin, sillä sen nykyiselle kohderyhmälle tehtäisiin monialainen kotoutumissuunnitelma. Luvussa säädettäisiin myös kotoutumiskoulutuksesta, työttömyysetuudella tuettavista omaehtoisista opinnoista sekä lakiin uutena sisällytettäväksi esitettävästä monikielisestä yhteiskuntaorientaatiosta. Säädettäväksi esitettävillä palveluilla vastattaisiin hyvin heterogeenisen maahanmuuttajaryhmän tarpeisiin, minkä vuoksi säädöksissä korostuisi monialainen yhteistyö ja eri palveluiden yhteensovittaminen. Palveluilla edistettäisiin työllisyyttä ja osallisuutta, ja palveluiden työelämälähtöisyys ja järjestöjen kanssa tehtävä yhteistyö olisivatkin keskeisiä palveluiden suunnittelussa ja toteuttamisessa.

On syytä huomioida, että kunnalla olisi tässä luvussa säädettyjen palveluiden osalta järjestämisvastuu, mutta sen olisi mahdollista sopia palveluiden toteuttamisesta myös palveluntuottajan kanssa 10 §:ssä tarkoitetun ohjauksen ja neuvonnan, 25 §:ssä tarkoitetun yhteiskuntaorientaation sekä 26 §:ssä tarkoitetun kotoutumiskoulutuksen osalta.

10 §. Ohjaus ja neuvonta. Pykälässä säädettäisiin erityisesti kotoutumisen alkuvaihetta tukevasta yleisestä ohjauksesta ja neuvonnasta. Säännös vastaisi pääosin sisällöllisesti voimassa olevaa lainsäädäntöä, mutta sillä tarkennettaisiin kunnan vastuuta varmistaa matalan kynnyksen ohjauksen ja neuvonnan saatavuus kunnassa tunnistettua tarvetta vastaavasti kotoutumislain varsinaista soveltamisalaa laajemmalle kohderyhmälle. Myös neuvonnan sisältöjä avattaisiin voimassa olevaa lainsäädäntöä yksityiskohtaisemmin tuoden esiin yleisneuvonnan laaja-alaisuutta.

Lisäksi pykälässä täsmennettäisiin ohjauksen ja neuvonnan kohderyhmää siten, että tarvittavaa neuvontaa tulisi olla saatavissa riippumatta maahanmuuton syystä, työmarkkina-asemasta tai Suomessa asutun ajan kestosta. Tällä pyrittäisiin varmistamaan, että tarvittavaa neuvontaa asettautumisen ja kotoutumisen tueksi sekä tietoa suomalaisesta yhteiskunnasta ja työelämästä olisi tarjolla myös esimerkiksi työn tai perhesuhteiden vuoksi Suomeen muuttaneille, joilla saattaa etenkin maahantulon alkuvaiheessa olla samankaltaisia tiedon- ja palvelutarpeita kuin kotoutumislain soveltamisalan pääasiallisiin kohderyhmiin kuuluvilla. Matalan kynnyksen neuvonnan ja ohjauksen saatavuutta parantamalla voitaisiin myös osaltaan ennalta ehkäistä esimerkiksi työperusteisen hyväksikäytön ilmenemistä, kun tietoa, neuvontaa ja ohjausta olisi tarjolla riippumatta maahantulon syystä ja mahdollisuuksien mukaan myös monikielisesti. Ohjauksella ja neuvonnalla edistettäisiin myös maahanmuuttajien ohjaamista tarvetta vastaavasti osaamisen ja kotoutumisen palvelutarvearvioon sekä kotoutumista edistäviin ja muihin palveluihin.

Vaikka pykälässä säädettäisiin erityisesti kunnan vastuulla olevasta matalan kynnyksen ohjauksen ja neuvonnan järjestämisestä, koskisi yleinen ohjaus- ja neuvontavelvoite hallintolain mukaisesti kaikkia viranomaisia. Hallintolain mukaisesti myös muilla kuin kunnan viranomaisella olisi velvollisuus antaa neuvontaa vastuualueensa palveluista ja tarvittaessa ohjata maahanmuuttaja eteenpäin muiden viranomaisten palveluihin. Kotoutumislakia koskevassa lakiehdotuksessa ei kuitenkaan erikseen säädettäisi tästä velvollisuudesta, sillä yleislaki soveltuu myös muihin kotoutumista edistäviin viranomaisiin, kuten hyvinvointialueisiin, Maahanmuuttovirastoon, Kansaneläkelaitokseen ja Digi- ja väestötietovirastoon. Samanaikaisesti on kuitenkin tärkeää, että kukin maahanmuuttajille neuvontaa antava viranomaistaho pyrkii jatkuvasti kehittämään vastuualueellaan olevista palveluista annettavaa neuvontaa huomioiden myös maahanmuuttajien tarpeet. Kotoutumislaissa ehdotetaan säädettäväksi lähinnä kunnan ohjausvelvoitteista selkeyden vuoksi. Esimerkiksi ohjausta ja neuvontaa antaessaan tai osaamisen ja palvelutarpeen arvioinnin perusteella kunnan olisi ohjattava henkilö tarvittaessa myös muiden viranomaisten palveluihin. Ohjaus- ja neuvontapalveluiden järjestämisessä olisi myös mahdollista tehdä yhteistyötä muiden viranomaisten kanssa esimerkiksi sopimalla asettautumiseen ja kotoutumisen alkuvaiheeseen usein liittyvien neuvontapalveluiden keskittämisestä yhteiseen palvelupisteeseen International House -konseptin mukaisesti tai etäyhteyksin toteutettavasta neuvontayhteistyöstä.

Hallintolaissa säädetään viranomaisten yleisistä velvoitteista ohjauksen ja neuvonnan järjestämisessä. Hallintolain mukaan viranomaisten toiminnan lähtökohtana tulisi olla hyvä hallintotapa kaikkien asiakkaiden, myös maahanmuuttajien asioiden hoitamisessa. Hallintolain 8 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Neuvonta on maksutonta. Jos asia ei kuulu viranomaisen toimivaltaan, lain 8 §:n 2 momentin mukaan sen on pyrittävä opastamaan asiakas toimivaltaiseen viranomaiseen. Ohjaus- ja neuvontavelvollisuus koskee myös turvapaikanhakija-asiakkaita. Niin kunnan kuin muidenkin viranomaisten tulee kyetä ohjaamaan asiakas tarvittaessa vastaanottolain mukaisiin palveluihin. Neuvonta liittyy myös hallintolain 7 §:ssä säädettyyn palveluperiaatteeseen, jonka mukaan asiointi ja asian käsittely viranomaisessa on pyrittävä järjestämään siten, että hallinnossa asioiva saa asianmukaisesti hallinnon palveluja.

Pykälällä olisi liittymäkohta lakiehdotukseen työvoimapalveluiden järjestämisestä, jossa säädettäisiin työvoimapalveluiden järjestämisestä ja kuntien yhteistyöstä sekä työvoimapalveluihin liittyvistä tieto- ja neuvontapalveluista sekä esitykseen laiksi työllistymistä edistäväksi monialaiseksi yhteistoiminnaksi, jossa säädettäisiin työllistymistä edistävän monialaisen tuen yhteistoimintamallin järjestämisestä sekä nuorten monialaisen matalan kynnyksen tuen tarjoamisesta. Tämän lakiehdotuksen mukaiset matalan kynnyksen ohjauksen ja neuvonnan toimipisteet ja palvelumallit voisivat soveltuvin osin toimia yhteistyössä tai yhteensovitettuina edellä mainittujen palveluiden kanssa huomioiden kuitenkin saavutettavuus eri maahanmuuttajaryhmille.

Ehdotetun pykälän 1 momentissa säädettäisiin kunnan vastuusta järjestää yleistä neuvontaa ja ohjausta. Säännöksellä korostettaisiin erityisesti kunnan roolia kotoutumiseen liittyvän ohjauksen ja neuvonnan järjestämisessä kunnalle esitetyn kotoutumisen edistämisen kokonaisvastuun mukaisesti. Tarjolla olevan matalan kynnyksen ohjauksen ja neuvonnan kautta kunnalla olisi myös mahdollisuus tavoittaa nykyistä kattavammin alueellaan asuvia maahanmuuttajia ja tätä kautta myös edistää maahanmuuttajien ohjautumista tarvittaessa kotoutumista edistäviin ja muihin palveluihin. Kotoutumista ja työllistymistä edistäviin palveluihin ohjautumista edistäisi ohjauksen ja neuvonnan tiivis yhteistyö kunnan kotoutumispalveluiden tai työvoimapalveluiden kanssa.

Ohjauksen ja neuvonnan saatavuuden parantamiseksi kunnalle säädettäisiin vastuu siitä, että henkilökohtaista yleistä ohjausta ja neuvontaa on saatavilla kunnan alueella siten kuin alueen palvelutarve edellyttää. Matalan kynnyksen ohjausta ja neuvontaa voitaisiin tarjota erillisessä palvelupisteessä tai osana muita kunnan palveluita, esimerkiksi muun yleisneuvonnan yhteydessä. Kunnat voisivat sopia myös erilaisin yhteistyöjärjestelyin ohjauksen ja neuvonnan tarjoamisesta yksittäistä kuntaa laajemmalla alueella. Koska monessa kunnassa toimii vakiintuneita ohjauksen ja neuvonnan toimipisteitä ja palvelumalleja, säännöksellä mahdollistettaisiin kunnille sekä muille toimijoille alueen kuntien ja maahanmuuttajien tarpeisiin joustavasti vastaavien mallien luominen. Henkilökohtaisen, kasvokkain tapahtuvan palvelun lisäksi ohjauksessa ja neuvonnassa voitaisiin hyödyntää esimerkiksi ryhmämuotoista neuvontaa, monikanavaisuutta sekä erilaisia kiertäviä ja verkostomaisia toteutusmalleja. Neuvonnan tarjoamisessa voitaisiin myös hyödyntää esimerkiksi järjestöjen ja yhdistysten osaamista ja eri kieli- ja kohderyhmien tuntemusta. Ohjaus- ja neuvontapalveluiden organisoimisessa ja palveluiden tarjoamisessa tulisi huomioida maahanmuuttajien tarpeet, muun muassa matalan kynnyksen periaate, monikielisyys ja yhteistyö muiden viranomaisten ja koulutuksen järjestäjien kanssa.

Momentissa esitetyn mukaisesti ohjaus ja neuvonta olisi julkinen hallintotehtävä, mutta kunta voisi sen toteuttamisessa hyödyntää palveluntuottajaa. Hyödyntäessään tehtävässä palveluntuottajaa kunnan vastuulla olisi varmistaa ja seurata säännöllisesti maahanmuuttajille tarjottavan ohjauksen ja neuvonnan laatua ja saavutettavuutta eri maahanmuuttajaryhmille. Palveluntuottajana voisi toimia esimerkiksi järjestö, yhdistys tai yhteisö, joka kunnan kanssa sopien tuottaisi ohjausta ja neuvontaa. Kunta voisi myös 8 §:ssä säädetyllä tavalla toteuttaa tehtävää yhteistyössä muiden kuntien kanssa. Julkisen hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle käsitellään tarkemmin luvussa 12 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys.

Ohjausta ja neuvontaa vahvistaisi viranomaisten välinen, verkostomainen yhteistyö. Esimerkkinä palvelujen yhteensovittamisesta voidaan mainita alle 30-vuotiaiden nuorten monialainen Ohjaamo-toimintamalli, jolla edistetään nuorten elämänhallintaa sekä kouluttautumista ja työllistymistä eri hallinnonalojen viranomaisten sekä kolmannen ja yksityisen sektorin yhteistyössä. Ohjaamoiden asiakkaina on myös maahanmuuttajanuoria ja monet maahanmuuttajanuoret hyötyvät Ohjaamoiden kokonaisvaltaisesta toimintamallista. Ohjaamo-toiminnassa monialaisuus perustuu eri tahojen sopimukselliseen yhteistyöhön, jolloin toimintaan osallistuvat tahot sijoittavat työntekijöitään yhteiseen toimipisteeseen vastaten kyseenomaisten henkilöiden palkkauskustannuksista. Työllistymistä edistävän monialaisen yhteistoiminnan lakiehdotuksessa säädettäisiin jatkossa nuorten monialaisen matalan kynnyksen tuen tarjoamisesta. Myös ohjaus- ja neuvontapalveluiden toteuttamisessa voitaisiin hyötyä vastaavasta monialaisesta synergiasta, jolla vastattaisiin asiakaslähtöisesti neuvonnan tarpeisiin.

Ohjauksen ja neuvonnan sisältöjä määriteltäisiin pykälän 2 momentissa. Kunta antaisi tarvittaessa maahanmuuttajille tietoa, neuvontaa ja ohjausta suomalaisesta yhteiskunnasta, palvelu- ja koulutusjärjestelmästä, työelämästä sekä maahanmuuttajan oikeuksista ja velvollisuuksista Suomessa. Tällä pyrittäisiin varmistamaan, että eri syistä maahan muuttaneilla on yhdenvertainen mahdollisuus saada tietoa ja neuvontaa vähintään keskeisimmistä asettautumiseen, kotoutumiseen ja suomalaiseen työelämään liittyvistä aihealueista. Ohjauksessa ja neuvonnassa huomioitaisiin myös kansalaisyhteiskunnan, järjestöjen, yhdistysten ja yhteisöjen tarjoama toiminta.

Lisäksi momentissa esitetään, että kunnan olisi tarvittaessa ohjattava maahanmuuttaja osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointiin, kunnan, hyvinvointialueen, muun viranomaisen, oppilaitoksen, korkeakoulun, järjestön, yhdistyksen, yhteisön tai muun kotoutumista edistävän toimijan kotoutumista tai asettautumista edistävään palveluun tai toimintaan. Ohjaus- ja neuvontapalvelu voisi esimerkiksi ohjata työn tai opiskelun vuoksi paikkakunnalle muuttaneita kotoutumista edistäviin palveluihin, kuten esimerkiksi erilaisille osa-aikaisille kielikursseille tai järjestö- ja vapaa-ajan toimintaan. Tämä koskisi erityisesti tilanteita, joissa maahanmuuttajalle ei laadittaisi kotoutumissuunnitelmaa, joissa näihin palveluihin osallistumisesta voitaisiin sopia tai jos maahanmuuttajan asioimistarve koskee toisen viranomaisen neuvontavastuulla olevaa asiaa.

Valtioneuvoston kansalliskielistrategiaa koskevan periaatepäätöksen mukaan Suomeen asettuville ulkomaalaisille tulee antaa kotoutumislain mukaisissa palveluissa järjestelmällisesti tietoa Suomen kaksikielisyydestä ja suomen- ja ruotsin kielen kurssitarjonnasta sekä kaksikielisyyden merkityksestä työmarkkinoilla. Ohjauksella ja neuvonnalla turvattaisiin, että maahanmuuttajat saisivat asianmukaista neuvontaa tämän lain 2 luvun mukaisista kotoutumista edistävistä palveluista ja työelämästä. Suomalaista yhteiskuntaa ja työelämää sekä maahanmuuttajien oikeuksia ja velvollisuuksia koskeva tieto edistää maahanmuuttajan mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnan ja työelämän toimintaan sekä vahvistaa omatoimisuutta. Ohjauksella ja neuvonnalla edistettäisiin ohjautumista tarpeita vastaaviin palveluihin sekä ennaltaehkäistäisiin kielteisiä ilmiöitä, jotka liittyvät esimerkiksi kielitaidottomuuteen ja yhteiskunnan ja työelämän heikkoon tuntemukseen.

11 §. Perustieto suomalaisesta yhteiskunnasta. Pykälässä säädettäisiin maahanmuuttajille annettavasta suomalaista yhteiskuntaa koskevasta perustiedosta voimassa olevaa kotoutumislakia vastaavasti. Perustieto olisi maahanmuuttajille tarjottavan neuvonnan ensivaihe ja sen avulla maahanmuuttajat saisivat heti Suomeen muuton alkuvaiheessa tietoa suomalaisesta yhteiskunnasta. Pykälän 1 momentin mukaisesti tietoa jakaisivat ensisijaisesti Suomen edustustot ulkomailla, Maahanmuuttovirasto ja Digi- ja väestötietovirasto oleskelulupapäätöksen tiedoksiannon, oleskeluoikeuden rekisteröinnin, oleskelukortin myöntämisen tai kotikunta- ja väestörekisteröinnin yhteydessä. Näillä viranomaisilla olisi velvollisuus jakaa vähintään linkki perustietosisältöön. Tämä tehostaisi jakelua ja lisäisi todennäköisyyttä, että tieto tavoittaisi suuremman osan maahanmuuttajista. Perustieto sisältäisi nykytilaa vastaavasti tietoa suomalaisesta yhteiskunnasta ja työelämästä. Perustietoa tarjotaan useilla kielillä. Tieto annettaisiin maahanmuuttajalle sillä kielellä, jota hän parhaiten ymmärtää.

Pykälän 2 momentin mukaisesti kukin viranomainen vastaisi oman toimialansa osalta perustietosisällön tuottamisesta sekä päivittämisestä. Sisällön tuottamisesta ja päivityksestä vastaavia viranomaisia olisivat muun muassa ulkoministeriö, ympäristöministeriö, Maahanmuuttovirasto, Kansaneläkelaitos, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Opetushallitus, Digi- ja väestötietovirasto, poliisi sekä muutama edustaja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista, kunnista ja jatkossa myös hyvinvointialueilta. Työ- ja elinkeinoministeriö vastaisi perustietoaineiston yhteensovittamisesta, käännösten ajantasaisuudesta ja jakelusta viranomaisten käyttöön. Perustietoa ja sen tarjoamisen muotoja uudistettaisiin ja kehitettäisiin siten, että varmistettaisiin tiedon saavutettavuus huomioiden myös haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien tarpeita, monipuolisuus, laaja-alaisuus ja ajantasaisuus.

Perustiedon lisäksi monikielistä tietoa suomalaisesta yhteiskunnasta ja työelämästä sekä eri viranomaisten palveluista on tarjolla verkkopohjaisesti esimerkiksi infoFinland.fi-sivuston kautta ja eri viranomaiset, kunnat ja järjestöt ovat tuottaneet runsaasti monikielistä materiaalia eri tilanteisiin. Monikielisyyden ja selkokielen käytön lisääminen erityisesti viranomaisviestinnässä edistäisi maahanmuuttajien mahdollisuutta toimia aktiivisesti osana yhteiskuntaa ja vahvistaisi luotettavan tiedon saavutettavuutta.

12 §. Kotoutumista edistävien palveluiden järjestäminen. Pykälässä säädettäisiin kotoutumista edistävistä palveluista. Pykälän tarkoituksena olisi kuvata, että kotoutumista edistäviä palveluita on kahdenlaisia. Ensinnäkin kotoutumista edistäviä toimenpiteitä ja palveluja järjestetään osana 13 §:ssä tarkoitettua kunnan kotoutumisohjelmaa. Muut kotoutumista edistävät palvelut ovat yleisen palvelujärjestelmän palveluita eli työvoimapalveluita, kunnan peruspalveluita (mukaan lukien kulttuuri-, liikunta-, nuoriso- ja vapaa-ajan palveluita), kansallisen koulutusjärjestelmän palveluita, hyvinvointialueen sosiaali- ja terveyspalveluita, Kansaneläkelaitoksen palveluita taikka järjestöjen, yhdistysten tai yhteisöjen toimintaa. Kansallisella koulutusjärjestelmällä tarkoitetaan tässä yhteydessä muun muassa varhaiskasvatusta, esi- ja perusopetusta, lukiokoulutusta, ammatillista koulutusta ja korkea-asteen koulutusta. Käsitteet on määritelty 5 §:ssä tarkemmin.

On syytä huomioida, että Helsingin kaupunki ei kuulu hyvinvointialueeseen. Ehdotetun 99 §:n mukaan, mitä tässä laissa säädetään hyvinvointialueesta, sovellettaisiin myös Helsingin kaupunkiin. Täten sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisen osalta tarkoitetaan myös Helsingin kaupunkia. Vastaava soveltuu myös jäljempänä laissa niihin pykäliin, joissa säädetään hyvinvointialueista. Myöskään Ahvenmaan maakunnassa ei ole hyvinvointialueita. Ahvenanmaalla on oma maakuntalakinsa kotoutumisen edistämisestä. Kun kotoutumislaissa viitataan valtakunnan viranomaisiin, Ahvenanmaan lainsäädäntö määrittelee, mikä viranomainen tai viranomaiset Ahvenanmaalla vastaavat vastaavista tehtävistä. Kotoutumislaissa Ahvenanmaan maakunnan osalta keskeisiä ovat 8 luvun säännökset, joilla säädetään korvauksista myös Ahvenanmaan kunnille ja muille viranomaisille. Myös 4 luvun säännökset kuntaan ohjaamisesta ja 9 luvun säännökset tietojen saannista ovat keskeisiä Ahvenanmaan kannalta.

13 §. Kunnan kotoutumisohjelman sisältö. Pykälässä säädettäisiin kunnan kotoutumisohjelman sisällöstä. Kotoutumisohjelma olisi uusi elementti kotoutumisen edistämisessä. Kotoutumisohjelman tarkoituksena on selkeyttää kotoutumisen alkuvaiheen palvelukokonaisuutta maahanmuuttajalle sekä kotoutumisen toimijoille. Lisäksi tarkoituksena on varmistaa kotoutumista edistävien palveluiden yhdenmukainen tarjoaminen Suomessa. Kotoutumisohjelma ei vastaisi voimassa olevan kotoutumislain 32 §:n mukaista kunnan kotouttamisohjelmaa, joka on kotoutumisen edistämisen suunnittelua koskeva asiakirja. Kotoutumisohjelman tarkoitus olisi muodostaa yksittäisistä palveluista selkeä ja tarvelähtöinen kokonaisuus. Kotoutumisohjelma olisi palvelukokonaisuus, josta kunta yhdessä maahanmuuttajan kanssa 16 §:n mukaisessa kotoutumissuunnitelmaa tai sen 17 §:ssä tarkoitettua monialaista toteutusta laadittaessa valitsisivat maahanmuuttajan yksilöllistä tarvetta ja kotoutumisen tavoitteita vastaavat toimenpiteet ja palvelut. Kotoutumisohjelma eräänlaisena palvelutarjottimena selkeyttäisi kotoutumisen edistämisen tavoitteita sekä kotoutumista edistävien toimenpiteiden ja palveluiden tarjontaa ja merkitystä myös kohderyhmille. Kotoutumisohjelman viestinnässä kunnan tulisikin kiinnittää huomiota kokonaisuuden saavutettavuuteen ja kohderyhmien osallisuuteen. Kotoutumisohjelmassa tulisi myös huomioida ja tehdä näkyväksi kotoutumista edistävä palvelutarjonta ja muu toiminta molemmilla kansalliskielillä.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin kotoutumisohjelman vähimmäissisällöstä. Momentin mukaan kunnan olisi järjestettävä kotoutumisohjelma, jonka on sisällettävä ainakin maahanmuuttajan osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin ja kotoutumissuunnitelman sekä niiden monialaisten versioiden laatiminen, monikielinen yhteiskuntaorientaatio, koulutusta ja palveluita, ohjelman aikaista ohjausta ja neuvontaa sekä kielitaidon päättötestaus. Maahanmuuttajan osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnista ja sen monialaisesta versiosta säädettäisiin tarkemmin 14—15 §:ssä. Tätä seuraisi kotoutumissuunnitelman tai monialaisen kotoutumissuunnitelman laadinta, josta säädettäisiin 16—24 §:ssä, sekä monikielinen yhteiskuntaorientaatio, josta säädettäisiin 25 §:ssä. Yhteiskuntaorientaatiolla on tarkoitus vahvistaa maahanmuuttajan arjen kansalaistaitoja ja ymmärrystä suomalaisesta yhteiskunnasta, työelämästä sekä omista oikeuksista ja velvollisuuksista.

Kunnat voisivat toteuttaa kotoutumisohjelmaan kuuluvia palveluita koko kohderyhmälle yhteisenä johdantojaksona, jonka osana tunnistettaisiin maahanmuuttajan osaamista, suunniteltaisiin koulutus- ja työllistymispolkuja ja järjestettäisiin monikielinen yhteiskuntaorientaatio. Lisäksi johdantojaksoon voisi kuulua tuen tarpeiden laaja-alainen tunnistaminen (esimerkiksi sote-palvelut) ja tähän liittyen ohjaus tarvittaviin palveluihin sekä järjestötoimintaan. Johdantojakson yhtenäisellä toteutuksella työnhakijoille ja työvoiman ulkopuolella oleville vahvistettaisiin myös työvoiman ulkopuolella olevien kotoutumisen edistämisen työelämälähtöisyyttä.

Kotoutumisohjelman olisi myös sisällettävä koulutusta ja palveluita, jotka edistävät suomen ja ruotsin kielen osaamista, luku- ja kirjoitustaidon osaamista, yhteiskunta- ja työelämävalmiuksia sekä työllistymistä ja yrittäjyyttä. Kunnan tilanteesta riippuen voisi olla riittävää tarjota kotoutumiskoulutusta, josta säädettäisiin 26—27 §:ssä sekä omaehtoisten opintojen tukemista, josta säädettäisiin 28—32 §:ssä. Kunnassa tulisi olla myös tarjolla esimerkiksi lastenhoidolla tuettua koulutustarjontaa. Osana kotoutumiskoulutusta kotoutuja-asiakkaan suomen tai ruotsin kielitaidosta tulisi järjestää päättötestaus, kuten 26 §:ssä säädettäisiin.

Kotoutumisohjelman aikainen ohjaus ja neuvonta olisi myös osa kotoutumisohjelmaa. Ohjausta ja neuvontaa tarjottaisiin luonnollisesti myös ehdotetun 10 §:n nojalla. Kotoutumisohjelman aikainen ohjaus ja neuvonta keskittyisi kuitenkin erityisesti kotoutumisohjelman mukaisiin palveluihin ja toimenpiteisiin liittyvään ohjaukseen ja neuvontaan sekä kotoutuja-asiakkaan yksilöllisen kotoutumis- ja työllistymisprosessin suunnitelmallisen etenemisen tukemiseen ja eroaisi siten yleisemmästä, 10 §:ssä tarkoitetusta matalan kynnyksen ohjauksesta ja neuvonnasta.

Kotoutumissuunnitelman päättyessä arvioitaisiin kotoutuja-asiakkaan tilannetta ja ohjattaisiin hänet viipymättä hakeutumaan työ- ja elinkeinoelämään, koulutukseen tai hänelle tarpeellisiin palveluihin riippuen hänen yksilöllisistä tavoitteistaan ja tarpeistaan. On syytä huomata, että mikäli kotoutuja-asiakas on työnhakija, voitaisiin tilannetta ja palvelutarvetta kotoutumissuunnitelman päättyessä arvioida esimerkiksi työnhakukeskustelussa. Sen sijaan erityisesti työvoiman ulkopuolella olevalle kotoutuja-asiakkaalle voisi olla tarpeen, että kotoutumissuunnitelman päättyessä hänen tilanteensa ja palvelutarpeensa käytäisiin läpi ja ohjattaisiin hänet ilmoittautumaan työvoimapalveluiden asiakkaaksi tai muihin hänelle tarkoituksenmukaisiin palveluihin tai toimintaan.

Pykälän 2 momentin mukaan kotoutumisohjelma voisi lisäksi sisältää muita kotoutuja-asiakkaan työllisyyttä, yrittäjyyttä, työ- ja toimintakykyä, kunnan järjestämisvastuulla olevia maahanmuuttajien hyvinvointia ja terveyttä tai kotoutumista edistäviä palveluita sekä järjestö-, yhdistys- tai yhteisötoimintaan tai muuhun yhteiskunnan taikka kulttuuri- ja vapaa-ajan toimintaan tutustumista ja osallistumista. Koska kyseessä olisi kunnan ohjelma, kunta voisi sisällyttää siihen myös muita järjestämiään palveluita.

Kunnilla voi olla erilainen tilanne maahanmuuttajaväestön määrän ja palvelutarpeen osalta, ja kuntien tulisi tarjota tätä palvelutarvetta vastaavia palveluita kotoutuja-asiakkaille. Voimassa olevan kotoutumislain 26 §:ssä säädetään muista kotoutumista tukevista ja edistävistä toimenpiteistä ja palveluista. Sen mukaan kunta voi järjestää myös esimerkiksi maahanmuuttajalapsen ja -nuoren kotoutumista edistäviä toimenpiteitä ja palveluja. Jatkossakin kunta voisi järjestää lapsille, nuorille ja perheille kohdistettuja kotoutumista edistäviä palveluita. Lasten ja nuorten huomioiminen on erityisen tärkeää, koska alaikäisille ei lähtökohtaisesti laadita omia kotoutumissuunnitelmia, ellei kyseessä ole alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tullut lapsi tai ellei lapsen oma tilanne sitä edellytä. Kotoutumislakia koskevalla lakiehdotuksella on tarkoitus myös tavoittaa aiempaa laajemmin työvoiman ulkopuolella olevia maahanmuuttajia, kuten kotona lapsia hoitavia vanhempia. Voidakseen osallistua kotoutumispalveluihin esimerkiksi hoitovapaan aikana, tulisi kunnan tarjota maahanmuuttajalle soveltuvia palveluita, esimerkiksi lastenhoidolla tuettuja koulutuksia.

Työelämälähtöisyys ja työmarkkioiden tarpeiden huomioiminen olisi keskeistä kotoutumisohjelman sisältöjen suunnittelussa ja toteuttamisessa. Myös eduskunta on kotoutumisen selonteosta antamassaan mietinnössä (HaVM 10/2022 vp) pitänyt tärkeänä, että kotoutumisen työelämälähtöisyyttä vahvistetaan kotoutumisen alkuvaiheesta alkaen. Kunta voisi myös sopia alueellaan sijaitsevien järjestöjen, yhdistysten ja yhteisöjen kanssa yhteisen toiminnan järjestämisestä kotoutumisen edistämisessä. Järjestöjen toteuttaman toiminnan rahoitusmahdollisuuksia kuvataan tarkemmin nykytilan kuvauksessa kohdassa ”järjestöjen, yhdistysten ja yhteisöjen rooli kotoutumisen edistämisessä”. Kunnalla on vastuu myös kulttuuri-, nuoriso-, kirjasto- ja liikuntapalvelujen järjestämisestä, ja myös tällaista voisi sisällyttää kotoutumisohjelmaan.

Kulttuuri- ja muuhun vapaa-ajan toimintaan tutustumisella ja osallistumisella tarkoitetaan erilaisia toimenpiteitä, joilla kotoutuja-asiakas tutustuu tai osallistuu näihin toimintoihin. Esimerkiksi kirjastot ja museot ovat jo pitkään palvelleet aktiivisesti turvapaikanhakijoita ja maahanmuuttajia tarjoamalla matalan kynnyksen toiminta- ja kohtaamispaikkoja sekä paikallistietoa ja tietoa alueen historiasta ja kulttuuriperinnöstä. Lisäksi kirjastot ja museot järjestävät erilaisia kulttuuritapahtumia ja toteuttavat räätälöityjä kotoutumista edistäviä hankkeita yhteistyössä maahanmuuttajien kanssa. Kirjastojen tarjoamat aineistot maahanmuuttajien omalla äidinkielellä tukevat maahanmuuttajien tiedonsaantia sekä oman kielen ja kulttuurin ylläpitoa.

Pykälän 3 momentin mukaan kunnan on laadittava kotoutumisohjelma asiakirjaksi, jossa kuvataan kotoutumisen alkuvaiheen palvelut, palveluiden vastuutahot sekä palveluihin liittyvä yhteistyö muiden toimijoiden kanssa. Kirjallisen muodon tarkoituksena olisi helpottaa kotoutumisohjelmien seurantaa sekä selkeyttää eri toimijoiden vastuita ja yhteistyön järjestämistä eri palveluiden järjestämisessä. Kotoutumisohjelmaa tulisi päivittää palvelutarjonnan muuttuessa ja kehittyessä. Kotoutumisohjelma olisi työkalu kotoutumissuunnitelmaa laadittaessa. Kotoutumisohjelmaa kirjatessaan kunnan olisi tärkeää kiinnittää erityistä huomiota kotoutumisohjelman saavutettavuuteen alueensa kohderyhmille.

Kuntalain 22 §:ssä säädetään kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista. Kunnat voivat kotoutumisen edistämisen suunnittelussa ja kehittämisessä hyödyntää sen mukaisia keinoja kunnan asukkaiden kuulemiseen ja vuoropuhelun järjestämiseen. Erityisesti maahanmuuttajien näkemysten ja omien kokemusten huomiointi kunnan suunnittelussa olisi kannatettavaa samoin kuin hyviä väestösuhteita edistävä vuoropuhelu.

14 §. Osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi. Pykälässä säädettäisiin osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin viranomaisvastuusta, ensisijaisista kohderyhmistä ja arvioinnin keskeisimmistä sisällöistä. Pykälä korvaisi voimassa olevan lain alkukartoitusta ja sen järjestämistä koskevat pykälät. Ehdotetun pykälän mukaisesti alkukartoitus-termistä luovuttaisiin ja jatkossa kohderyhmään kuuluvalle maahanmuuttajalle tehtäisiin osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi. Terminologian päivityksellä selkiytettäisiin kotoutumisen alkuvaiheessa tehtävän arvioinnin tarkoitusta ja osaltaan suunnattaisiin sitä sisällöllisesti keskittymään etenkin maahanmuuttajan olemassa olevan osaamisen tunnistamisen käynnistämiseen ja kotoutumiseen liittyvien palvelutarpeiden arviointiin. Käsite olisi myös osin yhdenmukainen työvoimapalveluita koskevan sääntelyn kanssa, jossa käytetään käsitettä palvelutarpeen arvioiminen. Osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointia ei kuitenkaan tule sekoittaa työvoimapalveluiden, sosiaalihuollon tai muun lainsäädännön mukaiseen palvelutarpeen arviointiin.

Pykälän 1 momentin mukaan edellytyksenä pykälässä tarkoitetun arvioinnin laatimiselle olisi, että maahanmuuttajan ensimmäisen oleskeluluvan tai oleskelukortin myöntämisestä tai oleskeluoikeuden rekisteröimisestä on kulunut enintään kolme vuotta. Kunnan tulisi 1 momentin 1 kohdan mukaan laatia osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi aina työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa lakiehdotuksessa tarkoitetuille työttömäksi työnhakijaksi ilmoittautuneille maahanmuuttajille. Maahanmuuttajan, joka on työtön työnhakija, osaamisen ja palvelutarpeen arvioinnista vastaisi 3 §:n mukaisesti työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen mukainen työvoimaviranomainen. Jo nykyisin tälle kohderyhmälle laaditaan arviointia vastaava alkukartoitus. Työnhakija, työtön sekä työtön työnhakija on määritelty 5 §:ssä.

Kohdan 2 mukaan arviointi tulisi laatia kotoutumislain 2 §:n 3 ja 4 momenteissa tarkoitetuille aikuisille maahanmuuttajille eli esimerkiksi kansainvälistä suojelua saaville henkilöille ja heidän perheenjäsenilleen. Kohdan 3 mukaan arviointi tehtäisiin lasten kotihoidontukea saaville maahanmuuttajille. Lisäksi kohdan 4 mukaan arviointi tehtäisiin sellaiselle maahanmuuttajalle, joka on joko pyytänyt arviointia tai josta on tehty 9 §:ssä tarkoitettu yhteydenotto sekä jonka arvioidaan sitä tarvitsevan. Esimerkiksi ulkomaalaisen työvoiman hyväksikäytön uhrille tulisi laatia arviointi, jos hän pyytää tai hänestä tehdään 9 §:ssä tarkoitettu yhteydenotto ja hänen arvioidaan tarvitsevan sitä.

Kohdissa 2–4 tarkoitetut kohderyhmät olisivat uusia ja niiden lisäämisen myötä osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointiin pyrittäisiin tavoittamaan kaikki aikuiset kansainvälisen suojelun perusteella Suomeen muuttavat sekä vanhempainvapaan jälkeen lastaan kotona hoitavat vanhemmat, joilla kotoutumisprosessi on joko keskeytynyt vanhempainvapaaseen tai jotka ovat olleet hoitovapaalla Suomeen muutosta alkaen. Edellä mainittujen kohderyhmien lisäämisen tavoitteena on tukea erityisesti maahanmuuttajanaisten kotoutumista, kun henkilöille tarjottaisiin aiempaa systemaattisemmin palvelutarpeen arviointia sekä siihen liittyen ohjausta ja neuvontaa kotoutumista ja työllistymistä edistävistä koulutuksista ja palveluista sekä muusta paikallisyhteisöön ja yhteiskuntaan mukaan pääsyä lisäävästä toiminnasta.

Hoitovapaa ei olisi jatkossakaan kotoutumissuunnitelman pidennysperuste toisin kuin raskaus- ja vanhempainrahapäivä, joista säädettäisiin kotoutumissuunnitelman kestoa koskevassa säännöksessä. Tästä syystä olisi keskeistä, että maahanmuuton alkuvaiheessa saataisiin kattavasti tavoitettua erityisesti maahanmuuttajanaisia elämäntilanteeseen soveltuviin kotoutumispalveluihin, kuten lastenhoidolla tuettuihin kielikoulutuksiin. Perheiden kotoutumisen kannalta on tärkeää, että perheen kaikkien jäsenten kotoutumisen edellytyksiä tuetaan. Vahvistamalla vanhempien pääsyä kotoutumispalveluiden piiriin voitaisiin tukea myös lasten ja nuorten kotoutumista ja hyvinvointia.

Mikäli maahanmuuttajalla on huollettavanaan lapsia, tulee osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnissa huomioida myös lasten tilanne. Osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnissa tulee selvittää, osallistuvatko maahanmuuttajan lapset varhaiskasvatukseen tai perusopetukseen. Kaikilla lapsilla, joilla on kotikunta Suomessa, on varhaiskasvatuslain 12 §:ssä tarkoitettu subjektiivinen oikeus varhaiskasvatukseen ja kunnilla on varhaiskasvatuslain 5 §:ssä tarkoitettu velvollisuus järjestää varhaiskasvatusta kunnassa esiintyvän tarpeen mukaan. Lapsen osallistuminen varhaiskasvatukseen myös edistää vanhemman mahdollisuuksia työssä käymiseen tai esimerkiksi kotoutumislain mukaisiin palveluihin osallistumiseen. Jos maahanmuuttajalla on huollettavanaan lapsia, arvioinnissa voidaan lisäksi harkita tarvetta 21 §:ssä tarkoitettuun perheen kotoutumissuunnitelmaan. Osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin saatavuutta parantamalla voitaisiin myös edistää väliaikaisesti työvoiman ulkopuolella olevien henkilöiden siirtymistä takaisin työnhakijoiksi tai työelämään. Momentissa myös rajattaisiin osaamisen ja palvelutarpeen arvioinnin laatimisen aikarajaa maahanmuuton ensimmäisiin vuosiin, mikä korostaisi arvioinnin merkitystä nimenomaan kotoutumisen alkuvaiheen toimenpiteenä. Tämä vastaisi voimassa olevassa kotoutumislaissa ensimmäisen kotoutumissuunnitelman laatimiselle asetettua aikarajaa ja tukisi kotoutumisen nopeaa käynnistymistä. Myös eduskunta on kotoutumisen selonteosta antamassaan mietinnössä (HaVM 10/2022 vp) pitänyt tärkeänä, että kotoutuminen käynnistyy mahdollisimman pian maahantulon jälkeen.

Hallitusohjelman tavoitteena on nopeuttaa ja tehostaa maahanmuuttajien kotoutumista suomalaiseen yhteiskuntaan. Hallitusohjelman työllisyystavoitteiden osalta on arvioitu, että suurin potentiaali työllisyyden lisäämiseksi on tällä hetkellä työvoiman ulkopuolella olevissa ryhmissä, kuten esimerkiksi maahanmuuttajataustaisissa. Työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien työllisyyspotentiaalin hyödyntäminen edellyttää kuitenkin, että heidät pystytään tavoittamaan entistä paremmin ja ohjaamaan potentiaaliset henkilöt kotoutumista ja työllistymistä edistävien palvelujen piiriin. Kohderyhmän kattava tavoittaminen edellyttää rekisteripohjaista ratkaisua. Kunnalla olisi jatkossa 84 §:ssä esitetyn mukaisesti oikeus saada Kansaneläkelaitokselta, Maahanmuuttovirastolta ja Digi- ja väestötietovirastolta välttämättömät tiedot kohdissa 2-3 tarkoitetuista maahanmuuttajista osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin laatimista varten. Tällä pyritään edistämään kunnan mahdollisuuksia tavoittaa etenkin niitä osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin kohderyhmään kuuluvia maahanmuuttajia, joiden arvioidaan eniten hyötyvän arvioinnista.

Työllisyyspotentiaalin tarkempi arvioiminen edellyttäisi työvoiman ulkopuolella eri syistä olevien ryhmien tarkempaa tarkastelua. Vuonna 2018 ulkomaalaistaustaisia oli Suomessa yli 400 000. Näistä työvoiman ulkopuolella oli noin 50 prosenttia, kun suomalaistaustaisilla vastaava osuus oli 53 prosenttia. Suomalaistaustaisista työvoiman ulkopuolella olevista valtaosa oli eläkeläisiä, kun taas ulkomaalaistaustaisten kohdalla huomattavasti useampi oli työikäinen. Suurin osa työvoiman ulkopuolisista ei kuitenkaan ole potentiaalista työvoimaa, sillä kategoriaan kuuluvat esimerkiksi 0–14-vuotiaat, eläkeläiset ja koululaiset. Työvoimapotentiaalia on kuitenkin opiskelijoiden lisäksi erityisesti ”kaatoluokassa” muut työvoiman ulkopuolella olevat. Tilastoja on kuvattu tarkemmin luvun 2 Nykytila ja sen arviointi alaluvussa Kotoutumisen kohderyhmät.

Maahanmuuttajien työllisyyttä pyritään kasvattamaan muun muassa parantamalla Suomeen muuttaneiden työllistymisvalmiuksia. Tilastoja sekä maahanmuuttajamiesten ja –naisten työllistymisen eroja on kuvattu tarkemmin luvun 2 Nykytila ja sen arviointi alaluvussa Maahanmuuttajien työmarkkina-asema. Maahanmuuttajanaisten heikompaan työllisyyteen on arvioitu olevan useita syitä, mutta kotiin jäämisen todennäköisyyttä voi osaltaan lisätä se, ettei naisia tavoiteta ja heidän kotoutumisen palvelutarpeitaan kartoiteta systemaattisesti. Myös elämäntilanteeseen soveltuvien joustavien kotoutumispalveluiden tarjonnassa on katveita. Tähän liittyen hallitusohjelmassa on erikseen asetettu tavoitteeksi maahanmuuttajanaisten kotoutumis- ja kielikoulutukseen osallistumisen varmistaminen.

Myös OECD kiinnitti vuonna 2018 toteutetussa Suomen kotoutumispolitiikkaa koskeneessa arvioinnissa huomiota muun muassa maahanmuuttajataustaisten muuta väestöä matalampaan työllisyysasteeseen ja työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien kotoutumispalveluiden etäisyyteen työelämästä. OECD:n Suomen kotoutumisjärjestelmää koskeneessa kritiikissä on erityisesti nostettu esiin tarve kehittää maahanmuuttajanaisten kotoutumisen työelämälähtöisyyttä. 142 Kansainvälisen vertailun perusteella pakolaistaustaiset eivät työllisty Suomessa yhtä hyvin kuin muualla, vaan 10 vuoden maassaolon jälkeen pakolaistaustaisten työllisyys Suomessa on 35–40 prosenttiyksikköä matalampi kuin Ruotsissa ja Norjassa. 143 On kuitenkin syytä huomata, etteivät Pohjoismaiset vertailut perustu täysin samaan dataan: kohderyhmissä, tarkasteluvuosissa ja työllisyyden määritelmissä on eroja.

Erityisesti kotona lapsia hoitavien vanhempien tavoittamista ja osallistumista palveluihin on välttämätöntä lisätä, jotta maahanmuuttajanaisten osallisuutta ja työllisyyttä sekä koko perheen kotoutumista voidaan tukea nykyistä paremmin. Maahanmuuttajanaisten kotoutumisen ja työllistymisen tehostamisella on sekä lyhyen että pitkän aikavälin vaikutuksia myös muun muassa maahanmuuttajien lasten ja nuorten kotoutumiseen. Tutkimustulosten pohjalta on arvioitu, että ulkomaalaistaustaisten lasten kotoutumisen edellytyksiä voitaisiin parantaa lisäämällä heidän vanhempiensa työllisyyttä ja kehittämällä kielitaitoa. Maahanmuuttajanaisten heikko kotoutuminen ja työllistyminen sekä heidän lastensa suomalaistaustaisia lapsia matalampi varhaiskasvatukseen osallistumisaste vaikuttavat myös lasten kotoutumiseen. Varhaiskasvatukseen osallistumisella on havaittu olevan myönteisiä vaikutuksia muun muassa maahanmuuttajataustaisten lasten lukutaidon kehittymiseen: varhaiskasvatukseen osallistuneiden lasten lukutaito on merkittävästi parempi toisella luokalla kuin niiden, jotka eivät osallistuneet varhaiskasvatukseen. 144 Edellä mainituista syistä esitetään, että lapsen kotihoidon tukea saavien vanhempien tavoittamista systematisoitaisiin sekä ohjausta kotoutumispalveluihin ja lastenhoidolla tuettua koulutustarjontaa kehitettäisiin, jotta kotoutumisen käynnistyminen ei viivästy perhevapaiden vuoksi ja sulje hoitovapaalla olevia kotoutumispalveluiden ulkopuolelle joissakin tapauksissa jopa useiksi vuosiksi. Myös kuntakohtaisten kotihoidon tuen kuntalisien maksamisen ehtojen uudelleen tarkastelulla voitaisiin vaikuttaa maahanmuuttajataustaisten lasten varhaiskasvatukseen osallistumiseen myönteisesti. Joissakin kunnissa kuntalisän maksamisen ehdoksi on asetettu, että perheen kaikki alle kouluikäiset lapset hoidetaan kotona.

On myös syytä huomioida, että mikäli lapsen kotihoidon tukea saava henkilö ei osallistu kotoutumissuunnitelmaan, ei siitä seuraa etuuksien menetystä. Kotihoidon tuen tarkoitus on antaa perheelle mahdollisuus alle kolmevuotiaiden lasten ja heidän alle kouluikäisten sisarustensa kotihoitoon vaihtoehtona kunnan järjestämälle varhaiskasvatukselle. Kotihoidon tukea saavalla ei näin ollen ole velvoitetta osallistua samanaikaisesti palveluihin tai koulutukseen. Kunnat voisivat jatkossa hyödyntää 84 §:n mukaisesti Kansaneläkelaitoksen kotihoidontukea saavista toimittamia tietoja osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin kohderyhmään kuuluvien henkilöiden tavoittamiseen, mikä lisää todennäköisesti myös näille maahanmuuttajille laadittavien arviointien määrää ja ohjausta heille soveltuviin palveluihin ja siten myös kohderyhmälle soveltuvien kotoutumispalveluiden tarvetta. Kehittämällä ja lisäämällä kotona lapsiaan hoitavien vanhempien elämäntilanteeseen soveltuvaa kotoutumispalveluiden tarjontaa voitaisiin edistää mahdollisuuksia osallistua vähintään osa-aikaisesti kotoutumista edistävään toimintaan ja tukea kotoutumisen käynnistymistä. Työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien tavoittaminen on toistaiseksi ollut haastavaa. Voimassa olevan kotoutumislain 87 a §:n nojalla kunta saa Kansaneläkelaitokselta tiedon muuten kuin tilapäisesti toimeentulotukea saavista maahanmuuttajista, ja sitä kautta toteuttaa heille alkukartoituksen. Heistä huomioidaan 18 vuotta täyttäneet maahanmuuttajat, jotka ovat saaneet muuten kuin tilapäisesti (2 kk tai pidempään) toimeentulotukea. Tarkoitus ei ole ilmoittaa kunnille kohtuullista ansiotuloa saavia, jo aktiivisia työnhakijoita tai opiskelijoita.

Ilmoitukset toimitetaan nykyään viikoittain, mutta ilmoitus lähtee samasta henkilöstä vain kerran. Kansaneläkelaitoksen tilastojen mukaan kotoutumislain kyseisen säännöksen nojalla koko maassa on tehty vain noin 800–900 ilmoitusta vuodessa. Kyseinen säännös ei siis ole vastannut sen tavoitteeseen, joka sitä koskevan hallituksen esityksen perusteluiden 145 mukaan oli tavoittaa laajemmin työvoiman ulkopuolella olevia henkilöitä: ”Käytännössä tietojen luovutus koskisi henkilöitä, jotka eivät ole työttöminä työnhakijoina työmarkkinoiden käytettävissä ja ovat työvoimahallinnon toimenpiteiden ulkopuolella. Näitä ovat esimerkiksi sairauden tai lastenhoidon takia kotona olevat henkilöt.”

Monialaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnista säädettäisiin 15 §:ssä. Se laadittaisiin erityisen haavoittuvassa asemassa oleville henkilöille, kuten kiintiöpakolaisille, alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleille lapsille ja nuorille, ihmiskaupan uhreille sekä toimeentulotukea muuten kuin tilapäisesti saaville maahanmuuttajille. Arviointeja koskevien 14 ja 15 §:ien kohderyhmiä laajennettaisiin verrattuna voimassa olevaan kotoutumislakiin, millä pyritään tavoittamaan työvoiman ulkopuolella olevia maahanmuuttajia kotoutumispalveluihin nykyistä kattavammin.

Voimassa olevan kotoutumislain nojalla alkukartoitus on voitu järjestää pyynnöstä myös muulle maahanmuuttajalle, jonka arvioidaan sitä tarvitsevan ja kotoutumissuunnitelma sellaiselle muulle maahanmuuttajalle, jonka on alkukartoituksen perusteella arvioitu sitä tarvitsevan. Kotoutumislaissa tarkoitettuja muita maahanmuuttajia voivat olla esimerkiksi Suomeen puolisoina tai työn vuoksi muuttavat, työssä olevat, kansainväliset tutkinto-opiskelijat ja ikääntyneet maahanmuuttajat sekä maahanmuuttajalapset ja -nuoret. Jatkossa tämä ryhmä kuuluisi kohdan 4 alle.

Kunta voisi myös aktiivisesti tiedottaa palvelutarpeen arvioinnin mahdollisuudesta maahanmuuttajille kuntaan asettautumista tukevana, matalan kynnyksen ohjausta ja neuvontaa syventävänä toimenpiteenä. Arvioinnin yhteydessä kunnalla olisi mahdollisuus antaa maahanmuuttajalle kattavammin tietoa esimerkiksi kunnan koulutuspalveluista, asumis-, kulttuuri- ja liikuntapalveluista sekä hyvinvointia ja terveyttä ja osallisuutta edistävistä palveluista. Osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin tarvetta arvioitaessa tulisi kiinnittää huomiota esimerkiksi siihen, voitaisiinko arvioinnilla edistää maahanmuuttajan pääsyä kotoutumista edistäviin palveluihin tai työelämään. Maahanmuuttajan mahdollisuutta osallistua osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointiin ei saisi rajoittaa oleskeluluvan myöntämisen peruste tai sen pituus, koska arvioinnin voidaan katsoa olevan tärkeä kotoutumisprosessin käynnistävä toimenpide.

Arviointi voitaisiin jättää laatimatta, jos sen arvioitaisiin olevan ilmeisen tarpeeton ottaen huomioon esimerkiksi omatoiminen hakeutuminen kotoutumista tukevaan toimintaan tai Suomessa asutun ajan myötä saavutettu kielitaito ja muut yhteiskunnassa tarvittavat valmiudet.

Pykälän 2 momentissa määriteltäisiin osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin sisältöjä voimassa olevan kotoutumislain alkukartoituksen sisältöjä vastaavasti. Kunnan tulisi arvioida maahanmuuttajan osaamista, työllistymis-, opiskelu- ja muita kotoutumisvalmiuksia sekä koulutustarpeita ja muiden kunnan tai palveluntuottajan tarjoamien kotoutumista edistävien palveluiden tarpeita taikka järjestön, yhdistyksen tai yhteisön toimintaan osallistumisen tarpeita. Arvioinnin aikana käytäisiin läpi maahanmuuttajan kotoutumiseen ja työllistymiseen liittyviä alustavia tavoitteita ja toiveita, koulutus- ja työhistoria ja kielitaito. Lisäksi selvitettäisiin muita työllistymiseen ja kotoutumiseen merkittävästi vaikuttavia tekijöitä, kuten kotoutumisen ja työllistymisen edellytyksiin vaikuttavaa työ- ja toimintakykyä tai perhetilannetta. Kunnassa, jossa kotoutuminen on mahdollista suomeksi ja ruotsiksi, tulisi myös arvioida, kummalla kielellä kotoutuminen vastaisi maahanmuuttajan tarpeisiin paremmin ja huomioida maahanmuuttajan mahdollinen tarve ja kiinnostus kehittää samanaikaisesti kummankin kielen osaamista.

Kunta voisi käyttää arvioinnin osa-alueissa, kuten kielitaidon ja opiskeluvalmiuksien tai työ- ja toimintakyvyn arvioinnissa, tukena myös esimerkiksi yksityisen tai kolmannen sektorin palveluntuottajien tuottamia asiantuntija-arviointeja tai tutkimuksia. Osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi ja siihen sisältyvä keskustelu sekä ohjaus olisi kunnalle kuuluvaa julkisen vallan käyttöä sisältävä viranomaistehtävä. Tällöin arviointeja tulee olla laatimassa virkavastuullinen viranhaltija. Kunnalla olisi kokonaisvastuu palvelutarpeen arvioinnista, vaikka arvioinnin täydentämiseksi hankittaisiin ulkopuoliselta palveluntuottajalta tai muilta viranomaisilta erillisiä tausta-arviointeja tai tutkimuksia. Julkisen vallan käyttöä on arvioitu ja kuvattu tarkemmin kappaleessa 12.9 Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle.

Jos arvioinnin aikana tunnistettaisiin, että maahanmuuttajalla olisi monialaisen tuen tarpeita siten, että hänelle tulisi laatia 15 §:ssä tarkoitettu monialainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi, kunnan tulisi kutsua hyvinvointialue mukaan arviointiin ja se tulisi toteuttaa loppuun monialaisesti siten kuin 15 §:n 2 momentissa säädettäisiin.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin myös osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin käynnistämisestä. Työttömänä työnhakijana olevien maahanmuuttajien osalta arviointi käynnistettäisiin kuitenkin työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen mukaisesti. Maahanmuuttajalle tehtävä osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi korvaisi edellä mainitussa laissa tarkoitetun alkuhaastattelun.

Pykälän 1 momentin 2 ja 3 kohdassa tarkoitettujen työvoiman ulkopuolella olevien sekä 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettujen arviointia pyytävien tai yhteydenoton kohteena olevien maahanmuuttajien osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi tulisi käynnistää viipymättä kunnan saadessa tiedon maahanmuuttajasta tai maahanmuuttajan itse hakeutuessa arviointiin. Voimassa olevan kotoutumislain mukaan alkukartoitus käynnistetään kahden kuukauden kuluessa asiakkuuden alkamisesta tai alkukartoitusta koskevasta pyynnöstä. Voimassa olevasta kotoutumislaista tiivistetyn määräajan tavoitteena on varmistaa, että maahanmuuttajan osaaminen ja kotoutumisen palvelutarpeet olisivat selvitettyinä mahdollisimman aikaisessa vaiheessa, jotta kotoutumisprosessi käynnistyisi nopeasti ja myös kotoutumissuunnitelma voitaisiin laatia viiveettä.

Pykälän 3 momentin mukaisesti osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointiin kuuluvia toimia, kuten esimerkiksi edellä 2 momentissa tarkoitettuja palveluntuottajan tai muun viranomaisen toteuttamia palvelutarvetta tarkentavia asiantuntija-arviointeja voitaisiin järjestää työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa lakiehdotuksessa tarkoitettujen täydentävien työnhakukeskustelujen sijasta.

Ehdotetun 4 momentin mukaan kunnalla olisi velvollisuus ohjata maahanmuuttaja hänelle tehdyn arvioinnin perusteella tarvittaessa myös muiden viranomaisten palveluihin, kuten sosiaali- ja terveyspalveluihin, jos arvioinnin yhteydessä havaitaan tälle olevan tarvetta. Kunta voisi ohjata maahanmuuttajan tarvittaessa myös palveluntuottajan tai esimerkiksi järjestön tai yhdistyksen tarjoamaan kotoutumista edistävään palveluun tai toimintaan. Ohjaamisessa olisi tehtävä yhteistyötä palvelusta vastaavan tahon kanssa.

Kotoutuminen tapahtuu myös arjessa ja arkielämän kohtaamisissa vuorovaikutuksessa ympäröivän yhteiskunnan kanssa. Monet eri järjestöt, yhdistykset ja yhteisöt järjestävät maahanmuuttajien kotoutumista ja yhteiskunnallista osallisuutta edistävää toimintaa. Osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin yhteydessä maahanmuuttajalle tulisi antaa tietoa ja tarvittaessa ohjata myös kolmannen sektorin järjestämiin kotoutumista edistäviin toimiin arvioinnissa esiin tulleet seikat huomioiden. Mikäli maahanmuuttajalle ei tehtäisi kotoutumissuunnitelmaa sen tarpeettomuuden vuoksi, hänet voitaisiin kuitenkin ohjata esimerkiksi järjestötoimintaan.

Pykälän 5 momentissa esitetään lisäksi, että osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin sisältöä ja toteuttamista voitaisiin täsmentää valtioneuvoston asetuksella voimassa olevan kotoutumislain alkukartoitusta koskevaa valtioneuvoston asetusta vastaavasti.

15 §. Monialainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi. Ehdotettu pykälä olisi uusi ja siinä säädettäisiin monialaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin viranomaisvastuista, kohderyhmistä, arvioinnin sisällöistä sekä poikkeuksista edellytyksiin laatia pykälässä esitetyn mukainen palvelutarpeen arviointi. Säännöksellä varmistettaisiin, että haavoittuvassa asemassa olevien maahanmuuttajien tarpeisiin vastattaisiin tarvittaessa monialaisen yhteistyön avulla ja tarpeen mukaiset palvelut sovitettaisiin yhteen monialaisessa yhteistyössä.

Käytännössä monialaisen tuen tarpeet voisivat tarkoittaa sitä, että henkilöllä olisi tarve kotoutumisohjelman mukaisten palveluiden lisäksi hyvinvointialueen sosiaali- ja terveyspalveluille. Monialainen arviointi olisi tarpeen, kun kunnan ja hyvinvointialueen järjestämisvastuulla olevia palveluita tarvitsisi yhteen sovittaa.

Jotta maahanmuuttajan palvelutarve voitaisiin arvioida kokonaisvaltaisesti ja monialaisesti, tulisi kunnan huolehtia siitä, että arvioinnissa on käytettävissä riittävästi asiantuntemusta ja osaamista henkilön tarpeisiin nähden. Monialaisen arvioinnin pohjalta maahanmuuttajalle voitaisiin laatia myös 17 §:n mukainen monialainen kotoutumissuunnitelma. Mikäli monialaisessa arvioinnissa tunnistettaisiin, että maahanmuuttajan palvelutarpeeseen saataisiin riittävästi vastattua 16 §:ssä tarkoitetulla kotoutumissuunnitelmalla, kunta voisi laatia maahanmuuttajan kanssa sellaisen siten kuin 16 §:ssä säädetään. Monialaisesti laaditun arvioinnin perusteella maahanmuuttaja voitaisiin ohjata kotoutumista edistäviin palveluihin yksilöllisten tarpeiden mukaisesti.

Edellä 14 §:n määräaikoja vastaavasti arviointi tulisi 1 momentin mukaan tehdä ennen kuin maahanmuuttajan ensimmäisen oleskeluluvan tai oleskelukortin myöntämisestä tai oleskeluoikeuden rekisteröimisestä on kulunut enintään kolme vuotta. Määräajasta voitaisiin kuitenkin poiketa ihmiskaupan uhrien osalta 4 momentissa esitetyn mukaisesti, sillä ihmiskaupan uhri ei välttämättä ole asemansa vuoksi voinut osallistua kotoutumista edistäviin palveluihin maahanmuuton alkuvaiheessa. Tällöin kunnan ja hyvinvointialueen on arvioitava, onko henkilön tilanteen kannalta monialainen kotoutumissuunnitelma sopiva väline hänen palvelutarpeisiinsa vastaamiseen.

Ehdotetussa 1 momentissa on tunnistettu ne kohderyhmät, joiden voidaan haavoittuvan asemansa vuoksi arvioida hyötyvän monialaisesti laaditusta osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnista ja tarvitsevan usein työllistymisen, osaamisen kehittämisen, kotoutumisen edistämisen, sosiaali- ja terveydenhuollon sekä kunnan muita palveluita. Kunta laatisi yhdessä hyvinvointialueen kanssa monialaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin kiintiöpakolaisille, alaikäisinä ilman huoltajaa saapuneille lapsille ja nuorille, ihmiskaupan uhreille sekä muutoin kuin tilapäisesti toimeentulotukea saaville maahanmuuttajille. Lisäksi monialainen arviointi laadittaisiin muulle kuin edellä mainitulle maahanmuuttajalle, jonka palvelutarve edellyttää kunnan ja hyvinvointialueen palveluiden yhteensovittamista tai jonka arvioidaan esimerkiksi haastavan elämäntilanteen vuoksi tarvitsevan monialaista palvelutarpeen arviointia.

Lähtökohtana on, että erityisen haavoittuvassa asemassa olevien kiintiöpakolaisten, alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleiden lasten ja nuorten sekä ihmiskaupan uhrien palvelutarpeisiin vastaaminen edellyttäisi monialaista palvelutarpeiden arviointia. Lisäksi toimeentulotukea saavilla voi lähtökohtaisesti olla kotoutumispalveluiden lisäksi tarvetta myös sosiaalihuollon palveluille. Sen sijaan 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitetut kansainvälistä suojelua saavat ja muut määritellyt henkilöt sekä muut maahanmuuttajat ovat varsin laaja, heterogeeninen joukko, jolla kaikilla ei ole sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarpeita siinä mittakaavassa, että olisi resurssinäkökulmasta tarkoituksenmukaista laatia kaikille heille monialainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi. Tämän vuoksi muiden maahanmuuttajien osalta monialaisen arvioinnin laatimisen edellytyksenä olisi, että maahanmuuttajan kotoutumisen edistäminen edellyttää kunnan ja hyvinvointialueen järjestämisvastuulle kuuluvien palvelujen yhteensovittamista. Jos monialainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi laaditaan alaikäiselle, tulee arviointiin sisällyttää myös arvio alaikäisen tarpeesta perhekeskusten palveluihin, varhaiskasvatukseen, koulunkäyntiin tai opiskeluun sekä vapaa-ajan, nuoriso-, kulttuuri- ja liikuntapalveluihin.

Toimeentulotukea muutoin kuin tilapäisesti saavien voidaan katsoa myös olevan sellainen kohderyhmä, joka hyötyisi kotoutumislain mukaisista palveluista. On kuitenkin syytä huomioida, että kotoutumissuunnitelman laadintaan ja siinä sovittuihin palveluihin osallistuminen on toimeentulotuen saajalle, samoin kuin työmarkkinatukea saavalle, velvoittavaa. Toimeentulotukilain 10 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan toimeentulotuen perusosan suuruutta voidaan alentaa enintään 20 prosenttia sellaisen henkilön osalta, jonka toimeentulotuen tarve aiheutuu siitä, että kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitettu maahanmuuttaja on ilman perusteltua syytä kieltäytynyt kotoutumissuunnitelman laatimisesta tai osallistumasta kotoutumissuunnitelmassa yksilöidysti sovittuihin, työllistymistä edistäviin toimenpiteisiin taikka jos hän on laiminlyönnillään aiheuttanut sen, ettei kotoutumissuunnitelmaa ole voitu laatia. Tämä vastaa nykytilaa.

Pykälän 2 momentissa esitetään, että kunta ja hyvinvointialue laatisivat monialaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin, jos maahanmuuttajalle käynnistetyssä 14 §:n mukaisessa palvelutarpeen arvioinnissa todetaan hänen palvelutarpeensa edellyttävän kunnan ja hyvinvointialueen palveluiden yhteensovittamista. On keskeistä, että maahanmuuttajalle laaditaan sellainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi ja sellainen kotoutumissuunnitelma, jolla saadaan parhaiten vastattua hänen palvelutarpeeseensa. Näiden eri suunnitelmatyyppien välillä olisi myös myöhemmin mahdollista vaihtaa, mikäli palvelutarve muuttuu, siten kuin jäljempänä 22 §:ssä säädettäisiin.

Pykälän 3 momentissa ehdotetaan, että kunta voisi laatia 1 momentissa tarkoitetuille maahanmuuttajille tarvittaessa 14 §:n mukaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin, jos maahanmuuttajan ei todeta tarvitsevan monialaista arviointia tai eri hallinnonalojen palveluiden yhteensovittamista kotoutumisen ja työllistymisen edistämiseksi. Perustelluista, esimerkiksi käytettävissä oleviin henkilöstöresursseihin liittyvistä syistä, alueella voitaisiin myös päättää pääsääntöisesti 14 §:n mukaisten palvelutarpeen arviointien laatimisesta monialaisten arviointien sijaan, mikäli todetaan, ettei monialaisia osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointeja olisi mahdollista järjestää. Tällöin kunnan tulisi kuitenkin varmistaa, että maahanmuuttajan palvelutarpeet tulevat muutoin arvioiduksi riittävällä laajuudella, ja että maahanmuuttaja ohjattaisiin tarvittaessa viipymättä myös sosiaalihuollon palvelutarpeen arviointiin. Myös laajamittaisen maahantulon tilanteissa monialaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointien laatimisesta voitaisiin tilapäisesti luopua maahanmuuttajien kotoutumisen viiveettömän käynnistymisen varmistamiseksi, mikäli alueella näin päätettäisiin.

Voimassa olevassa kotoutumislaissa säädetään erillisestä alaikäisen kotoutumissuunnitelmasta, josta luovuttaisiin. Alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleelle lapselle tai nuorelle laadittaisiin lähtökohtaisesti monialainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi ja sen pohjalta monialainen kotoutumissuunnitelma. Alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleelle lapselle voitaisiin kuitenkin jättää laatimatta monialainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi, jos hänen palvelutarpeisiinsa saadaan vastattua muulla asiakassuunnitelmalla. Tällaiseen ratkaisuun voitaisiin päätyä esimerkiksi silloin, kun lapselle oltaisiin laadittu monialaisesti sosiaalihuoltolain 36 §:ssä tarkoitettu sosiaalihuollon palvelutarpeen arviointi ja 39 § mukainen asiakassuunnitelma, jossa olisi riittävällä tavalla huomioitu osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnissa tarkoitetut seikat. Alle kouluikäiselle lapselle puolestaan voisi riittää varhaiskasvatussuunnitelma.

Ehdotetun 4 momentin mukaan esitetään, että 1 momentissa kuvatusta kolmen vuoden määrärajasta liittyen ensimmäisen oleskeluvan tai oleskelukortin myöntämiseen taikka oleskeluoikeuden rekisteröimiseen voisi olla tarpeellista voida poiketa ihmiskaupan uhrin osalta. Tällainen tarve voi johtua esimerkiksi siitä, että henkilö on ollut ihmiskaupan uhrina maahantulon alkuvaiheessa eikä ole voinut osallistua kotoutumispalveluihin asemastaan johtuen.

Ehdotetun 5 momentin mukaan kunnan ja hyvinvointialueen tulisi yhteistyössä selvittää monialaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnissa maahanmuuttajan osaamista, työllistymis-, opiskelu- ja muita kotoutumisvalmiuksia sekä työllisyys-, koulutus-, sosiaali-, terveys- ja muiden kotoutumista edistävien palveluiden tarpeet. Arvioinnin aikana käytäisiin läpi maahanmuuttajan kotoutumiseen ja työllistymiseen liittyviä alustavia tavoitteita ja toiveita, koulutus- ja työhistoria ja kielitaito. Lisäksi selvitettäisiin muita työllistymiseen ja kotoutumiseen merkittävästi vaikuttavia tekijöitä, kuten perhetilannetta. Arviointiin voitaisiin sisällyttää myös työ- ja toimintakyvyn arviointia. Monialaisessa osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnissa olisi tärkeä pyrkiä alustavasti tunnistamaan myös esimerkiksi traumataustasta aiheutuvat mielenterveyspalveluiden tarpeet. Edellisessä 14 §:ssä kuvattua vastaavasti arvioinnissa tulisi myös arvioida kotoutumisen kieli tai tarvittaessa kaksikielisen kotoutumisen edellytyksiä. Arvioinnin osa-alueissa voitaisiin 14 §:n 2 momentissa esitettyä vastaavasti hyödyntää tukena ulkopuolisia asiantuntija-arviointeja tai tutkimuksia. Myös monialaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi olisi julkisen vallan käyttöä sisältävä viranomaistehtävä ja kuten edellä 14 §:n 2 momentin perusteluissa todetaan, kunnalla olisi kokonaisvastuu arvioinnista myös täydennettäessä arviointia esimerkiksi ulkopuolisen palveluntuottajan tai muun viranomaisen arvioinnilla tai tutkimuksella.

Kunta ja hyvinvointialue käynnistäisivät monialaisen arvioinnin viiveettä, kun kunta on saanut tiedon 1 momentissa tarkoitetusta maahanmuuttajasta. Kuten edellä 14 §:n perusteluissa on kuvattu, kunnan mahdollisuuksia saada rekisteripohjaisesti tietoa osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin kohderyhmien tavoittamiseen pyritään parantamaan 84 §:ssä esitetyn mukaisesti. Edellä 14 §:ssä esitettyä vastaavasti monialaiseen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointiin kuuluvia toimia voitaisiin järjestää työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa lakiehdotuksessa tarkoitettujen täydentävien työnhakukeskustelujen sijasta.

Ehdotetun 6 momentin mukaan arvioinnin perusteella kunnan ja hyvinvointialueen olisi ohjattava henkilö tarvittaessa myös muiden viranomaisten palveluihin. Kunta tai hyvinvointialue voisi ohjata henkilön tarvittaessa myös palveluntuottajan kotoutumista edistävään palveluun taikka järjestön, yhdistyksen tai yhteisön toimintaan. Kirjaus on vastaava kuin edellä 14 §:n 4 momentissa on esitetty. Pykälän 7 momentissa esitetään lisäksi, että monialaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin sisältöä voitaisiin täsmentää valtioneuvoston asetuksella.

On syytä huomioida, että Helsingin kaupunki ei kuulu hyvinvointialueeseen. Ehdotetun 99 §:n mukaan, mitä tässä laissa säädetään hyvinvointialueesta, sovellettaisiin myös Helsingin kaupunkiin. Täten Helsingin kaupungin osalta monialainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi tulisi järjestää kaupungin sisällä monialaisesti siten, että mukana arvioinnissa olisi sekä kotoutumisen, koulutuksen ja työllistymisen ammattilainen että sosiaali- ja terveydenhuollon ammattilainen. Vastaava pätisi myös monialaisen kotoutumissuunnitelman laatimiseen ja sen tarkistamiseen. Vaihtoehtoisesti Helsingin kaupunki voisi hyödyntää edellä 3 momentissa tarkoitettua poikkeusta, jos sitä pidettäisiin tarkoituksenmukaisempana.

Monialainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi tallennetaan valtakunnalliseen kotoutumisen edistämisen tietovarantoon kuten kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 75 §:ssä säädettäisiin. Kunta voisi antaa hyvinvointialueen työntekijälle käyttöoikeuden valtakunnalliseen kotoutumisen asiakastietojärjestelmään, kuten lakiehdotuksen 80 §:ssä säädettäisiin.

16 §. Kotoutumissuunnitelma. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin maahanmuuttajan kotoutumissuunnitelmasta. Pykälän mukaan kunta laatisi maahanmuuttajan kanssa kotoutumissuunnitelman 14 §:n mukaisesti tehdyn osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin tai sen 15 §:ssä tarkoitetun monialaisen toteutuksen tietojen pohjalta, jos hänen arvioidaan tarvitsevan perusmuotoista kotoutumissuunnitelmaa kotoutumisen edistämiseksi. Siten perusmuotoinen kotoutumissuunnitelma voitaisiin laatia myös monialaisen arvioinnin perusteella, mikäli arvioinnissa on todettu, etteivät maahanmuuttajan kotoutumisen ja työllistymisen palvelutarpeet edellytä monialaisen kotoutumissuunnitelman laatimista yhteistyössä hyvinvointialueen kanssa taikka hänelle tarjottavien palveluiden yhteensovittamista. Vastaavasti myös 14 §:n mukaisessa perusmuotoisessa arvioinnissa voitaisiin erityisen perustellusta syystä tulla siihen lopputulokseen, ettei kotoutumissuunnitelmasta ole maahanmuuttajalle hyötyä siinä tilanteessa, esimerkiksi johtuen pienen lapsen täysipäiväisestä hoidosta. Tällöin tulisi huomioida, että kotoutumissuunnitelma on kuitenkin laadittava kolmen vuoden kuluessa ensimmäisestä oleskeluluvasta, -kortista tai -oikeudesta. Lisäksi on syytä huomioida, että 23 §:ssä säädettäisiin kotoutumissuunnitelman enimmäiskeston pidennyksestä, mikäli maahanmuuttaja on kotihoidon tukea saadessaan osallistunut osa-aikaisesti kotoutumissuunnitelmaan tai sen monialaiseen toteutukseen. Lähtökohtana tulisikin pitää, että myös kotihoidon tukea saavalle vanhemmalle laadittaisiin kotoutumissuunnitelma jo maahantulon alkuvaiheessa ja hän voisi osallistua kotoutumista edistäviin palveluihin ja toimintaan siinä määrin, kun se olisi mahdollista.

17 §. Monialainen kotoutumissuunnitelma. Ehdotettu pykälä olisi uusi ja sillä pyrittäisiin vahvistamaan kotoutumisen edistämisen suunnittelun ja kotoutumisprosessin monialaisuutta niiden kotoutuja-asiakkaiden osalta, joilla on monialaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin perusteella tai muutoin ilmenneitä monialaisia palvelutarpeita. Monialaisen kotoutumissuunnitelman tavoitteena olisi rakentaa useiden eri hallinnonalojen palveluita tarvitsevalle maahanmuuttajalle monialainen kotoutumista edistävä palvelukokonaisuus useiden rinnakkaisten, erillisten palvelujen sijasta. Yhteistyössä laadittavalla monialaisella suunnitelmalla voitaisiin myös edistää viranomaisresurssien tehokasta käyttöä. Pykälä korvaisi myös voimassa olevan lain mukaisen alaikäiselle ilman huoltajaa tulleelle laadittavan kotoutumissuunnitelman.

Pykälän 1 momentin mukaan kunta, hyvinvointialue ja maahanmuuttaja laatisivat monialaisen kotoutumissuunnitelman yhteistyössä. Monialainen suunnitelma laadittaisiin etenkin maahanmuuttajille, joilla on 15 §:n mukaisen palvelutarpeen arvioinnin pohjalta todettu olevan monialaista yhteistyötä tai esimerkiksi työllisyys- ja sosiaali- ja terveyspalveluiden yhteensovittamista vaativa palvelutarve. Monialaisen kotoutumissuunnitelman tarve voitaisiin kuitenkin todeta myös kunnan 14 §:n mukaisesti laatimassa arvioinnissa tai se voisi ilmetä muutoin kotoutumisprosessin käynnistyttyä ja kotoutuja-asiakkaan osallistuessa kotoutumissuunnitelmassa sovittuihin palveluihin, jolloin henkilölle tulisi laatia 15 §ssä tarkoitettu monialainen arviointi tai tarkistaa suunnitelmaa 22 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Pykälän 2 momentin mukaan kunta voisi perustellusta syystä kuitenkin laatia maahanmuuttajan kanssa 16 §:n mukaisen kotoutumissuunnitelman. Perustellut syyt monialaisen suunnitelman laatimisesta poikkeamiseen voisivat olla vastaavia kuin 15 §:n 3 momentin perusteluissa todetaan.

Monialainen kotoutumissuunnitelma tallennetaan valtakunnalliseen kotoutumisen edistämisen tietovarantoon, kuten ehdotetun lain 76 §:ssä säädettäisiin. Kunta voisi antaa hyvinvointialueen työntekijälle käyttöoikeuden valtakunnalliseen kotoutumisen asiakastietojärjestelmään, kuten ehdotetun lain 80 §:ssä säädettäisiin.

18 §. Kotoutumissuunnitelmassa tai monialaisessa kotoutumissuunnitelmassa sovittavat tavoitteet. Ehdotettu pykälä olisi uusi ja sillä pyrittäisiin vahvistamaan kotoutumisen ja työllistymisen tai yrittäjyyden edistämisen tavoitteellisuutta. Pykälässä säädettäisiin yksilöllisessä kotoutumissuunnitelmassa sovittavista ja suunnitelmaan kirjattavista tavoitteista. Asetettavilla tavoitteilla lisättäisiin kotoutumisen työelämälähtöisyyttä, ura- ja koulutuspolkujen suunnitelmallisuutta ja tuettaisiin kotoutuja-asiakkaan etenemistä tarvittaessa välitavoitteiden kautta kotoutumiselle, työllistymiselle tai yrittäjyydelle asetettuja tavoitteita kohti.

Pykälän 1 momentin mukaan kunnan tulisi yhdessä maahanmuuttajan kanssa sopia kotoutumissuunnitelmassa taikka kunnan, hyvinvointialueen ja maahanmuuttajan tulisi yhdessä sopia monialaisessa kotoutumissuunnitelmassa yksilöllisistä kotoutumisen ja työllistymisen tavoitteista kotoutumisohjelman ajalle, mutta myös pidemmälle aikavälille. Tavoitteita asetettaessa huomioitaisiin maahanmuuttajalle 14 tai 15 §:ssä tehdyssä arvioinnissa selvitetyt asiat, kuten osaaminen ja työ- ja koulutushistoria, valmiudet, toiveet, motivaatio ja elämäntilanne. Maahanmuuttajan kanssa käytävä keskustelu kotoutumisen ja työllistymisen tavoitteiden asettamisesta olisi tärkeä osa kotoutumissuunnitelman aikaista osaamisen tunnistamisen ja urasuunnittelun jatkumoa. Kotoutumissuunnitelman laatimisen ja tarkistamisen yhteydessä käytävillä ohjauskeskusteluilla tuettaisiin myös työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien työelämäorientaatiota sekä koulutus- ja uravaihtoehtojen hahmottamista.

Pykälän 2 momentissa esitetään, ettätyövoimapalveluiden asiakkaana olevalle maahanmuuttajalle, joka on työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa lakiehdotuksessa tarkoitettu työnhakija, tulisi kotoutumissuunnitelmassa asettaa kotoutumisen päätavoitteeksi työllistyminen tai yrittäjyys. Tavoitteeseen etenemisen edistämiseksi suunnitelmassa asetettaisiin välitavoitteita, jotka voisivat liittyä esimerkiksi suomen tai ruotsin kielen taidon tai ammatillisten tai muiden työelämävalmiuksien kehittämiseen. Tämän lisäksi asetettaisiin muita kotoutumista edistäviä tavoitteita. Tavoitteiden asettamisella vahvistettaisiin kotoutumisen työelämäorientaatiota ja suunnitelmallista etenemistä työelämään. Tavoitteiden aikajänteessä huomioitaisiin yksilöllinen tilanne ja tavoitteiden saavuttamisen edellyttämät koulutus- ja muut palvelutarpeet.

Kun kotoutumissuunnitelma laaditaan muulle kuin edellä ehdotetussa 2 momentissa tarkoitetulle työnhakijalle, esitetään 3 momentissa, että tavoitteeksi asetettaisiin pääsääntöisesti kotoutumista edistävien tavoitteiden ohella työelämävalmiuksien ja -orientaation vahvistuminen ja pidemmällä aikavälillä työllistyminen tai yrittäjyys. Tällä pyrittäisiin vahvistamaan siirtymistä työvoimaan ja kohti työelämää myös työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien kotoutumisessa huomioiden kuitenkin yksilöllisesti elämäntilanne ja tavoitteiden saavuttamisen edellyttämät koulutus-, palvelu- ja mahdolliset tuen tarpeet. Mikäli henkilön, jolle suunnitelma laaditaan, arvioidaan olevan pysyvästi työvoiman ulkopuolella esimerkiksi ikänsä, vamman tai sairauden vuoksi, voitaisiin kotoutumissuunnitelmassa sopia kotoutumista, hyvinvointia ja terveyttä sekä osallisuutta tukevista tavoitteista ja niitä tukevasta toiminnasta.

Kun kotoutumissuunnitelma laaditaan alle 25-vuotiaalle, esitetään 4 momentissa 2 ja 3 momentista poiketen, että kotoutumisen tavoitteeksi asetettaisiin pääsääntöisesti vähintään toisen asteen tutkinnon suorittaminen. Tällä pyrittäisiin tukemaan suomalaisessa työelämässä tarvittavan osaamisen ja ammatillisen pätevyyden hankkimista, mikä edistäisi myös pidemmällä aikavälillä henkilön työllistymistä ja urapolkua. Tavoitteesta voitaisiin kuitenkin poiketa, mikäli henkilöllä jo on työllistymiseen tarvittava ammatillinen tutkinto, jos hän ei ole motivoitunut pidempään opintopolkuun tai jos muusta esimerkiksi terveydentilaan liittyvästä syystä arvioidaan, ettei tutkinnon suorittaminen ole mahdollista. Tällöin tavoitteita asetettaisiin muuhun kotoutumiseen, työllistymiseen, hyvinvointiin ja terveyteen sekä osallisuuteen liittyen yksilön tilanne huomioiden.

19 §. Kotoutumissuunnitelman ja monialaisen kotoutumissuunnitelman sisältö. Ehdotettu pykälä olisi uusi ja sillä eriytettäisiin kotoutumissuunnitelman sisällöistä säätäminen määritelmäpykälästä. Pykälällä tarkennettaisiin yksilöllisessä kotoutumissuunnitelmassa sovittavia sisältöjä. Sisältöjen määrittelyn tavoitteena on parantaa kotoutumisen edistämisen suunnittelun yksilöllisyyttä ja laadittavien kotoutumissuunnitelmien laatua.

Pykälän 1 momentin mukaan kotoutumissuunnitelmassa tai monialaisessa kotoutumissuunnitelmassa sovittaisiin maahanmuuttajalle tehdyn osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin edellyttämässä laajuudessa sekä yksilölliset kotoutumisen ja työllistymisen tavoitteet huomioiden asiakkaalle soveltuvista kotoutumista, työllistymistä tai yrittäjyyttä, terveyttä ja hyvinvointia, yhteiskunnallisia valmiuksia edistävistä palveluista, suomen tai ruotsin kielen opinnoista sekä ohjauksesta ja neuvonnasta. Ohjauksesta ja neuvonnasta sopiminen voi tarkoittaa esimerkiksi sopimista jatkotapaamisista. Suunnitelma voisi sisältää myös sekä suomen että ruotsin kielen rinnakkaisia opintoja, jos se olisi maahanmuuttajan tavoitteiden kannalta tarkoituksenmukaista. Kotoutumissuunnitelmassa tai monialaisessa kotoutumissuunnitelmassa sovittaisiin niistä palveluista, joiden arvioidaan olevan maahanmuuttajan kotoutumisen ja työllistymisen edistämisen kannalta tarkoituksenmukaisia suhteessa yksilölliseen tarpeeseen ja tavoitteeseen. Alaikäiselle ilman huoltajaa tulleelle maahanmuuttajalle laadittava monialainen kotoutumissuunnitelma olisi alaikäisen kotoutuja-asiakkaan yksilöllinen suunnitelma niistä palveluista, joiden tarkoituksena on tukea alaikäisen kasvua, kehitystä, ja hyvinvointia sekä oppimisvalmiuksia ja oman äidinkielen ja suomen ja ruotsin taikka suomen tai ruotsin kielen taidon kehittymistä. Kotoutumissuunnitelma tai monialainen kotoutumissuunnitelma laadittaisiin yhteistyössä maahanmuuttajan kanssa tukien asiakkaan osallistumista kotoutumisen ja työllistymisen edistämisen suunnitteluun alusta lähtien.

Kotoutumissuunnitelmassa olisi keskeistä sopia monikielisestä yhteiskuntaorientaatiosta sekä suomen tai ruotsin kielen taidon ja ammatillisten ja työelämävalmiuksien kehittämisestä kotoutumiskoulutuksessa tai omaehtoisesti suoritettavissa opinnoissa, kuten esimerkiksi lukutaitokoulutuksessa tai aikuisten perusopetuksessa tai muissa tarvetta vastaavissa kieliopinnoissa. Kotoutumissuunnitelmaan voisi sisältyä myös esimerkiksi valmentavaa tai ammatillista koulutusta, pätevöitymiskoulutusta ja tutkintojen tunnustamisen prosessin käynnistäminen ja tarvittaessa oman äidinkielen opiskelua. Myös työssä tai arjessa esimerkiksi kaksikielisessä ympäristössä tarvittavan muun kielitaidon kehittäminen voitaisiin huomioida kotoutumissuunnitelmassa kuitenkin siten, että kieliopintoja tulisi kotoutumissuunnitelman aikana suorittaa pääsääntöisesti suomeksi tai ruotsiksi. Ohjattaessa maahanmuuttaja kehittämään suomen tai ruotsin kielen taitoaan pyrittäisiin lähtökohtaisesti varmistamaan perheenjäsenten kotoutuminen samalla kielellä tai mahdollisuuksien mukaan huomioimaan Suomessa jo asuvan perheenjäsenen käyttämä kieli. Lisäksi kotoutumissuunnitelmassa sovittaisiin muista kotoutumista edistävistä palveluista tarvittaessa sovittaen palveluita yhteen monialaiseksi palvelukokonaisuudeksi. Lähtökohtana olisi, että suunnitelmaan sisällytetyistä palveluista muodostuisi tarkoituksenmukaisia ja tarvelähtöisiä palvelukokonaisuuksia.

Kotoutumissuunnitelman sisällöiksi voitaisiin edellä mainittujen sisältöjen lisäksi sopia myös erilaisia nuoriso-, liikunta-, kulttuuri- ja vapaa-ajan palveluita tai muuta esimerkiksi järjestöjen tai yhdistysten matalan kynnyksen toimintaa, jonka arvioidaan edistävän mukaan pääsyä paikallisyhteisöön, ammatillisiin verkostoihin tai yhteiskunnan toimintaan ja tätä kautta osallisuutta, kotoutumista ja työllistymistä.

Kotoutumisen etenemisen ohjausta ja työelämälähtöisyyttä lisää myös toukokuussa 2022 voimaan tullut työnhakijan palveluprosessi, jonka myötä työnhakijaksi rekisteröityneiden maahanmuuttajien kanssa kotoutumissuunnitelmassa sovitaan lisäksi työnhakuvelvollisuudesta ja muista työnhakua tai työllistymistä edistävistä toimista, siten kuin työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa 44–48 §:ssä säädetään. Kyseisen lain 44 §:ssä säädetään työnhakuvelvollisuudesta ja 45–48 §:ssä tarkemmin esimerkiksi poikkeuksista. Työnhakuvelvoite koskisi jatkossa myös muita työnhakijoita kuin työttömiä työnhakijoita siten kuin työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa laissa säädettäisiin. Työllistymistä tukevien palveluiden ohella tarjottaisiin myös yrittäjyyttä edistäviä palveluita, mikäli se olisi tarkoituksenmukaista maahanmuuttajan tausta ja toiveet huomioiden.

Työelämää lähellä olevien palveluiden, kuten palkkatuetun työn ja työkokeilun, on tutkimusten mukaan todettu olevan myös maahanmuuttajien työllistymisen edistämisen kannalta vaikuttavimpia palveluja. Näiden palveluiden käytön lisääminen myös kotoutuja-asiakkaille olisi kannatettavaa. Palvelumalleja voitaisiin myös kehittää edistämään samanaikaisesti työllistymistä ja kielitaidon kehittymistä yhdistämällä työllistymistä edistävään palveluun kieliopintoja tai muita työelämävalmiuksia tukevia elementtejä. Kotoutumissuunnitelmassa tai monialaisessa kotoutumissuunnitelmassa tulisi huomioida myös haavoittuvassa asemassa olevien tai erityisiä toimenpiteitä tarvitsevien maahanmuuttajien tarpeet. Samoin mahdollinen tarve Kansaneläkelaitoksen kuntoutuspalveluille tulisi huomioida suunnitelmaa laadittaessa.

Lisäksi kotoutumissuunnitelmassa tulisi sopia siitä, miten suunnitelman ja siihen kirjattujen palveluiden toteuttamista seurataan.

Pykälän 2 momentissa ehdotetun mukaisesti kunnalla olisi kokonaisvastuu siitä, että maahanmuuttajan kanssa kotoutumissuunnitelmassa tai monialaisessa kotoutumissuunnitelmassa sovituista palveluista muodostuu selkeä kotoutumista ja työllistymistä edistävä kokonaisuus. Kotoutumista ja työllistymistä edistäviä kokonaisuuksia muodostettaisiin hyödyntämällä ja yhdistelemällä osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen edellyttämässä laajuudessa eri palveluita, esimerkiksi kotoutumiskoulutusta, omaehtoista opiskelua ja muita työllistymistä ja osallisuutta edistäviä palveluita. Kunta tekisi tarvittaessa yhteistyötä maahanmuuttajan tilanteen ja kotoutumisen ja työllistymisen edistämiseksi tarvittavista palveluista vastaavien tahojen kanssa kotoutumissuunnitelmaa laadittaessa. Kotoutumissuunnitelmaan tai monialaiseen kotoutumissuunnitelmaan olisi aina sisällytettävä yksilöllisen tarpeen mukaan vähintään kunnan kotoutumisohjelman palveluita tai muita kotoutumista ja työllistymistä edistäviä palveluita. Kunta voi sopia kotoutumissuunnitelmassa kunnan palveluihin osallistumisesta, monialaisessa suunnitelmassa voidaan sopia myös hyvinvointialueen palveluihin osallistumisesta. Lisäksi maahanmuuttaja tulee ohjata myös muun viranomaisen tai muiden toimijoiden järjestämiin palveluihin tai toimintaan, jos hänellä on niille tarve.

Pykälän 3 momentissa esitetään, että kotoutumissuunnitelmassa tai monialaisessa kotoutumissuunnitelmassa sovittujen palvelujen tarkoituksenmukaisuus maahanmuuttajan kotoutumissuunnitelmaan kirjatun tavoitteen saavuttamisen kannalta tulisi perustella suunnitelmassa. Tällä vahvistettaisiin kotoutumisen edistämisen suunnitelmallisuutta ja yksilöllisyyttä. Suunnitelman laatimisen ja tarkistamisen yhteydessä maahanmuuttajan kanssa käytäisiin keskustelu siitä, miten sovitut palvelut ja mahdollinen muu toiminta tukevat kotoutumista, työllistymistä tai yrittäjyyttä. Tällä pyrittäisiin vahvistamaan maahanmuuttajan ymmärrystä kotoutumisesta prosessina, sovittujen palveluiden tarkoituksesta sekä omaa toimijuutta kotoutumisen ja työllistymisen edistämisessä.

20 §. Kotoutumissuunnitelman tai monialaisen kotoutumissuunnitelman laatiminen. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin kotoutumissuunnitelman tai monialaisen kotoutumissuunnitelman laatimisesta ja määriteltäisiin kotoutumissuunnitelmaa koskevat määräajat. Esitetyillä määräajoilla vastattaisiin kotoutumisen nopeuttamista koskeviin edellytyksiin ja varmistettaisiin, että kotoutumisprosessi käynnistyy ja kotoutuja-asiakas ohjattaisiin tarvittaviin palveluihin viiveettä. Määräajoista voitaisiin poiketa perustellusta syystä esimerkiksi tarvittavan tulkkauksen järjestämiseksi.

Pykälän 1 momentin mukaan kunta laatisi maahanmuuttajan kanssa kotoutumissuunnitelman viipymättä, kun maahanmuuttajalle on tehty 14 §:n mukainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi tai 15 §:ssä tarkoitettu monialainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi, jonka pohjalta on todettu, ettei maahanmuuttajalla ole tarvetta monialaiselle kotoutumissuunnitelmalle. Kotoutumissuunnitelman laatiminen voitaisiin tehdä osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin yhteydessä, mikäli se olisi perusteltua esimerkiksi ohjausresurssien tehokkaan käytön näkökulmasta.

Pykälän 2 momentin mukaan kunnan ja hyvinvointialueen olisi laadittava 17 §:ssä tarkoitettu monialainen kotoutumissuunnitelma viipymättä sen jälkeen, kun maahanmuuttajalle on tehty 15 §:ssä tarkoitettu monialainen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi. Monialaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin ja kotoutumissuunnitelman laatiminen edellyttäisi useamman viranomaistahon aikataulujen yhteensovittamista, jolloin sekä palvelutarpeen arviointiin kuuluva alkuhaastattelu että kotoutumissuunnitelma voitaisiin harkinnan mukaan toteuttaa saman tapaamisen yhteydessä.

Pykälän 3 momentin mukaan kotoutumissuunnitelma tai monialainen kotoutumissuunnitelma tulisi laatia viimeistään kolmen vuoden kuluttua oleskeluluvan myöntämisestä tai oleskeluoikeiden rekisteröinnistä. Määräaika vastaa voimassa olevaa lainsäädäntöä. Lähtökohtana on kuitenkin, että kotoutumissuunnitelma tai monialainen kotoutumissuunnitelma tulisi laatia mahdollisimman nopeasti maahantulon jälkeen. Tämä tukisi viiveetöntä ohjautumista tarkoituksenmukaisiin, erityisesti kotoutumisen alkuvaiheeseen suunnattuihin palveluihin sekä kotoutumisprosessin käynnistymistä. Kolmen vuoden kuluttua maahanmuutosta voidaan katsoa olevan sen verran pitkä aika, ettei kotoutumissuunnitelmaa olisi tarkoituksenmukaista enää laatia. Aikarajan asettamisen taustaoletuksena on, että maahanmuuttaja olisi kolmen vuoden maassa oleskelunsa aikana oppinut riittävässä määrin kieltä ja saanut yhteiskunnassa ja työelämässä tarvittavia tietoja ja taitoja. Määräaika vastaa voimassaolevan lain määräaikaa ja pyrkii siihen, että kotoutumispalveluihin osallistuttaisiin maahantulonalkuvaiheessa. Tästäkolmen vuoden määräajasta voitaisiin kuitenkin 4 momentin mukaan poiketa tarvittaessa ihmiskaupan uhrin osalta. Tarve määräajasta poikkeamiselle voisi ilmetä esimerkiksi tilanteessa, jossa ihmiskaupan uhri on tavoitettu ja ohjattu kotoutumispalveluihin vasta kolmen vuoden määräajan kuluttua ja hänellä on tarve kotoutumista edistäville palveluille.

Pykälän 5 momentissa esitetään, että kotoutuja-asiakas on ohjattava hakeutumaan kotoutumissuunnitelmassa tai monialaisessa kotoutumissuunnitelmassa sovittuun koulutukseen, kuten kotoutumiskoulutukseen tai omaehtoiseen koulutukseen taikka muihin kotoutumista ja työllistymistä edistäviin palveluihin välittömästi, kuitenkin viimeistään kuukauden kuluessa suunnitelman laatimisen jälkeen. Tällä pyrittäisiin varmistamaan, ettei kotoutumisprosessiin synny palveluihin ja koulutukseen pääsyn mahdollisten odotusaikojen lisäksi tarpeettomia viiveitä. Aikaraja ei kuitenkaan tarkoita, että palvelun tulisi alkaa kuukauden kuluessa.

Lisäksi edellytettäisiin, että kunta tekee kotoutuja-asiakkaita ohjatessaan kotoutumisprosessin sujuvuuden varmistamiseksi yhteistyötä koulutusta ja palveluita tuottavien ja järjestävien tahojen, kuten koulutuksen järjestäjien, hyvinvointialueen ja järjestöjen kanssa. Ohjauksessa tulee huomioida osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointiin perustuva kotoutuja-asiakkaan palvelutarve sekä varmistaa ohjauksen pitkäjänteisyys, jotta ohjaus työelämään sekä kotoutumiskoulutukseen ja muuhun kotoutumisen ja työllistymisen tukeen sekä koulutuksiin etenkin koulutusten tai palveluiden nivelvaiheissa toteutuu tarkoituksenmukaisella tavalla sekä kotoutumissuunnitelmaa laadittaessa että myöhemmin tarkistettaessa. Pitkäjänteisempää osaamisen kehittämistä tai monialaista kotoutumisen tukea tarvitsevien kotoutuja-asiakkaiden osalta myös palveluiden yhteensovittaminen etenkin sosiaali- ja terveyspalveluiden kanssa on keskeistä. Ohjauksen pitkäjänteisyys edellyttää viranomaisten, koulutuksen järjestäjien ja muiden palveluita tuottavien tiivistä yhteistyötä kotoutumisprosessin eri vaiheissa. Kuten edellä ohjauksen ja neuvonnan sekä palvelutarpeen arviointien yhteydessä on todettu, monet eri yhteisöt ja järjestöt, maahanmuuttajien omat järjestöt mukaan lukien, järjestävät maahanmuuttajien kotoutumista ja yhteiskunnallista osallisuutta edistävää matalan kynnyksen toimintaa ja palveluja joustavasti julkisten palvelujen rinnalla ja täydentäjänä. Kotoutumissuunnitelmassa tulisi huomioida ohjaus myös näihin palveluihin.

21 §. Perheen kotoutumissuunnitelma. Ehdotetun pykälän mukaan kunta laatisi perheen ja tarvittaessa muiden perheen tilanteen kannalta keskeisten viranomaisten kanssa yhteistyössä perheen kotoutumissuunnitelman, jos perheen kokonaistilanteen arvioidaan sitä edellyttävän. Perheen kotoutumissuunnitelma sovitettaisiin yhteen yksilöllisten kotoutumissuunnitelmien ja perheenjäsenille laadittujen muiden suunnitelmien kanssa. Perheelle laadittava yhteinen kotoutumissuunnitelma täydentää perheenjäsenten yksilöllisiä kotoutumissuunnitelmia, joihin on kirjattu yksilön kotoutumisen tavoitteet ja tarvittaviin palveluihin osallistuminen. Perheen kotoutumissuunnitelma olisi voimassa enintään siihen asti, että kenelläkään perheenjäsenellä ei ole voimassa olevaa yksilöllistä kotoutumissuunnitelmaa huomioiden, että perheenjäsenten yksilöllisten suunnitelmien kestot voivat vaihdella. Perheen kotoutumissuunnitelman tarvetta arvioitaessa kiinnitettäisiin perheen kokonaistilanteen lisäksi erityistä huomiota perheen ja sen jäsenten hyvinvoinnin, terveyden ja osallisuuden edistämiseen ja tätä tavoitetta tukeviin kunnan toimintoihin ja palveluihin sekä vanhempien koulutuksen ja monialaisen tuen tarpeisiin. Lisäksi perheen kotoutumissuunnitelmaa laadittaessa kotoutumissuunnitelmassa tulisi kiinnittää huomiota siihen, että koko perheen kotoutumista edistettäisiin samalla kielellä.

Perheen kotoutumissuunnitelma voidaan tarvittaessa tehdä monialaisesti kunnan, hyvinvointialueen ja perheen kanssa. Tähän vaikuttaisi se, kummassa osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnissa tarve olisi havaittu sekä se, millaisia tarpeita perheellä olisi. Monialainen suunnitelma yhteistyössä hyvinvointialueen sosiaali- ja terveydenhuollon kanssa on tärkeää etenkin niissä tilanteissa, joissa on havaittu monialaisen tuen tarpeita lapsen kasvuun ja kehitykseen tai vanhemmuuteen sekä kotoutumisen edistämiseen liittyen. Myös varhaiskasvatus tai perusopetus voisivat osallistua tarvittaessa perheen kotoutumissuunnitelman laatimiseen. Suunnitelmassa voitaisiin huomioida esimerkiksi lasten varhaiskasvatukseen osallistuminen, kunnassa toimivat harrastus- ja kerhotoiminta, nuorisotyö sekä perheille ja vanhemmille suunnatut toiminnot. Suunnitelman laatimiseen edellytettäisiin 1 momentin mukaan sitä, että 14 tai 15 §:ssä tarkoitetun arvioinnin mukaan perheen kokonaistilanne edellyttäisi suunnitelman laadintaa ja perheen huoltajan tai huoltajien suostumusta.

Ehdotetun 2 momentin mukaan kunnan ja mahdollisesti monialaisessa yhteistyössä tehtävän perheen kotoutumissuunnitelman osalta myös esimerkiksi hyvinvointialueen olisi perheen kotoutumissuunnitelman tarvetta arvioitaessa kiinnitettävä erityistä huomiota lapsen, nuoren ja perheen hyvinvoinnin, terveyden ja osallisuuden edistämiseen sekä vanhempien kotoutumiseen liittyvän monialaisen tuen ja koulutuksen tarpeisiin. Lisäksi voitaisiin tarvittaessa kiinnittää huomiota perheyhteyksien ylläpitämiseen ja palauttamiseen. Perheen kotoutumissuunnitelmalla tuettaisiin jokaisen perheenjäsenen kotoutumista ja osallisuutta. Etenkin suunnitelma voisi olla tarpeen silloin, kun arvioidaan olevan tarve selvittää koko perheen näkemyksiä perheen kotoutumisen edistämiseksi. Perheen kotoutumissuunnitelman tavoitteena olisi tukea koko perhettä kotoutumisen alkuvaiheessa huomioiden esimerkiksi puutteellisen suomen tai ruotsin kielen taidon ja yhteiskunnan ja sen palvelurakenteen tuntemuksen sekä sosiaalisten verkostojen vähäisyyden vaikutukset perheen tilanteeseen ja dynamiikkaan.

Perheen kotoutumissuunnitelmalla voidaan ehkäistä perheenjäsenten eritahtisesta kotoutumisesta aiheutuvia ristiriitoja perheessä, edistää sukupuolten välistä tasa-arvoa ja tukea vanhempia kasvatustehtävässä sekä lasten ja nuorten koulunkäynnin ja opiskelun ja muun kotoutumisen tukemisessa. Maahanmuuttajaperheen tarpeet saattavat koskea muun muassa kotona lapsia hoitavien vanhempien pääsyä palveluihin, alle kouluikäisten lasten varhaiskasvatuksen järjestämistä, lasten ja nuorten koulunkäyntiä ja opiskelua ja asumiseen liittyviä järjestelyjä. Myös mielekkään vapaa-ajan vieton mahdollisuudet, kuten sopivan harrastus- tai yhdistystoiminnan löytäminen eri-ikäisille perheenjäsenille voisivat olla osa suunnitelman yhteydessä käytävää keskustelua.

Perheen kotoutumissuunnitelmassa tulisi kiinnittää huomiota kaikkien perheenjäsenten pääsyyn palveluihin. Erityisesti kotona alle kouluikäisiä lapsiaan hoitavat maahanmuuttajanaiset jäävät helposti kotoutumispalveluiden ulkopuolelle, sillä tieto tarjolla olevista palveluista ei tavoita heitä kattavasti ja toisaalta elämäntilanteeseen sopivien palveluiden hajanaisen tarjonnan vuoksi. Myös perheen sisäinen roolijako voi vaikuttaa erityisesti naisten mahdollisuuksiin osallistua palveluihin tai muuhun kodin ulkopuoliseen toimintaan. Vanhemman jääminen kotoutumista edistävien toimien ulkopuolelle hidastaa kielen oppimista, lähiyhteisöön ja yhteiskuntaan mukaan pääsyä ja vaikeuttaa tätä kautta perheen asioiden hoitamista, lasten kotoutumisen tukemista ja omien jatkosuunnitelmien toteuttamista. Myös lasten kotoutumista ja koulussa tarvittavien valmiuksien kehittymistä tukisi varhaiskasvatukseen osallistuminen. Myös erityistä koulun ja perheen yhteistyötä tarvitsevat lapset tulisi tunnistaa perheen suunnitelmassa. Hyvinvointialueen kanssa tehtävä yhteistyö suunnitelman laatimisessa ja palveluiden yhteensovittamisessa korostuu etenkin tilanteissa, joissa perheen arvioidaan tarvitsevan useita eri sosiaali- ja terveyspalveluita. Yhteistyötä on tehtävä myös mahdollisen perheväkivallan tunnistamisessa ja siihen puuttumisessa.

Koko perheen kotoutumista tukevien ennaltaehkäisevien ja hyvinvointia, terveyttä ja osallisuutta vahvistavien toimien ja palveluiden tarjoaminen olisi tärkeä osa perheen kotoutumissuunnitelmaa. Perheen kotoutumissuunnitelmalla voitaisiin sovittaa yhteen perheelle annettavaa tukea kunnan eri toimialojen ja hyvinvointialueen palveluiden monialaisena yhteistyönä huomioiden myös kolmannen sektorin palvelutarjonta ja toiminta. Suunnitelmassa huomioitaisiin myös alaikäisten tarpeiden vaatimia palveluja. Perheen kotoutumissuunnitelmassa määriteltyjen tukitoimien toteutuksessa esimerkiksi perhekeskusten palveluilla, varhaiskasvatuksella, koululla ja nuoriso- ja liikuntatoimella on keskeinen rooli.

Ehdotetussa 3 momentissa säädettäisiin vastaava ohjaus- ja yhteistyövelvoite kunnalle kuin 20 §:ssä säädettäisiin.

22 §. Kotoutumissuunnitelman tai monialaisen kotoutumissuunnitelman tarkistaminen. Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan kunnan olisi seurattava kotoutumissuunnitelman toteutumista. Etenkin seurattaisiin, miten sovitut toimenpiteet ja palvelut edistävät kotoutuja-asiakkaan kotoutumista ja työllistymistä suhteessa asetettuihin tavoitteisiin sekä tarvittaessa sovittaisiin muutoksista kotoutumissuunnitelmaan.

Työvoimapalveluissa laadittava kotoutumissuunnitelma tarkistettaisiin työnhakijana olevalle järjestettävien työnhakukeskustelujen ja täydentävien työnhakukeskustelujen yhteydessä siten kuin työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen 32 §:ssä säädetään. Lakiehdotuksen 3 §:ssä säädetään, että työnhakijoiksi rekisteröityneiden maahanmuuttajien palveluissa sovelletaan tämän lain lisäksi myös työvoimapalveluiden järjestämisestä annettua lakia, ja tällaiset säännökset ovat esimerkkejä siitä. Muille kuin työnhakijana oleville kotoutuja-asiakkaille laadittava kotoutumissuunnitelma tarkistettaisiin palvelutarpeen mukaisesti tai vähintään kuuden kuukauden välein. Kotoutumissuunnitelman päivittämistarpeita tulisi tarkastella kunnan aloitteesta pääsääntöisesti aina, mikäli kotoutuja-asiakkaan palvelutarve tai elämäntilanne olennaisesti muuttuu siitä tilanteesta, jossa kotoutumissuunnitelmaan sovitut toimenpiteet ja palvelut on asetettu. Kotoutumissuunnitelma tulisi myös tarkistaa kotoutuja-asiakkaan itse sitä pyytäessä. Kotoutumissuunnitelmaa olisi tarpeen tarkistaa myös kotoutuja-asiakkaan muuttaessa toiselle paikkakunnalle. Tällöin tarkistamisesta vastaisi uusi kotikunta ja erityisesti keskiössä olisi päivittää kotoutumissuunnitelma suhteessa kyseisen kunnan kotoutumisohjelman ja muuhun alueen palvelutarjontaan. Uuden kotikunnan kotoutumisen edistämisestä vastaava viranomainen saisi tiedon kuntaan muuttavasta kotoutuja-asiakkaasta 85 §:n mukaan edelliseltä kotikunnalta, jos asiakas on antanut suostumuksensa tietojen välittämiseen.

Jos kotoutuja-asiakkaalla ilmenee kotoutumissuunnitelman voimassaolon aikana sellaisia monialaisia palvelutarpeita, joihin ei yksinomaan kunnan ja kotoutuja-asiakkaan kesken laaditun kotoutumissuunnitelman palveluilla pystytä vastaamaan, tulisi suunnitelmaa tarvittaessa päivittää monialaiseksi kotoutumissuunnitelmaksi yhteistyössä tarvittavien viranomaistahojen kanssa sovittaen muita palveluita ja kotoutumisen edistämisen palveluita yhteen. Tällöin myös tarkistettaisiin tarvittaessa suunnitelmassa sovittuja kotoutumiselle ja työllistymiselle asetettuja tavoitteita.

Ehdotetun 2 momentin mukaan kunnan ja hyvinvointialueen olisi seurattava monialaisen kotoutumissuunnitelman toteutumista ja tarkastettava sitä vastaavista syistä kuin edellä 1 momentissa muille kuin työnhakijoille tehtyjen suunnitelmien tarkastamisesta säädettäisiin. Monialaisen kotoutumissuunnitelman tarkastuksen suorittaisi kunta yhdessä hyvinvointialueen ja kotoutuja-asiakkaan kanssa. Ehdotetun 3 momentin mukaan kunta tai hyvinvointialue voisi kuitenkin suorittaa tarkistuksen kotoutuja-asiakkaan kanssa keskenään, jos suunnitelmaa tarkistetaan ja muutetaan vain kyseessä olevan viranomaisen järjestämisvastuulla olevan palvelun osalta. Tällöin toiselle, suunnitelman laatimiseen osallistuneelle viranomaiselle tulisi ilmoittaa suunnitelman päivittämisestä.

Ehdotetun 4 momentin mukaan, jos tarkastuksen yhteydessä todettaisiin, että kotoutuja-asiakkaan tilanne on muuttunut edellisestä kerrasta tai suunnitelman laatimisesta, voitaisiin monialainen kotoutumissuunnitelma korvata kotoutumissuunnitelmalla tai päinvastoin. Tarkoituksena on, että kotoutuja-asiakkaan suunnitelma vastaisi hänen tarpeisiinsa. On mahdollista, että henkilön palvelutarve muuttuu tai että aiemmin olemassa olleita tarpeita paljastuu vasta myöhemmässä vaiheessa. Esimerkiksi henkilön asema ihmiskaupan uhrina voi ilmetä vasta myöhemmin.

Mikäli hyvinvointialue tarkistaa kotoutumissuunnitelman kotoutuja-asiakkaan kanssa keskenään, hyvinvointialueen työntekijän on huolehdittava siitä, että tarkistettu suunnitelma tallennetaan valtakunnalliseen kotoutumisen edistämisen tietovarantoon. Kunta voi antaa hyvinvointialueen työntekijälle käyttöoikeuden valtakunnalliseen kotoutumisen asiakastietojärjestelmään, kuten ehdotetun lain 80 §:ssä säädettäisiin.

23 §. Kotoutumissuunnitelman tai monialaisen kotoutumissuunnitelman kesto ja päättyminen. Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan maahanmuuttajan kotoutumissuunnitelman tai monialaisen kotoutumissuunnitelman kesto määräytyisi yksilöllisesti kotoutuja-asiakkaan kotoutumissuunnitelmassa sovittujen tavoitteiden, työ- ja koulutushistorian ja muun osaamisen sekä hänelle suunniteltujen ja tarjottujen palvelujen perusteella.

Ehdotetun 2 momentin mukaan ensimmäinen kotoutumissuunnitelma tai monialainen kotoutumissuunnitelma laadittaisiin enintään yhden vuoden ajaksi. Suunnitelma voitaisiin laatia myös yhtä vuotta lyhyemmäksi ajaksi. Suunnitelmaa ei tulisi laatia kaavamaisesti pitemmäksi aikaa kuin on tosiasiallisesti tarvetta ottaen huomioon kotoutuja-asiakkaan yksilöllinen lähtötilanne ja kotoutumisen ja työllistymisen edistämisen tarpeet. Maahanmuuttajat ovat maahan tullessaan erilaisissa tilanteissa ja heidän tarpeensa, osaamis- ja koulutustasonsa, perhetilanteensa ja muut näihin rinnastettavat seikat vaihtelevat hyvin paljon. Toisilla maahanmuuttajilla voi olla koulutuksensa ja osaamisensa puolesta edellytykset nopeaan työllistymiseen, kielenoppimiseen ja osallistua paikallisyhteisöön ja yhteiskuntaan. Osa maahanmuuttajista taas tarvitsee tehostetumpia kotoutumispalveluita. Kotoutumissuunnitelmat eivät siten voi olla sisällöltään eivätkä kestoltaan kaavamaisia.

Erityisiä toimenpiteitä, kuten esimerkiksi luku- ja kirjoitustaidon opetusta tarvitsevalla kotoutuja-asiakkaalla on todennäköisesti pidempikestoisia kotoutumista edistävien toimien ja palveluiden tarpeita kuin nopeasti työmarkkinoille pyrkivällä kotoutuja-asiakkaalla. Erityisten toimenpiteiden ja palveluiden tarpeet olisi perusteltua ottaa huomioon kotoutumissuunnitelman kestossa.

Kotoutumissuunnitelman enimmäiskesto olisi kaksi vuotta ensimmäisen kotoutumissuunnitelman allekirjoittamisesta. Esitys lyhentäisi voimassa olevan kotoutumislain mukaista enimmäisaikaa vuodella ja vastaisi kotoutumisen nopeuttamiselle asetettuihin edellytyksiin. Kotoutumissuunnitelman jatkamisen yhteydessä tulisi aina arvioida sen tarpeellisuutta suhteessa kotoutuja-asiakkaan kotoutumisen ja työllistymisen edistämisen palvelutarpeisiin sekä tarjolla oleviin palveluihin. Mikäli kotoutuja-asiakkaan kotoutumista ja työllistymistä voidaan edistää tehokkaasti yleisen palvelujärjestelmän palveluilla, tulisi kotoutumissuunnitelman keston jatkamisen tarvetta lähtökohtaisesti arvioida, vaikka jatkaminen enimmäiskeston puitteissa olisi mahdollista. Selvitysten mukaan kotoutumisen edistämisen tuloksellisuus näyttäisi kotoutumissuunnitelman keston sijaan riippuvan enemmän siitä, kuinka pian maahanmuuttajalla on mahdollisuus päästä kotoutumista edistäviin palveluihin ja miten hyvin palvelut vastaavat hänen palvelutarpeeseensa. Kotoutumissuunnitelman enimmäiskeston lyhentyessä onkin keskeistä, että kotoutumista edistäviin palveluihin pääsy on sujuvaa ja että yleistä palvelu- ja koulutusjärjestelmää kehitetään jatkuvasti vastaamaan myös maahanmuuttajien tarpeisiin. Myös eduskunta on kotoutumisen selonteosta antamassaan mietinnössä (HaVM 10/2022 vp) edellyttänyt, että kotoutumisen edistämisen toimenpiteitä suunniteltaessa lähtökohtana tulee olla palveluihin pääsyn ja osallistumisen oikea-aikaisuus ja vaikuttavuus.

Ehdotetussa 3 momentissa on esitetty perusteet, joilla kotoutumissuunnitelman tai monialaisen kotoutumissuunnitelman voimassaoloa voitaisiin pidentää edellisessä momentissa esitetyn kahden vuoden enimmäiskeston tultua täyteen. Momentin mukaan kotoutumissuunnitelman kestoa voitaisiin pidentää enintään kahdella vuodella, jos se on perusteltua kotoutuja-asiakkaan vähäisen koulutustaustan tai monialaisen palvelutarpeen vuoksi ja kotoutuja-asiakkaan kotoutumisen ja työllistymisen edistäminen edellyttää erityisiä toimenpiteitä. Erityisiksi toimenpiteiksi voitaisiin katsoa esimerkiksi luku- ja kirjoitustaidon koulutukseen tai kuntoutukseen osallistuminen. Lisäksi kotihoidon tukea saavan kotoutuja-asiakkaan kotoutumissuunnitelman kestoa voitaisiin pidentää, mikäli asiakas on osallistunut kotihoidon tuen saamisen aikana osa-aikaisesti kotoutumissuunnitelman tai monialaisen kotoutumissuunnitelman toteuttamiseen ja kotoutumissuunnitelman keston pidentämisen katsotaan myös muutoin olevan perusteltua kotoutuja-asiakkaan palvelutarpeisiin vastaamiseksi. Kotoutumissuunnitelman kestoa jatkettaessa olisi tarkoituksenmukaista, että suunnitelman jatkamisen kestoa arvioitaisiin yksilöllisesti. Lähtökohtaisesti suunnitelman kestoa ei tulisi automaattisesti jatkaa kahdella vuodella.

Lisäksi kotoutumissuunnitelman enimmäiskestoa voitaisiin pidentää 4 momentin mukaan kotoutumissuunnitelman toteuttamisen keskeytyessä tilapäisesti vamman, sairauden taikka sairausvakuutuslain (1224/2004) 9 luvussa säädettyjen raskaus- tai vanhempainrahapäivien käyttämisen vuoksi tai näihin verrattavan syyn vuoksi näiden keskeytysten kestoa vastaavaksi ajaksi. Edellä mainituksi muuksi syyksi voitaisiin katsoa esimerkiksi omaishoitajana toimiminen. Edellä mainitut pidentämisperusteet vastaavat voimassa olevan lain perusteita.

Kotoutumisprosessin kannalta olisi kohtuutonta, jos edellä mainittuja syitä ei otettaisi huomioon kotoutumissuunnitelman voimassaolon enimmäisajassa. Vamman tai sairauden tulisi haitata tosiasiallisesti kotoutumissuunnitelmassa sovittuihin palveluihin osallistumista ja siitä tulisi esittää esimerkiksi lääkärinlausunto, jossa tähän otettaisiin kantaa. Kotoutumissuunnitelman tai monialaisen kotoutumissuunnitelman mahdollinen pidentäminen ei koskisi kuitenkaan hoitovapaata, ellei kotoutuja-asiakas olisi osallistunut osa-aikaisesti kotoutumissuunnitelmassa sovittuihin toimenpiteisiin. Sisällyttämällä osa-aikaisesti hoitovapaan aikana palveluihin osallistuminen pidennysperusteisiin pyrittäisiin kannustamaan kotihoidon tukea saavia kotoutuja-asiakkaita hakeutumaan ja osallistumaan kotoutumispalveluihin mahdollisimman varhaisessa vaiheessa ja toisaalta kuntia laatimaan kotoutumissuunnitelmia myös kotihoidon tuen ajalle ja lisäämään vanhempien elämäntilanteeseen sopivien palveluiden tarjoamista. Tällä hetkellä kotoutumissuunnitelmia ei ole kunnissa laadittu systemaattisesti kotihoidon tukea saaville tai hoitovapaalla oleville, sillä tämän on nähty kuluttavan vanhemman oikeutta kotoutumissuunnitelmaan. Kohderyhmälle soveltuvien kotoutumista edistävien palveluiden vähäinen tarjonta tai puuttuminen ovat myös osaltaan vaikuttaneet siihen, ettei kotoutumissuunnitelmia ole välttämättä nähty tarkoituksenmukaiseksi laatia. Jatkossa kotihoidon tukea saaville tulisi tarjolla soveltuvia palveluita ja edellä kuvatusti osa-aikainen osallistuminen voisi oikeuttaa kotoutumissuunnitelman enimmäiskeston pidennykseen. Hoitovapaan lisäämistä kotoutumissuunnitelman pidentämisperusteeksi raskaus- ja vanhempainrahapäivien rinnalle on arvioitu kohdassa 5 Muut toteuttamisvaihtoehdot.

Pidentämisenkin osalta sovellettaisiin 2 momentissa säädettyä, että suunnitelma tulisi laatia kerrallaan enintään vuodeksi.

Pykälän 5 momentti on uusi ja sen tavoitteena on edistää kotoutuja-asiakkaiden mahdollisuuksia jatkaa kotoutumissuunnitelmassa sovitun kotoutumista ja työllistymistä edistävän omaehtoisen opintokokonaisuuden suorittamista tilanteessa, jossa kotoutumissuunnitelman enimmäiskesto täyttyisi kesken työttömyysetuudella tuettavan omaehtoisen opintokokonaisuuden. Työnhakijana olevan kotoutuja-asiakkaan kotoutumissuunnitelman kestoa voitaisiin perustellusta syystä pidentää (alle 25-vuotiaat) tai jatkaa (25 vuotta täyttäneet) 31 §:ssä esitetysti enintään yhdellä vuodella omaehtoisten opintojen suorittamiseksi, jos kotoutuja-asiakas on kotoutumissuunnitelman kahden tai neljän vuoden enimmäiskeston tullessa täyteen tukemisen edellytykset täyttyvät. Pidentämisen ja jatkamisen eroa on kuvattu tarkemmin 31 §:n perusteluissa.

Pykälän 6 momentti on uusi ja sillä pyrittäisiin vahvistamaan kotoutumisen ja työllistymisen edistämisen suunnitelmallista jatkumoa kotoutumissuunnitelman voimassaolon päättyessä. Työnhakijana olevien kotoutuja-asiakkaiden työllistymistä edistävistä palveluista, kuten kielitaidon jatkokehittämisestä ja työllistymisvalmiuksien vahvistamisesta, voitaisiin sopia työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen mukaisesti.

24 §. Kotoutuja-asiakkaan velvollisuus noudattaa kotoutumissuunnitelmaa tai monialaista kotoutumissuunnitelmaa. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin kotoutuja-asiakkaan velvollisuudesta noudattaa kotoutumissuunnitelmaa tai monialaista kotoutumissuunnitelmaa, ja suunnitelman noudattamatta jättämisen seurauksista. Pykälä vastaisi pääsääntöisesti sisällöltään voimassa olevaa lainsäädäntöä. Kotoutumissuunnitelmaa laadittaessa kunnalla olisi 1 momentin mukaan velvollisuus selvittää kotoutuja-asiakkaalle suunnitelmasta ja siihen liittyvistä palveluista aiheutuvat oikeudet ja velvollisuudet siten, että hän ymmärtää ne. Selvittäminen tehtäisiin yleensä suullisesti, mutta kirjallisella dokumentoinnilla voitaisiin välttää myöhempiä epäselvyyksiä.

Pykälän 2 momentin mukaan kotoutuja-asiakkaalla olisi velvollisuus osallistua kotoutumissuunnitelmansa laatimiseen ja tarkistamiseen, toteuttaa hänelle yhteistyössä laadittua suunnitelmaa, hakeutua ja osallistua säännöllisesti kotoutumissuunnitelmassa sovittuihin palveluihin ja ilmoittaa kunnalle suunnitelman toteuttamisesta sekä sellaisista palvelutarpeeseen tai elämäntilanteeseen liittyvistä tai muista muutoksista, joilla on mahdollisesti vaikutusta suunnitelmassa sovittujen tavoitteiden saavuttamiseen ja palveluihin osallistumiseen.

Kotoutuminen edistyy paremmin, kun kotoutuja-asiakas itse aktiivisesti sitoutuu kotoutumisprosessiin hankkimalla yhteiskunnassa ja työelämässä tarvittavia taitoja ja valmiuksia osallistumalla viranomaisten tai muiden tahojen järjestämiin kotoutumista edistäviin palveluihin. Tämän vuoksi kotoutuja-asiakas olisi velvollinen noudattamaan suunnitelmaansa sekä hakeutumaan ja osallistumaan suunnitelmassa sovittuihin palveluihin, jotka tukevat hänen kotoutumistaan ja työllistymistään. Momentin kohdan neljä ilmoitusvelvollisuus olisi uusi ja sillä parannettaisiin erityisesti kunnan mahdollisuutta seurata kotoutumissuunnitelman toteuttamista ja ennakoida kotoutuja-asiakkaan palvelutarpeessa tapahtuvia muutoksia.

Pykälän 3 momentti on uusi ja sen mukaisesti työnhakijana olevaa kotoutuja-asiakasta koskisivat työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen 39 §:n mukaiset työnhakijan velvollisuudet.

Lisäksi pykälän 4 momentin mukaan velvollisuuksien laiminlyömisen vaikutuksesta oikeuteen saada työttömyysetuutta säädettäisiin työttömyysturvalaissa ja vaikutuksesta toimeentulotukeen toimeentulotuesta annetusta laissa. Mikäli maahanmuuttaja kieltäytyisi esimerkiksi ilman pätevää syytä kotoutumissuunnitelman laatimisesta, sen tarkistamisesta tai osallistumasta kotoutumissuunnitelmassa sovittuun palveluun, hänen oikeuttaan työttömyysetuuteen voidaan rajoittaa siten kuin työttömyysturvalaissa säädetään tai toimeentulotukea alentaa siten kuin toimeentulotuesta annetussa laissa säädetään. Eduskunta on mietinnössään kotoutumisen selontekoon (HaVM 10/2022 vp) pitänyt tärkeänä, että kotoutumissuunnitelman noudattaminen olisi kotoutuja-asiakkaalle aidosti velvoittavaa ja edellyttänyt, että toimenpiteisiin osallistumisen velvoittavuuden tueksi säädettyjä toimia käytetään tarvittaessa. Lasten ja nuorten osalta velvollisuus liittyisi lähinnä oppivelvollisuuden suorittamiseen. Muiden kuin työnhakijoina olevien osalta kotoutumissuunnitelman velvoittavuus määrittyisi heidän muiden sitoumustensa perusteella ja lähtökohtaisesti kotoutumissuunnitelman noudattamatta jättämisestä ei voitaisi asettaa samalla tavoin etuuksien menettämiseen liittyviä sanktioita. Esimerkiksi hoitovapaalla olevan kotoutuja-asiakkaan oikeutta perhe-etuuksiin ei voida rajoittaa, mikäli hän laiminlyö kotoutumissuunnitelmansa toteuttamista. Luvussa 12 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys on arvioitu osaltaan myös kotoutumissuunnitelman velvoittavuutta tarkemmin.

25 §. Monikielinen yhteiskuntaorientaatio. Pykälässä säädettäisiin uudesta kotoutumisen edistämisen palvelusta, jonka tarkoituksena on lisätä maahanmuuttajien tietoisuutta muun muassa suomalaisesta yhteiskunnasta sekä oikeuksista ja velvollisuuksista. Yhteiskuntaorientaatio olisi määritelty 5 §:ssä.

Ehdotetun 1 momentin mukaan kunnan olisi järjestettävä kotoutuja-asiakkaille yhteiskuntaorientaatio mahdollisuuksien mukaan heidän äidinkielillään tai muutoin hyvin osaamilla kielillä kotoutuja-asiakkaiden kunnassa esiintyvät palvelu- ja kielelliset tarpeet huomioiden. Omalla äidinkielellä tarjottava ja opetusmuotoinen yhteiskuntaorientaatio takaisi jatkossa paremmin tiedon välittämisen maahanmuuttajille. Opetusmuotoinen orientaatio lisännee todennäköisyyttä, että tieto välittyy maahanmuuttajalle paremmin kuin kirjallisen materiaalin välittäminen. Opetusmuotoinen orientaatio lisää interaktiivisuutta ja myös tarjoaa maahanmuuttajalle mahdollisuuden kysyä lisätietojen saamiseksi matalammalla kynnyksellä. Yhteiskuntaorientaatio voidaan toteuttaa erillisenä palveluna taikka kotoutumiskoulutuksen tai muun palvelun yhteydessä maahanmuuton alkuvaiheessa.

Yhteiskuntaorientaatio voitaisiin jättää järjestämättä yksittäiselle henkilölle, mikäli palvelutarpeen arvioinnin pohjalta on selvää, ettei kotoutuja-asiakkaalla ole tarvetta orientaation sisällöille. Myös tällöin kotoutuja-asiakkaalle tulisi mahdollisuuksien mukaan tarjota yhteiskuntaorientaation kirjallinen materiaali omatoimista tutustumista varten. Kunkin asiakkaan osalta olisi myös arvioitava, minkä muotoisena ja -laajuisena orientaatio olisi tarpeellista toteuttaa. Lähiopetusmuotoisena toteutettu yhteiskuntaorientaatio tukisi erityisesti esimerkiksi luku- ja kirjoitustaidottomien sekä digitaidoiltaan heikompien kotoutuja-asiakkaiden mahdollisuuksia osallistua palveluun ja omaksua orientaation sisällöt.

Koska monikielisen yhteiskuntaorientaation kohderyhmään kuuluisi todennäköisesti laajasti eri kieliä äidinkielenään puhuvia kotoutuja-asiakkaita, mukaan lukien harvinaisiin kieliryhmiin kuuluvia, voitaisiin yhteiskuntaorientaatio tarjota äidinkielen sijaan myös sellaisella kielellä, jota kotoutuja-asiakas muutoin hyvin osaa. Riippuen maahanmuuttajien määrästä kunnassa ja kielen harvinaisuudesta, täysin äidinkielinen opetus voisi osoittautua haastavaksi toteuttaa. Kuntien yhteistyömahdollisuuksia ja myös etäopetusta hyödyntäen voitaisiin lisätä orientaation opetuksen tarjontaa ja kielivalikoimaa yhteiskuntaorientaation toteuttamisessa. Palvelun toteuttaminen todennäköisesti tulee edellyttämään myös kuntien yhteistyössä järjestämää valtakunnallista etäopetuksena tuotettua palvelua. Kielivaatimuksen täyttämiseksi tarvittaessa voitaisiin hyödyntää myös tulkitsemista. Kunnassa esiintyvä tarve ja kunnan tosiallinen yhteiskuntaorientaation järjestämismahdollisuus huomioiden, voitaisiin yhteiskuntaorientaation toteuttamisessa hyödyntää myös eri kielillä tuotettua audio- tai kirjallista materiaalia, jos se katsottaisiin tarkoituksenmukaiseksi kyseisessä tilanteessa. Valtakunnallisesti tasalaatuisen ja yhtenäisen materiaalin tarjoaminen vähintään yleisimmillä kotoutuja-asiakkaiden puhumilla kielillä edellyttää todennäköisesti yhteiskuntaorientaation opetuksessa käytettävän valtakunnallisen materiaalin tuottamista, ylläpitoa ja käännättämistä. Vastuu materiaalin tuottamisesta voisi soveltua valtion valtakunnalliseksi tehtäväksi. Keskeistä olisi, että kotoutuja-asiakkaalle saataisiin välitettyä tieto vähintään yhteiskuntaorientaation keskeisten osa-alueiden osalta. Kunta voisi toteuttaa yhteiskuntaorientaation itse tai ulkoistaa sen palveluntuottajan toteutettavaksi. Kunta voisi harkintansa mukaan tarjota yhteiskuntaorientaatiota kotoutuja-asiakkaiden lisäksi myös muille maahanmuuttajille, joiden arvioi hyötyvän orientaation sisällöistä. Kunta voisi myös järjestää yhteiskuntaorientaation yhteisesti eri työmarkkina-asemassa oleville kotoutuja-asiakkaille.

Ehdotetun 2 momentin mukaan yhteiskuntaorientaation on vähintään sisällettävä tietoa Suomessa asumisesta, elämisestä ja työskentelemisestä, suomalaisen yhteiskunnan toiminnasta sekä oikeuksista ja velvollisuuksista. Nämä ovat vastaavia tietoja kuin mitä voimassa olevan kotoutumislain 7 §:ssä tarkoitettuun perustietoaineistoon on sisältynyt ja niitä on pidetty keskeisinä tietoina Suomessa asumisen ja Suomeen kotoutumisen kannalta. Myös yhteiskuntaorientaation sisältöjen tuottamisen osalta olisi keskeistä tehdä yhteistyötä muiden viranomaisten kanssa.

Ehdotettu 3 momentti sisältäisi asetuksenantovaltuuden. Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä monikielisen yhteiskuntaorientaation sisällöstä ja toteuttamisesta.

26 §. Kotoutumiskoulutuksen sisältö. Pykälässä säädettäisiin kotoutuja-asiakkaalle, joka ei olisi oppivelvollisuuslain (1214/2020) mukainen oppivelvollinen, järjestettävän kotoutumiskoulutuksen sisällöistä ja koulutuksen kielellisestä tavoitteesta. Oppivelvollisuudella tarkoitettaisiin Suomen koulutusjärjestelmän mukaista oppivelvollisuutta. Oppivelvollisuuslain mukaisesti oppivelvollisia ovat Suomessa vakinaisesti asuvat lapset. Oppivelvollisuus päättyy, kun lapsi täyttää 18 vuotta tai kun hän tätä ennen suorittaa toisen asteen tutkinnon. Kotoutuja-asiakkaina voi myös olla sellaisia henkilöitä, jotka eivät ole oppivelvollisuuden piirissä johtuen esimerkiksi oleskeluluvan tilapäisyydestä. Tästä johtuen sanamuodoksi esitetään ”joka ei ole oppivelvollinen”.

Säädetyn mukaisesti lähinnä täysi-ikäiset kotoutuja-asiakkaat muodostaisivat kotoutumiskoulutuksen pääasiallisen kohderyhmän. Pykälällä ei kuitenkaan rajattaisi mahdollisuutta kotoutumiskoulutusta yksistään kotoutuja-asiakkaille, vaan kotoutumiskoulutusta voitaisiin nykyistä vastaavasti järjestää yksilön tarpeen niin edellyttäessä myös maahanmuuttajalle, jolla ei ole voimassa olevaa kotoutumissuunnitelmaa.

Oppivelvollisille tarjottavasta kotoutumista edistävästä koulutuksesta säädetään oppivelvollisuuslaissa, jonka mukaisesti oppivelvollinen, joka on suorittanut perusopetuslain 26 §:n 1 momentissa tarkoitetun perusopetuksen ja jolta puuttuu perusopetuksen jälkeisen koulutuksen suorittamiseksi riittävä suomen tai ruotsin kielen taito, voi suorittaa oppivelvollisuutta kansanopistossa järjestettävässä sellaisessa koulutuksessa, jossa noudatetaan kotoutumisen edistämisestä annetun lain (1386/2010) 20 §:n 2 momentissa tarkoitettuja aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman perusteita tai Opetushallituksen laatimaa maahanmuuttajille tarkoitetun koulutuksen opetussuunnitelmasuositusta. Lisäksi oppivelvollisuuslain mukaan oppivelvollinen, joka on suorittanut perusopetuksen oppimäärän tai sitä vastaavat opinnot mutta jolta puuttuu perusopetuksen jälkeisen koulutuksen suorittamiseksi riittävä suomen tai ruotsin kielen taito, voi suorittaa oppivelvollisuutta osallistumalla aikuisten perusopetukseen.

Pykälän 1 momentin mukaan kotoutumiskoulutuksena järjestettäisiin kotoutuja-asiakkaalle suomen tai ruotsin kielen opetusta sekä ammatillisten ja muiden työelämässä tarvittavien valmiuksien opetusta, ammatillista suunnittelua ja ohjausta jatko-opintoihin, muihin palveluihin tai työmarkkinoille. Koulutuksella edistettäisiin kotoutuja-asiakkaan kotoutumissuunnitelmassa asettuja tavoitteita.

Kotoutumiskoulutuksena järjestettäisiin myös muuta opetusta, joka edistää yhteiskunnallisia ja kulttuurisia valmiuksia sekä arjen kansalaistaitoja. Koulutus kehittäisi sellaisia kielellisiä, kirjallisia, ammatillisia, yhteiskunnallisia, kulttuurisia ja elämänhallintaan liittyviä valmiuksia, joiden avulla maahanmuuttaja selviytyy jokapäiväisen elämän tilanteissa uudessa ympäristössään, voi toimia työelämässä ja hakeutua jatko-opintoihin. Kotoutumiskoulutus muodostuisi opintokokonaisuuksista, joiden sisällöt ja laajuus räätälöitäisiin kotoutuja-asiakkaan pohjakoulutus, taidot ja tavoitteet huomioiden.

Kotoutumiskoulutusta voidaan järjestää suomen tai ruotsin kielellä, minkä lisäksi kotoutumiskoulutukseen voi sisältyä valinnaisia opintoja, esimerkiksi toisen kansalliskielen opiskelua, mikä mahdollistaa suomen ja ruotsin kielen rinnakkaisen opiskelun tarvittaessa. Valtioneuvoston kansalliskielistrategian 146 mukaan tulee varmistaa sujuva kotoutumispolku molemmilla kansalliskielellä. Lisäksi periaatepäätöksessä mukaan ruotsinkielisen kotoutumiskoulutuksen tarjontaa tulee kasvattaa, jotta maahanmuuttajille on tosiasialliset mahdollisuudet valita kotoutumiskielekseen myös ruotsi. Kotoutumiskoulutuksessa olisi mahdollista vahvistaa myös latinalaisten kirjainten osaamista. Edellytyksenä on, että henkilöllä on sellaiset oppimisvalmiudet ja osaaminen, että lyhyehkö moduuli riittää ja että osallistuminen kotoutumiskoulutukseen on muutoin hänelle tarkoituksenmukaisinta.

Pykälän 2 momentti olisi osittain uusi, ja sen mukaan kotoutumiskoulutuksen tulisi sisältää myös työssäoppimisjakso tai työ- ja toimintakykyä edistävää toimintaa. Työssäoppimisjakso on tälläkin hetkellä osa työvoimakoulutuksena tarjottavaa kotoutumiskoulutusta, joten säädöksellä varmistettaisiin työssäoppimisjakson rooli koulutuksen keskeisenä osana jatkossakin. Lisäksi säännös mahdollistaisi työssäoppimisjakson korvaamisen työ- ja toimintakykyä edistävällä toiminnalla, esimerkiksi kuntoutuksella, mikäli henkilöllä on tarve kuntoutukselliseen tukeen.

Kotoutumiskoulutukseen tulisi sisältyä myös aiemman osaamisen tunnistamista. Koulutukseen sisältyvällä osaamisen tunnistamisella tuettaisiin kotoutumiskoulutuksen yksilöllistämistä maahanmuuttajan tarpeisiin, mukaan lukien ammatillinen kotoutumiskoulutus sekä kotoutumiskoulutuksen jälkeistä ohjautumista maahanmuuttajalle parhaiten sopivalle koulutuspolulle, mukaan lukien ammatillinen koulutus, pätevöitymiskoulutus ja muut mahdolliset koulutusta ja työllistymistä yhdistävät mallit. Säädöstä toimeenpantaisiin työvoimapalveluiden, koulutuksen järjestäjien ja oppilaitosten sekä muiden keskeisten viranomaisten ja toimijoiden yhteistyössä. Erityisesti mikäli opiskelijan työllistymisen kannalta on olennaista saada pätevyys Suomessa säänneltyyn ammattiin, opiskelija ohjataan tutkinnon tunnustamiseen toimivaltaiselle viranomaiselle, esimerkiksi Opetushallitukseen tai Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastoon. Koulutuksen aikana neuvotaan opiskelijaa tutkinnon tunnustamisprosessin käynnistämisessä sekä siihen liittyvissä mahdollisissa jatkotoimissa osana urasuunnittelua ja ohjausta.

Pykälän 3 momentissa määriteltäisiin kotoutumiskoulutuksen kielellinen tavoite. Voimassa olevaa kotoutumislakia vastaavasti kotoutumiskoulutuksen kielellisenä tavoitteena olisi, että maahanmuuttaja saavuttaa suomen tai ruotsin kielessä toimivan peruskielitaidon eli keskimäärin yleisten kielitutkintojen tasoa B1.1. vastaavan kielenhallinnan. Tällöin edellytettäisiin, että maahanmuuttaja pystyy seuraamaan yhteiseen kokemukseen tai yleistietoon perustuvaa puhetta ja ymmärtää puheen pääajatukset ja keskeiset yksityiskohdat. Puheessa hänen tulisi osata viestiä itselleen tärkeistä asioista myös hieman vaativammissa tilanteissa ja selviytyä arkitilanteista ja epävirallisista keskusteluista. Luetun ymmärtämisen tavoitteena on pystyä lukemaan monenlaisia, muutaman sivun pituisia tekstejä ja ymmärtää tekstin pääajatukset, avainsanat ja tärkeät yksityiskohdat. Kirjoittamisessa pyrittäisiin selväpiirteisen, sidosteisen tekstin kirjoittamiseen ja tutun tiedon välittämiseen tehokkaasti tavallisimmissa kirjallisen viestinnän muodoissa. Kotoutuja-asiakkaan kielitaitotavoite voitaisiin asettaa myös B1.1. tasoa korkeammalle tasolle eikä B1.1. tason saavuttaminen olisi este kotoutumiskoulutukseen osallistumiselle.

Kotoutumissuunnitelmassa voitaisiin sopia kielellisen tavoitteen asettamisesta alemmalle tasolle, mikäli sille olisi erityisiä perusteita. Tällaisia perusteita voisivat olla esimerkiksi maahanmuuttajan ikä, sairaus tai vamma. Perusteena voisi olla myös työvoiman ulkopuolella olevan maahanmuuttajan kohdalla osa-aikainen osallistuminen koulutukseen. Alentamista ei kuitenkaan tulisi esimerkiksi vamman vuoksi tehdä kategorisesti vaan etsittävä yksilöllisiä ratkaisuja, jotka tukevat kielellisen osaamisen kehittymistä. Kotoutumiskoulutuksella olisi myös muita tavoitteita. Kotoutumiskoulutuksella edistettäisiin lain 1 §:ssä määriteltyjä tavoitteita, erityisesti maahanmuuttajien työllisyyttä tai yrittäjyyttä, työelämävalmiuksia ja osaamista, yhdenvertaisuutta, osallisuutta ja tasa-arvoa sekä hyvinvointia ja terveyttä.

Ehdotettava säännös kotoutumiskoulutuksen osana järjestettävästä suomen tai ruotsin kielitaidon päättötestauksesta olisi uusi. Kotoutumiskoulutuksen osana arvioidaan opiskelijoiden kielitaitoa myös tällä hetkellä, ja kielitaidon ja muun oppimisen arvioinnin toteuttamista ohjataan kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman perusteilla.

Esityksellä luotaisiin säädöspohja valtakunnallisesti yhtenäiselle suomen ja ruotsin kielitaidonpäättötestaukselle ja varmistettaisiin kotoutumiskoulutuksessa kielitaidon päättötestauksen yhdenmukainen toteuttaminen osana järjestettäviä kotoutumiskoulutuksia. Päättötestauksen avulla pyrittäisiin parantamaan kielitaidon tavoitteiden toteutumisen seuraamista, testauksen yhteismitallisuutta eri järjestäjien kesken sekä tukemaan jatko-ohjausta muihin palveluihin tai koulutuksiin kotoutuja-asiakkaan kielitaitotasoa vastaavasti. Kielitaitotasoja koskevan tiedon kerääntyminen ja seuranta mahdollistaisi myös yhteiskunnallisen keskustelun tietoon perustuen.

Opetushallitukselle ehdotetaan säädettävän vastuu kotoutumiskoulutuksen kielitaidon päättötestauksen valtakunnallisesta kehittämisestä ja ylläpidosta. Tehtävä muodostaisi Opetushallitukselle johdonmukaisen tehtäväkokonaisuuden, sillä Opetushallitus vastaisi myös kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman perusteiden laatimisesta. Opetushallitus vastaa myös yleisten kielitutkintojen järjestämisestä, ja kotoutumiskoulutuksen päättötestausta on perusteltua kehittää rinnakkain yleisten kielitutkintojen kanssa.

Pykälän 4 momentin mukaan kotoutumiskoulutusta annettaisiin lähtökohtaisesti Opetushallituksen laatimien opetussuunnitelman perusteiden mukaisesti. Säädöksessä tarkennettaisiin sitä, mistä opetussuunnitelman perusteissa määrättäisiin. Opetussuunnitelman perusteista voitaisiin kuitenkin poiketa perustelluista syistä. Perusteltu syy voisi olla esimerkiksi tilanteessa, jossa koulutuksen toteuttamisen joustavasti muulla tavalla voitaisiin katsoa olevan maahanmuuttajan tai maahanmuuttajaryhmän edun mukaista. Esimerkiksi työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien, kuten kotona lapsia hoitavien vanhempien osalta voisi olla perusteltua poikea opetussuunnitelman perusteista, mikäli koulutusta toteutettaisiin opiskelijan elämäntilanteen vuoksi osa-aikaisesti.

Lisäksi momentin mukaan Opetushallitus määräisi suomen tai ruotsin kielitaidon päättötestauksen toteuttamisesta, kuten edellä on kuvattu. Opetushallituksen antamassa määräyksessä täsmennettäisiin ainakin päättötestauksen toteuttamistapoja, sisältöjä ja vastuita. Kielitaidon päättötestauksen kehittämisessä ja toteuttamisessa huomioitaisiin maahanmuuttajien yksilölliset lähtökohdat ja kiinnitettäisiin erityistä huomiota yhdenvertaisuuden ja vertailukelpoisuuden varmistamiseen.

Pykälän 5 momentin mukaan ja pykälän 1–4 momenteista poiketen kotoutumiskoulutusta voitaisiin toteuttaa myös luku- ja kirjoitustaidon koulutuksena taikka aikuisten perusopetuksena, mikäli tämä olisi perusteltua kotoutuja-asiakkaan luku- ja kirjoitustaidon puutteiden tai heikkojen perustaitojen vuoksi. Luku- ja kirjoitustaidon koulutusta toteutettaisiin Opetushallituksen Vapaan sivistystyön opetussuunnitelmasuosituksen mukaisesti. Luku- ja kirjoitustaidon koulutuksen jälkeen kotoutuja-asiakas voitaisiin tarvittaessa ohjata esimerkiksi työvoimakoulutuksena järjestettävään kotoutumiskoulutukseen.

Kotoutuja-asiakas voisi osallistua aikuisten perusopetukseen esimerkiksi työvoimakoulutuksena toteutettavan kotoutumiskoulutuksen sijasta. Aikuisten perusopetuksen kohderyhmään kuuluvat erityisesti perusopetuksen loppuvaiheessa Suomeen tulleet nuoret, jotka eivät ole ehtineet saada perusopetuksen päättötodistusta valmiiksi oppivelvollisuusikäisinä tai joiden valmiudet ovat jääneet heikoiksi perusopetuksen aikana, ja 17–25-vuotiaat maahanmuuttajataustaiset, jotka tarvitsevat perusopetuksen päättötodistusta ja opiskeluvalmiuksia jatkaakseen opintoja toisella asteella. Kohderyhmää ovat myös muut maahanmuuttajataustaiset aikuiset, jotka heikon peruskoulutuksensa takia tarvitsevat erityisesti perusopetuksen alkuvaiheessa annettavia taitoja tai jotka tarvitsevat päättötodistusta päästäkseen jatko-opintoihin. Perusopetus sisältää alkuvaiheen osana järjestettävän erityisen lukutaitovaiheen, perusopetuksen alkuvaiheen opetuksen ja perusopetuksen päättövaiheen opetuksen. Koko perusopetusta ei ole pakko suorittaa.

27 §. Kotoutumiskoulutuksen järjestäminen. Pykälässä säädettäisiin kotoutumiskoulutuksen järjestämisestä ja kotoutuja-asiakkaan ohjaamisesta koulutukseen. Säännöstä muutettaisiin vastaamaan työvoimapalveluiden järjestämistä koskevaa lakiehdotusta, jonka mukaan kunnan tai kuntayhtymän työvoimaviranomainen vastaisi jatkossa työvoimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen järjestämisestä. Työvoimakoulutuksesta säädettäisiin kyseisen lakiehdotuksen 7 luvussa. Säännöksellä olisi liittymäpintoja myös työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen 4 §:ään, jonka mukaan työvoimapalveluita järjestettäessä tulisi ottaa huomioon, että ne vastaavat sisällöltään, laajuudeltaan ja laadultaan eri asiakasryhmien palvelutarpeisiin.

Lisäksi esitetty säännös selkeyttäisi kunnan vastuuta työvoiman ulkopuolella olevien kotoutuja-asiakkaiden kotoutumiskoulutuksen järjestämisestä. Tällä hetkellä työvoiman ulkopuolella olevien kotoutumiskoulutuksen saatavuus vaihtelee alueittain ja kunnittain. Kunnan kotoutumiskoulutuksen tarjontaa tulisi tarpeen mukaan kehittää myös työssä oleville kotoutuja-asiakkaille.

Pykälän 1 momentin mukaan kunta vastaisi siitä, että kunnassa olisi tarjolla kotoutumiskoulutusta kunnassa asuvien kotoutuja-asiakkaiden tarvetta vastaavasti. Kunta voisi kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 8 §:n mukaisesti järjestää palveluita myös yhteistyössä muiden kuntien kanssa.

Koulutus järjestettäisiin kunnassa asuvien kotoutuja-asiakkaiden määrää sekä kotoutumisen ja työllistymisen tarpeita vastaavasti. Koulutuksen tavoitteena on edistää polkuja työelämään ja jatko-opintoihin, mikä edellyttää koulutukselta monipuolisia toteuttamistapoja, jotka huomioivat sekä suoraan työelämään suuntaavien että ammatilliseen tai korkeakoulutukseen suuntaavien kotoutuja-asiakkaiden tarpeet. Lisäksi kotoutumiskoulutuksen toteuttamisessa tulisi huomioida työ- ja toimintakyvyn vahvistamista, esimerkiksi kuntoutuksellista tukea tarvitsevien kotoutuja-asiakkaiden tarpeet. Koulutukseen voi sisältyä kohderyhmittäin moduuleita, jotka edistävät jatkopolkuja esimerkiksi ammatillisiin tai korkeakouluopintoihin ja yrittäjyyteen. Koulutusmoduulien sisällä ja välillä voi olla esimerkiksi työpaikalla tapahtuvaa oppimista, työelämään tutustumisjaksoja, työkokeiluja, palkkatuettua työtä sekä kolmannen sektorin palveluja ja vapaaehtoistyötä. Lisäksi kunnan tulisi kotoutumiskoulutuksen järjestämisessä huomioida mahdollisuudet ruotsinkieliseen kotoutumiseen kunnassa asuvien kotoutuja-asiakkaiden tarvetta vastaavasti.

Työvoiman ulkopuolella olevien kotoutuja-asiakkaiden erityiset tarpeet saattavat liittyä esimerkiksi varhaiskasvatuslain mukaisella varhaiskasvatuksella tai muulla lastenhoidolla tuetun koulutuksen järjestämiseen, jotta voitaisiin nopeuttaa heidän pääsyään koulutukseen ja tätä kautta edistää myös heidän myöhempää työllistymistään. Kotona lapsia hoitavien vanhempien koulutusta voitaisiin toteuttaa esimerkiksi vapaan sivistystyön koulutusta ja kunnallista varhaiskasvatusta yhdistämällä. Työssä olevien kotoutuja-asiakkaiden mahdollisuuksia osallistua koulutukseen edistäisivät muun muassa iltaisin toteutettavat koulutukset. Työssä olevien maahanmuuttajien kielikoulutuksen tarpeisiin voitaisiin vastata myös työvoimapalveluiden yhteishankintakoulutuksena järjestettävällä Työpaikka suomi-/ruotsi- palvelulla. Kotoutumiskoulutuksen toteuttamisessa tulisi huomioida myös ne ryhmät, joilla on terveydentilan vuoksi erilainen tilanne opiskelun suhteen.

Ehdotettu säännös ei rajaisi kotoutumiskoulutuksen kohderyhmää yksinomaan kotoutuja-asiakkaisiin vaan työvoimakoulutuksena järjestettävää kotoutumiskoulutusta voitaisiin järjestää myös maahanmuuttajille, jotka eivät olisi enää oikeutettuja kotoutumissuunnitelmaan, mutta joiden työllistymisen edistäminen edellyttäisi kotoutumiskoulutusta. Lisäksi maahanmuuttajien, joilla ei enää olisi oikeutta kotoutumissuunnitelmaan, olisi muita työnhakijoita vastaavasti mahdollista opiskella työttömyysetuudella tuettuna omaehtoisesti työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa lakiehdotuksessa säädetyn mukaisesti sekä työttömyysturvalain mukaisina lyhytkestoisina opintoina ja sivutoimisesti.

Kunnan olisi ohjattava kotoutuja-asiakas, jonka oppivelvollisuus on päättynyt, osallistumaan kunnan tai muun tahon toteuttamaan kotoutumiskoulutukseen. Kunta voisi siis toteuttaa itse kotoutumiskoulutusta tai ohjata kotoutuja-asiakkaan osallistumaan muun toimijan toteuttamaan kotoutumiskoulutukseen, mikäli se olisi kotoutuja-asiakkaan tarpeiden näkökulmasta perusteltua. Kuntapohjaisten toteuttamistapojen lisäksi kotoutumiskoulutuksen toteuttamisessa voidaan kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 8 §:n mukaisesti hyödyntää alueellisia ja valtakunnallisia toteutustapoja kuntien yhteistyössä. Eduskunta (HaVM 10/2022 vp) on lausunut, että koulutuksia hankkivien tahojen tulee painottaa laatua ja vaikuttavuutta hankinnan kriteereinä.

Pykälän 2 momentin mukaan kotoutuja-asiakkaan, joka on rekisteröitynyt työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen 3 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetuksi työnhakijaksi, kotoutumiskoulutusta järjestettäisiin pääsääntöisesti työvoimakoulutuksena siten kuin työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa lakiehdotuksessa säädettäisiin. Työvoimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen osalta sovellettaisiin mitä työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen 2 luvussa säädettäisiin kunnan järjestämisvastuusta.

Työvoimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen opiskelijavalintaan, opiskelijan oikeuksiin ja velvollisuuksiin, koulutuksen keskeyttämiseen sekä koulutukseen liittyvään työssä oppimiseen ja koulutuksen yhteishankintaan sovelletaan mitä työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen 7 luvussa säädettäisiin.

Kotoutumiskoulutusta voitaisiin toteuttaa kotoutuja-asiakkaalle myös omaehtoisena opiskeluna. Tämä koskee erityisesti työvoiman ulkopuolisia kotoutuja-asiakkaita, jotka eivät ole työvoimakoulutuksen ensisijaista kohderyhmää. Myös työnhakijana olevien kotoutuja-asiakkaiden kotoutumiskoulutusta voidaan toteuttaa omaehtoisena opiskeluna. Näiltä osin keskeisiä olisivat erityisesti vapaan sivistystyön lukutaitokoulutukset ja aikuisten perusopetus, minkä lisäksi omaehtoinen koulutustarjonta täydentäisi työvoimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen tarjontaa.

Pykälän 3 momentin mukaan kunnan vastuulle kuuluisi lisäksi kotoutumiskoulutuksen yhteensovittaminen kotoutumisohjelman muiden palveluiden (esimerkiksi monikielisen yhteiskuntaorientaation), työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa lakiehdotuksessa säädettävien työvoimapalveluiden samoin kuin kansallisen koulutusjärjestelmän kanssa siten, että maahanmuuttajien käytössä on yhteensovitettuja työllistymistä ja ammatillista osaamista ja pätevöitymistä edistäviä palvelukokonaisuuksia. Eri palveluiden suunnittelun ja toteuttamisen yhteensovittamisella varmistettaisiin, että maahanmuuttajalla olisi tarjolla tarkoituksenmukaisia osaamisen kehittämisen palvelukokonaisuuksia, jotka vastaisivat sekä eri kotoutuja-asiakkaiden että alueen työmarkkinoiden tarpeisiin. Tehokas yhteensovittaminen kansallisen koulutusjärjestelmän kanssa olisi oleellista maahanmuuttajien aiemman osaaminen tunnistamisessa ja yhteistyössä oppilaitosten kanssa oikealle koulutuspolulle ohjaamiseksi.

28 §. Omaehtoisen opiskelun tukeminen. Ehdotettu pykälä omaehtoisen opiskelun tukemisesta vastaisi sisällöllisesti voimassa olevan kotoutumislain säädöstä. Omaehtoisen opiskelun tulisi edistää kotoutuja-asiakkaan kotoutumista ja työllistymistä. Ehdotetun 1 momentin mukaan kotoutuja-asiakkaalla, joka opiskelisi omaehtoisesti, olisi oikeus työttömyysetuuteen tässä laissa ja työttömyysturvalaissa säädetyin edellytyksin, jos maahanmuuttajalla on koulutustarve, jonka työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa lakiehdotuksessa tarkoitettu kunnan tai kuntayhtymän työvoimaviranomainen toteaa ja arvioi, että omaehtoinen opiskelu tukee kotoutuja-asiakkaan kotoutumista ja työllistymistä. Lisäksi opiskelusta tulisi olla sovittu kotoutumissuunnitelmassa ja muiden tässä luvussa säädettyjen edellytysten tulisi täyttyä.

Kotoutumista edistävästä omaehtoisesta opiskelusta olisi ennen opiskelun aloittamista sovittava kotoutumissuunnitelmassa tai monialaisessa kotoutumissuunnitelmassa. Tämä vastaa sitä, mitä työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen 75 §:ssä säädettäisiin. Kotoutuja-asiakkaan kotoutumissuunnitelma tai monialainen kotoutumissuunnitelma voi korvata työllistymissuunnitelman. Painavasta syystä omaehtoisen opiskelun tukemisesta voitaisiin päättää opintojen alkamisen jälkeen. Maahanmuuttajalla tällainen painava syy voisi olla myös esimerkiksi opiskelun aloittaminen ennen kuin maahanmuuttajalle on myönnetty oleskelulupa, joka oikeuttaa rekisteröitymään työnhakijaksi. Paivana syynä voitaisiin jatkossa pitää myös esimerkiksi sitä, että maahanmuuttaja on aloittanut opinnot 17-vuotiaana aikuisten perusopetuksessa tai hän on saapunut maahan turvapaikanhakijana ilman huoltajaa, ja aloittanut opinnot oppivelvollisena. Tällä vastattaisiin tarpeeseen täsmentää 17-vuotiaiden kotoutujanuorten osalta niitä tilanteita, joissa oppivelvollisena aloitettujen opintojen tukemista voitaisiin jatkaa työttömyysetuudella kotoutuja-asiakkaan täyttäessä 18 vuotta. Täsmennyksellä vastattaisiin oppivelvollisuuden uudistamisen myötä tulleisiin muutoksiin, joiden myötä oikeutta työttömyysetuuteen ei ole alle 18-vuotiaalla, joka ei ole suorittanut oppivelvollisuutta.

Omaehtoisen opiskelun tukiaika olisi sama kuin työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen 76 §:ssä säädettäisiin. Säännöksen 1 momentin mukaan opintojen muodostamaa kokonaisuutta voitaisiin tukea enintään 24 kuukauden ajan ja 2 momentin mukaan aikuisten perusopetuksen osalta enintään 48 kuukauden ajan. Jos työnhakija esittää työvoimaviranomaiselle koulutuspalvelujen tuottajan antaman selvityksen opintojen tilapäisestä keskeyttämisestä ja keskeyttämiseen on pätevä syy, 1 momentin mukainen enimmäisaika ei kuluisi keskeytysaikana. Selvitys olisi esitettävä viipymättä keskeytyksen alkamisen jälkeen.

Ehdotetun 2 momentin mukaan oikeudesta opiskelun ajalta maksettavaan kulukorvaukseen säädettäisiin 32 §:ssä sekä työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen 11 luvussa.

29 §. Omaehtoisen opiskelun tukemisen yleiset edellytykset. Pykälässä säädettäisiin kotoutuja-asiakkaiden työttömyysetuuksilla tuettavista omaehtoisista opinnoista ja se vastaisi sisällöllisesti pääosin voimassa olevan kotoutumislain säädöstä. Ehdotetun 1 momentin mukaan kotoutuja-asiakkaan kotoutumista ja työllistymistä edistävän omaehtoisen opiskelun tukeminen työttömyysetuudella edellyttäisi, että kyse olisi suomen tai ruotsin kielen opiskelusta taikka opiskelu tapahtuisi pääasiassa suomen tai ruotsin kielellä. Omaehtoinen opiskelu voisi tapahtua myös suomenkielisellä viittomakielellä tai bliss-symbolein tapahtuvana suomen kielen opiskeluna.

Pääasiassa muulla kuin suomen tai ruotsin kielellä tapahtuvan opiskelun ei voida katsoa tukevan riittävästi maahanmuuttajan kotoutumista ja työllistymistä. Pääasiallisuus viittaa siihen, että esimerkiksi lyhyet englanninkieliset opintojaksot olisivat mahdollisia. Pykälään sisällytettäisiin uutena elementtinä kuitenkin 2 momentti, jonka mukaan työttömyysetuudella voitaisiin tukea myös muulla kielellä tapahtuvaa opiskelua, jos se sisältyy 25 §:ssä tarkoitettuun yhteiskuntaorientaatioon.

Pykälän 3 momentin mukaan tuettavaan omaehtoiseen opiskeluun voi opintojen lisäksi sisältyä työssäoppimisjaksoja taikka kansalaisjärjestö- tai muuta vapaaehtoistoimintaa. Tuettavan omaehtoisen opiskelun kestosta vähintään puolet tulisi olla opintoja. Voimassa olevan lain mukaan tuettavan omaehtoisen opiskelun kestosta vähintään puolet tulee olla opintoja tai niihin liittyvien tehtävien suorittamista. Esitetään kuitenkin vahvistettavan opetusmuotoisten opintojen osuutta verrattuna itsenäisesti suoritettaviin tehtäviin.

30 §. Omaehtoisia opintoja koskevat edellytykset. Ehdotetussa pykälässä lueteltaisiin, millaisia opintoja voitaisiin tukea omaehtoisena opiskeluna. Ehdotetun 1 momentin luettelo omaehtoisia opintoja koskevista edellytyksistä vastaisi pääosin työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen 74 §:n mukaista luetteloa ja voimassa olevan kotoutumislain säännöstä. Lisäksi luetteloa täydennettäisiin ja päivitettäisiin vastaamaan koulutusjärjestelmää koskevassa lainsäädännössä tapahtuneita muutoksia.

Omaehtoisena opiskeluna voitaisiin 28 ja 29 §:ssä säädettyjen edellytysten täyttyessä tukea opintoja, joista säädetään perusopetuslaissa, jos maahanmuuttajalla ei ole perusopetuksessa saatavia tietoja ja taitoja tai lukiolaissa, jos koulutuksen puuttuminen on ammatillisen kehittymisen esteenä. Omaehtoisena opiskeluna voitaisiin tukea myös opintoja, joista säädetään ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa (531/2017), ammattikorkeakoululaissa (932/2014) tai yliopistolaissa (558/2009) ja jotka johtavat ammatilliseen perustutkintoon, ammattitutkintoon, erikoisammattitutkintoon tai yliopistossa tai ammattikorkeakoulussa suoritettavaan alempaan tai ylempään korkeakoulututkintoon taikka joiden tavoitteena on mainittujen tutkintojen osien suorittaminen sekä mainittujen lakien mukainen lisä- ja täydennyskoulutus ja avoin yliopisto- ja ammattikorkeakouluopetus. Lisäksi mahdollistettaisiin erikoistumiskoulutusten ja ammattikorkeakoulutukseen valmentavan koulutuksen tukeminen omaehtoisesti työttömyysetuudella.

Luetteloon lisättäisiin 1.8.2021 voimaan tullut laki tutkintokoulutukseen valmentavasta koulutuksesta (1215/2020), joka mahdollistaisi muun muassa ammatilliseen koulutukseen ja lukiokoulutukseen valmentavan koulutuksen tukemisen omaehtoisesti työttömyysetuudella 1.8.2022 alkaen. Tutkintoon valmentavia koulutuksia on voitu tukea myös voimassa olevan kotoutumislain perusteella, joten kyse olisi säännöksen päivittämisestä.

Vapaan sivistystyön opintojen osalta säännöstä päivitettäisiin lisäämällä mahdollisuus tukea työttömyysetuudella luku- ja kirjoitustaidon opintoja. Muutoksella vastattaisiin aikuisten maahanmuuttajien luku- ja kirjoitustaidon koulutuksen järjestämisvastuissa tapahtuneisiin muutoksiin, joiden myötä aiemmin työvoimakoulutuksena järjestettynä luku- ja kirjoitustaidon koulutus siirrettiin osaksi vapaan sivistystyön koulutusta ja aikuisten perusopetusta. Lisäksi voitaisiin tukea 26 §:n mukaista kotoutumiskoulutusta ja opintoja, joista säädetään vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa (632/1998), jos koulutus on ammatillista osaamista ja pätevyyttä lisäävää ja opinnoista esitetään koulutus- tai opintosuunnitelma. Jos maahanmuuttaja opiskelisi omaehtoisesti opinnoissa, jotka pätevöittävät hänet toimimaan ammatissaan Suomessa, opintoja voitaisiin niin ikään tukea. Tämä parantaisi muun muassa korkeasti koulutettujen maahanmuuttajien mahdollisuuksia pätevöityä ammattiinsa Suomessa ja tukisi näin ollen työllistymismahdollisuuksia.

Omaehtoisen opiskelun tukeminen olisi ehdotetun 2 momentin mukaan mahdollista myös muun koulutuksen kuin 1 momentissa tarkoitettujen opintojen osalta, jos se täyttäisi 28 ja 29 §:ssä säädetyt edellytykset. Pykälän 2 momentti olisi voimassa olevaa kotoutumislakia vastaava, mutta säännöksen perusteluita täydennettäisiin vastaamaan koulutustarjonnan monipuolistumista. Säännös mahdollistaisi 1 momenttia laajemmat mahdollisuudet esimerkiksi suomen tai ruotsin kielen opiskeluun ja ammatillisen osaamisen kehittämiseen omaehtoisesti työttömyysetuudella tuettuna, Lisäksi momentti mahdollistaisi esimerkiksi monikielisen yhteiskuntaorientaation ja maahanmuuttaja- tai muiden järjestöjen järjestämän perehdytyskoulutuksen tukemisen.

31 §. Omaehtoisten opintojen jatkaminen kotoutumissuunnitelman tai monialaisen kotoutumissuunnitelman enimmäiskeston täyttyessä. Pykälä olisi uusi ja se mahdollistettaisi tämän lain 28 §:n mukaan työttömyysetuudella tuettavan omaehtoisen opintokokonaisuuden suorittamisen loppuun tilanteissa, joissa kotoutumissuunnitelman 23 §:ssä säädetty enimmäiskesto täyttyy kesken tuettavan omaehtoisen opintokokonaisuuden. Säännöksen avulla poistettaisiin kotoutumislain ja julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain nivelpinnassa syntyneet väliinputoajatilanteet, joissa kotoutuja-asiakas on menettänyt oikeutensa työttömyysetuuteen kokonaan, kun kotoutumissuunnitelman voimassaolo on päättynyt kotoutumislaissa tarkoitetulla tavalla työttömyysetuudella tuettujen päätoimisten opintojen ollessa vielä kesken. Kotoutumislain mukaan tuettujen omaehtoisten opintojen tukemista ei voitaisi myöskään suoraan jatkaa työvoimapalveluiden järjestämistä koskevan lakiehdotuksen perusteella, koska aiemmin harjoitettuja opintoja voitaisiin tukea työttömyysetuudella kyseisen lakiehdotuksen nojalla lähtökohtaisesti vain silloin, kun opinnot olisivat olleet keskeytyneenä vähintään vuoden. Säännöksellä edistettäisiin jo aloitettujen opintojen saattamista loppuun ja poistettaisiin kotoutumissuunnitelman voimassaolon päättymisestä aiheutuvat opintojen keskeyttämiset.

Ehdotettua 1 momenttia sovellettaisiin kotoutuja-asiakkaisiin, jotka eivät ole täyttäneet 25 vuotta 23 §:ssä säädetyn kotoutumissuunnitelman tai monialaisen kotoutumissuunnitelman 2 tai 4 vuoden enimmäiskeston puitteissa. Säädöksellä turvattaisiin nuorten kotoutuja-asiakkaiden osaamisen kehittämismahdollisuudet ja edistettäisiin erityisesti matalasti koulutettujen, alle 25-vuotiaiden kotoutuja-asiakkaiden toiseen asteen ja korkea-asteen opintojen suorittamista.

Alle 25-vuotiaiden kotoutuja-asiakkaiden kotoutumissuunnitelman kestoa voitaisiin pidentää enintään yhdellä vuodella kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen perusteella työttömyysetuudella tuettavien omaehtoisten opintojen jatkamiseksi. Edellytyksenä olisi kuitenkin, että kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 32 §:ssä tarkoitetut työvoimapalveluiden järjestämistä koskevan lakiehdotuksen 73-76 §:ssä säädetyt edellytykset sekä kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 28 ja 29 §:ssä säädetyt edellytykset täyttyisivät edelleen. Kotoutumissuunnitelman pidentäminen omaehtoisten opintojen jatkamiseksi edellyttäisi näin ollen myös, että työvoimapalveluiden järjestämistä koskevan lakiehdotuksen omaehtoisen opintojen tukiaikaa olisi jäljellä. Opintojen jatkamiseen sovellettaisiin 1 momentin tilanteissa myös mitä työvoimapalveluiden järjestämistä koskevan lakiehdotuksen 104 §:ssä säädetään oikeudesta kulukorvaukseen ja mitä työttömyysturvalain 2 a luvussa säädetään oikeudesta työttömyysetuuteen. Työttömyysturvalain 2 a luku koskee työvoimapoliittisesti moitittavaa menettelyä.

Ehdotettu 2 momentti koskisi kotoutuja-asiakkaita, jotka olisivat täyttäneet vähintään 25 vuotta 23 §:ssä säädetyn kotoutumissuunnitelman tai monialaisen kotoutumissuunnitelman voimassaolon 2 tai 4 vuoden enimmäiskeston täyttyessä. Heidän olisi mahdollista jatkaa tämän lain perusteella työttömyysetuudella tuettuja omaehtoisia opintoja kotoutumissuunnitelman tai monialaisen kotoutumissuunnitelman 2 tai 4 vuoden enimmäiskeston täyttyessä, vaikka suunnitelman kesto päättyisi. Edellytyksenä olisi kuitenkin, että opiskelun tukemisen muut edellytykset täyttyvät edelleen ja muun muassa opiskelun tukemisen enimmäisaikaa olisi jäljellä. Tuettava opintokokonaisuus ei voisi kokonaisuudessaan ylittää 24 kuukautta tai aikuisten perusopetuksen osalta 48 kuukautta. Säännöksen nojalla ei voitaisi tukea työttömyysetuudella enää uuden opintokokonaisuuden aloittamista kotoutumissuunnitelman tai monialaisen kotoutumissuunnitelman enimmäiskeston täytyttyä.

Jäljempänä 32 §:n 2 momentissa säädettäisiin oikeudesta kulukorvaukseen ja oikeudesta työttömyysetuuteen 31 §:n 2 momentin tilanteissa. Ehdotetussa 3 momentissa säädettäisiin siitä, että henkilön kotoutumissuunnitelma tai monialainen kotoutumissuunnitelma olisi 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa voimassa omaehtoisten opintojen tukemisen osalta, kunnes hänelle laadittaisiin työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa lakiehdotuksessa tarkoitettu työllistymissuunnitelma tai sitä vastaava, muu kuin kotoutumissuunnitelma tai monialainen kotoutumissuunnitelma, jotta suunnitelman vaihtumisesta ei aiheutuisi tilannetta, jossa henkilöllä ei väliaikaisesti olisi mitään työvoimaviranomaisen laatimaa voimassaolevaa suunnitelmaa. Säädöksen mukaisesti kotoutumissuunnitelman tai monialaisen kotoutumissuunnitelman päättymisen jälkeen tulisi ilman aiheetonta viivästystä laatia työllistymissuunnitelma tai sitä vastaava suunnitelma.

32 §. Työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lain soveltaminen omaehtoiseen opiskeluun. Kotoutumissuunnitelmaan, monialaiseen kotoutumissuunnitelmaan ja 31 §:n 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa muuhun suunnitelmaan sisältyvästä omaehtoisesta opiskelusta sopimiseen, tukiaikaan, kotoutuja-asiakkaan velvollisuuksiin, opintojen seurantaan ja keskeytymiseen sekä kotoutuja-asiakkaan ja koulutuspalvelujen tuottajan tietojenantovelvollisuuteen sovellettaisiin, mitä työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lakiehdotuksen 9 luvussa säädetään. Kirjaus vastaa voimassa olevan kotoutumislain säännöstä.

Ehdotetun 2 momentin mukaan tuettaessa kotoutuja-asiakkaan omaehtoista opiskelua työttömyysetuudella 31§:n 2 momentin perusteella ei sovelleta, mitä työvoimapalveluiden järjestämistä koskevan lakiehdotuksen 104 §:ssä säädetään oikeudesta kulukorvaukseen, eikä näihin opintoihin sovelleta, mitä työttömyysturvalain 2 a luvussa säädetään oikeudesta työttömyysetuuteen. Työttömyysturvalain 2 a luku koskee työvoimapoliittisesti moitittavaa menettelyä. Henkilöllä ei täten olisi oikeutta kulukorvaukseen eikä omaehtoisista opinnoista kieltäytyminen tai niiden keskeyttäminen myöskään johtaisi korvauksettoman ajan asettamiseen. Muulta osin työttömyysturvalain 2 a lukua sovellettaisiin myös opintojen aikana. Säännös koskisi vain yli 25-vuotiaita siten kuin 29 §:ssä on säädetty.

3 luku Alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tullutta lasta tai nuorta koskevat säännökset

Luvussa säädettäisiin voimassa olevan kotoutumislain 27–28 §:ien mukaisista alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleiden lasten ja nuorten asumisen ja tuen järjestämisestä sekä 7 luvun mukaisista alaikäisten edustajista. Luku liittyisi hallituksen esityksen lakiehdotukseen sosiaalihuoltolain muuttamisesta, jossa säädettäisiin perheryhmäkotitoiminnasta ja perheryhmäkotitoiminnan järjestämisestä laajamittaisen maahantulon tilanteessa sekä rajoitustoimenpiteiden käytöstä perheryhmäkodeissa.

33 §. Ilman huoltajaa maassa olevan lapsen asumisen järjestäminen. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin hyvinvointialueen tehtäväksi järjestää alueellaan olevan 2 §:n 6 momentissa tarkoitetun lapsen hoiva, huolenpito ja kasvatus perheryhmäkodissa, perhehoitona tai muuten tarkoituksenmukaisella tavalla sosiaalihuoltolain 14 §:ssä tarkoitettuna palveluna. Järjestämisvelvoitteen mukaisia palveluita tulisi järjestää 2 §:n 6 momentissa tarkoitetulle alaikäiselle, joka on maassa ilman huoltajaa. Nykyisin hoivan, huolenpidon ja kasvatuksen järjestämisestä vastaa kunta. Tehtävää esitettäisiin vuoden 2023 alusta hyvinvointialueelle hallituksen esityksellä eduskunnalle laeiksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain, kotoutumisen edistämisestä annetun lain sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain muuttamisesta (HE 84/2022 vp). Kyseisellä esityksellä toiminnasta ei kuitenkaan vielä esitetä tehtävän sosiaalihuoltolain mukaista toimintaa, vaan sitä esitetään käsillä olevassa esityksessä.

Pykälän mukaan hyvinvointialueen olisi järjestettävä hoiva, huolenpito ja kasvatus alueellaan olevalle 2 §:n 6 momentissa tarkoitetulle lapselle. Esitettyjen muutosten tavoitteena on turvata kohderyhmälle yhdenvertaiset palvelut suhteessa muihin sosiaalihuoltolain mukaan erityistä tukea tarvitseviin ryhmiin. Muutoksen avulla korjattaisiin eduskunnan oikeusasiamiehen, Valtiontalouden tarkastusviraston ja lapsiasiainvaltuutetun esiin nostamia puutteita kotoutumislain perusteella järjestettävien ympärivuorokautisen palveluiden järjestämisen sääntelyssä verrattuna vastaavaan sääntelyyn sosiaalihuollon toimintayksiköiden osalta. Edellä mainittuja viranomaisten näkemyksiä on kuvattu tarkemmin luvussa 2 Nykytilan kuvaus ja arviointi.

Voimassa oleva kotoutumislaki ei ota kantaa siihen, minkä kunnan tulee järjestää yksittäisen lapsen hoiva, huolenpito ja kasvatus. Näin ollen lapsia on joissain tilanteissa jouduttu siirtämään oleskeluluvan myöntämisen jälkeen eri kuntaan sen mukaan, miten asuminen on ollut järjestettävissä. Esitettyjen muutosten myötä hyvinvointialueen vastuu järjestää lapsen hoiva, huolenpito ja kasvatus hänen yksilöllistä tarvettaan ja etuaan vastaavalla tavalla vahvistuisi. Muutoksen tavoitteena olisi turvata alaikäisen asuminen sellaisessa asumismuodossa ja paikkakunnalla, jossa hänen tarpeisiinsa voidaan vastata mahdollisimman hyvin. Monissa tapauksissa lapsen kehitystä tukee mahdollisuus jäädä samalle paikkakunnalle, jossa hän on ollut turvapaikanhakuajan ja jossa hänen kotoutumisensa ja opiskelunsa on käynnistynyt.

Perheryhmäkodista ja perhehoidosta säädetään tarkemmin sosiaalihuoltolakia koskevassa lakiehdotuksessa (2. lakiehdotus) sekä perhehoitolaissa (263/2015). Perheryhmäkotien ohjausta ja valvontaa käsitellään sosiaalihuoltolakia koskevan lakiehdotuksen säännöskohtaisissa perusteluissa sekä tämän esityksen vaikutusten arvioinnin kohdassa vaikutukset viranomaisiin. Perheryhmäkotien osalta on syytä huomioida myös hybridiyksiköt, eli yksiköt joissa on sekä kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain että kotoutumislain mukaisia alaikäisiä ilman huoltajaa, eli sekä oleskelulupaa hakeneita että luvan saaneita alaikäisiä. Vastaanottovaiheen ryhmäkodit ja hybridiyksikön vastaanottovaiheen puoli ovat Maahanmuuttoviraston ohjauksessa ja valvonnassa, joten hybridiyksikön kohdalla hyvinvointialueen, Maahanmuuttoviraston, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen, aluehallintoviraston sekä Sosiaali- ja terveydenhuollon lupa- ja valvontaviraston välinen yhteistyö on tärkeää.

On syytä huomioida, että sekä ilman huoltajaa maassa asuvan lapsen että myös 18–24-vuotiaan nuoren perhehoitoon sovellettaisiin perhehoitolain säädöksiä. Pykälän tarkoitus olisi selkeyttää kotoutumislain epäselvää tuetun perhesijoituksen käsitettä sosiaalihuollon lainsäädännön piiriin siirryttäessä, mutta vaikka pykälä koskee vain lapsia, soveltuu perhehoitolaki myös nuoriin.

Sosiaalihuollossa lapsen hoidon, huolenpidon ja kasvatuksen järjestäminen perheessä toteutetaan sosiaalihuoltolain 14 §:n 2 momentin 17 kohdan perusteella perhehoitona. Sosiaalihuoltolain 14 §:n 3 momentin mukaisesti hyvinvointialueen on perhehoitoa järjestäessään toimittava sen mukaan kuin siitä erikseen säädetään perhehoitolaissa. Tarkoituksena olisi turvata ilman huoltajaa maassa olevalle lapselle yhtäläinen oikeus kasvaa perheessä. Etenkin pienten lasten osalta perhehoito voi olla perusteltu palvelumuoto. Perhehoito olisi mahdollista lasten lisäksi myös nuorille, sillä perhehoitolaki koskee myös täysi-ikäisiä. Päätös perhehoitoon sijoittamisesta tehtäisiin sosiaalihuoltolain nojalla. Ehdotettu muutos selkeyttäisi perhehoitoon liittyviä lakisääteisiä periaatteita, jotka koskevat esimerkiksi perhehoitajan kelpoisuutta sekä perhehoitajan saamaa koulutusta ja tukea.

Täysi-ikäisten nuorten osalta palvelutarvetta tulisi arvioida asumisen osalta yksilöllisesti. Osa nuorista kykenee asumaan itsenäisesti, mutta osalla voi olla tarvetta esimerkiksi sosiaalihuoltolain mukaiseen tuettuun asumiseen. Tuetulla asumisella tarkoitetaan asumisen tukemista sosiaaliohjauksella ja muilla sosiaalipalveluilla. Täysi-ikäisen voi myös olla tarve asua perheryhmäkodissa jonkin aikaa täysi-ikäistyttyään kun häntä valmistellaan itsenäiseen tai tuettuun asumiseen siirtymiseen.

Perhehoidossa olevien ilman huoltajaa maassa olevien kotikunnan osalta on nykytilanteessa ollut epäselvyyttä. Tarkoitus on, että kohderyhmän osalta toimitaan kotikuntalain 2 §:n mukaisen pääsäännön mukaan, jonka mukaan kotikunta määräytyy henkilön tosiasiallisen asumisen mukaisesti. Ilman huoltajaa maassa olevien asumiseen perhehoidossa taikka perheryhmäkodissa ei sovelleta kotikuntalain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista tilannetta, että henkilön kotikunta ei muutu, jos hänen asumisensa toisessa kunnassa johtuu pääasiassa hoidosta perhehoidossa tai laitoshoidossa taikka asumisesta asumispalvelujen avulla. Kun on kyse ilman huoltajaa maassa asuvasta lapsesta tai nuoresta, hänellä ei ole sellaista lähtöasuntoa, joka säilyisi hänen kotikuntansa perustana 3 §:n 1 mom. 2 kohdan poikkeussäännöksen vuoksi, vaan perhehoidon tai perheryhmäkodin toimintayksikön sijaintikunta merkittäisiin pääsääntöisesti hänen kotikunnakseen.

Kuntaan ohjaamisesta säädettäisiin 4 luvussa. Sen 43 §:n 5 momentissa säädettäisiin poikkeus kuntapaikkasopimusta koskevaan säännökseen perhehoitoon ohjautuvien lasten ja nuorten osalta helpottamaan perhehoidon järjestämistä myös sellaiseen kuntaan, jolla ei ole 42 §:ssä tarkoitettua kuntapaikkasopimusta.

Pykälän 2 momentin mukaan hyvinvointialueen olisi tehtävä sosiaalihuoltolain 36 §:n mukaisen palvelutarpeen arvioinnin perusteella päätös lapsen asumisen järjestämisestä perheryhmäkodissa, perhehoidossa tai muulla tarkoituksenmukaisella tavalla lapsen yksilöllinen tilanne ja etu huomioiden. Säännös olisi uusi, sillä voimassa olevassa kotoutumislaissa ei oteta kantaa siihen millä perusteella päätös lapsen asumismuodosta tehdään. Palvelutarpeen arviointi aloitetaan jo ennen kuin lapsella on kotikunta. Sosiaalihuoltolain 36 §:ssä säädetään, että erityistä tukea tarvitsevan lapsen kiireellisen avun tarve tulee arvioida välittömästi ja että arvioinnin tekeminen on aloitettava viimeistään seitsemäntenä arkipäivänä siitä, kun yhteydenotto sosiaalipalveluista vastaavan hyvinvointialueen viranomaiseen palvelujen saamiseksi on tullut. Arviointi tehdään lapsen elämäntilanteen edellyttämässä laajuudessa ja yhteistyössä lapsen arjen kannalta keskeisten toimijoiden kanssa. Ilman huoltajaa maassa olevien lasten näkökulmasta hyvinvointialueen ja kunnan yhteistyö arvioinnissa on tärkeää. Mikäli lapsi on asunut ryhmäkodissa, myös ryhmäkodilla voi olla lasta koskevaa olennaista tietoa. Tiedonsaantioikeudesta säädettäisiin 87 §:ssä.

Sosiaalihuoltolain mukainen päätös tulisi tehdä myös, mikäli lapsi olisi asunut vastaanottovaiheessa yksityismajoituksessa. Tässä yhteydessä voitaisiin arvioida yksityismajoitusperheen mahdollisuuksia siirtyä perhehoitoperheeksi tai perheen tarvetta saada tukea sosiaalihuoltolain nojalla. Erityistä huomiota on sosiaalihuoltolain 36 §:n mukaisesti kiinnitettävä lasten ja nuorten itsemääräämisoikeuden kunnioittamiseen. Sosiaalihuoltolaissa säädetään myös itsemääräämisoikeuden kunnioittamisesta. Palvelutarpeen arvioinnista vastaa sosiaalihuollon ammattihenkilö, jollei muualla laissa toisin säädetä. Erityistä tukea tarvitsevien lasten ja muiden erityistä tukea tarvitsevien henkilöiden palvelutarpeen arvioinnin tekemisestä vastaa virkasuhteessa oleva sosiaalityöntekijä.

Ilman huoltajaa maassa olevilla lapsilla on oikeus tarvittaessa myös lastensuojelulain mukaiseen tukeen, mikäli sosiaalityöntekijä toteaa, lastensuojelulain 27 §:n mukaisesti palvelutarpeen arvioinnin perusteella, että lapsen kasvuolosuhteet vaarantavat tai eivät turvaa lapsen terveyttä tai kehitystä, taikka lapsi käyttäytymisellään vaarantaa terveyttään ja kehitystään ja lapsi tarvitsee lastensuojelulain mukaisia palveluja ja tukitoimia. Lapsi voi tarvita kasvun ja kehityksen tueksi lastensuojelun avohuollon palveluita ja tarvittaessa myös sijaishuollossa tarjottavaa tukea. Lastensuojelutarpeen selvittämisestä palvelutarpeen arvioinnin yhteydessä säädetään lastensuojelulaissa.

Palvelutarpeen arvioinnin sisältö määritetään sosiaalihuoltolain 37 §:ssä. Palvelutarpeen arviointia on sosiaalihuoltolain 39 § mukaisesti täydennettävä asiakassuunnitelmalla tai muulla vastaavalla suunnitelmalla, ellei suunnitelman laatiminen ole ilmeisen tarpeetonta.

Sosiaalihuollon järjestämisen tulee sosiaalihuollon asiakaslain (812/2000) 6 §:n mukaisesti perustua viranomaisen tekemään päätökseen. Asiakkaalla on sosiaalihuoltolain 45 §:n mukaisesti oikeus saada kirjallinen päätös sosiaalipalvelujen järjestämisestä. Sosiaalihuoltoa koskeviin päätöksiin on oikeus hakea muutosta tekemällä oikaisuvaatimus hyvinvointialueen sosiaalihuollosta vastaavalle toimielimelle 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Kotoutumislain mukaisessa toiminnassa lapsella ei ole ollut mahdollisuutta hakea muutosta hänen asumiseensa liittyvään ratkaisuun. Ehdotettu muutos ja siirtymä sosiaalihuollon lainsäädännön piiriin näin ollen vahvistaisi lapsen oikeusturvakeinoja hänen arkensa ja elämänsä kannalta keskeisessä asiassa. Hyvinvointialue voisi tehdä päätöksen vasta sen jälkeen, kun 43 §:n 5 momentissa tarkoitetulla tavalla kunta, hyvinvointialue ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus olisivat sopineet alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleen lapsen tai nuoren kuntaan ohjaamisesta. Tilanteissa, joissa lapsi kuntaan siirtyessään muuttaisi paikkakunnalta toiselle esimerkiksi siksi, että on ilmeistä, ettei ryhmäkodin sijaintikunnassa olisi valmiuksia vastaanottaa kaikkia ryhmäkodin asukkaita, voisi palvelutarpeen arvioinnin ja siihen perustuvan päätöksen lapsen asumisen järjestämisestä tehdä vastaanottava hyvinvointialue.

Pykälän 3 momentin mukaan hyvinvointialueen olisi sovittava elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa perheryhmäkodin perustamisesta, jos alueen palvelutarve niin edellyttää. Voimassa olevan kotoutumislain mukaan kunta sopii asumisyksiköiden perustamisesta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa. Hyvinvointialueen olisi ennen sopimuksen tekemistä kuultava kuntaa, johon yksikkö halutaan perustaa. Kuulemisen tavoitteena olisi varmistaa, että perheryhmäkoteja ja muita asuinyksiköitä perustetaan sellaisiin kuntiin, joissa on valmius tukea alaikäisten kotoutumista ja turvata heille asianmukainen koulutus ja muu tuki. Kuuleminen on tärkeä osa kunnan ja hyvinvointialueen yhteistyötä palvelujen yhteensovittamiseksi. Kunta ja hyvinvointialue voivat sopia kuulemiselle käytännöt ja yhteyshenkilöt, joiden välillä kuuleminen tapahtuu. Kuulemisen tarkoitus on tukea kunnan ja hyvinvointialueen yhteistyötä perheryhmäkodissa asuvien lasten palveluiden järjestämisessä. Tarkoituksena on varmistaa, että kunnassa on riittävät palvelut yksikköön muuttaville lapsille ja että suunniteltu sijainti olisi tarkoituksenmukainen huomioiden yhteydet esimerkiksi kouluun ja harrastusmahdollisuuksiin. Kuulemisesta säädetään hallintolaissa. Hyvinvointialueen tulisi perustamispäätöksen yhteydessä tuoda esiin kunnan kanta yksikön perustamiseen sekä tietoa niistä palveluista, joita kunnassa on tarjolla ilman huoltajaa tulleille lapsille ja nuorille. Palveluiden soveltuvuutta arvioidaan yksityisistä sosiaalipalveluista annetussa laissa säädetyn luvan myöntämisen edellytyksiä arvioitaessa.

Perheryhmäkodeissa käytössä olevien rajoitustoimenpiteiden osalta pykälän 4 momentiksi esitetään, että aineiden ja esineiden haltuunottoon ja asiakkaan käytössä olevien tilojen tarkastamiseen perheryhmäkodissa sovellettaisiin vastaanottolain 60—62 §:n ja 63 §:n 1—3 momentin sääntelyä. Kyseisessä säännöksessä säädetään aineiden ja esineiden haltuunottoon ja asukkaan käytössä olevien tilojen tarkastamiseen liittyvistä asioista ryhmäkodissa. Aineiden ja esineiden haltuun ottamisesta ja asukkaan käytössä olevien tilojen tarkastamisesta tehdystä pöytäkirjasta toimitetaan jäljennös hyvinvointialueelle ja toimintaa valvovalle aluehallintovirastolle. Ratkaisu olisi muutoin voimassa olevan kotoutumislain perheryhmäkoteja koskevan 28 §:n 3 momentin mukainen, mutta jatkossa kunnan ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sijaan mainittu pöytäkirjan jäljennös toimitettaisiin hyvinvointialueelle ja aluehallintovirastolle.

Vastaanottolain 60 §:n mukaan asumisyksikön haltuun on otettava asukkaalta sellaiset aineet ja esineet: 1) joilla voidaan aiheuttaa vaaraa asukkaan tai toisen henkilön hengelle, terveydelle tai turvallisuudelle taikka vahingoittaa omaisuutta, jos on todennäköistä, että ainetta tai esinettä käytetään edellä mainitulla tavalla; tai 2) joiden hallussapito on muun lain nojalla kielletty. Omaisuus on majoittumisen päättyessä palautettava sille, jolta se on otettu haltuun, jollei omaisuuden palauttamisesta, luovuttamisesta tai hävittämisestä muualla laissa toisin säädetä. Haltuunotosta päättää ja haltuunoton tekee yksikön johtaja taikka hänen määräämänsä sosiaalihuollon ammattihenkilö. Kiireellisessä tapauksessa haltuunoton voi tehdä myös muu yksikön sosiaalihuollon ammattihenkilö. Haltuunotosta on tällöin viipymättä ilmoitettava johtajalle taikka hänen määräämälleen sosiaalihuollon ammattihenkilölle, jonka tulee tehdä haltuunotosta päätös, jollei omaisuutta palauteta.

Vastaanottolain 61 §:n mukaan asukkaan käytössä olevat tilat voidaan tarkastaa, jos on perusteltua syytä epäillä, että asukkaalla on siellä 60 §:ssä tarkoitettuja aineita tai esineitä. Tarkastamisesta päättää ja tarkastamisen suorittaa keskuksen johtaja taikka hänen määräämänsä yksikön sosiaalihuollon ammattihenkilö. Tarkastaminen on tehtävä toisen työntekijän, ja jos mahdollista, asukkaan läsnä ollessa. Vastaanottolain 62 §:n mukaan aineiden ja esineiden haltuunotto ja asukkaan käytössä olevien tilojen tarkastaminen ovat sallittuja vain, jos asukkaan oma tai toisen henkilön terveys tai turvallisuus tai omaisuuden suojaaminen sitä välttämättä vaatii. Toimenpiteet on suoritettava turvallisesti ja ihmisarvoa kunnioittaen, eikä niistä saa aiheutua tarpeetonta haittaa asukkaalle tai vahinkoa omaisuudelle.

Vastaanottolain 63 § 1 momentin mukaan yksikön on tehtävä pöytäkirja aineiden ja esineiden haltuun ottamisesta ja asukkaan käytössä olevien tilojen tarkastamisesta. Pöytäkirjan allekirjoittaa toimenpiteen suorittaja, läsnä ollut toinen työntekijä ja henkilö, jolta omaisuus on otettu haltuun tai jonka käytössä olevat tilat on tarkastettu. Pykälän 2 momentin mukaan pöytäkirjaan merkitään toimenpiteen kuvaus, peruste, ajankohta sekä siitä päättäneen, sen toteuttaneen, läsnä olleen toisen työntekijän ja toimenpiteen kohteena olleen asukkaan nimi. Pöytäkirjassa luetellaan haltuun otetut aineet ja esineet ja kuvataan niiden kunto haltuunoton hetkellä. Pykälän 3 momentin mukaan toimenpiteen kohteena olevalle asukkaalle kerrotaan äidinkielellä tai kielellä, jota hänen voidaan perustellusti olettaa ymmärtävän, pöytäkirjan sisältö ja mahdollisuudesta hakea muutosta. Hänelle annetaan pöytäkirjasta jäljennös.

Voimassa oleva kotoutumislain rajoitustoimenpiteitä koskeva säännös lisättiin lakiin eduskuntakäsittelyn yhteydessä. Hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 26/2010 vp) todetaan, että vaikka perheryhmäkotia koskeva 28 § sisältää viittauksen lastensuojelulakiin, yksiköt eivät kuitenkaan ole lastensuojelulain mukaisia yksiköitä, vaikka toiminnallinen säädöspohja onkin ilmaistu lastensuojelulaissa. Lastensuojelulain 49 §:ssä säädetään sijaishuollosta. Lain 11 luvussa tarkoitettuja rajoituksia voidaan käyttää vain 49 §:n mukaisen sijoituksen aikana. Koska perheryhmäkodissa asuvia lapsia ja nuoria ei ole sijoitettu lastensuojelulain 49 §:n nojalla, eivät myöskään 11 luvun rajoitukset tule heidän osaltaan kysymykseen. Näin ollen hallintovaliokunta ehdotti, että kotoutumislain 28 §:ään lisätään uusi 3 momentti, jossa viitataan perheryhmäkodissa tai muussa asuinyksikössä sovellettavien rajoitustoimenpiteiden osalta kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta annettavaan lakiin.

Perheryhmäkotien toiminta perustuisi jatkossa sosiaalihuoltolakiin, eikä niihin edelleenkään voitaisi soveltaa lastensuojelulain 11 luvussa tarkoitettuja rajoituksia, koska ne eivät olisi lastensuojelulaitoksia. Vastaanottolain 60–63 § viittaukseen on päädytty kotoutumislain uudistamisen valmistelun kiireiseen aikatauluun liittyvistä syistä. Rajoitustoimenpiteissä on kyseessä lapsen perusoikeuksiin liittyvien toimintaperiaatteiden lainsäädännöstä ja mikäli voimassa olevaan lainsäädäntöön ehdotetaan muutoksia, on valmistelutyöhön varattava riittävästi aikaa. Eduskunnan tahtona on kotoutumislain edellisen uudistuksen yhteydessä vuonna 2010 ollut säätää lailla rajoitustoimenpiteiden käytöstä perheryhmäkodeissa. Ehdotettu muotoilu säilyttäisi lainsäädännön nykytilan tämän ratkaisun osalta. Muutoksena ehdotetaan ainoastaan, että rajoitustoimenpiteistä laadittava pöytäkirja toimitettaisiin nykyisen kunnan sijaan hyvinvointialueelle, jotta lapsen omatyöntekijä saisi tiedon perheryhmäkodissa tehdyistä toimenpiteistä. Lisäksi pöytäkirja olisi toimitettava sen alueen aluehallintovirastoon, jonka alueella perheryhmäkoti toimii. Näin voitaisiin saada kattavaa ja koottua tietoa toimintayksiköiden arjesta ja toiminnasta.

Sosiaali- ja terveysministeriössä on käynnissä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakkaiden ja potilaiden itsemääräämisoikeutta koskevan lainsäädännön uudistus (STM081:00/2021). Tavoitteena on uudistaa sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntöä niin, että asiakkaiden ja potilaiden itsemääräämisoikeudesta ja sen rajoittamisesta on säädetty kattavasti. Eduskunnan tahtotilana on ollut, että tässä prosessissa arvioidaan kokonaisvaltaisesti myös lapsia koskevaa lainsäädäntöä. Siksi on perusteltua, että myös perheryhmäkotien toiminnassa sovellettavien rajoitustoimenpiteiden tarve ja säännöspohja arvioitaisiin osana tätä kokonaisuutta. Tässä prosessissa arvioidaan muun muassa lastensuojelulain 11 luvussa tarkoitettujen sijaishuollon rajoituksien muutostarpeita. Ehdotetulla perheryhmäkoteja koskevalla sääntelyllä turvattaisiin voimassa olevan lainsäädännön mukainen tilanne, kunnes lainsäädännön muutostarpeet ja niiden soveltamisen tarve perheryhmäkodeissa on huolellisesti selvitetty. Mikäli perheryhmäkotitoimintaa koskevasta rajoitustoimenpiteiden lainsäädännöstä luovuttaisiin kokonaan väliaikaisesti, riskinä olisi, että perheryhmäkotien kasvatuskäytännöistä tulisi lapsen perusoikeuksien näkökulmasta epäasianmukaisia, eikä toiminnalla olisi asianmukaista lainsäädäntöpohjaa.

Sosiaalihuollon asiakkaiden palvelut perustuvat pääsääntöisesti vapaaehtoisuuteen ja yhteisymmärrykseen. Tätä periaatetta tulisi noudattaa myös perheryhmäkodissa ja pyrkiä kaikin keinoin rakentamaan lasten kanssa keskustellen toimintayksikön yhteisiä toimintaperiaatteita. Lainvalmistelun yhteydessä perheryhmäkodeilta ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksilta pyydettiin tietoa rajoitustoimenpiteiden käytöstä. Saatujen tietojen perusteella rajoitustoimenpiteitä sovelletaan perheryhmäkodeissa harvoin, yksittäisessä perheryhmäkodissa arviolta muutaman kerran vuodessa ja joissakin perheryhmäkodeissa ei ollenkaan. Niissä perheryhmäkodeissa, joissa toimenpiteitä on käytetty, tavaroiden ja aineiden haltuunotot ovat koskeneet lähinnä tupakkatuotteita, teräaseita ja K-18-luokituksen pelejä. Esimerkiksi puhelimen käytöstä on pystytty sopimaan lapsen kanssa keskustellen. Rajoitustoimenpiteille on ollut laajempaa tarvetta vuosina 2016–2019, kun Suomessa oli huomattavasti suurempi määrä ilman huoltajaa tulleita alaikäisiä. Vuonna 2019 laaditussa selvityksessä 147 rajoitustoimenpiteitä oli vuoden aikana jouduttu käyttämään useita kymmeniä kertoja. Rajoitustoimenpiteiden käytön tavoitteena on niiden kohteena olevan lapsen tai yksikön muiden lasten tai aikuisten taikka omaisuuden suojaaminen. Osa perheryhmäkodeista on kuitenkin muissa yhteyksissä esittänyt, että lainsäädännön pitäisi mahdollistaa laajempien rajoitustoimenpiteiden käyttö. Asiakkaiden ja potilaiden itsemääräämisoikeutta koskevan lainsäädännön uudistuksen valmistelussa tulisi arvioida esimerkiksi sitä, mitkä rajoitustoimenpiteet perheryhmäkodeissa olisivat lapsen edun näkökulmasta välttämättömiä ja oikeasuhtaisia. Lisäksi tulisi määrittää myös eri tahojen toimivalta rajoitustoimenpiteisiin liittyvissä prosesseissa.

Tarvetta täsmentää perheryhmäkodeissa käytössä olevista rajoitustoimenpiteistä annettua sääntelyä arvioitaisiin myös osana sosiaali- ja terveydenhuollon asiakkaiden ja potilaiden itsemääräämisoikeutta koskevan lainsäädännön uudistusta.

Lisäksi momentissa säädettäisiin siitä, että jos perheryhmäkotipalvelua tuottaa yksityinen palveluntuottaja, hänellä on laissa säädetty toimivalta rajoitustoimenpiteisiin, mutta myös tällöin tähän sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Muutoksenhausta aineiden ja esineiden haltuunottoa tai tilojen tarkastamista koskevaan päätökseen säädetään 95 §:ssä.

34 §. Alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleen lapsen ja nuoren tuki. Pykälä olisi uusi ja sen aiheena olisi alaikäisenä ilman huoltajaa saapuneille lapsille ja 18–24-vuotiaille nuorille tarjottu tuki.

Pykälän 1 momentti sisältää informatiivisia viittauksia siihen, että myös ilman huoltajaa maahan tulleen lapsen tai nuoren tuki järjestetään hyvinvointialueen ja kunnan yleisen palvelujärjestelmän palveluiden piirissä riippuen siitä, millaisiin palveluihin lapsella tai nuorella on tarvetta. Pykälän 1 momentissa todetaan, että hyvinvointialueen on järjestettävä tukea yksilöllisen tarpeen mukaisesti siten kuin sosiaalihuoltolaissa säädetään. Kunnan on järjestettävä kotoutumista edistäviä palveluita yksilöllisen tarpeen mukaisesti. Sekä hyvinvointialueella että kunnalla on velvoite järjestää alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleille nuorille heidän tarvitsemiaan palveluita. Kirjauksen tavoitteena on lisätä oikea-aikaisten ja tarvittavien palveluiden saatavuutta sekä vähentää kuntien ja alueiden välisiä eroja palveluiden järjestämisessä ja toteuttamisessa.

Momentin mukaan hyvinvointialueen ja kunnan olisi yhteensovitettava ilman huoltajaa maahan tulleelle lapselle tai nuorelle järjestämiään palveluita. Hyvinvointialueella on palveluiden yhteensovittamista koskeva velvoite myös sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisestä annetun lain 10 §:n perusteella. Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain 10 §:n mukaisesti hyvinvointialueen on muun muassa huolehdittava yhteensovitettuja palveluja laaja-alaisesti tarvitsevien asiakasryhmien ja asiakkaiden tunnistamisesta sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen yhteensovittamisesta hyvinvointialueen muiden palvelujen kanssa. Lisäksi hyvinvointialueen on osaltaan yhteensovitettava sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujaan kunnallisten, valtion palvelujen ja muiden toimijoiden kanssa.

Hyvinvointialue järjestäisi lasten ja nuorten sosiaali- ja terveydenhuollot palvelut. Kunta järjestäisi varhaiskasvatuksen, koulutuksen, kulttuuri-, liikunta-, nuoriso- ja vapaa-ajan palvelut. Lisäksi kunta järjestäisi tämän lain 2 luvussa tarkoitetut kotoutumista edistävät palvelut. Myös kunnan vastuulle työvoimapalvelu-uudistuksessa siirtyvät työllistymistä edistävät palvelut ovat tärkeitä nuorten tukemisessa. Kunta ja hyvinvointialue laatisivat yhdessä nuorelle monialaisen osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin sekä monialaisen kotoutumissuunnitelman. Ilman huoltajaa maassa olevilla lapsilla ja nuorilla on usein monialaisia palvelutarpeita ja suurin osa heistä on sosiaalihuoltolain mukaisesti erityistä tukea tarvitsevia henkilöitä, joille tulee nimetä sosiaalihuoltolain 42 §:ssä tarkoitettu omatyöntekijä, jonka tehtävänä on osaltaan koordinoida ja yhteensovittaa palveluita.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että 2 §:n 6 momentissa tarkoitetulla lapsella tai nuorella on oikeus 1 momentissa tarkoitettuun tukeen, kunnes hän täyttää 25 vuotta. Kyseessä olisi subjektiivinen oikeus tukeen, jos lapsella tai nuorella on sille tarvetta.

Myös voimassa olevassa kotoutumislaissa on rajaus 25 ikävuoteen ja lisäksi rajauksena huoltajan saapuminen Suomeen, joka koskee niin lapsia kuin nuoria. Täysi-ikäisillä ei kuitenkaan ole huoltajaa, joten rajaus voidaan tämän ryhmän osalta poistaa. Tukea on mahdollista tarjota tarvittaessa lapselle myös sen jälkeen, kuin hänen huoltajansa on saapunut Suomeen, sillä huoltajalla ei aina ole maahantultuaan välitöntä kykyä tukea lastaan riittävästi.

Nuorille tulisi tarjota tukea yksilöllisen palveluntarpeen nojalla. Hyvinvointialue ja kunta vastaavat pykälän mukaan tuen ja palveluiden tarjoamisesta sekä tarjoamiensa palveluiden yhteensovittamisesta keskenään. Nuoren näkökulmasta on tärkeää, että tuki toteutuu konkreettisena ja matalalla kynnyksellä tarjottavana aikuistumisen tukena, jota on saatavissa nuoren arjessa myös virka-ajan ulkopuolella.

Tuella tarkoitetaan kokonaisvaltaista tukea 18–24-vuotiaalle nuorelle. Tuen tarkoituksena on auttaa aikuistuvaa nuorta saavuttamaan riittävät valmiudet itsenäisen elämän aloittamiselle. Tuki voitaisiin toteuttaa viranomaisen omana toimintana tai ostettuna palveluntuottajilta. Nuoren saaman tuen laajuuteen ja sisältöön vaikuttaisivat ensisijaisesti nuoren yksilöllinen tuen tarve, arjessa selviämisen taidot sekä psyykkinen ja fyysinen terveys. Moniammatillisesti tehty palvelutarpeen arviointi olisi tuen suunnittelun pohjana. Yksilöllinen tuki voisi sisältää esimerkiksi sosiaalihuoltolain ja kotoutumislain nojalla tarjottavia palveluita, jotka tukevat nuoren kotoutumista ja itsenäistymistä. Tuki voisi kattaa perhetyöntekijän, sosiaalityöntekijän tai sosiaaliohjaajan työpanoksen. Nuorta tuettaisiin itsenäisessä asumisessa ja häntä ohjattaisiin koulutukseen tai työelämään sekä harrastuksiin ja vapaa-ajan toimintaan. Lisäksi harjoiteltaisiin virallisten asioiden hoitamista ja nuorille annettaisiin tukea psyykkisestä ja fyysisestä terveydestä huolehtimiseen. Nuorta tuettaisiin myös elämänhallinnassa, kotoutumisessa, lupa-asioissa ja yhteydenpidossa perheeseen sekä tarvittaessa perheenyhdistämisprosessissa. Koska alaikäisenä ilman huoltajaa saapuneen nuoren sosiaalinen verkosto koostuu pääasiassa samassa tilanteessa olevista nuorista, olisi olennaista tarjota hänelle pysyviä aikuiskontakteja. Tuki voisi sisältää myös taloudellisen tuen. Tuen piirissä olevat nuoret on nykyisellään vapautettu opintolainan nostamisvelvoitteesta vastaavalla tavalla kuin lastensuojelun jälkihuollon piirissä olevat nuoret.

35 §. Edustajan määrääminen. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että oleskeluluvan saaneelle kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 6 momentissa tarkoitetulle lapselle, joka on Suomessa ilman huoltajaa tai muuta laillista edustajaa, on määrättävä edustaja viivytyksettä. Kohderyhmää selkiytettäisiin nykyisestä. Voimassa olevassa laissa säädetään edustajan määräämisestä pakolaiskiintiössä saapuneille, sekä ihmiskaupan uhreille, joilla on oleskelulupa ja jotka ovat maassa ilman huoltajaa tai muuta edustajaa. Voimassa olevassa laissa säädetään, että myös muulle oleskeluluvan saaneelle lapselle, joka on maassa ilman huoltajaa tai muuta laillista edustajaa, voidaan määrätä edustaja. Kyse on esimerkiksi lapsista, joille on vastaanottolain nojalla määrätty edustaja, mutta muuton vuoksi edustajan on vaikea hoitaa tehtäväänsä tai tilanteista, joissa edustaja on muusta syystä tarpeen vaihtaa. Pykälän muotoilua muutetaan nyt selkeämpään suuntaan siten, että luovutaan kirjauksesta ”voidaan määrätä” ja muutetaan sitä velvoittavampaan suuntaan niin, että edustaja on määrättävä, jos lapsi on saanut oleskeluluvan eikä hänellä ole huoltajaa tai muuta laillista edustajaa.

Kotoutumislain mukainen edustaja olisi tarpeen määrätä myös, vaikka lapsella olisi muu laillinen edustaja määrättynä johonkin lakiehdotusta suppeampaan tehtävään, esimerkkinä lastensuojelulain nojalla tiettyä rajattua tehtävää hoitamaan määrätty edunvalvoja. Lastensuojelulain 22 §:n mukaan lapselle voidaan lastensuojeluasiassa määrätä edunvalvoja käyttämään huoltajan sijasta lapsen puhevaltaa. Edunvalvojan määräämiseen huoltajan sijaan sovelletaan mainitun 22 §:n mukaan holhoustoimilakia. Tuomioistuin voi näin ollen määrätä edunvalvojan vain esimerkiksi tiettyä tehtävää tai oikeudenkäyntiä varten. Sisällyttämällä viittaus kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 6 momenttiin suljettaisiin pois muut Suomessa ilman huoltajaa olevat, esimerkiksi alaikäiset vaihto-opiskelijat.

Edustajan nimeämistä edellyttävät kansallisen lainsäädännön lisäksi Suomea velvoittavat YK:n lapsen oikeuksien sopimus (SopS 59-60/1991) sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista (2013/33/EU, 24 artikla) ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (2013/32/EU).

Käytännössä edustaja voi olla sama henkilö, joka on nimetty alaikäiselle vastaanottovaiheessa kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain nojalla. Edustajien tiedot kirjattaisiin ulkomaalaisasioiden asiankäsittelyjärjestelmään siten kuin henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa annetun lain muuttamista koskevassa lakiehdotuksessa säädettäisiin.

Pykälän 2 momentin mukaan hyvinvointialueen olisi tehtävä hakemus edustajan määräämisestä kuultuaan lasta ja otettuaan huomioon lapsen etu 4 §:ssä säädetyllä tavalla. Voimassa olevan kotoutumislain mukaan hakemuksen edustajan määräämisestä tekee lapsen oleskelukunnan sosiaalihuoltolain (710/1982) 6 §:n 1 momentissa tarkoitettu toimielin. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen yhteydessä vastaavat viittaukset sosiaalihuollosta vastaaviin toimielimiin on muutettu viittauksiksi hyvinvointialueeseen. Hyvinvointialueella tehtävää hoitaisi käytännössä hyvinvointialueen viranhaltija, pääasiassa sosiaalityöntekijä. Hakemusta tehdessään hyvinvointialueen viranhaltija arvioisi edustajan kelpoisuutta ja sitä, onko edustajalla käytettävissä edustajatoiminnan hoitamisen kannalta olennaiset tiedot ja taidot. Työ- ja elinkeinoministeriö on luonut edustajille sähköisen koulutuksen, jonka suorittamalla edustaja saa tehtävän edellyttämät perustiedot.

Pykälän 3 momentin mukaan edustajan määräisi käräjäoikeus, jonka tuomiopiirissä lapsen kotikunta sijaitsee. Voimassa olevassa kotoutumislaissa on tältä osin viittaus vastaanottolakiin, jonka mukaan päätöksen tekee se käräjäoikeus, jonka tuomiopiirissä sijaitsevan vastaanottokeskuksen asiakkaaksi lapsi on rekisteröity. Kotoutumislaissa ei kuitenkaan ole syytä olla viittausta vastaanottokeskuspaikkakuntaan vaan päätöksen tulisi se tehdä se käräjäoikeus, jonka tuomiopiirissä lapsen kotikunta sijaitsee. Muutoin sääntely jäisi sisällöltään nykyisenkaltaiseksi mutta sen sijaan, että viitattaisiin vastaanottolakiin, sisältö tuotaisiin kotoutumislakia koskevaan ehdotukseen. Käräjäoikeuden tekemään päätökseen saisi hakea muutosta valittamalla hovioikeuteen siten kuin oikeudenkäymiskaaressa säädetään. Edustajan määräämistä koskevaa päätöstä on noudatettava, vaikka päätös ei ole saanut lainvoimaa.

Pykälän 4 momentin mukaan käräjäoikeuden olisi ilmoitettava hyvinvointialueelle, kunnalle, Maahanmuuttovirastolle ja väestötietojärjestelmään lapsen edustajan määräämistä tai tehtävästä vapauttamista koskevista päätöksistä. Säännös olisi nykysääntelyn mukainen muutoin, mutta käräjäoikeuden ilmoitusvelvollisuutta laajennettaisiin, niin että ilmoitus tulisi tehdä nykyisten kunnan, Maahanmuuttoviraston ja väestötietojärjestelmän lisäksi hyvinvointialueelle. Hyvinvointialueen tehtävä olisi kirjata tieto edustajasta edellä mainittuun ulkomaalaisasioiden asiankäsittelyjärjestelmään,

Pykälän 5 momentin mukaan, jos lapsella on edustajan hoidettavana olevaa omaisuutta holhoustoimesta annetun lain 66 §:ssä säädetyllä tavalla, käräjäoikeuden on ilmoitettava edustajan määräämisestä holhousviranomaiselle edustajan tehtävän merkitsemiseksi holhousasioiden rekisteriin. Sääntely olisi voimassa olevan kotoutumislain sääntelyn mukaista. Nämä tilanteet ovat harvinaisia, sillä ilman huoltajaa maassa olevalla alaikäisellä on tällaista omaisuutta vain hyvin harvoin.

36 §. Edustajatoiminnan ohjaus, suunnittelu ja valvonta. Pykälä olisi uusi. Voimassa olevassa kotoutumislaissa oleskeluluvan saaneiden edustajatoiminnan ohjausta, suunnittelua ja valvontaa ei ole säädetty minkään viranomaisen tehtäväksi. Vastaavasta tehtävästä turvapaikanhakijoiden edustajien osalta on säädetty laissa kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta, joka 39 §:n 4 momentin nojalla edustajatoiminnan ohjaus, suunnittelu ja valvonta kuuluvat Maahanmuuttovirastolle. Lisäksi lain henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa (615/2020) nojalla rekisterinpitäjä, eli Maahanmuuttovirasto ja vastaanottokeskus, voivat käyttää muun muassa edustajan yksilöinti- ja yhteystietoja edustajatoiminnan ohjaukseen, suunnitteluun ja valvontaan.

Oleskeluluvan saaneiden edustajatoiminnan osalta toiminnan ojauksesta, suunnittelusta ja valvonnasta vastaisi ehdotuksen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Ohjaustehtävä pitäisi sisällään esimerkiksi edustajien koulutuksen järjestämistä ja edustajille suunnatun ohjeistuksen laatimista sekä edustajien neuvomista. Suunnittelutehtävä pitäisi sisällään esimerkiksi sen seuraamista, että alueella on riittävästi osaavia edustajia tarpeeseen nähden ja tarvittaessa uusien edustajien rekrytoimista. Valvontatehtävä kattaisi muun muassa sen seuraamista, että edustajat osallistuvat koulutuksiin asianmukaisesti ja ettei edustajalla ole liian montaa edustettavaa hänen resursseihinsa nähden. Valvontatehtävä kattaisi ainakin edustajia koskevien valitusten vastaanottamisen ja puuttumisen edustajien toiminnassa ilmeneviin puutteisiin. Mikäli edustajatoiminta olisi puutteellista, lapsen edun vastaista tai edustaja laiminlöisi tehtäviään, eikä tilanne paranisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ohjauksesta huolimatta, tulisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen esittää hyvinvointialueelle, että se tekee edustajan tehtävästä vapauttamista koskevan hakemuksen. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekisi ohjaus-, suunnittelu- ja valvontatehtävässään yhteistyötä Maahanmuuttoviraston, hyvinvointialueiden ja perheryhmäkotien sekä muiden tarvittavien viranomaisten kanssa.

37 §. Edustajan kelpoisuus ja tehtävät. Pykälässä säädettäisiin edustajan kelpoisuudesta ja tehtävistä. Samansisältöinen säännös on myös voimassa olevassa laissa. Edustajan kelpoisuuteen ja tehtäviin sovellettaisiin, mitä kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain 40 ja 41 §:ssä säädetään. Vastaanottolain 40 §:n mukaan edustajaksi määrättäisiin tehtävään sopiva täysivaltainen henkilö, joka antaa siihen suostumuksensa ja joka kykenee hoitamaan tehtävänsä moitteettomasti. Edustajaksi ei voitaisi määrätä henkilöä, jolla on tai voisi olla eturistiriita lapsen kanssa. Edustajaksi määräämisen edellytyksenä olisi, että henkilö on toimittanut käräjäoikeuden nähtäväksi otteen rikosrekisteristä.

Vastaanottolain 41 §:n mukaan edustaja käyttäisi huoltajalle kuuluvaa puhevaltaa lapsen henkilöä ja varallisuutta koskevissa asioissa. Vaikka edustaja olisi nimetty vastaanottolain nojalla käyttäisi hän kuitenkin puhevaltaa kaikissa lapsen henkilöä ja varallisuutta koskevissa asioissa, myös oleskeluluvan saamisen jälkeen olennaisissa kysymyksissä, kuten perheenyhdistämisen edistämisessä tai alaikäisen jatkolupien hakemisessa. Edustajan tehtäviin ei kuuluisi lapsen päivittäinen hoito, kasvatus tai muu huolenpito. Edustaja käyttäisi huolta