Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Siirry esitykseen

Puutteelliset hakuehdot

HE 17/2022
Hallituksen esitys eduskunnalle työllisyyden edistämisen kuntakokeilun voimassaolon jatkamista koskevaksi lainsäädännöksi

TyVM 2/2022 vp HE 17/2022 vp

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annettua lakia siten, että se olisi voimassa 31.12.2024 asti. Samalla esitetään kumottavaksi työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain säännös, jossa säädetään asiakkaiden ohjaamisen kokeiluun päättämisestä ennen työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain voimassaoloajan päättymistä.

Esityksessä ehdotetaan myös julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 9 luvun 1 §:n väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain muuttamista siten, että julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 9 luvun väliaikaisen 1 §:n 3 momentin voimassaoloa jatkettaisiin 30.6.2025 asti. Lisäksi ehdotetaan työttömyysturvalain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain muuttamista siten, että työttömyysturvalain 2 a luvun väliaikaisen 14 a §:n voimassaoloa jatkettaisiin 30.6.2025 asti.

Lakimuutokset on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.8.2022.

PERUSTELUT

1 Asian tausta ja valmistelu

1.1 Tausta

Työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annettu laki (1269/2020), jäljempänä kuntakokeilulaki, on tullut voimaan 1.3.2021 ja on nykyisellään voimassa 30.6.2023 asti. Kuntakokeilulailla TE-toimistojen tehtäviä on siirretty kuntien vastuulle. Kuntakokeilulain tavoitteena on edistää pääministeri Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelman tavoitetta työllisyysasteen nostamisesta ja kuntien roolin vahvistamisesta työllisyyspalvelujen järjestäjänä. Kuntakokeilulain voimassaolon jatkamisella pyritään osaltaan varmistamaan sujuva siirtyminen siihen, että työvoimapalvelut voitaisiin jatkossa säätää pysyvästi kuntien tehtäväksi.

Hallitus päätti puoliväliriihessä 29.4.2021 jatkaa valmistelua TE-palvelujen siirtämiseksi kunnille. Siirron yhteydessä luodaan rahoitusmalli, joka kannustaa kuntia kehittämään toimintaansa työllisyyttä edistäväksi siten, että uudistuksella saavutetaan 7 000–10 000 lisätyöllistä. Valmistelussa tähdätään siihen, että kunnan vastuuta työttömyysturvan perusosan kustannuksista laajennettaisiin sekä työttömyysturvan ja työttömän palveluun aktivoinnin välinen kytkös poistettaisiin. Valtio ja kunnat jakaisivat työllisyyspalvelujen rahoitukseen liittyvää kustannusvastuuta, jolloin turvattaisiin kuntien kannusteet järjestää palveluja myös heikommassa työmarkkina-asemassa oleville. Jatkovalmistelussa selvitetään, mitkä tehtävät on tarkoituksenmukaista valtion järjestää valtakunnallisesti valtion toimesta kuitenkin niin, että valtiolle ei jää vastuu yksittäisten kuntien palveluista. Uudistuksessa huomioidaan palvelujen yhdenvertainen saatavuus. Jatkovalmistelussa arvioidaan kunnille siirrettävien tehtävien rahoituksen sisällyttämistä valtionosuusjärjestelmään. Hallitun toimeenpanon varmistamiseksi hallituksen esitys valmistellaan siten, että tehtävät siirtyvät vuoden 2024 aikana. Kuntakokeilulle säädetään jatko siihen asti.

Tällä hallituksen esityksellä kuntakokeilulain voimassaoloa ehdotetaan jatkettavaksi 31.12.2024 asti. Kuntakokeilulain voimassaoloa esitetään jatkettavaksi, jotta TE-palveluiden järjestämisestä kuntapohjaisesti voidaan saada lisää kokemuksia, jotka ovat tarpeen valmisteltaessa TE-palveluiden pysyvää siirtoa kuntiin.

Lakimuutosta valmisteltaessa on ilmennyt myös eräitä muita muutostarpeita. Muutokset olisi perusteltua toteuttaa tässä samassa yhteydessä.

1.2 Valmistelu

Esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä.

Kirjallinen lausuntokierros järjestettiin 30.9.2021-11.11.2021. Lausuntopyyntö julkaistiin lausuntopalvelu.fi-palvelussa, jossa kaikilla halukkailla oli mahdollisuus antaa asiassa lausuntonsa.

Lausuntoja pyydetiin erikseen seuraavilta tahoilta: muut ministeriöt, kuntakokeilulain mukaiset kokeilukunnat, TE-toimistot, ELY-keskukset ja Kuntaliitto.

Lainsäädännön arviointineuvosto antoi esityksestä lausunnon 9.12.2021.

Hallituksen esityksestä on käyty kuntalain 11 §:n mukainen neuvottelu ja asia on käsitelty kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa 18.1.2022.

Hallituksen esityksen tausta-aineisto on saatavilla julkisessa palvelussa osoitteessa: https://tem.fi/hankehaku tunnuksella TEM074:00/2021.

2 Nykytila ja sen arviointi

2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö

Työllisyyden edistämisen kuntakokeilulailla osa TE-palveluiden tehtävistä on siirretty väliaikaisesti kuntakokeilulain 3 §:ssä mainituille kokeilualueille. Näistä kokeilualueiden kuntien julkisista työvoima- ja yrityspalveluista on säädetty kuntakokeilulain 10 §:ssä.

2.2 Nykytilan arviointi

2.2.1 Työllisyyden kuntakokeilut

Pääministeri Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelman mukaisesti kuntien roolia työllisyyspalveluiden järjestäjänä vahvistetaan.

Ensimmäisenä toimenpiteenä käynnistettiin 1.3.2021 työllisyyden kuntakokeilut, joissa kokeilukunnat vastaavat osin alueensa työ- ja elinkeinopalveluiden (TE-palvelut) tarjoamisesta. Työllisyyskokeiluissa tavoitellaan vahvempaa vaikuttavuutta työllisyyden edistämisessä sovittamalla yhteen valtion ja kuntien resursseja, osaamista ja palveluja. Työllisyyden kuntakokeiluihin osallistuu 25 kokeilualuetta, jotka käsittävät yhteensä 118 kuntaa.

Kokeiluihin ohjataan kokeilualueilla ne työttömät ja työvoimapalveluissa olevat työnhakijat, jotka eivät ole oikeutettuja ansiopäivärahaan. Lisäksi kohderyhmään kuuluvat kaikki alle 30-vuotiaat työnhakijat sekä kaikki maahanmuuttajat ja vieraskieliset, jotka ovat joko työttömänä tai työvoimapalveluissa kokeilualueiden TE-toimistoissa. Kokeilukunta vastaa näiden asiakasryhmien julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden (TE-palveluiden) tarjoamisesta.

Työllisyyskokeilujen tavoitteena on entistä tehokkaammin edistää työttömien työnhakijoiden työllistymistä ja koulutukseen ohjautumista ja tuoda uusia ratkaisuja osaavan työvoiman saatavuuteen. Kokeilujen tarkoituksena on parantaa erityisesti pidempään työttömänä olleiden ja heikommassa työmarkkina-asemassa olevien pääsyä työmarkkinoille. Kokeiluissa kehitetään työnhakijoille tarjottavia työllistymistä tukevia palveluja ja palvelumalleja, joiden avulla voidaan entistäkin paremmin tunnistaa ja ratkaista asiakkaiden yksilölliset palvelutarpeet, työllistymisen esteet sekä osaamisen kehittämistarpeet.

Kokeiluissa asiakaslähtöisyyttä tehostetaan integroimalla työllisyys-, koulutus- sekä sosiaali- ja terveyspalvelut entistä tiiviimmin yhteen. Kuntien palvelumallia ei rajata tiukasti, vaan ne voivat kehittää palveluja oman alueen työnhakijoiden ja työnantajien tarpeista käsin.

2.2.2 Kokeilukuntiin siirtynyt valtion henkilöstö

Valtiolta siirtyi kokeilukuntiin yhteensä 1121 henkilötyövuotta, mikä vastasi reilua kolmannesta TE-toimiston kaikista resursseista ja noin 50 % TE-toimiston suoraan henkilöasiakaspalveluun kohdennetuista resursseista. On huomioitava, että kaikki TE-toimiston tehtävät eivät kokeiluissa siirtyneet kuntien vastuulle. Tämän vuoksi myös resurssien osalta jouduttiin tekemään rajauksia.

TE-toimiston virkamiehen siirtämisessä kuntakokeiluun on virkamieslain mukaisesti tullut ottaa huomioon, että virkamiehellä on riittävät edellytykset ja osaaminen hoitaa tehtäviä, joihin hän siirtyy. Tämän arvion teki TE-toimisto, jonka hallinnolliseen alaisuuteen siirtynyt henkilöstö kuuluu kuntakokeiluissakin. Osaaminen arvioitiin suhteessa kuntakokeilun ilmoittamaan tehtävänkuvaukseen. Tehtävänkuvaukset hyväksytettiin TE-toimistojen hallintojohtajilla.

2.2.3 Kuntien oma henkilöstöresurssi

TE-toimistosta siirtyneen resurssin lisäksi lähtökohtana on ollut, että myös kunnat kohdentaisivat merkittävästi resursseja kokeilujen toimeenpanoon. Panostuksen suuruus vaihtelee kokeilukunnittain. Kokeilujen ollessa käynnissä hieman yli puoli vuotta näyttäisi siltä, että osa kokeiluista on kohdentanut merkittävästi omaa henkilöstöresurssiaan kokeiluihin, osa sen sijaan toteuttaa siirtyviä tehtäviä ensisijaisesti valtiolta siirtyvän resurssin turvin. Yhteispanostuksella on kokeiluissa merkittävä vaikutus mm. asiakaskuormitukseen.

2.2.4 Kuntakokeilujen asiakkaat

Kuntakokeiluihin siirrettiin maaliskuun 2021 aikana 231 978 asiakasta. Asiakasmäärä on ollut hienoisessa kasvussa, kun heinäkuussa 2021 kokeiluasiakkaita oli 240 542. Heistä työttömiä ja lomautettuja on n. 167 000 (69 %.)

Asiakasmääriltään suurin kokeilu kokeilujen käynnistyessä oli Helsingin kokeilu (48 868 työnhakijaa), toiseksi suurin Pirkanmaan kokeilu (29 836) ja kolmanneksi suurin Vantaa-Keravan kokeilu (22 730). Alle 30-vuotiaiden työnhakijoiden osuus oli suurin Oulun seudun kokeilussa (46,9 %), Jyväskylän seudun kokeilussa (45,1 %) ja Seinäjoen seudun kuntakokeilussa (45,1 %). Vieraskielisten työnhakijoiden osuus korostui Espoon kokeilussa (52 %), Vantaa-Keravan kokeilussa (50 %) ja Helsingin kokeilussa (42 %).

Heinäkuun 2021 lopussa työllisyyden kuntakokeilujen asiakkaina oli 110 180 rakennetyöttömän kriteerit täyttävää työnhakijaa. Näistä 65 104 oli yli vuoden yhtäjaksoisesti työttömänä olleita pitkäaikaistyöttömiä. Pitkäaikaistyöttömien osuus kaikista työttömistä työnhakijoista oli 39,1 prosenttia. Pitkäaikaistyöttömien asiakkaiden osuus työttömistä oli korkeinta Raasepori-Hangon kokeilussa (50,5 %), Porvoon kokeilussa (48,1 %) ja Lahden seudun kokeilussa (47,1 %). Volyymeiltaan eniten pitkäaikaistyöttömiä oli Helsingin kuntakokeilussa (16 975).

Kuntakokeilujen yleisimmin käytetyt palvelut olivat omaehtoinen opiskelu työttömyysetuudella (15 767), kuntouttava työtoiminta (10 501) ja palkkatuettu työ (10 397). On kuitenkin huomioitava, että osa palveluista on alkanut jo asiakkaan ollessa TE-toimiston asiakkaana.

2.2.5 Kuntakokeilujen arviointi ja seuranta

Kuntakokeiluista toteutetaan VN TEAS-tutkimus, jonka väliraportit ilmestyvät tammikuussa 2022, lokakuussa 2022 ja loppuraportti syyskuussa 2023. Lisäksi työllisyyden kuntakokeiluja seurataan säännöllisesti, ja kuukausittain julkaistaan tilastokatsaus kokeilujen edistymisestä työ- ja elinkeinoministeriön verkkosivulla. Siellä on myös julkinen tietoportaali, josta kuka tahansa kiinnostunut voi käydä tutkimassa kokeilujen edistymistä. Valtakunnallinen asiakastyytyväisyyskysely toteutetaan säännöllisin väliajoin, ja kuukausittain kokoontuva kokeilujen kansallinen ohjausryhmä seuraa ja tukee kokeilujen onnistumista.

Tilanne lokakuussa 2021

Vuoden 2021 lokakuun lopussa kuntakokeiluista palvelua sai kaikkiaan 229 060 työnhakijaa. Työnhakijoista 138 070 (60 %) oli työttömiä tai lomautettuja. Kuntakokeiluissa olevista työttömistä työnhakijoista oli lokakuussa kokoaikaisesti lomautettuja 5 927. Työllistymistä edistävissä palveluissa oli 15 493, koulutuksessa 33 822 ja työssä olevia 36 865, joista 25 716 oli töissä yleisillä työmarkkinoilla ja 11 149 työ- ja elinkeinohallinnon ja kuntakokeilun järjestämillä palveluilla työllistettynä. Lyhennettyä työviikkoa tekeviä työnhakijoita oli lisäksi 397.

Kokeilualuekohtaiset tiedot työnhakijoista

Asiakasmääriltään suurimmat kokeilut sisältäen kaikki työnhakijat olivat Helsingin kuntakokeilu (46 116 työnhakijaa), Pirkanmaan kuntakokeilu (28 183) ja Vantaa-Keravan kuntakokeilu (22 426). Työttömiä työnhakijoita oli eniten Helsingin kuntakokeilussa (30 427 työtöntä), Pirkanmaan kuntakokeilussa (14 803) ja Vantaa-Keravan kokeilussa (14 549). Työttömien ja lomautettujen osuus kaikista kokeilualueen työnhakijoista oli lokakuun lopussa suurin Porvoon kuntakokeilussa (68,7 %) ja toiseksi suurin Helsingin kuntakokeilussa (66 %). Keskimäärin kaikissa kokeiluissa työttömien osuus kaikista työnhakijoista oli 60 prosenttia. Koko maassa työttömien osuus kaikista työnhakijoista oli 45 prosenttia.

Kuntakokeilujen työnhakija-asiakkaiden ikäryhmät, sukupuoli ja kieliryhmät

Työttöminä oli 76 219 miestä ja 55 924 naista, jotka saivat palvelua kokeilukunnista. Kuntakokeilujen asiakkaina oli 75 666 alle 30-vuotiasta työnhakijaa, joka oli 33 % kaikista kokeilujen piirissä olevista työnhakijoista. Yli 50-vuotiaita työnhakijoita oli kokeiluissa 52 782 eli 23 % prosenttia kaikista kokeiluasiakkaista. Vieraskielisiä työnhakijoita oli kokeiluissa lokakuun lopussa 68 105. Tämä on noin 30 % kokeilujen kaikista työnhakija-asiakkaista. Vieraskielisten osuus kokeilun työnhakijoista oli suurin Espoon kokeilussa (54 %), Vantaa-Keravan kokeilussa (51 %) ja Helsingin kokeilussa (43 %). Vieraskielisistä työttömiä oli 31 630.

Kuntakokeilujen työnhakija-asiakkaiden koulutusalat ja ammattiryhmät

Työllisyyden kuntakokeilujen piirissä työnhakijoiden yleisin koulutusaste oli jokin toisen asteen tutkinto (48 %). Toiseksi yleisin oli perusasteen tutkinto (22 %). Yleisimmät yksittäiset tutkintonimikkeet olivat peruskoulu, ylioppilastutkinto ja majoitus- ja ravitsemusalan peruskoulutus.

Rakenne- ja pitkäaikaistyöttömät kuntakokeiluissa

Työllisyyden kuntakokeilujen asiakkaina oli 100 226 rakennetyöttömän kriteerit täyttävää työnhakijaa. Näistä 62 559 oli yli vuoden yhtäjaksoisesti työttömänä olleita pitkäaikaistyöttömiä. Pitkäaikaistyöttömien osuus kaikista kokeilujen työttömistä työnhakijoista oli 27,3 %. Pitkäaikaistyöttömien osuus työttömistä oli korkeinta Porvoon kuntakokeilussa (37 %), Helsingin kuntakokeilussa (35 %) ja Raasepori-Hangon kuntakokeilussa (35 %). Volyymeiltaan eniten pitkäaikaistyöttömiä oli Helsingin kuntakokeilussa (16 363).

Työvoimapalveluiden käyttö kokeiluissa

Työllisyyden kuntakokeiluissa aktivointiasteeseen laskettavien palveluiden piirissä oli 59 977 henkilöä. Kuntakokeilujen yleisimmät käytetyt palvelut olivat omaehtoinen opiskelu työttömyysetuudella (19 503), palkkatuettu työ (11 968) ja kuntouttava työtoiminta (11 688). Kuntouttava työtoiminta muodosti merkittävimmän osuuden kaikista palveluista Raahen seudun (50 %), Jämsä-Keuruu-Saarijärven sekä Raasepori-Hangon kokeiluissa (molemmissa 45 %).

3 Tavoitteet

Ehdotetulla työllisyyden kuntakokeilulain voimassaolon jatkamisella on tarkoituksena jatkaa kuntakokeilua, kunnes TE-palvelut siirretään pysyvästi valtiolta kuntien järjestämisvastuulle. Jatkamalla kuntakokeilua TE-palveluiden asiakkaat säästyisivät tarpeettomilta siirroilta valtion ja kunnan toteuttamien TE-palveluiden välillä. Lisäksi TE-toimistojen henkilöstö säästyisi ylimääräisiltä siirroilta valtion ja kunnan välillä.

Kuntakokeilun jatkamisella mahdollistetaan työllisyyden hoidon palvelumallien kehittäminen edelleen vuosien 2023-2024 aikana, ennen kuin TE-palveluiden järjestäminen on tarkoituksena siirtää pysyvästi kuntien vastuulle.

4 Ehdotukset ja niiden vaikutukset

4.1 Keskeiset ehdotukset

Tällä esityksellä kuntakokeilulain voimassaoloa esitetään jatkettavaksi 31.12.2024 asti. Samalla esitetään kuntakokeilulain täytäntöönpanon edellyttämiä muutoksia julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettuun lakiin ja työttömyysturvalakiin.

4.2 Pääasialliset vaikutukset

4.2.1 Taloudelliset vaikutukset

  KEHA-keskus Oikeudellinen tuki AVIt Yhteensä
Tietotekniikka ja järjestelmät 3 290 000     3 290 000
Henkilöstökustannukset 1 205 000 315 000 195 000 760 000
Yhteensä 4 495 000 315 000 195 000 5 005 000

Työllisyyden kuntakokeilujen jatkaminen 31.12.2024 asti muodostaisi yhteensä 5 005 000 euron kustannukset valtiolle. Kustannukset jakautuvat KEHA-keskuksen, Uudenmaan ELY-keskuksen oikeudellisen tuen palvelut -yksikön sekä Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston kesken. KEHA-keskuksen 4 495 000 euron määrärahatarve muodostuu perustietotekniikan, järjestelmän käyttökustannusten ja henkilöstön aiheuttamista kustannuksista. Perustietotekniikan osuus näistä kuluista on noin 1 120 000 euroa, järjestelmien käyttökustannusten osuus noin 2 170 000 euroa ja henkilöstökulujen noin 1 205 000 euroa.

Perustietotekniikkakustannukset muodostuvat sekä nykyisten, noin tuhannen kuntakokeilukäyttäjän ja pohjoismaisen mallin käyttöönotosta tulevien uusien, noin 600 uuden kuntakokeilujen käyttäjän työasema-, lisenssi- ja käyttötuen vuosittaisista kustannuksista. Järjestelmäkulut muodostuvan työvoimapalvelujen asiakastietojärjestelmän ja sen liitännäisten mahdollistavan virtualisointiratkaisun käyttökuluista kuntakokeilujen käyttäjille. Henkilöstökulujen osuus kohdistuu kuntakokeilujen käyttäjien käyttövaltuuksien hallintaan, tietosuojatehtäviin ja järjestelmätukeen.

Kokeilujen oikeudellinen tuki on keskitetty Uudenmaan ELY-keskuksen oikeudellisen tuen palvelut -yksikköön, joka hoitaa valtakunnallisesti lakisääteisiin tehtäviin liittyvän oikeudellisen tuen kokeilukunnille. Kokeilujen oikeudellisen tuen varmistaminen kokeilujen loppuun asti aiheuttaa vuodelle 2023 105 000 euron ja vuodelle 2024 210 000 euron lisämenot.

Lisäksi esitys aiheuttaisi vuodelle 2023 65 000 euron ja vuodelle 2024 130 000 euron lisämenon momentille 28.40.01 (aluehallintovirastojen toimintamenot), jolta katetaan kokeilujen laillisuusvalvonta. Valvonnalla pyritään varmistamaan asiakkaille erityisesti yhdenvertainen toimeentulon turva ja palvelujen saatavuus, yksityiselämän suoja sekä kielellisten oikeuksien toteutuminen.

Hallituksen esityksessä nykyisin voimassaolevaksi kuntakokeilulaiksi (HE 87/2020, s. 23) on arvioitu kuntakokeilusta kunnille koituvia kustannuksia seuraavasti: ”Esitys ei lähtökohtaisesti lisäisi kokeilualueen kuntien työllisyyden hoidon menoja. Kokeilualueeksi hakeutuneilta kunnilta edellytetään omarahoitusta, joka on 15 % kunnan vuonna 2018 maksamasta työmarkkinatukiosuudesta per vuosi. Esityksen mukaisten kokeilualueiden nykyisten työllisyyden hoidon panostusten katsotaan sellaisenaan täyttävän omarahoitusta koskevan edellytyksen.”

Kuntakokeilulain jatkaminen ei lisäisi kuntien kustannuksia verrattuna nykyiseen. Tämän mukaisesti kunnilta edellytettäisiin jatkossakin edellä kuvattua 15 %:n omarahoitusosuutta.

Työ- ja elinkeinoministeriö pyrki yhteistyössä Kuntaliiton kanssa selvittämään kokeilualueiden kunnille lähetetyllä kyselyllä kunnille kuntakokeilulain esitetystä voimassaolon jatkamisesta aiheutuvia kustannuksia, mutta vastaajien määrä jäi niin vähäiseksi, että kattavaa arviota kunnille keskimäärin aiheutuvista kustannuksista ei voitu tämän kyselyn perusteella tehdä. Osa vastaajakunnista ei osannut myöskään arvioida tarkasti kokeiluun kohdennettuja resursseja. Kyselyn vastauksien perusteella voidaan kuitenkin sanoa, että kokeilukunnat ovat resursoineet hyvin eri tavoin kokeiluja. Osa kunnista on uudelleen kohdentanut kunnan työllisyyden edistämiseen käyttämiä määrärahoja, kun taas osa kunnista on selkeästi lisännyt näitä määrärahoja kuntakokeilujen vuoksi. Kunnat, jotka ovat kokeilujen alkuvaiheessa lisänneet työllisyyden edistämiseen käytettyjä määrärahoja kokeilun vuoksi, voidaan olettaa jatkavan lisäresursointia myös kokeilujen päättymiseen saakka. Mikäli kokeilukunta edistää tehokkaasti työllisyyttä, näkyy se kunnan taloudessa positiivisesti mm. työmarkkinatuen maksuosuuksien pienentyessä. Kokeilujen edetessä myös sellaiset kunnat, jotka eivät ole lisäresursoineet työllisyyden hoitoa, voivat panostaa enemmän kokeilujen toimeenpanoon, mikäli havaitsevat kokeilusta johtuvaa positiivista vaikutusta kunnan kokonaistalouteen.

Kokeilukunnat myöntävät valtion lukuun palkkatukea, starttirahaa, matka- ja yöpymiskustannusten korvauksia sekä harkinnanvaraista kulukorvausta. Edellä mainittuja tukia ja korvauksia rahoitetaan valtion talousarvion momentilta 32.30.51 Julkiset työvoima- ja yrityspalvelut (siirtomääräraha 2v). Samalta määrärahamomentilta rahoitetaan myös muita julkisia työvoima- ja yrityspalveluita, joita hankitaan ulkopuolisilta palveluntuottajilta. Kokeilujen aikana palveluiden hankinnoista vastaavat ELY-keskukset, mutta kokeilukunnat voivat ohjata asiakkaitaan ELY-keskuksen hankkimiin palveluihin.

Momentin 32.30.51 määrärahat jaetaan 15 ELY-keskukselle ja ELY-keskukset laativat määrärahalle käyttösuunnitelman, jossa määräraha kohdennetaan eri palveluihin hankintaprosesseja ja tukipäätöksiä varten. Käyttösuunnitelmaa päivitetään tarpeen mukaan vuoden aikana, koska määrärahaa ei ole tiukasti korvamerkitty tiettyihin palveluihin, vaan asiakkaiden palvelutarpeet ohjaavat määrärahan käyttöä. Käyttösuunnitelman pohjalta määrärahaa allokoidaan ELY-keskusalueen sisällä ELY-keskukselle itselleen palveluhankintoja varten, TE-toimistolle toimiston vastuulla olevien asiakkaiden tuki- ja korvauspäätöksiä varten sekä kokeilualueelle tai kokeilualueille näiden vastuulla olevien tuki- ja korvauspäätösten tekemistä varten. Työ- ja elinkeinoministeriö seuraa kuukausittain ELY-keskusten ja kokeilualueiden sekä koko maan tasolla määrärahan sidontaa ja maksatusta. Sidonnalla tarkoitetaan rahan varaamista tuleviin maksuihin. Sidonta syntyy, kun viranomainen on tehnyt sitovan hankinta-, tuki- tai korvauspäätöksen, jonka perusteella syntyy maksuvastuu, mikäli palvelu toteutuu päätöksen mukaisella tavalla.

Kuntakokeilut käynnistyivät 1.3.2021. Lokakuun 2021 loppuun mennessä kokeilukunnat olivat sitoneet yhteensä momentin 32.30.51 määrärahaa noin 26,5 miljoonaa euroa. ELY-keskukset olivat osoittaneet käyttösuunnitelmissa kokeilukunnille sidottavaksi yhteensä noin 43,3 miljoonaa euroa. Lisäksi palkkatuettua työtä ja starttirahaa rahoitetaan osittain työttömyysetuusmäärärahoilla. Työttömyysetuusmäärärahoja kokeilukunnat olivat sitoneet lokakuun 2021 loppuun mennessä noin 25,2 miljoonaa euroa. Esityksellä ei ehdoteta muutettavaksi edellä kuvattua mallia, jossa kunnille varattaisiin määrärahaa niiden vastuulla olevien tuki- ja korvauspäätösten tekemiseen. Tähän mennessä kokeiluissa tehdyistä sidonnoista voidaan suuntaa antavasti arvioida, minkä verran määrärahaa kokeilut tulisivat jatkossakin käyttämään. Asiakkaiden palvelutarve ja asiakasmäärät ohjaavat palveluihin ohjaamista ja rahan käyttöä, minkä lisäksi vuosittain talousarviossa palveluihin budjetoidut määrärahat vaihtelevat, joten kunnille kohdentuva rahoitus voi vaihdella kokeilun aikana.

Esityksen mukaan myös julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain (916/2012) 9 luvun 1 §:n 3 momentin voimassaoloa jatkettaisiin 30.6.2025 asti. Edellä mainittu säännös koskee harkinnanvaraisen kulukorvauksen myöntämistä ja säännöksellä on mahdollistettu kulukorvauksen myöntäminen kunnan tai TE-toimiston tarjoamaan työllistymistä tukevaan palveluun, josta on sovittu työllistymissuunnitelmassa tai sitä korvaavassa suunnitelmassa tietyin rajauksin. Säännös koskee muita kuin työttömyysturvalaissa tarkoitettuja työllistymistä edistäviä palveluita, jotka ovat työllistymistä tukevia.

Edellä tarkoitettu muutos harkinnanvaraisen kulukorvauksen piirissä olevista palveluista on ollut voimassa kuntakokeilujen alusta alkaen. Määräaikaisen poikkeuksen kustannusten arvioinnin pohjaksi ei ole käytettävissä tarkkaa tilastotietoa, koska laajennuksen piirissä olevista palveluista ei kerätä tietoa, kuinka monelle henkilölle ja kuinka pitkäkestoisesti korvausten piirissä olevia palveluita asiakkaille tarjotaan. Lokakuun lopussa 2021 KEHA-keskus oli maksanut koko maassa korvauksia noin 468 000 euroa ja vuonna 2020 vastaavaan aikaan noin 559 000 euroa. Kokeilualueiden osuus edellä mainituista korvauksista on ollut noin 95 500 euroa. Edellä mainituissa luvuissa on mukana myös matka- ja yöpymiskustannusten korvauksia ja työolosuhteiden järjestelytukea. Ainakaan kokeilun alkuvaiheessa väliaikainen muutos harkinnanvaraisen kulukorvauksen osalta ei ole siis johtanut korvausten määrän kasvuun. Kokeilujen käynnistymiseen on voinut liittyä viivettä, minkä lisäksi itse kulukorvaukseen liittyy viivettä, koska korvauksia haetaan vasta jälkikäteen palvelun toteuduttua. Palvelua edeltää asiakkaan ohjaus palveluun ja palvelun hankintaprosessi. Näin ollen lokakuun loppuun mennessä maaliskuussa alkaneen kokeilun ja voimaantulleen poikkeuksen vaikutukset eivät ole välttämättä ehtineet tulla näkyväksi kokeilujen seurannassa.

Työ- ja elinkeinotoimistojen vuosina 2019-2020 järjestettyjen niin sanottujen kumppanuuspilottien asiakasmäärien sekä keskimääräisten valmennuspalveluiden keston perusteella laskien harkinnanvaraisten kulukorvausten määrä voisi kasvaa mittaluokaltaan muutamiin miljooniin euroihin vuodessa. Arvioon liittyy kuitenkin huomattavaa epävarmuutta. Erityisesti tilanteessa, jossa kuntien tarjoamat palvelut olisivat pitkäkestoisia, voivat kustannukset kasvaa huomattavasti. Kustannusten kasvua rajoittaa jossain määrin se, että palveluiden volyymin tai keston kasvaessa, myös palveluiden järjestämisestä aiheutuvat kustannukset kasvavat. Lisäksi volyymin kasvua rajoittanee se, että kunnan itse rahoittamat palvelut eivät ole työttömyysturvalaissa tarkoitettuja työllistymistä edistäviä palveluja, eivätkä ne näin ollen vapauta kuntaa työmarkkinatuen rahoitusvastuusta. Kuntien omia palveluita ei myöskään merkitä TE-toimistojen asiakastietojärjestelmään. Palveluiden rahoitusvastuusta vapautuminen ja tiedolla johtamisessa käytettävät seurantamittarit voivat ohjata kuntia ohjaamaan enemmän asiakkaita työttömyysturvalain mukaisiin työllistymistä edistäviin palveluihin kuin kuntien itse rahoittamiin palveluihin.

Kuntakokeilussa valtion rahoittamia palveluita on siirretty kuntien vastuulle. Kokeilun ajan rahoitus säilyy kuitenkin valtiolla siten, että kuntiin on siirretty valtion rahoittamaa henkilöstöä ja valtion työllisyysmäärärahoja on kohdennettu osin kuntien käyttöön. Kuntien itse rahoittama osuus on kunnille vapaaehtoista. Kokeiluun hakeutumisen yhteydessä on edellytetty kunnilta rahoitusta, joka vastaa 15 prosenttia kyseisen kunnan rahoitusvastuusta työttömyysetuuksista. Kaikkien kokeiluun osallistuvien kuntien on katsottu täyttävän ehdon kokeilun käynnistyessä, mutta omarahoitusperiaatteesta ei ole säädetty kokeilulaissa, eikä sen täyttymistä seurata kokeilun aikana. Lähtökohtaisesti kokeilu ei muuta kuntien ja valtion työllisyyden hoitoon käyttämien resurssien määrää. Kunnilla on mahdollisuus itse päättää valtion rahoittamia resursseja täydentävistä resursseista. Kokeilu voi lisätä kuntien työllisyydenhoitoon kohdentamien resurssien määrää, jos kunnat katsovat, että sillä saavutetaan kustannustehokkaita tuloksia. On myös mahdollista, että kunnat katsovat järkeväksi vähentää työllisyyden hoitoon kohdennettuja resursseja.

Kokeilun jatkamiseen liittyvät lisäkustannukset kohdentuvat kokeilun hallinnointiin. Kuntia valvovien aluehallintovirastojen määrärahoja ehdotetaan kasvatettavaksi määräaikaisesti kokeilun johdosta ja KEHA-keskukselle osoitettaisiin rahoitusta kokeilusta aiheutuvien tietojärjestelmäkustannusten kattamiseksi. Varsinaisia kokeiluun siirtymisestä aiheutuvia kustannuksia ei olisi, koska kokeilut ovat jo käynnistyneet, eikä kokeilun piiriin tulisi uusia kuntia tai kohderyhmiä. Mikäli kokeilua ei jatkettaisi, voisi asiakkaiden siirtymisestä takaisin TE-toimistojen vastuulle syntyä ylimääräisiä kustannuksia, etenkin tilanteessa, jossa kunnat olisivat lisänneet panoksia työllisyyden hoitoon kokeilun aikana.

Kokeilulain 6 § 2 momentin mukaan, jos kokeilualueen kunnan asiakkaan työnhaku on päättynyt ja henkilö kokeilun kestäessä käynnistää työnhakunsa uudelleen julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 2 luvun 1 §:n mukaisesti, asiakkuus jatkuu kokeilualueen kunnassa, vaikka tämän lain 4 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa säädetyt edellytykset eivät täyttyisi. Näin ollen kokeilun pitkittyessä kokeilukuntien vastuulle kuuluvien asiakkaiden osuus työttömistä työnhakijoista kasvaa vähitellen. Näin ollen myös kuntien asiakasmäärät kasvavat vähitellen, ellei kokeilun aikana työttömien kokonaismäärä vähene huomattavasti tai työttömyyden rakenne muutu sillä tavoin, että kunnista työllistyneet asiakkaat eivät palaa työttömyyteen ja uudet asiakkaat ovat suurilta osin TE-toimiston vastuulle kuuluvia. Asiakasmäärien kasvu lisää tarvetta työnhakukeskusteluille ja haastatteluille sekä palveluun ohjaukselle. Palveluiden rahoituksen jakautumista kokeilukuntien ja TE-toimistojen välillä pystytään edellä kuvatusti joustavasti muuttamaan tarpeen mukaan. Lisääntyvä asiakasmäärä lisää henkilöstökustannuksia, mikäli asiakasmäärän kasvuun reagoidaan lisärekrytoinneilla tai henkilöstöresurssien säilyessä samana, kasvattaa asiakkaiden määrää suhteessa yhteen asiakaspalvelijaan, mikä voi vaikuttaa palveluihin ohjaamisen laatuun ja nopeuteen.

4.2.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Työ- ja elinkeinotoimistoista kokeilukuntiin siirtynyt henkilöstö jatkaa työskentelyä kokeilukunnissa ilman edestakaista siirtelyä. Työllisyyden kuntakokeilujen jatkamisen johdosta kokeiluun siirtyneiden TE-toimiston virkamiesten kanssa käydään yhteistoimintamenettelyt. YT-neuvottelut käydään syksyn 2022 aikana. Myös kokeilualueiden kunnissa tullaan käymään YT-neuvottelut työvoimapalvelutehtäviä hoitavien kunnan viranhaltijoiden ja muiden kunnan työntekijöiden kanssa.

Harkinnanvaraisten kulukorvauspäätösten määrän kasvaessa hallinnollinen työmäärä työhakemuksia käsittelevissä työ- ja elinkeinotoimistoissa ja kuntakokeiluun osallistuvissa kunnissa sekä korvausten maksamista hoitavassa KEHA-keskuksessa lisääntyisi. Hallinnollisen työn lisäys riippuu päätösmäärästä, josta ei pystytä antamaan etukäteen tarkkaa arviota edellä kuvatusti. Hallinnollinen työ jakautuu 15 työ- ja elinkeinotoimiston ja kokeilussa mukana olevien 118 kunnan kesken. Mikäli harkinnanvaraisten kulukorvausten määrä kasvaisi edellä mainittujen kumppanuuspilottien asiakasmäärän pohjalta tehdyn arvion verran, valtakunnallisesti työmäärän arvioidaan kasvavan enintään 10 henkilötyövuodella, joten yksittäisen työ- ja elin- keinotoimiston tai kokeilukunnan työmäärän lisäys arvioidaan melko vähäiseksi. KEHA-keskuksessa harkinnanvaraisten kulukorvausten käsittely tapahtuu nykyisin manuaalisesti, mistä syystä se vie yhtä päätöstä kohden huomattavasti aikaa. Jos kulukorvauksen laajennuksen piirissä olevia henkilöitä olisi suurin piirtein yhtä paljon kuin työ- ja elinkeinotoimistoissa vuosina 2019-2020 käynnissä olleissa kumppanuuspiloteissa, arvioidaan KEHA-keskuksen hallinnollisen työn lisääntyvän noin neljällä henkilötyövuodella.

Työllisyyden edistämisen kuntakokeilussa mukana olevien kuntien roolia henkilötietojen käsittelyssä arvioitiin osana TE-digin lainsäädäntövalmistelua keväällä 2021. Tällöin tunnistettiin, että kokeilukuntien roolin määrittely kokeilulaissa henkilötietojen käsittelijäksi ei vastaa sitä, mitä tietosuoja-asetuksessa säädetään henkilötietojen käsittelijästä ja mikä kuntien tosiasiallinen rooli tietojen käytättäjinä ja tuottajina on kokeilulain nojalla.

Työllisyyden edistämisen kuntakokeilussa mukana olevat kunnat vastaavat kokeilussa merkittävästä osasta TE-toimistojen tehtäviä kokeilulaissa määriteltyjen asiakasryhmien osalta. Kokeilukunnat on kuitenkin kokeilulaissa määritelty henkilötietojen käsittelijöiksi. Kokeilukuntien roolin määrittely kokeilulaissa henkilötietojen käsittelijäksi ei vastaa sitä, mitä tietosuoja-asetuksessa säädetään henkilötietojen käsittelijästä ja mikä kuntien tosiasiallinen rooli tietojen käytättäjinä ja tuottajina on kokeilulain nojalla.

Havaittu puute on tarkoitus korjata osana hallituksen esityksessä työ- ja elinkeinohallinnon asiakastietojen käsittelyä ja palvelualustaa koskevaksi lainsäädännöksi, mikä annettiin eduskunnalle marraskuussa 2021. Esityksessä ehdotetaan, että työllisyyden edistämisen kuntakokeilussa mukana olevat kunnat nimettäisiin rekisterinpitäjiksi omia asiakkaitaan koskevien tietojen osalta, jotta vastuiden määrittely vastaisi niiden tosiasiallista roolia tietojen käytättäjinä ja tuottajina lakisääteisissä tehtävissään.

Kuntien henkilötietojen käsittelyyn liittyvän roolin määrittely rekisterinpitäjäksi kokeilulaissa ja työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetussa laissa (1369/2014, ns. TYP-laki) selkeyttäisi vastuunjakoa KEHA-keskuksen kanssa.

Kokeilukuntien määrittely rekisterinpitäjäksi ei muuttaisi sitä, että työnhakijan henkilötietojen käsittelyn peruste on kokeilulaissa kunnalle säädetyt tehtävät, eivätkä kunnat saisi käsitellä tietoja muihin tarkoituksiin ilman laissa säädettyä tehtävää ja tiedonsaantioikeutta. Myös valtion tarjoaman asiakastietojärjestelmän käyttövelvoite säilyisi edelleen.

Valmisteilla olleen hallituksen esityksen osalta lainsäädännön arviointineuvosto katsoi, että esitysluonnoksessa tulisi huomioida yhteisvaikutukset kuntiin työnhakijan palveluprosessin ja eräiden työttömyysetuuden saamisen edellytysten uudistamisesta (nk. pohjoismainen malli).

Edellä sanotun osalta työ- ja elinkeinoministeriö toteaa, että työnhakijan palveluprosessia koskevat muutokset koskevat myös työllisyyden edistämisen kuntakokeilussa mukana olevia kuntia. Kuntakokeilujen alkaessa maaliskuussa 2021 kuntien asiakkaiksi siirrettiin työ- ja elinkeinotoimistoista noin 228 000 työnhakijaa. Tämä vastaa noin 34 % kaikista työnhakijoista ja yhteensä 50 % kaikista työttömistä ja lomautetuista työnhakijoista. Näin suuren työnhakijajoukon jäämistä uudistuksen ulkopuolelle ei ole pidetty mahdollisena, erityisesti kun otetaan huomioon, että muutosten merkittävimmät työllisyysvaikutukset liittyvät erityisesti työnhakijan palveluprosessiin.

Pohjoismaista mallia koskevat muutokset kohdistuvat olemassa oleviin rakenteisiin ja olemassa olevaan lainsäädäntöön. Mahdolliset eri muutosten yhteensovittamistarpeet tulee ottaa huomioon sitä mukaa, kun eri muutosten valmistelu etenee. Työ- ja elinkeinoministeriö katsoo kuitenkin, etteivät Pohjoismaista mallia koskevat muutokset ole ristiriidassa mahdollisten myöhempien muutosten kanssa.

Osana työllisyyden kuntakokeilujen valmistelua syksyllä 2020 toteutettiin riskiarvio kokeilujen valmisteluun, käynnistymiseen ja toimeenpanoon liittyen. Tarkastelu oli tuolloin valtakunnallinen, mutta työ- ja elinkeinoministeriö kannusti kokeilualueita jatkamaan riskityötä operatiivisessa toiminnassa ja ottaen vahvemmin paikallisen näkökulman. Lisäksi kokeiluja kannustettiin jatkamaan riskihallintatyötä kokeilujen loppuun saakka.

Työllisyyden kuntakokeilujen jatkaminen on kytköksissä vahvasti TE-palveluiden pysyvään siirtoon kuntiin. Syksyn 2020 riskien tarkastelussa ei tätä puolta luonnollisesti huomioitu, koska hallitus päätti TE-palveluiden pysyvästä siirrosta kuntiin keväällä 2021. Riskien tarkastelun näkökulmasta on olennaista huomioida odottamattomat viivästykset, jotka ovat mahdollisia suuressa hallinnollisessa uudistuksessa. Mikäli TE-palveluiden pysyvä siirto kuntiin viivästyisi vuoden 2024 lopulta, tulee kokeilujen edelleen jatkaminen tarkasteltavaksi. Erityisesti silloin, jos siirto myöhästyy muutamalla kuukaudella, olisi kokeilujen edelleen jatkaminen hyvin perusteltua, sillä kokeilujen päättäminen ja asiakkaiden sekä henkilöstön siirtäminen takaisin TE-toimistoihin ei olisi tarkoituksenmukaista. Hallinnollinen muutos aiheuttaa väistämättä palvelukyvyn hetkellisen alenemisen, koska TE-asiantuntijat siirtyisivät takaisin TE-toimistoihin ja töiden organisointi tulisi tehdä uudelleen. Tämän kaltainen tilanne voisi aiheuttaa sekaannusta asiakasprosessien järjestämisessä, joka johtaisi esimerkiksi siihen, että asiakkaita ei voitaisi ohjata oikea-aikaisesti palveluihin.

Mikäli pysyvä TE-palveluiden siirto ei tapahtuisi ollenkaan, kokeilujen jatkamisella vuoden 2024 loppuun saakka ei olisi merkittäviä vaikutuksia asiakkaiden saamaan palveluun. Tällöin suurin riski voisi olla se, ettei kokeilukunnat näe järkeväksi resursoida tai kehittää toimintaa samoissa määrin kuin siinä tapauksessa, jossa TE-palvelut siirtyisivät pysyvästi kuntien järjestämisvastuulle. Tässä tapauksessa TE-toimistoista siirtynyt henkilöstö jatkaisi kokeilujen loppuun saakka työskentelyä kokeilukunnissa ja asiakkaita pystyttäisiin palvelemaan.

4.2.3 Yhteiskunnalliset vaikutukset

Voimassa oleva kuntakokeilu on kaikkiin suomalaisiin kokeilulakeihin nähden poikkeuksellisen laaja. Kokeilun piiriin kuuluu ensi vaiheessa 71 % työ- ja elinkeinotoimistojen työttömistä työnhakijoista, työllistetyistä ja työllistymistä edistävissä palveluissa olevista, alle 30-vuotiaista ja vieraskielisistä. Ehdotetulla kokeilun jatkamisella turvataan palvelumallien ja palveluiden kehittämistä vuoteen 2024 saakka, jolloin järjestämisvastuu varsinaisesti siirtyy TE-palveluista valtiolta kuntiin.

Kuntakokeilujen jatkamisen vaikutukset olisivat laajoja. Kokeilun piiriin kuului 2021 vuoden lokakuussa 229 060 työnhakija-asiakasta, joista työttömiä ja lomautettuja oli 138 070 (60% kaikista kuntakokeilujen asiakkaista). Suurin kuntakokeilu oli lokakuussa 2021 Helsingin kuntakokeilu 46 166 asiakkaalla ja pienin Ylivieskan seudun kuntakokeilu 1 381 asiakkaalla.

Kokeilu

Työnhakijoita

laskentapäivänä

Työttömät ja lomautetut Pitkäaikaistyöttömät Miehet Naiset Vieraskieliset
HELSINGIN KUNTAKOKEILU 46116 30427 16363 24632 21484 19969

PIRKANMAAN

KUNTAKOKEILU

28183 14803 5459 15158 13025 4974

VANTAA-KERAVA

KUNTAKOKEILU

22426 14549 6188 11642 10784 11549
ESPOON KUNTAKOKEILU 17762 10862 5192 8862 8900 9669

TURUN SEUDUN

KUNTAKOKEILU

16492 9889 3924 8924 7568 5747

OULUN SEUDUN

KUNTAKOKEILU

15057 9124 4054 8203 6854 2158

JYVÄSKYLÄN SEUDUN

KUNTAKOKEILU

12967 7601 3605 7271 5696 2151

LAHDEN SEUDUN

KUNTAKOKEILU

11341 7259 3833 6296 5045 2562

KUOPION SEUDUN

KUNTAKOKEILU

9112 5732 2865 5212 3900 1339

JOENSUUN SEUDUN

KUNTAKOKEILU

8010 4456 1942 4456 3554 1207

PORIN SEUDUN

KUNTAKOKEILU

5485 2985 1035 3070 2415 743

ROVANIEMEN SEUDUN

KUNTAKOKEILU

4782 2856 1150 2741 2041 742
HÄMEENLINNAN SEUDUN KUNTAKOKEILU 4678 2832 1328 2631 2047 947

MIKKELIN SEUDUN

KUNTAKOKEILU

3625 2124 781 2052 1573 551

SEINÄJOKI-ILMAJOKI

KUNTAKOKEILU

3232 1632 514 1846 1386 405

KAINUUN SEUDUN

KUNTAKOKEILU

3124 1506 363 1806 1318 531

KOKKOLAN SEUDUN

KUNTAKOKEILU

2904 1575 584 1555 1349 357
SALON SEUDUN KUNTAKOKEILU 2668 1380 534 1406 1262 629
PORVOON KUNTAKOKEILU 2598 1785 953 1374 1224 714
JÄMSA-KEURUU-SAARIJÄRVI KUNTAKOKEILU 1927 938 349 1068 859 172

SAVONLINNAN

KUNTAKOKEILU

1826 1008 350 1021 805 321

RAASEPORI-HANKO

KUNTAKOKEILU

1766 1150 612 1005 761 372

RAAHEN SEUDUN

KUNTAKOKEILU

1598 835 296 795 803 179

YLIVIESKAN SEUDUN

KUNTAKOKEILU

1381 762 285 744 637 117

Kuntakokeilujen asiakasmäärät

Lähde: Työ- ja Elinkeinoministeriön Työnvälitystilasto. Lokakuu 2021.

Ehdotetun lain nojalla kokeilualueiden järjestettävät työttömille tarjottavat palvelut säilyisivät kokeiluissa samanlaisina. Kokeilualueiden järjestämisvastuun jatkamisen arvioidaan edistävän työttömien työnhakijoiden työllistymistä ja koulutukseen ohjautumista sekä työvoiman saatavuuteen liittyvien uusien ratkaisujen kehittämistä. Kokeilualueilla olisi yleisen toimialansa puitteissa ja monitoimialaisena viranomaisena mahdollisuus kehittää ja innovoida asiakkaan palvelujen kokonaisuutta edelleen. Kokeilukuntien arvioidaan kehittävän asiakaspalvelumallejaan suhteessa muihin toimijoihin ja erityisesti hyvinvointialueisiin liittyvän rajapinnan kehittämiseen.

Kunnat voivat edelleen kehittää nuorten, maahanmuuttajien ja heikossa työmarkkina-asemassa olevien asiakkaiden yksilöllistä ja kasvokkain tapahtuvaa palvelua. Pitkään työttömänä olleiden tai vaikeassa työmarkkinatilanteessa olevien asiakkaiden palvelupolut saattavat viedä useita vuosia, jonka vuoksi kokeilujen jatkamisella on vaikutusta palveluprosessien jatkuvuuteen. Yritysten näkökulmasta kuntien palveluekosysteemin kehittäminen yhdessä työllisyydenhoidon kanssa voi jatkua. Tällä on merkitystä työvoiman saatavuuteen ja lisäksi kuntien oman työvoimatarpeen tyydyttämiseen.

Laajan kokeilun hallittu purkaminen kokeiluajan loputtua vaatii huolellista valmistelua ja resursseja. Henkilöasiakkuuden siirtyminen takaisin TE-toimistojen hoidettavaksi tarkoittaisi usean työnhakija-asiakkaan palveluprosessin näkökulmasta muutoksia. TE-toimistojen uudelleen organisoituminen käytännössä merkitsisi usealle asiakkaalle oman vastuuvirkailijan/omavalmentajan vaihtumista ja palveluprosessin osalta viiveitä. Asiakkuudenhallintajärjestelmän hallinnolliseen asiakkuuksien siirtoihin tulisi varata usea viikko, jonka aikana työnhakija-asiakkaat siirretään TE-toimistojen hoidettavaksi. Kuntakokeilujen alussa tehtyjen suunnitelmien määrä laski merkittävästi usean kuukauden ajalla johtuen erityisesti uuden organisaation tarpeesta jakaa asiakkaat, sopia työnjaosta- ja tavoista sekä perehdyttää henkilöstö uusiin tehtäviin. Esityksellä on myönteisiä vaikutuksia hallinnollisen työn ja muutospaineiden vähentymisen näkökulmasta. Hallinnollisesti vaadittavan työn vähentyminen edesauttaa asiakkaiden palveluprosessin jatkuvuutta ja tehokkuutta sekä edesauttaa henkilöstön jaksamista. Yhdenvertaisen palvelun ja erityisesti pitkien palveluprosessien osalta kokeilujen jatkamisen arvioidaan parantavan työnhakija-asiakkaiden asemaa.

Resurssi- ja tilakysymykset

Tila- ja resurssikustannusten osalta arviointiin liittyy merkittäviä epävarmuuksia. Tilakysymysten osalta merkittävin vaikutus on pohjoismaisella työvoimapalvelumallilla, joka lisää kuntakokeilujen sekä TE-toimistojen tilatarpeita merkittävästi. Pohjoismaisen työvoimapalvelumallin palveluprosessi keskittyy asiakkaiden henkilökohtaiseen palveluun ja laki edellyttää työnhaun alkaessa järjestettävää paikan päällä tapahtuvaa työnhakukeskustelua.

Tilatarpeiden arvioidaan kasvavan kuntakokeilun osalta etenkin suurissa kaupungeissa, joissa TE-toimistojen ja kuntakokeilujen tilojen yhteiskäyttö on ennen ollut mahdollista. Pienien kuntien ja kokeilualueiden osalta paine tilojen hankkimiseen on pienempi. Arvio 2022 vuoden tilatarpeesta kaikkien asiakastapaamisten järjestämiseksi huomioiden kausivaihtelut on 800-1000 huonetta, joista puolet on kunta-kokeilujen olisi kuntakokeilujen tiloja. Kasvokkainen järjestettävä palvelu edellyttää laajempaa siirtymistä työpaikoille myös tilakysymyksien osalta koska pohjoismaisen työvoimapalvelumallin myötä lisääntyvä kasvokkainen palvelu vaatii entistä enemmän taustatiloja.

Vaikutukset työttömiin

Kuntakokeilujen asiakkaiksi on siirretty merkittävä määrä työttömiä. Asiakkaista suurin osa on ollut pidempään työttömänä tai heidän kiinnittymisensä työmarkkinoihin on muista syistä ollut vähäistä. Osa asiakkaista tarvitsee TE-palvelujen rinnalle tai lisäksi myös muita palveluja.

Sen lisäksi, että kokeiluun valitut kunnat vastaavat TE-palvelujen järjestämisestä kokeilun asiakkaille, kokeiluun valitut kunnat ovat tuoneet TE-palvelujen rinnalle erilaisia palvelumalleja ja työkäytäntöjä. Monessa kokeilussa asiakastyössä korostuu henkilökohtainen ohjaus ja rinnalla kulkeminen. Monipuolisilla palveluilla ja palveluja yhdistämällä voidaan tarjota kokeilun asiakkaille yksilöllisesti räätälöityä tukea, millä aikaisempien pitkäaikaistyöttömien työllistymistä koskevien selvitysten mukaan voidaan vaikuttavasti edistää työllistymistä.

Kaikki kuntakokeilun asiakkaat eivät työllisty nopeasti tehostuneen työnvälityksen ja henkilökohtaisen ohjauksen myötä, vaan asiakkaan työllistymisprosessi voi olla pitkäkestoinen. Asiakasnäkökulmasta olisi tärkeää, että kokeilun kesto on riittävä, jotta käynnistyneille prosesseille jää riittävästi aikaa edetä. Asiakkuuksien siirtäminen ja virkailijoiden mahdollinen vaihtuminen lyhyellä aikavälillä ei tue niiden asiakkaiden työllistymistä, jotka tarvitsevat tukea työllistymiseen.

Keväällä 2022 voimaan tuleva pohjoismainen työvoimapalvelumalli tuo kaikille työttömille asuinkunnasta riippumatta nykyistä tiheämmin toteutuvat tapaamiset ja työnhakuhaastattelut TE-palveluista vastaavan virkailijan kanssa. Jos kuntakokeilualue on jo osana kokeilua toteuttanut asiakastapaamisia voimassa olevaa lainsäädäntöä tiheämmin, työvoimapalvelumalli ei todennäköisesti tuo merkittävää muutosta asiakasprosessiin. Työvoimapalvelumallin mukainen asiakasprosessi kuitenkin lähtökohtaisesti tukee asiakkaiden yhdenvertaista kohtelua myös kuntakokeilualueilla.

4.2.4 Kokeilujen seuranta

Työ- ja elinkeinoministeriö seuraa työllisyyden kuntakokeilujen edistymistä lukuisilla tavoilla ja tietoa halutaan tarjota myös avoimesti kansalaisten, median ja päättäjien käyttöön.

Julkista seurantaa varten työ- ja elinkeinoministeriö ja KEHA-keskus ovat rakentaneet erillisen tietoportaalin, jonka kautta yksittäisten kokeilukuntien tai -alueiden kehitystä voi tarkastella ennalta valittujen työllisyysmittarien valossa. Portaalin tiedot perustuvat TEM:n viralliseen tilastojärjestelmään (TEM Työnvälitystilasto) ja TE-palveluiden yhteiseen URA-asiakastietojärjestelmään.

Tietoportaali sisältää neljä laajempaa sovelluskokonaisuutta, joiden avulla on mahdollista seurata muun muassa kokeilujen ja TE-toimistojen vastuulla olevien työnhakijamäärien, palveluiden käytön ja virtaamatietojen sekä työttömyysasteen kehitystä kokeilukunnissa tai -alueilla.

Työllisyyden kuntakokeilujen vaikutuksia tullaan arvioimaan valtioneuvoston tutkimus- ja selvitystoiminnan (VN TEAS) hankkeen avulla. Tutkimuksessa tullaan kiinnittämään huomiota muun muassa kokeilujen alueellisiin erityispiirteisiin ja alueellisten yhteistyörakenteiden syntyyn sekä kokeilujen kehittämiin erityyppisiin asiakaspalvelumalleihin. Erityishuomio kiinnitetään kokeilujen työllisyys-, kustannus- ja hyvinvointivaikutuksiin.

Työllisyyden edistämisen kuntakokeilujen VN TEAS-tutkimuksen ensimmäinen väliraportti valmistuu 20.12.2021 ja raportti julkaistaan 14.1.2022. Väliraportissa tarkastellaan työllisyyden kuntakokeilujen alkuvaiheen kokemuksia. Kokeilujen käynnistymistä tarkastellaan kuntatason tilastoissa lokakuuhun 2021 ulottuvassa tarkastelussa. Kuntakokeilujen alkukuukausina ei ole juuri ilmennyt havaittavia muutoksia tapausalueiden työvoimapolitiikan painotuksissa. Aktivoivien palveluiden osuusmuutokset jatkavat pitkälti jo aiemmin alkanutta kehitystään. Varsinaisen rekisteriaineistoihin perustuvan vertailevan analyysin aloittaminen on kuitenkin mahdollista vasta, kun tutkimusaineistoja saadaan käyttöön kokeilujen ajalta vuoden 2022 kuluessa. Ensimmäisestä väliraportista ei ole saatavissa alustavia vertailutietoja kokeilun alkuvaiheen kokemuksista. Väliraportin perusteella voidaan kuitenkin todeta, että monilla kokeiluilla on ollut huomattavia vaikeuksia toimintansa käynnistämisessä, ja se on näkynyt palveluissakin. Tilastollinen tarkastelu vahvistaa, että kokeilujen käynnistyessä kokeilukunnissa yleisesti aktivointiaste suhteellisesti aleni. Koronan lisäksi kokeiluja ovat vaikeuttaneet niille siirtyvien asiakkaiden paikoin huomattava suunnitelmavelka ja henkilöstön yllätyksenä ilmennyt suuri uusrekrytointitarve.

Tammikuussa 2022 valmistuneen ensimmäisen työllisyyden edistämisen kuntakokeiluja koskevan VN TEAS-tutkimuksen väliraportin laatimisen aikana tehtyjen arvioiden mukaan työllisyyden kuntakokeilut näyttivät tapausesimerkkien valossa olevan palveluiden alkutaipaleella ja saavuttamassa suunnitellun toiminnan tason syksyn 2021 aikana. Aineiston valossa tulevien palveluiden eli ekosysteemikokonaisuuksien vaikuttavuutta kuitenkin voidaan järkevästi arvioida sitten, kun ne ovat olleet käytännössä olemassa pidempään ja seurantatuloksia on tilastoista ja rekistereistä saatavissa.

Tutkimusaineiston perusteella näyttää siltä, että erityisesti osaamisen edistämiseen liittyvän osaekosysteemin suunnalla edistyminen on ollut voimakkainta, eikä suuria viiveitä tässä ole esiintynyt. Puolestaan työkyvyn ja kuntoutuksen yhdyspintojen ja toimintatapojen rakentamista ovat leimanneet tulevat suuret rakennemuutokset, erityisesti hyvinvointialueet.

Yritysyhteistyön ja siihen liittyvien osaekosysteemien suhteen on alkuvaiheen toteutukseen vaikuttanut se, että yrityspalvelut jätettiin TE-toimistoille ja tämä on joillakin alueilla jarruttanut paitsi palveluekosysteemin yhteistä kehittämistä, myös TE-virkailijoiden rekrytoitumista kuntakokeiluihin.

Tutkimuksen ensimmäinen väliraportti julkaistiin alkuvuodesta 2022, toinen raportti julkaistaan myöhemmin vuoden 2022 aikana ja loppuraportti syksyllä 2023. Hankkeen toteutuksesta vastaa Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen (VATT) johtama tutkijakonsortio. Hankkeen edistymistä seuraa työ- ja elinkeinoministeriön, valtiovarainministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön ja opetus- ja kulttuuriministeriön edustajista koostuva ohjausryhmä. Koska työllisyyden kuntakokeilujen seurantatutkimus käynnistettiin sen tiedon varassa, että kokeilut päättyisivät 30.6.2023, meneillään olevan seurantatutkimuksen jatkaminen vuoden 2024 loppuun asti ei ole mahdollista VN TEAS -tutkimuksella. Käynnissä oleva tutkimus seuraa kuntakokeilujen vaikutuksia kesään 2023 saakka. Kokeilujen jatkamisen osalta työ- ja elinkeinoministeriö käynnistää erillisen seurantatutkimuksen, joka seuraa kokeilujen vaikuttavuutta kokeilujen loppuun asti. Vaikuttavuustutkimuksen lisäksi erityisenä tarkastelukohteena tutkimuksessa tullaan seuraamaan, kuinka valmistautuminen tulevaan kuntapohjaiseen TE-palvelurakennemalliin onnistuu.

Tietoportaalin tiedot päivittyvät samassa aikataulussa TEM:n virallisten työllisyystilastojen julkaisun kanssa eli noin kuukauden välein. 1

4.2.5 Käynnistyneiden kokeilujen tilastoseuranta

Työllisyyden kuntakokeilujen käynnistymisen yhteydessä maan kaikkiin kokeilukuntiin siirtyi yhteensä 230 000 työnhakija-asiakasta, joista noin 70 prosenttia oli työttömiä tai lomautettuja. Kokeilujen käynnistyessä kokeilukuntien työttömien osuus työvoimasta oli 13,2 prosenttia eli hieman korkeampi kuin koko maassa. Asiakasmääriltään suurimmat kokeilut olivat Helsingin kokeilu (48 000 työnhakijaa), Pirkanmaan maakunnallinen kokeilu (29 000 työnhakijaa) ja Vantaa-Kerava seudun kokeilu (16 000 työnhakijaa). Työttömien työnhakijoiden osuus oli kokeilujen alkuvaiheessa korkein Helsingissä (77 %) ja Raasepori-Hangon kokeilussa (76 %). Eniten vieraskielisiä asiakkaita oli Espoon, Vantaa-Keravan ja Helsingin kokeiluissa ja eniten alle 30-vuotiaita nuoria Oulun seudun, Jyväskylän seudun ja Rovaniemen seudun kokeiluissa. Rakennetyöttömät muodostivat noin 43 prosenttia kaikista kokeilujen asiakkaista. Heidän osuutensa oli suurin Raasepori-Hangon ja Porvoon kokeiluissa.

Heinäkuuhun mennessä kokeilujen kokonaisasiakasmäärät ovat kasvaneet noin neljä prosenttia lähtötilanteeseen verrattuna. Työttömien määrä on kasvanut noin 3 prosenttia. Työttömät muodostavat edelleen noin 70 prosenttia kaikista kokeilujen asiakkaista. Etenkin pitkäaikaistyöttömien määrät ovat kasvaneet (12 %). Positiivinen muutos on kohdentunut lomautettuihin, joiden määrä on työmarkkinoiden elpymisestä johtuen laskenut koko maassa. Työnhakijoiden aktivointiaste on kokeiluissa myös laskenut lähtötilanteeseen verrattuna ja oli heinäkuun lopussa 23,6 prosenttia. Maalis-heinäkuun aikana kokeilualueet ovat ohjanneet työnhakijoita pääasiassa kuntouttavaan työtoiminaan (16 000 alkanutta jaksoa), työvoimakoulutukseen (8 100 alkanutta jaksoa) ja erilaisiin kokeiluihin (7 600 alkanutta jaksoa). Kokeilujen käynnistyessä kuntien vastuulle siirtyneiden asiakkaiden suunnitelmavelka eli se osuus työttömistä, joilta puuttui ajantasainen työllistymissuunnitelma, oli korkea. Elokuuhun mennessä suunnitelmavelka on joillakin alueilla laskenut, kun taas joillain alueilla se on pysynyt erityisen korkealla tasolla tai noussut. Keskimäärin 66 prosentilta kokeilujen vastuulla olevalta työttömältä puuttui elokuun lopussa ajantasainen suunnitelma, mikä on erittäin korkea lukema.

Kokeilujen yksi keskeinen tekijä oli valtion ja kuntien resurssien yhdistäminen. Tämä näkyy mm. siinä kuinka monta työnhakija-asiakasta yhdellä kunnan asiantuntijalla on vastuullaan. Kokeilujen tilanne on tältä osin kaksijakoinen. Yhtäältä mukana on kokeiluja, joissa on päästy jopa alle 100 asiakkaaseen per asiantuntija. Toisen ääripään muodostavat kokeilut joissa liikutaan yli 200 asiakkaan asiantuntijakohtaisessa kuormituksessa. Asiakaskuormituksen suuruus riippuu pitkälti siitä, kuinka paljon kokeilu on panostanut omaa resurssia asiakaspalveluun.

5 Muut toteuttamisvaihtoehdot

5.1 Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Esityksellä on tarkoitus jatkaa nykytilaa eli kuntakokeilulain voimassaoloa 31.12.2024 asti. Tämän vuoksi kuntakokeilulain edellä mainitun voimassaolon jatkamisen vaihtoehtona voidaan nähdä, että kuntakokeilulain voimassaoloa ei jatkettaisi, vaan että kuntakokeilulain voimassaolon annettaisiin päättyä nykyisin voimassaolevan kuntakokeilulain voimassaolosäännöksen mukaisesti 30.6.2023.

Kuntakokeilulain jatkamista koskevat resurssiarviot ja muut arviot ovat nykyisin voimassaolevaa kuntakokeilulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 87/2020) kaltaiset, ellei tällä välin tapahtuvista muista uudistuksista muuta johdu. Päätös olla jatkamatta kuntakokeilulakia tämän esityksen mukaisesti voisi johtaa tilanteeseen, jossa järjestämisvastuu kuntakokeilun mukaisissa TE-palveluissa sekä kohderyhmässä siirtyisi lyhyeksi ajaksi takaisin valtiolle ennen kuin TE-palvelut siirtyvät pysyvästi kuntien järjestämisvastuulle vuoden 2024 aikana. Tämän kaltainen siirto, joka tehtäisiin hyvin lyhyeksi aikaa ei ole tarkoituksenmukaista ja voisi aiheuttaa sekaannusta asiakkaiden ja TE-asiantuntijoiden keskuudessa sekä teettää lisätyötä työvoimaviranomaisille. Lisäksi on mahdollista, että palvelun taso saattaisi edellä kuvatusta lyhytaikaisesta siirrosta tilapäisesti heikentyä. Kuntakokeilulain jatkaminen tarjoaisi myös mahdollisuuden edelleen kehittää työllisyydenhoidon palveluja ja palvelumalleja kokeilukunnissa ilman keskeytystä, mikä sujuvoittaisi pysyvään TE-palvelurakenteeseen siirtymistä.

Mikäli työvoimapalveluiden pysyvää siirtoa kuntiin tarkoittavaa lainsäädäntöä ei voida saattaa voimaan ennen kuin kuntakokeilulain voimassaolo nyt esitetyllä tavalla päättyisi 31.12.2024, on arvioitava uudelleen tarve jatkaa kuntakokeilulain voimassaoloa siten, että perusteettomilta väliaikaisilta tehtäväsiirroilta eri viranomaisten välillä voitaisiin välttyä myös jatkossa.

6 Esityksestä saadut palautteet

Esitysluonnoksesta saatiin yhteensä 56 lausuntoa eri tahoilta. Lausunnon antoivat Uudenmaan TE-toimisto, Seinäjoen kaupunki, Pohjois-Pohjanmaan ELY, KEHA-keskus, Iisalmen kaupunki, Hämeen ELY-keskus, Oulun kaupunki, Pirkanmaan TE-toimisto, Janakkalan kunta, Lahden kaupunki, Keski-Suomen ELY, Hämeen TE-toimisto, Jyväskylän kaupunki, Ammattiliitto Pro ry, Suomen Kuntaliitto ry, Porin kaupunki, Kuopion kaupunki / työllisyyspalvelu, Sodankylän kunta, Vantaan kaupunki, Kangasniemen kunta, Salon kaupunki, Uudenmaan ELY-keskus, Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto, Keski-Suomen TE-toimisto, Kurikan kaupunki, Kuhmon kaupunki, Hämeen-linnan kaupunki, Ylivieskan kaupunki, Kokkolan kaupunki (kaupunginkanslia), Varsinais-Suomen ELY ja TE-toimisto, Keravan kaupunki, Tornion kaupunki, Rovaniemen kaupunki, Parkanon kaupunki, Pohjois-Pohjanmaan TE-toimisto, Bureau Facility, Laukaan kunta, opetus- ja kulttuuriministeriö, Äänekosken kaupunki, oikeusministeriö, Vates-säätiö sr, Marttilan kunta, Paltamon kunta, Teuvan kunta, Suomussalmen kunta, Perhon kunta, Kauhajoen kaupunki, Hollolan kunta, Tampereen kaupunki, Alavuden kaupunki, Siilinjärven kunta, Isojoen kunta ja yksi yksityishenkilö.

Lisäksi puolustusministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö ja ympäristöministeriö ilmoittivat, että niillä ei ole lausuttavaa esitysluonnoksesta. Esitysluonnos, lausuntopyyntö ja kaikki esitysluonnoksesta verkkopalvelussa annetut lausunnot ovat luettavissa kokonaisuudessaan osoitteessa lausuntopalvelu.fi tunnuksella VN/21126/2021 (https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/Participation?proposalId=bbc45ab1-ad3b-4188-9c71-87648a605ca1).

Lausunnonantajat pitivät esitysluonnosta yleisesti kannatettavana erityisesti kuntakokeilulain voimassaolon jatkamisen osalta. Perusteet kannatukselle olivat pääsääntöisesti hyvin yhteneviä hallituksen esitysluonnoksessa esitettyjen perusteiden kanssa. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettuun lakiin ja työttömyysturvalakiin esitettyjen muutosten osalta saatiin vähemmän kannanottoja, mutta näitäkin muutoksia lähtökohtaisesti kannatettiin.

Lausunnoissa kommentoitiin eniten ehdotettua kuntakokeilulain 24 §:n siirtymäsäännöksen muuttamista. Voimassaolevan kuntakokeilulain mukaan asiakkaiden ohjaaminen kokeiluun päättyy 31.3.2023, eli kolme kuukautta ennen kuin kuntakokeilulain voimassaolo nykyisin voimassaolevan kuntakokeilulain 23 §:n perusteella päättyy 30.6.2023. Hallituksen esitysluonnoksessa esitettiin, että kuntakokeilulain 24 §:ää muutettaisiin siten, että asiakkaiden ohjaaminen kokeiluun päättyisi vasta 30.9.2024, eli kolme kuukautta aiemmin kuin kuntakokeilulain esitetty voimassaolo päättyisi muutettavaksi ehdotetun kuntakokeilulain 23 §:n mukaisesti 31.12.2024. Lausuntopalautteessa tuotiin esiin paikoin epätietoisuutta siitä, mihin asiakkaita tulisi ohjata esitetyn kuntakokeilulain 24 §:n siirtymäsäännöksessä mainitun päivämäärän 30.9.2024 jälkeen.

Kuntakokeilulain 24 §:n 4 momentin osalta osa palautteen antajista kritisoi lausuntopalautteessa myös sitä, että asiakkaiden ohjaaminen esitetyn kuntakokeilulain muutoksen perusteella päätettäisiin ennen kuin kuntakokeilulain voimassaolo ehdotetulla tavalla päättyisi 31.12.2024. Kritiikkiä esitti mm. oikeusministeriö. Tältä osin tuotiin esiin, että siirtymäsäännöksen pidentäminen ehdotetulla tavalla on perusteltua vain, kun kyseessä on kokeilun loppuminen ja tehtävien siirto pois kunnilta. Palautteen mukaan kuitenkin esitysluonnoksen lähtökohtana on se, että kokeilusta tehdään pysyvä ja kokeilun aikana siirretyt tehtävät jäisivät kunnille. Lisäksi palautteen mukaan, jos siirtymäsäännöksen jatkoa koskeva perustelu on se, että kokeilusta tullaan tekemään pysyvä, alkuperäisen ohjaamisen lopettamista koskeva perustelu ei vaikuta enää olevan relevantti. Saadun palautteen perusteella hallituksen esitystä on muokattu siten, että kuntakokeilulain 24 §:ää esitetään muutettavaksi niin, että kuntakokeilulain 24 §:n 4 momentti, jossa todetaan seuraavasti: ”Asiakkaiden ohjaaminen kokeiluun päättyy 31 päivänä maaliskuuta 2023.”, kumotaan ja lausuntokierroksella ollut maininta kuntakokeilulain 24 §:n 4 momentin voimassaolon jatkamisesta poistetaan hallituksen esityksestä.

Oikeusministeriö toteaa palautteessaan, että kuten luonnoksen säätämisjärjestysperusteluissa on todettu, kokeilulla on asetettu ihmiset erilaiseen asemaan. Korjauksena perusteluihin täsmennettäköön, että henkilöitä ei ole asetettu erilaiseen asemaan kunnan päätöksellä vaan lailla. Perusteluissa on todettu, että voidaan katsoa, että kokeilun määräaikainen jatkaminen ei enää aiheuta merkittävää poikkeusta kokeilualueen asukkaiden yhdenvertaisuuteen muuhun maahan verrattuna. Hallituksen esitystä on muokattu oikeusministeriön palautteen mukaisesti.

Oikeusministeriö on antanut palautetta lausuntokierroksella myös seuraavasti. Koska kokeilun jatkoa koskeva perustelu on hieman eri kuin voimassaolevan sääntelyn, sekä kokeilu mutta erityisesti tulevaan sääntelyyn varautuminen, perustuslain myötävaikutuksella säädettävän lain, olisi jatkovalmistelussa syytä vielä hieman täsmentää perustuslain 6 §:ää koskevia perusteluja. Luonnoksessa on avoimesti todettu, että tuloksia kokeilusta ei vielä ole. Perustuslain 6 § edellyttää erilaiseen asemaan asettamiselle hyväksyttäviä syitä, joihin tässä tapauksessa kiinnittyy niin ehdotetun jatkon pituus (oikeasuhtaisuus), toisaalta jo aikaisemmassa lausunnossa arvioitu tietojen ja kokemusten hankkiminen uudistuksen tekemiseksi (PeVL 25/2020 vp ja lausunnossa todettu tulosten hyödyntäminen pysyvän lainsäädännön valmistelussa) sekä ylimääräisiltä henkilöstösiirroilta ja näiden mahdollisesti aiheuttamilta ongelmilta välttyminen (erit. asiakkaiden lakisääteisten palveluiden toteutumisen turvaaminen, perustuslain 18 §:ään kiinnittyvä peruste). Sinänsä esitettyjä syitä voidaan pitää hyväksyttävinä perustuslain 6 §:stä poikkeamiseksi, mutta perusteluja olisi asianmukaista jatkovalmistelussa vielä hieman täsmentää. Perusteluissa on esimerkiksi todettu: ”Voidaan katsoa, että tässä muodossa kokeilun määräaikainen jatkaminen ei enää aiheuta merkittävää poikkeusta kokeilualueen asukkaiden yhdenvertaisuuteen muuhun maahan verrattuna.” Totta on, että voimassaolevalla lainsäädännöllä on tietyksi rajoitetuksi ajaksi osa ihmisistä asetettu erilaiseen asemaan, mutta esityksessä tulisi oikeusministeriön käsityksen mukaan pikemminkin arvioida ehdotetun pidennyksen hyväksyttävyyttä ja oikeasuhtaisuutta perustuslain 6 §:n kannalta. Kokeilun jatkaminen alueellisena merkitsee perustuslain 6 §:ssä tarkoitetusta yhdenvertaisuusperiaatteesta poikkeamisen jatkumista. Hallituksen esitystä on muokattu oikeusministeriön palautteen mukaisesti.

Oikeusministeriö toteaa palautteessaan lausuntokierrokselta lisäksi seuraavasti. Luonnoksessa on tunnistettu ehdotuksen liittymäkohdat kunnalliseen itsehallintoon ja yhdenvertaisuuteen. Perustuslain 121 §:n 2 momentti edellyttää, että kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Voimassaolevalla lailla on tietyille kunnille siirretty uusia tehtäviä kokeilun ajaksi. Kun ehdotuksella nämä tehtävät siirretään kunnille myös seuraaviksi 1,5 vuodeksi, on tällainen tehtävien siirto tehtävä lailla, kuten ehdotetaankin (lailla säätämisen vaatimus). Luonnoksessa ei kuitenkaan ole käsitelty rahoitusperiaatetta, joka on keskeinen osa perustuslain 121 §:ää ja uusista tehtävistä säätämistä. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti korostanut, että kunnan tehtävistä säädettäessä on myös huolehdittava kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (rahoitusperiaate). Arviota perustuslain 121 §:n kannalta olisi syytä jatkovalmistelussa terävöittää ja tehdä selkoa rahoitusperiaatteen toteutumisesta. Hallituksen esitystä muokattiin rahoitusperiaatteen osalta saadun palautteen mukaisesti. Lisäksi useat muut tahot kiinnittivät huomiota palveluiden järjestämisestä kunnissa aiheutuviin kustannuksiin.

Monet lausunnonantajat kiinnittivät huomiota palveluiden järjestämisestä kunnissa aiheutuviin kustannuksiin. Tältä osin voidaan todeta, myös esitetyn kokeilulain jatkamisen osalta pätee jo alkuperäistä kuntakokeilulakia koskevissa esitöissä todettu, jonka mukaan esitys ei lähtökohtaisesti lisäisi kokeilualueen kuntien työllisyyden hoidon menoja. Kokeilualueeksi hakeutuneilta kunnilta edellytetään omarahoitusta, joka on 15 % kunnan vuonna 2018 maksamasta työmarkkinatukiosuudesta per vuosi. Esityksen mukaisten kokeilualueiden nykyisten työllisyyden hoidon panostusten katsotaan sellaisenaan täyttävän omarahoitusta koskevan edellytyksen. 2

Kuntaliitto esitti palautteessaan, että myös alueille, jotka eivät ole nykyisen kuntakokeilulain 3 §:n mukaisia kokeilualueita, tulisi antaa mahdollisuus niin halutessaan liittyä kokeiluun samalla, kun kuntakokeilulain voimassaoloa tällä esitetyllä muutoksella nyt on tarkoitus jatkaa. Tältä osin ehdotusta voidaan pitää sinänsä kannatettava, mutta käytännössä sitä ei ole mahdollista toteuttaa, koska kuntakokeilulain mukainen kuntakokeilu on mitoitettu resursseiltaan voimassaolevan kuntakokeilulain 3 §:n mukaisille kokeilualueille.

Lausuntopalautteessa tuotiin esiin mm. Hämeen TE-toimiston osalta, että vuoden 2024 aikana ei myöskään ole tarkoituksenmukaista, että nykyinen kuntakokeilulaki ja uusi TE-palveluiden siirtoa käsittelevä laki olisivat yhtä aikaa voimassa, joten siirron tapahtuessa ja uuden lain astuessa voimaan siirtymäajan lakien voimassaolon tulisi päättyä. Mikäli TE-palvelut siirretään pysyvästi valtiolta kuntien järjestämisvastuulle ennen kuin kuntakokeilulain voimassaolo päättyisi nyt esitetyn mukaisesti 31.12.2024, kuntakokeilulaki esitetään kumottavaksi TE-palvelujen pysyvää siirtoa koskevan lain antamisen yhteydessä.

Lainsäädännön arviointineuvosto antoi esityksestä lausunnon 9.12.2021. Arviointineuvoston lausunnossa on tiivistetty lausunnon huomioita lausunnon kohdassa ”Esitysluonnoksen keskeisimmät puutteet ja kehittämiskohteet” mainittuihin neljään kohtaan. Tältä osin lausunnossa kehotetaan arvioimaan kuntiin kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia tarkemmin ja arvioimaan yhteiskunnallisia vaikutuksia. Lausunnossa kehotetaan myös lisäämään esitykseen tarkempia kuvauksia kokeiluhankkeen tähän mennessä saaduista tuloksista. Lisäksi lausunnossa kehotetaan arvioimaan kokeiluhankkeen pidentämisen vaikutuksia myös riskien ja odottamattomien vaikutusten näkökulmasta. Lainsäädännön arviointineuvoston lausunnon perusteella hallituksen esitystä muokattiin erityisesti esityksen seuraavien kappaleiden osalta: 1.1 Tausta; 4.2.1 Taloudelliset vaikutukset; 4.2.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan; 4.2.3 Yhteiskunnalliset vaikutukset; 4.2.4 Kokeilujen seuranta; 5.1 Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset; 11 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys.

7 Säännöskohtaiset perustelut

7.1 Laki työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta

23 §. Voimaantulo. Laki on nykyisellään voimassa 1.3.2021-30.6.2023. Ehdotetaan, että lain voimassaoloa muutetaan siten, että laki olisi voimassa 1.3.2021-31.12.2024.

Esitetyn muutoksen tarkoituksena on jatkaa lain voimassaoloa, kunnes TE-palveluiden pysyvästä siirrosta kuntiin on tarkoitus säätää lailla hallituksen puoliväliriihen 29.4.2021 päätökseen sisältyvän tavoitteen mukaisesti.

24 §. Siirtymäsäännös. Lainkohdan 4 momentissa todetaan, että asiakkaiden ohjaaminen kokeiluun päättyy 31 päivänä maaliskuuta 2023. Ehdotetaan, että tämän lainkohdan 4 momentti kumotaan.

Hallitus päätti puoliväliriihessä 29.4.2021 jatkaa valmistelua TE-palvelujen siirtämiseksi kunnille. Puoliväliriihen päätöksen mukaisesti hallitun toimeenpanon varmistamiseksi työvoimapalveluiden pysyvää siirtoa kuntiin tarkoittava hallituksen esitys valmistellaan siten, että tehtävät siirtyvät vuoden 2024 aikana. Kuntakokeilulle säädetään jatko siihen asti.

Hallituksen puoliväliriihen päätöksen mukaisesti työvoimapalvelut on siten tarkoitus siirtää kuntiin pysyvästi vuoden 2024 aikana tai viimeistään välittömästi nyt esitetyn kuntakokeilulain voimassaolon päätyttyä 31.12.2024. Tämän puoliväliriihen päätöksen johdosta kuntakokeilulain 24 §:n 4 momenttia ei pidetä enää tarpeellisena, koska asiakkaiden ohjaamista kuntakokeiluun ei ole tarkoituksenmukaista päättää ennen kuin on tarkoitus siirtyä pysyvään kuntapohjaiseen järjestämismalliin.

7.2 Laki julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 9 luvun 1 §:n väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 9 luvun 1 §:n 3 momentissa säädetään tilanteista, joissa työ- ja elinkeinotoimisto voi myöntää kulukorvausta henkilöasiakkaalle. Esityksessä ehdotetaan jatkettavaksi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 9 luvun 1 §:n väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain (1270/2020) voimaantulosäännöksen voimassaoloa 30.6.2025 asti.

Voimaantulosäännös on nykyisellään voimassa 1.3.2021-30.6.2023. Ehdotetaan, että lainkohdan voimassaoloa muutetaan em. tavoin siten, että lainkohta olisi voimassa 1.3.2021-30.6.2025.

Voimaantulosäännöksen voimassaolo päättyy nykyisin voimassaolevan kuntakokeilulain voimassaolon päättyessä 30.6.2023. Voimaantulosäännöksen säätämisen lähtökohtana on ollut se, että työvoimapalveluiden asiakkaalle maksettava kulukorvaus palveluun osallistumisesta aiheutuvista kustannuksista on edellytys sille, että palveluun osallistumista voidaan velvoittaa työvoimapalveluiden asiakkaalta. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 9 luvun 1 §:n 3 momentissa kulukorvauksen maksaminen on säädetty työ- ja elinkeinotoimistojen asiakkaiden osalta työ- ja elinkeinotoimistojen tehtäväksi. Kuntakokeilulain 10 §:n 1 momentin 3 kohdan c-alakohdassa kuntakokeilulain mukaisten kokeilualueiden kuntien tehtäväksi on säädetty myöntää valtion lukuun julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 9 luvun 1 §:n 3 momentissa tarkoitettua harkinnanvaraista kulukorvausta kuntien työvoimapalveluiden asiakkaille. Jatkamalla lainkohdan voimassaoloa 30.6.2025 asti voitaisiin varmistua siitä, että kulukorvausta voidaan maksaa edellytysten täyttyessä niiden palveluiden osalta, jotka alkavat viimeistään 31.12.2024.

Voimaantulosäännöksessä todetaan tällä hetkellä myös seuraavasti: ”Tätä lakia sovelletaan kulukorvauksen myöntämiseen sellaisen palvelun ajalta, joka on alkanut tämän lain voimassa ollessa, jos kulukorvausta on haettu viimeistään 31 päivänä heinäkuuta 2023. Oikeus kulukorvaukseen voi jatkua 30 päivään kesäkuuta 2023 asti.”. Lainkohtaa esitetään muutettavaksi siten, että siinä todettaisiin jatkossa seuraavasti: ”Tätä lakia sovelletaan kulukorvauksen myöntämiseen sellaisen palvelun ajalta, joka on alkanut tämän lain voimassa ollessa, jos kulukorvausta on haettu viimeistään 31 päivänä heinäkuuta 2025. Oikeus kulukorvaukseen voi jatkua 30 päivään kesäkuuta 2025 asti.”.

7.3 Laki työttömyysturvalain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta

Työttömyysturvalain 2 a luvun väliaikaisesti voimassaolevassa 14 a §:ssä säädetään, että työnhakijalla on työttömyysturvalakia sovellettaessa pätevä syy jättää toteuttamatta työllistymissuunnitelmaa tai sitä korvaavaa suunnitelmaa työttömyysturvaoikeutta menettämättä siltä osin, kuin suunnitelmassa on sovittu osallistumisesta tiettyihin työllistymistä tukeviin palveluihin, sekä pätevä syy kieltäytyä tiettyihin palveluihin osallistumisesta ja keskeyttää tällainen palvelu, jos hänelle aiheutuu palveluun osallistumisesta välttämättömiä kustannuksia eikä hänelle myönnetä julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 9 luvun 1 §:n 3 momentissa tarkoitettua kulukorvausta tai vastaavaa korvausta muun lain nojalla.

Pykälä on voimassa 31.12.2023 asti ja sitä sovelletaan, jos palvelu on tai olisi alkanut viimeistään 30.6.2023. Pykälän voimassaoloa jatkettaisiin voimaantulosäännöstä muuttamalla siten, että säännös olisi voimassa 30.6.2025 asti ja sitä sovellettaisiin palveluihin, jotka alkavat viimeistään 31.12.2024. Muutos vastaisi ajallisesti työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annettuun lakiin esitettyä muutosta.

8 Voimaantulo

Lakimuutokset ehdotetaan tulemaan voimaan 1.8.2022. Lakimuutos työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain 23 §:ään olisi voimassa 31.12.2024 saakka. Työttömyysturvalakia ja julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettua lakia koskevat muutokset olisivat voimassa 30.6.2025 saakka.

9 Toimeenpano ja seuranta

9.1 Toimeenpano

Työ- ja elinkeinotoimistot ovat valmistautuneet käymään yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetussa laissa (1233/2013) tarkoitetut yhteistoimintaneuvottelut kuntakokeilulaissa tarkoitetun lainsäädäntökokeilun voimassaolon jatkamisesta johtuvista henkilöstövaikutuksista työ- ja elinkeinotoimistoissa syksyn 2022 aikana.

Myös kokeilualueiden kunnat käyvät kuntakokeilulain voimassaolon jatkamisen henkilöstövaikutusten johdosta kuntien työvoimapalvelutehtäviä hoitavien henkilöiden kanssa yhteistoimintaneuvottelut, joista säädetään työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetussa laissa (449/2007).

9.2 Seuranta

Kokeilun vaikuttavuuden arviointi toteutetaan valtioneuvoston kanslian koordinoimalla valtioneuvoston yhteisenä TEAS-hankkeena. Valtioneuvoston kanslian koordinoimalla valtioneuvoston yhteisellä selvitys- ja tutkimustoiminnalla (VN TEAS) tuotetaan tietoa päätöksenteon, tiedolla johtamisen ja toimintakäytäntöjen tueksi. Työ- ja elinkeinoministeriö on valinnut arvioinnin toteuttajatahoksi Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen ja Tampereen yliopiston yhteisen tutkimuskonsortion. Hanke on aloittanut toimintansa helmikuussa 2021.

Arvioinnilla tavoitellaan parempaa tietoa työllisyyden kuntakokeiluiden välittömistä ja pitkäkestoisista vaikutuksista. Arviointituloksia hyödynnetään työvoimapoliittisen palvelurakenteen jatkokehittämisen tukena. Arvioinnissa pyritään reunaehtojen puitteissa tarkastelemaan kokeilujen vaikutuksia suhteessa kohderyhmien työllistymiseen, palvelupolkujen muodostumiseen tai muihin positiivisiin työmarkkinasiirtymiin, kuntien ja valtion yhteisten palveluprosessien sujuvuuteen ja työnhakijoiden työmarkkinavalmiuksien muutokseen sekä palvelujärjestelmän kustannustehokkuuteen. Tutkimushanke koostuu kolmesta työpaketista. Arviointi toteutetaan hyödyntämällä sekä määrällisiä että laadullisia menetelmiä. Hanke julkaisee ensimmäisen väliraporttinsa tammikuun 2022 aikana. Hankkeen loppuraportti julkaistaan vuoden 2023 syksyllä.

Mikäli työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain voimassaoloa jatketaan nyt esitetyllä tavalla, työ- ja elinkeinoministeriö käynnistää em. VN TEAS-tutkimuksen päättymisen jälkeen erillisen seurantatutkimuksen, joka seuraa kokeilujen vaikuttavuutta kokeilujen loppuun asti. Vaikuttavuustutkimuksen lisäksi erityisenä tarkastelukohteena tutkimuksessa tullaan seuraamaan, kuinka valmistautuminen tulevaan kuntapohjaiseen TE-palvelurakennemalliin onnistuu.

10 Suhde muihin esityksiin

10.1 Esityksen riippuvuus muista esityksistä

Hallitus on antanut eduskunnalle hallituksen esityksen työ- ja elinkeinohallinnon asiakastietojen käsittelyä ja palvelualustaa koskevaksi lainsäädännöksi (HE 225/2021 vp). Muiden muutosten lisäksi esityksessä ehdotetaan muutettavaksi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain (916/2012) 12 luvun 6 §:n 2 momenttia väliaikaisesti siten, että ehdotettu väliaikainen muutos olisi voimassa 30.6.2023 asti. Ehdotettu muutos ja sen väliaikaisuus liittyy kuntakokeiluihin. Jos eduskunta hyväksyy tämän kuntakokeilulain jatkamista koskevan hallituksen esityksen, tulisi kokeilujen jatkuminen huomioida myös hallituksen esityksessä 225/2021 vp ehdotetun julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 12 luvun 6 pykälän 2 momentin väliaikaisen muutoksen osalta siten, että väliaikainen muutos olisi voimassa kuntakokeilujen päättymiseen asti.

10.2 Suhde talousarvioesitykseen

Esitetystä kuntakokeilulain voimassaolon jatkamisesta valtiolle aiheutuvat lisäkustannukset, jotka kohdistetaan ELY-keskusten sekä TE-toimistojen kehittämis- ja hallintokeskukselle (KEHA-keskus) ja Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastoille ovat yhteensä noin viisi miljoonaa.

Lisäksi esityksestä aiheutuisi valtiolle aluehallintovirastojen toimintamenoihin kohdistettavat 195 000 euron lisäkustannukset.

Esityksen taloudellisia vaikutuksia ja kustannusten jakautumista on selostettu tarkemmin tämän esityksen kohdassa 4.2.1.

Tällä esityksellä kuntakokeilulain voimassaoloa jatkettaisiin 31.12.2024 asti. Vuosien 2023 ja 2024 osalta edellä aiheutuviksi kuvatut kustannukset on tarkoitus kattaa työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan kehyksestä momentilta 32.30.51 (Julkiset työvoima- ja yrityspalvelut, siirtomääräraha 2 v). Hankkeella ei siten ole budjettivaikutuksia eikä sitä tarvitse kytkeä valtion talousarvioon.

11 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Esitetyt muutokset liittyvät erityisesti perustuslain 6 ja 18 §:ssä säädettyihin perusoikeuksiin. Mainitut säännökset koskevat yhdenvertaisuutta sekä oikeutta työhön ja elinkeinonvapautta. Esitystä on lisäksi arvioitava perustuslain 121 §:ssä säädetyn kunnallisen itsehallinnon kannalta, koska esityksellä jatketaan kokeilulaissa säädettyjen työttömyysturvatehtävien hoitamista kokeilualueiksi valikoituneissa kunnissa.

Nykyinen kuntakokeilulaki on voimassa 1.3.2021-30.6.2023. Tällä esityksellä kuntakokeilua esitetään jatkettavaksi 31.12.2024 asti. Hallitus päätti puoliväliriihessä keväällä 2021 jatkaa valmistelua TE-palvelujen siirtämiseksi kunnille. Palvelut siirtyvät kunnille vuoden 2024 aikana. Tämän vuoksi voidaan pitää tarkoituksenmukaisena, että kuntakokeilua jatkettaisiin 1.7.2023-31.12.2024 välinen aika. Kuntakokeilulain jatkolle suunniteltua aikaa voidaan pitää myös eräiden muiden määräaikaisten lakien voimassaoloon nähden verrattain lyhyenä.

Kuntakokeilulain jatkamista tässä esityksessä ehdotetulla tavalla voidaan pitää myös kuntien toiminnan suunnittelun ja ennakoinnin kannalta perusteltuna, kun kuntakokeilulain voimassaolo ei päättyisi ennen TE-palveluiden siirtoa pysyvästi kuntien vastuulle tarkoittavan lainsäädännön voimaantuloa. Kuntakokeilulain jatkamisella pysyvän TE-palveluiden siirtoa kuntiin koskevan lainsäädännön voimaantuloon asti voitaisiin siten suojata myös asiakkaiden oikeusturvaa ja hyvää hallintoa, kun jo kerran kuntiin siirrettyä toimintaa ei jouduttaisi väliaikaisesti siirtämään takaisin valtion tehtäväksi. Samalla TE-palveluiden henkilöstö säästyisi ylimääräisiltä siirroilta valtion ja kuntien välillä. TE-palveluiden siirrolla kuntiin on ennakoitu olevan työllistymistä kannustavia ja syrjäytymistä ehkäiseviä vaikutuksia. Esitetyn kuntakokeilulain voimassaolon jatkamisen tarkoituksena on erityisesti selvittää TE-palveluiden kuntapohjaisen järjestämismallin käytännön toimivuutta ja varmistaa, että hallituksen kevään 2021 puoliväliriihen päätöksen mukainen TE-palveluiden pysyvä siirtäminen kuntien vastattavaksi voidaan toteuttaa sujuvasti TE-palvelut 2024 –uudistuksen yhteydessä vuoden 2024 aikana. Alkuperäisen kuntakokeilulain säätämisen yhteydessä aloitettu VN TEAS-seurantatutkimus seuraa kuntakokeilujen vaikutuksia kesään 2023 saakka, jonka jälkeen työ- ja elinkeinoministeriö käynnistää erillisen seurantatutkimuksen seuraamaan kokeilujen vaikuttavuutta kokeilujen loppuun asti.

Oikeus työhön ja elinkeinonvapaus

Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Julkisen vallan on huolehdittava työvoiman suojelusta. Säännöksen 2 momentin mukaan julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön. 3

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 25/2020 vp, s. 2) koskien hallituksen esitystä eduskunnalle työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun hallituksen esityksen (HE 87/2020 vp) täydentämisestä todetaan mm. seuraavasti: ”Ehdotetulla kokeilulla tavoitellaan tietoa siitä, miten kokeilun asiakasryhmän työllisyyspalvelujen vaikuttavuus ja asiakastyytyväisyys kehittyvät. Viime kädessä kokeilun tavoitteena on työllisyysasteen nostaminen, erityisesti heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllistymisen edistäminen sekä työttömyyden julkiselle taloudelle aiheuttamien kokonaiskustannusten hillitseminen. Julkisen työvoima- ja yrityspalvelun kehittämisessä hyödynnettäisiin kokeilusta saatua tietoa. Kokeilulle on siten osoitettavissa hyväksyttävät, perustuslain 18 §:ään kiinnittyvät tavoitteet.”. Edellä mainitut kokeilun tavoitteet ovat pysyneet tältä osin muuttumattomina myös nyt jatkettavaksi esitetyn työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain osalta. Lisäksi kokeilun jatkamisella pyritään selvittämään erityisesti TE-palvelujen kuntapohjaisen järjestämismallin käytännön toimivuus.

Yhdenvertaisuus

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Säännös ilmaisee paitsi vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta myös ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa. Yleistä yhdenvertaisuussäännöstä täydentää perustuslain 6 §:n 2 momentin sisältämä syrjintäkielto, jonka mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan säännöksessä lueteltujen erotteluperusteiden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. 4

Työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annettua lakia voidaan soveltaa ainoastaan kokeilun piiriin hakeutuneissa kunnissa ja tällainen järjestely merkitsee siten lähtökohtaisesti poikkeamista perustuslain 6 §:ssä taatusta yhdenvertaisuudesta. Esitetty kokeilun jatkaminen alueellisena merkitsee perustuslain 6 §:ssä tarkoitetusta yhdenvertaisuusperiaatteesta poikkeamisen jatkumista.

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 25/2020 vp, s. 2) todetaan mm. seuraavasti: ”Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti arvioinut kokeilulainsäädäntöä yhdenvertaisuutta ja syrjintäkieltoa koskevan perustuslain 6 §:n kannalta. Valiokunta on pitänyt jonkinasteiseen erilaisuuteen johtavaa kokeilulainsäädäntöä sinänsä hyväksyttävänä yhdenvertaisuuden kannalta, mikäli kokeilulle on osoitettavissa hyväksyttävä tavoite (ks. esim. PeVL 44/2017 vp, s. 2, PeVL 24/2017 vp, s. 3, PeVL 20/2012 vp, s. 2). Valiokunta on tällöin korostanut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn ja että kokeilu saattaa ainakin joissakin rajoissa muodostaa sellaisen hyväksyttävän perusteen, jonka nojalla muodollisesta yhdenvertaisuudesta voidaan tinkiä alueellisessa suhteessa (PeVL 44/2017 vp, s. 2, PeVL 24/2017 vp, s. 3, PeVL 42/2010 vp, s. 5/I). Valiokunta on kytkenyt kokeilun hyväksyttävyyden myös nimenomaisesti tietojen ja kokemuksien hankkimiseen tiettyjen suunnitteilla olevien uudistusten vaikutuksista (PeVL 44/2017 vp, s. 3, PeVL 24/2017 vp, s. 3, PeVL 51/2016 vp, s. 3). Kokeilun toimeenpanon yleisenä edellytyksenä tulee valiokunnan mukaan lisäksi olla, että sen tulosten selvittäminen ja arviointi on asianmukaisesti järjestetty (PeVL 65/2018 vp, s. 33-34, PeVL 24/2017 vp, s. 3, PeVL 70/2002 vp, s. 3/II).”. Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 24/2017 vp, s. 3) mukaan alueellista erilaista kohtelua voidaan perusteiltaan perustuslain kannalta pitää hyväksyttävänä, kun kokeilun tarkoituksena on pyrkiä selvittämään tiettyjen uusien työllisyyspoliittisten keinojen vaikutuksia pitkäaikaistyöttömien työllistymiseen ja näin toteuttaa perustuslain 18 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle asetettua velvoitetta edistää työllisyyttä ja pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön ja kun kokeilun tulosten selvittäminen ja arviointi tapahtuu asianmukaisesti. Myös nyt esitetyllä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain jatkamisella pyritään saavuttamaan tälle kokeilulaille alun perin asetettuja myönteisiä työllisyysvaikutuksia 5. Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä laeiksi seutuvaltuustokokeilusta ja seutuyhteistyökokeilusta annetun lain muuttamisesta (HE 41/2003 vp) antamassaan lausunnossaan (PeVL 8/2003 vp) pitänyt kokeilulain jatkamisen johdosta muodostuvaa verraten pitkää kokeiluaikaa yhdenvertaisuuden kannalta hyväksyttävänä ottaen huomioon kokeilun tarkoitus.

Ehdotetun työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain voimassaolon jatkamisesta johtuvaa yhdenvertaisuusperiaatteesta poikkeamisen jatkumisen hyväksyttävyyttä on arvioitava myös oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan oikeasuhtaisuusvaatimus edellyttää, että perusoikeusrajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tavoitteen saavuttamiseksi ja muutenkin suhteellisuusvaatimuksen mukaisia 6. Perusoikeuden rajoitus on sallittu vain, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Rajoitus ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään. 7 Perustuslain 18 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön. Nyt esitetyn kokeilulain voimassaolon jatkamisen yhtenä tarkoituksena on välttyä ylimääräisiltä henkilöstösiirroilta ja näiden mahdollisesti aiheuttamilta ongelmilta. Samalla kokeilun jatkamisella pyritään turvaamaan työvoimapalveluiden lakisääteisten palveluiden jatkuminen ilman häiriöitä, joka on perustuslain 18 §:n 2 momenttiin kiinnittyvä peruste jatkaa kokeilua. Kokeilun voimassaolon jatkaminen jatkaa yhdenvertaisuusperiaatteesta poikkeamista, mutta sen voidaan katsoa olevan oikeasuhteista ottaen huomioon kokeiluajan jatkon määräaika ja se, että kokeilun jatkolla turvataan työvoimapalvelujen häiriötöntä jatkoa ja myös edistetään palvelujen sujuvaa siirtymistä pysyvästi kuntien vastuulle.

Kunnallinen itsehallinto

Perustuslain 121 §:ssä säädetään kunnallisesta itsehallinnosta. Pykälän 1 momentin kunnallisen itsehallinnon yleisten periaatteiden mukaan kunnan tulee voida itse päättää tehtävistä, joita se itsehallintonsa nojalla ottaa hoidettavakseen. Pykälän 2 momentin mukaan kunnille muuten annettavista tehtävistä tulee säätää lailla. 8 Kuntakokeiluun osallistuminen on ollut kunnille vapaaehtoista. Kuntakokeilulailla on säädetty laissa tarkoitetut työvoimapalvelut kuntakokeilulain mukaisten kokeilualueiden tehtäväksi määräajaksi. Lisäksi kuntakokeilulaissa on säädetty niistä asiakasryhmistä, jotka kuuluvat kokeilualueen kunnan asiakkaiksi.

Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 58/2001 vp, s. 2) mukaan kokeilusäännöksille on asetettava voimassaolorajoitus siten, että ne ovat voimassa vain kokeiluun tarvittavan lyhyen ajan. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 20/2012 vp, s. 2) kokeilulainsäädännön soveltamisaika katsottiin rajatun asianmukaisena pidettävän lyhyeksi ajaksi, kun soveltamisaika oli kolme vuotta. Nyt kyseessä oleva työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annettu laki on tullut voimaan 1.3.2021 ja tällä esityksellä esitetään, että lain voimassaoloaikaa jatkettaisiin 31.12.2024. Mikäli työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain voimassaoloaikaa jatketaan nyt esitetyllä tavalla, muodostuisi tämän kokeilulain soveltamisajaksi siten 1.3.2021-31.12.2024, eli hieman alle kolme vuotta.

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 8/2019 vp, s. 2) todetaan mm. seuraavasti: ”Kunnille annettavista tehtävistä säädetään perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan lailla. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneessa käytännössään korostanut, että tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (ks. esim. PeVL 34/2013 vp, s. 2/I, PeVL 30/2013 vp, s. 5/II, PeVL 12/2011 vp, s. 2/II). Rahoitusperiaate sisältyy myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 (2) artiklaan, jonka mukaan paikallisviranomaisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muissa laeissa.”

Työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain osalta kyseessä ei ole kuntien valtionosuustehtävä, jota koskisi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 55 §:n 2 momentissa säädetty 100 %:n valtion rahoitus. Tehtävä on luonteeltaan vapaaehtoinen kokeilu, johon kunnat ovat voineet hakeutua, ja se rahoitetaan valtion talousarviosta. Kokeilua ehdotetaan määräaikaisesti jatkettavaksi, eikä rahoitusmallia ehdoteta muutettavaksi. Valtion rahoituksesta kokeilualueille on säädetty kuntakokeilulain 16 §:ssä, jonka puitteissa valtio vastaa kokeilualueille kuntakokeilulain mukaisten palveluiden tuottamisesta aiheutuvista kustannuksista talousarviossa myönnettyjen määrärahojen rajoissa, kuten rahoitusperiaate edellyttää. Lisäksi työ- ja elinkeinotoimistoista kuntiin siirtynyt henkilöstö lähtökohtaisesti jatkaa työskentelyä kuntakokeilulain mukaisten kokeilualueiden palveluksessa. ELY-keskukset myös hankkivat julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain mukaiset palvelut kuntakokeilulain mukaisille kokeilualueille siinäkin tapauksessa, että kuntakokeilulain voimassaoloa jatketaan nyt esitetyllä tavalla.

Ehdotettu laki olisi voimassa rajoitetun ajan ja sen voimassaoloaikana valmistellaan lakimuutosta, jonka perusteella TE-palvelut on tarkoitus siirtää pysyvästi kokonaisuudessaan kuntien vastattaviksi.

Edellä mainitun johdosta katsotaan, että lakiehdotus voidaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

1.

Laki työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain 23 ja 24 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

kumotaan työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain (1269/2020) 24 §:n 4 momentti ja

muutetaan 23 § seuraavasti:

23 §
Voimaantulo

Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2021 ja on voimassa 31 päivään joulukuuta 2024.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


2.

Laki julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 9 luvun 1 §:n väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 9 luvun 1 §:n väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain (1270/2020) voimaantulosäännös seuraavasti:

Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2021 ja on voimassa 30 päivään kesäkuuta 2025.

Tätä lakia sovelletaan kulukorvauksen myöntämiseen sellaisen palvelun ajalta, joka on alkanut tämän lain voimassa ollessa, jos kulukorvausta on haettu viimeistään 31 päivänä heinäkuuta 2025. Oikeus kulukorvaukseen voi jatkua 30 päivään kesäkuuta 2025.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


3.

Laki työttömyysturvalain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan työttömyysturvalain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain (1380/2021) voimaantulosäännös seuraavasti:

Tämä laki tulee voimaan 2 päivänä toukokuuta 2022. Lain 2 a luvun 14 a § on voimassa 30 päivään kesäkuuta 2025.

Työnhakijan menettelyyn, joka on tapahtunut ennen tämän lain voimaantuloa, sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Työnhakijan menettelyä, joka on tapahtunut ennen tämän lain voimaantuloa, ei oteta huomioon arvioitaessa menettelyn toistuvuutta lain 2 a luvun 9 ja 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Lain 2 a luvun 14 a §:ää sovelletaan työllistymissuunnitelman tai sitä korvaavan suunnitelman toteuttamatta jättämiseen, palvelusta kieltäytymiseen ja palvelun keskeyttämiseen, jos palvelu on tai olisi alkanut viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2024.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


Helsingissä 17.2.2022

Pääministeri
Sanna Marin

Työministeri
Tuula Haatainen

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.