HaVM 17/2021 vp HE 164/2021 vp

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettua lakia siten, että kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosenttia alennettaisiin 2,08 prosenttiyksiköllä. Valtionosuus olisi vuoden 2022 alusta 23,59 prosenttia ja kuntien omarahoitusosuus olisi 76,41 prosenttia.

Ehdotetussa valtionosuusprosentin muutoksessa on otettu lisäyksenä huomioon 0,30 prosenttiyksikköä liittyen uusien ja laajenevien tehtävien toteuttamiseen siten, että valtionosuusprosentti on 100. Uusina ja laajenevina tehtävinä on huomioitu vanhuspalvelulain mukainen hoivahenkilöstön vähimmäismitoitus (43,7 miljoonaa euroa), sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksulain uudistus (28 miljoonaa euroa), lastensuojelun jälkihuolto (12 miljoonaa euroa), seulontaohjelman laajennus (10 miljoonaa euroa), oppilas- ja opiskelijahuollon vahvistaminen (8,4 miljoonaa euroa), varhaiskasvatuksen tuki (6,25 miljoonaa euroa), lastensuojelun vähimmäishenkilöstömitoitus (4,8 miljoonaa euroa), oppivelvollisuuden laajentaminen (2,8 miljoonaa euroa) sekä kuntoutustarpeen arviointia koskeva sairausvakuutuslain muutos (1 miljoona euroa). Tehtävämuutosten yhteydessä otetaan huomioon siirto Valtiokonttorille kuntien automaattisen talousraportoinnin ylläpitokustannuksiin (0,15 miljoonaa euroa). Lisäyksenä on otettu huomioon lisäksi 0,80 prosenttiyksikköä erillisen valtionosuuskorotuksen johdosta (245,7 miljoonaa euroa).

Muutoksessa on otettu vähennyksenä huomioon 1,87 prosenttiyksikköä liittyen kuntien ja valtion välisen vuoden 2022 kustannustenjaon tarkistuksen neutralisointiin (563,5 miljoonaa euroa) sekä 0,55 prosenttiyksikköä vuosien 2016, 2018 ja 2019 indeksikorotuksiin liittyvien vähennysten (168,5 miljoonaa euroa) ja 0,76 prosenttiyksikköä kilpailukykysopimukseen liittyvän vähennyksen (233,6 miljoonaa euroa) muuttamisesta määräaikaisista vähennyksistä pysyviksi vähennyksiksi.

Esityksessä ehdotetaan säädettävän vuonna 2022 kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen kohdistuvista määräaikaisista vähennyksistä ja lisäyksistä. Valtionosuudesta tehtäisiin nykyistä vastaavat pitkäaikaistyöttömien eläketuen menojen vähennykseen (yhteensä 7,0 miljoonaa euroa), lääkintä- ja lääkärihelikopteritoiminnan rahoittamiseen (yhteensä 22,5 miljoonaa euroa) ja kuntien digitalisaation kannustinjärjestelmän toteuttamiseen (yhteensä 10,0 miljoonaa euroa) liittyvät vähennykset. Valtionosuuksiin lisättäisiin yhteensä 2 miljoonaa euroa liittyen kuntien velvollisuuteen osallistua sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen valmisteluun.

Valtion ja kuntien välisen kustannustenjaon tarkistuksen osalta lakiin ehdotetaan lisättävän tarkistuksen laskentatapaa täsmentävä säännös. Lisäksi ehdotetaan eräitä teknisluonteisia muutoksia liittyen kotikuntakorvauksen maksuvelvollisuuden määräytymiseen, valtionosuuspäätösten tiedoksiantoon ja oikaisumenettelyyn.

Esitys liittyy esitykseen valtion vuoden 2022 talousarvioksi ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2022.

Kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosentista sekä valtionosuuteen tehtävistä määräaikaisista vähennyksistä ja lisäyksistä säädetään vuosittain muuttamalla kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettua lakia (1704/2009). Tähän esitykseen sisältyvät ehdotukset kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosentista sekä valtionosuuteen tehtävistä määräaikaisista vähennyksistä ja lisäyksistä vuodelle 2022. Valtionosuuden laskennallisten kustannusten ja lisäosien perushinnoista puolestaan säädetään vuosittain valtioneuvoston asetuksella.

Nykyinen laki kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta on kumottu uudella kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetulla lailla (618/2021), joka tulee voimaan 1.1.2023. Vuonna 2022 sovelletaan siis vielä voimassa olevaa lakia.

Esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä. Esitys on käsitelty kuntatalouden ja –hallinnon neuvottelukunnassa.

Valtionosuudet, valtionosuusprosentti ja kustannustenjaon tarkistus

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetussa laissa säädetään kunnille käyttökustannuksiin myönnettävästä valtionosuudesta lain 1 §:n 1 momentissa lueteltuihin valtionosuustehtäviin.

Valtionosuuden laskemisen perusteina käytetään lain 6—13 §:n mukaisesti määräytyviä valtionosuustehtävien laskennallisia kustannuksia. Lain 26—28 §:ssä säädetään valtionosuuden lisäosista ja 29 §:ssä verotuloihin perustuvasta valtionosuuden tasauksesta. Yksittäisen kunnan valtionosuus määräytyy valtionosuustehtävien laskennallisten kustannusten, lisäosien ja verotuloihin perustuvan valtionosuuden tasauksen perusteella. Lain 7 luvussa säädetään lisäksi muista valtionosuuteen tehtävistä vähennyksistä ja lisäyksistä. Lain 7 a luvussa puolestaan säädetään veroperustemuutoksista johtuvien verotulomenetysten korvauksesta, joka maksetaan kunnille valtionosuuden yhteydessä erilliseltä momentilta (28.90.35).

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 54 §:n mukaisesti valtioneuvoston asetuksella säädetään vuosittain seuraavaa varainhoitovuotta varten 6—13 sekä 26—28 §:n mukaisille määräytymistekijöille perushinnat, joita käytetään määritettäessä valtionosuuden laskennallisia kustannuksia sekä lisäosia. Perushintaa säädettäessä otetaan huomioon valtionosuustehtävien laajuuden ja laadun arvioidut muutokset, kustannustason arvioidut muutokset sekä valtion ja kuntien välisen kustannustenjaon tarkistamiseksi vuosittain tehtävät tarkistukset. Perushinnoista säädetään kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun valtioneuvoston asetuksen (1446/2014) 5 §:ssä.

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta ja kuntien omarahoitusosuudesta säädetään kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 55 §:ssä. Kuntien valtionosuus lain 6—13 §:ssä tarkoitetuista laskennallisista kustannuksista on nykyisin 25,67 prosenttia (valtionosuusprosentti) ja kuntien omarahoitusosuus on 74,33 prosenttia. Valtionosuusprosentti määrittelee valtion ja kuntien välistä kustannusten jakoa peruspalveluiden rahoituksessa koko maan tasolla. Omarahoitusosuus asukasta kohden on kaikissa kunnissa yhtä suuri. Pykälän 2 momentin mukaan uusissa ja laajentuvissa valtionosuustehtävissä valtionosuus on 100 prosenttia uusien ja laajentuvien tehtävien laskennallisista kustannuksista, ellei valtionosuustehtäviin tehdä vastaavan suuruisia vähennyksiä.

Lain 57 §:n mukaan valtionosuustehtävien laajuuden tai laadun muutos otetaan huomioon, jos se aiheutuu asianomaisesta valtionosuustehtävää koskevasta laista tai asetuksesta, lakiin tai asetukseen perustuvasta valtion viranomaisen määräyksestä tai valtion talousarviosta. Kustannustason muutos määräytyy valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädettävän peruspalveluiden hintaindeksin mukaisesti.

Valtion ja kuntien välisessä kustannustenjaon tarkistuksessa tarkistetaan lain 58 §:n 1 momentin mukaisesti toteutuneiden kustannusten mukaisiksi laskennalliset kustannukset, perushinnat ja rahoitus sekä 55 §:ssä tarkoitettu valtionosuusprosentti. Pykälän 2 momentin mukaan kustannustenjaon tarkistuksessa valtion ja kuntien välillä tarkistetaan valtakunnallisesti yhtenä kokonaisuutena 6—13 §:ssä tarkoitettujen laskennallisten kustannusten perusteena olevat perushinnat. Lisäksi tarkistetaan momentissa säädetyiltä osin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 11 ja 29 §:n mukainen rahoitus. Valtio osallistuu laskennallisiin kustannuksiin 55 §:ssä säädetyllä prosenttiosuudella. Valtionosuusprosentissa otetaan huomioon edellä tarkoitettu opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukainen rahoitus.

Perushinnat ja rahoitus määrätään sekä valtionosuusprosentti säädetään varainhoitovuosittain. Kustannustenjaon tarkistus suoritetaan vuosittain.

Lain 60 §:n 2 momentin mukaan kustannustenjaon tarkistuksessa käytetään varainhoitovuotta edeltäneen kolmannen vuoden tietoja toteutuneista kustannuksista. Vuoden 2022 kustannustenjaon tarkistuksessa käytetään siis tietoja vuoden 2019 toteutuneista kustannuksista.

Valtionosuuteen kohdistuvat määräaikaiset vähennykset ja lisäykset vuonna 2021

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 36 §:ssä säädetään määräaikaisista kuntien valtionosuuteen kohdistuvista vähennyksistä ja lisäyksistä. Vuonna 2021 kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta vähennetään 2,47 euroa asukasta kohden pitkäaikaistyöttömien eläketuen menojen vähennyksestä johtuen, 4,10 euroa asukasta kohden lääkintä- ja lääkärihelikopteritoiminnan rahoittamiseksi ja 1,82 euroa asukasta kohden liittyen kuntien digitalisaation kannustinjärjestelmän toteuttamiseen.

Koronavirusepidemiasta aiheutuvien taloudellisten vaikutusten johdosta kuntien peruspalvelujen valtionosuuksiin on lisätty vuonna 2021 yhteensä 280 miljoonaa euroa. Valtionosuudesta ei vuonna 2021 tehdä kilpailukykysopimuksen toteuttamisesta kunnille aiheutuviin säästöihin liittyvää vähennystä, mikä lisää valtionosuuksia yhteensä 233,6 miljoonaa euroa vuoteen 2020 verrattuna. Sen ohella valtionosuuksiin lisätään yhteensä 46,4 miljoonaa euroa, josta 15,4 miljoonaa euroa kohdennetaan kunnille asukasmäärän mukaan (2,80 euroa asukasta kohden) ja 31 miljoonaa euroa verovuoden 2020 verontilityksissä sovellettavien kunnallisveron jako-osuuksien mukaisessa suhteessa. Koronavirusepidemian johdosta vuonna 2021 tehtävät lisäykset ovat kertaluonteisia. Tällaisia lisäyksiä ei siis enää sisälly tulevien vuosien valtionosuuksiin.

Lisäksi vuonna 2021 valtionosuuteen lisätään 0,16 euroa asukasta kohden liittyen sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksujen uudistuksen toimeenpanoon (yhteensä 0,9 miljoonaa euroa) ja 3,64 euroa asukasta kohden harkinnanvaraisen valtionosuuden korotuksen lisäyksen rahoittamiseksi (yhteensä 20 miljoonaa euroa).

Peruspalvelujen valtionosuuteen kohdistuu kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 36 §:ssä säädettyjen vähennysten ja lisäysten ohella eräitä muita vähennyksiä ja lisäyksiä, kuten kuntien perustoimeentulotuen rahoitusosuuden perusteella tehtävä vähennys, verotulotasauksen muutoksen neutralisointi, siirrot kuntien harkinnanvaraiseen yhdistymisavustukseen sekä työmarkkinatukeen liittyvä korjauserä. Vähennykset ja lisäykset käyvät kootusti ilmi valtion talousarviosta (momentti 28.90.30).

Kotikuntakorvauksen maksuvelvollisuuden määräytyminen

Kotikuntakorvauksen maksuvelvollisuudesta säädetään kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 37 §:ssä. Jos esiopetusta ja perusopetuslain 26 §:n 1 momentissa tarkoitettua perusopetusta järjestää varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden lopussa muu kuin oppilaan kotikunta, oppilaan kotikunta on velvollinen suorittamaan asianomaiselle kunnalle tai muulle lain 1 §:n 2 momentissa tarkoitetulle opetuksen järjestäjälle kotikuntakorvauksen siten kuin 38—41 §:ssä säädetään.

Oppilastiedot kotikuntakorvauksen maksatusta varten kerätään jatkossa Opetushallituksen ylläpitämästä Koski-tietovarannosta. Tietojen kirjauskäytännöistä johtuen voimassa olevan lainsäädännön mukainen tarkastelupäivä, eli 31.12., on käytännössä osoittautunut ongelmalliseksi. Tämä johtuu siitä, että jos oppilas siirtyy kevätlukukaudelle toiseen kouluun, hänet käytännössä kirjataan tietojärjestelmissä eronneeksi syyslukukauden opetuksen päättyessä. Näin ollen vuoden lopussa tehtävä tarkastelu ei anna täydellistä kuvaa niistä oppilaista, joista kotikuntakorvaus tulisi maksettavaksi. Tarkastelupäivää olisi sen vuoksi aiheellista muuttaa.

Valtionosuuspäätökset

Valtionosuuspäätöksistä säädetään kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 48 §:ssä. Valtiovarainministeriö myöntää kunnalle valtionosuuden sekä korvauksen veroperustemuutoksista johtuvista verotulomenetyksistä hakemuksetta viimeistään varainhoitovuotta edeltävän vuoden loppuun mennessä. Valtioneuvosto päättää hakemuksesta harkinnanvaraisesta valtionosuuden korotuksesta. Harkinnanvaraista valtionosuuden korotusta on haettava valtiovarainministeriön päättämään ajankohtaan mennessä. Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain (13/2003) 19 §:n mukaan tavallinen tiedoksianto voidaan tehdä sähköisesti asianomaisen suostumuksella. Valtionosuuspäätökset on tähän saakka toimitettu kunnille postitse, mikä aiheuttaa sähköiseen toimittamiseen nähden huomattavasti enemmän työtä.

Oikaisumenettely

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 64 §:n mukaan milloin kunta on tyytymätön valtiovarainministeriön päätökseen, joka koskee valtionosuuden myöntämistä, veroperustemuutoksista johtuvien verotulomenetysten korvausta tai kotikuntakorvauksen perusosan euromäärää, kunnalla on oikeus kolmen kuukauden kuluessa päätöksestä tiedon saatuaan tehdä valtiovarainministeriölle kirjallinen vaatimus päätöksen oikaisemisesta. Päätökseen on liitettävä oikaisuvaatimusosoitus.

Pykälä ja sen perustelutekstit ovat virheellisiä siltä osin, kuin on kyse harkinnanvaraista valtionosuuden korotusta koskevista päätöksistä. Pykälän perustelujen mukaan oikeus vaatia päätöksen oikaisua koskisi harkinnanvaraista kunnan valtionosuuden korotusta, koska korotus on osa valtionosuuden myöntöpäätöstä (HE 174/2009 vp, s. 99). Pykälässä kuitenkin säädetään oikaisun vaatimisesta ainoastaan valtiovarainministeriön päätöksiin, kun taas harkinnanvaraisesta valtionosuuden korotuksesta päättää valtioneuvosto. Vastaavan säännöksen sanamuoto on korjattu uuteen, 1.1.2023 voimaan tulevaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettuun lakiin. Vastaava korjaus olisi perusteltua tehdä voimassa olevaan lakiin, jota edelleen sovelletaan vuoden 2022 loppuun saakka.

Valtionosuusprosentti ja valtionosuuteen kohdistuvat määräaikaiset vähennykset

Esityksessä ehdotetaan kuntien peruspalvelujen valtionosuusprosenttia alennettavan 2,08 prosenttiyksiköllä. Vuonna 2022 kuntien valtionosuusprosentti olisi 23,59. Vastaavasti kuntien omarahoitusosuus olisi 76,41 prosenttia valtionosuustehtävien laskennallisista kustannuksista (4 290,50 euroa asukasta kohden).

Valtionosuusprosentin muutoksessa on otettu huomioon 0,30 prosenttiyksikköä liittyen uusien ja laajenevien tehtävien toteuttamiseen siten, että valtionosuusprosentti on niissä 100. Uusina ja laajenevina tehtävinä on huomioitu vanhuspalvelulain mukainen hoivahenkilöstön vähimmäismitoitus (43,7 miljoonaa euroa), sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksulain uudistus (28 miljoonaa euroa), lastensuojelun jälkihuolto (12 miljoonaa euroa), seulontaohjelman laajennus (10 miljoonaa euroa), oppilas- ja opiskelijahuollon vahvistaminen (8,4 miljoonaa euroa), varhaiskasvatuksen tuki (6,25 miljoonaa euroa), lastensuojelun vähimmäishenkilöstömitoitus (4,8 miljoonaa euroa), oppivelvollisuuden laajentaminen (2,8 miljoonaa euroa) sekä kuntoutustarpeen arviointia koskeva sairausvakuutuslain muutos (1 miljoona euroa). Tehtävämuutosten yhteydessä otetaan huomioon siirto Valtiokonttorille kuntien automaattisen talousraportoinnin ylläpitokustannuksiin (0,15 miljoonaa euroa). Lisäyksenä on otettu huomioon lisäksi 0,80 prosenttiyksikköä erillisen valtionosuuskorotuksen johdosta (245,7 miljoonaa euroa).

Muutoksessa on otettu vähennyksenä huomioon 1,87 prosenttiyksikköä liittyen kuntien ja valtion välisen vuoden 2022 kustannustenjaon tarkistuksen neutralisointiin (563,5 miljoonaa euroa). Johtuen siitä, että kuntataloutta on tuettu erittäin voimakkaasti vuonna 2020 ja koronasta aiheutuvat välittömät kustannukset kompensoidaan kunnille myös vuonna 2021, vuoden 2022 kustannustenjaon tarkistuksen valtionosuusvaikutusta ei huomioida, vaan valtionosuuteen tehdään kustannustenjaon tarkistuksen vaikutusta vastaava vähennys. Valtionosuutta korotetaan kuitenkin edellä mainitulla erillisellä 245,7 miljoonan euron lisäyksellä.

Vähennyksenä on otettu huomioon lisäksi 0,55 prosenttiyksikköä vuosien 2016, 2018 ja 2019 indeksikorotuksiin liittyvien vähennysten (168,5 miljoonaa euroa) ja 0,76 prosenttiyksikköä kilpailukykysopimukseen liittyvän vähennyksen (233,6 miljoonaa euroa) muuttamisesta määräaikaisista vähennyksistä pysyviksi vähennyksiksi.

Esityksessä ehdotetaan säädettävän vuonna 2022 kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen kohdistuvista määräaikaisista vähennyksistä ja lisäyksistä. Valtionosuudesta tehtäisiin nykyistä vastaavat pitkäaikaistyöttömien eläketuen menojen vähennykseen (1,27 euroa asukasta kohden, yhteensä 7,0 miljoonaa euroa), lääkintä- ja lääkärihelikopteritoiminnan rahoittamiseen (4,10 euroa asukasta kohden, yhteensä 22,5 miljoonaa euroa) ja kuntien digitalisaation kannustinjärjestelmän toteuttamiseen (1,82 euroa asukasta kohden, yhteensä 10,0 miljoonaa euroa) liittyvät vähennykset. Valtionosuuksiin lisättäisiin yhteensä 2 miljoonaa euroa liittyen kuntien velvollisuuteen osallistua sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen valmisteluun.

Kotikuntakorvauksen maksuvelvollisuuden määräytyminen

Kotikuntakorvauksen maksuvelvollisuuden määräytymispäivää ehdotetaan muutettavan. Oppilaan kotikunta olisi velvollinen suorittamaan asianomaiselle kunnalle tai muulle opetuksen järjestäjälle kotikuntakorvauksen, jos esiopetusta ja perusopetusta järjestää varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden joulukuun 15 päivänä muu kuin oppilaan kotikunta. Vuoden lopun (31.12.) sijasta tarkastelupäivänä käytettäisiin siis joulukuun 15 päivää.

Oppilastiedot kotikuntakorvauksen maksatusta varten kerätään jatkossa Opetushallituksen Koski-tietovarannosta. Kuten edellä on todettu, voimassa olevan lainsäädännön mukainen tarkastelupäivä 31.12. ei tietojärjestelmien kirjauskäytäntöjen vuoksi anna täydellistä kuvaa niistä oppilaista, joista kotikuntakorvaus tulisi maksettavaksi. Muuttamalla tarkastelupäivän joulukuun 15 päivälle voidaan varmistaa, että oppilaita ei ole kirjattu eronneiksi, kun tietopoiminta kotikuntakorvausten maksatusta varten tehdään.

Kotikuntakorvauksen maksuvelvollisuuteen tai kotikuntakorvausjärjestelmään muutoin ei ehdoteta muutoksia.

Vastaava muutos olisi tarpeen tehdä 1.1.2023 voimaan tulevaan uuteen kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettuun lakiin. Muutos uuteen lakiin on tarkoitus toteuttaa erikseen myöhemmin.

Valtionosuuspäätökset

Esityksessä ehdotetaan, että valtionosuuspäätökset voitaisiin antaa tiedoksi sähköisesti myös ilman tähän annettua suostumusta. Näin sujuvoitettaisiin päätösten tiedoksiantoprosessia ja vähennettäisiin tähän liittyvää työmäärää. Kunnilla on valmius vastaanottaa päätökset sähköisesti eikä muutos vaaranna esimerkiksi mahdollisuuksia muutoksenhakukeinojen käyttöön.

Vastaava muutos olisi tarpeen tehdä 1.1.2023 voimaan tulevaan uuteen kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettuun lakiin. Muutos uuteen lakiin on tarkoitus toteuttaa erikseen myöhemmin.

Kustannustenjaon tarkistus

Kustannustenjaon tarkistusta koskevia säännöksiä ehdotetaan täsmennettävän siten, että tarkistuksen laskentatapa ilmenisi laista nykyistä selkeämmin. Voimassa olevan lain mukaisesti kustannustenjaon tarkistuksessa tarkistetaan laskennalliset kustannukset, perushinnat ja rahoitus toteutuneiden kustannusten mukaisiksi, mutta kustannustenjaon tarkistuksen toteuttamista ei ole tarkemmin säännelty. Kustannustenjaon tarkistus on perusteltua toteuttaa tavalla, joka parhaiten toteuttaa tarkistuksen tarkoitusta, eli täsmäyttää laskennalliset kustannukset toteumatietojen mukaisiksi, eikä ali- tai ylikompensoi kustannuspohjan kehitystä ja siten aiheuta tarkistukseen sahausliikettä. Tarkistuslaskentaa on kehitetty valtiovarainministeriössä yhteistyössä sosiaali- ja terveysministeriön, opetus- ja kulttuuriministeriön ja Kuntaliiton kanssa. Tarkistuksen laskentatapaa koskevien täsmennysten toteuttaminen edellyttää kuitenkin tuekseen lainsäädännön muuttamista vastaavasti.

Kustannustenjaon tarkistuksen on jatkossa tarkoitus perustua niin sanotun poikkileikkausvuoden laskennallisten ja toteutuneiden kustannusten erotukseen siten, että laskennassa huomioidaan laskennallisten ja toteutuneiden kustannusten erotuksen muutos sitä edeltävään varainhoitovuoteen nähden sekä poikkileikkausvuodelle tehty kustannustenjaon tarkistus. Koska laskentatapa perustuu ajatukseen, että samaa käytäntöä on noudatettu myös aikaisempina vuosina, tulee vuoden 2022 kustannustenjaon tarkistuksessa kuitenkin tarkastella poikkileikkausvuoden 2019 laskennallisten ja toteutuneiden kustannusten erotusta. Näin kustannuspohja saadaan täsmäytettyä.

Kustannustenjaon tarkistusta koskevaan pykälään lisättäisiin uusi momentti, jonka mukaan kustannustenjaon tarkistus perustuisi lain 60 §:n 2 momentissa tarkoitetun varainhoitovuoden (poikkileikkausvuoden) laskennallisten ja toteutuneiden kustannusten erotukseen, joka tarkistetaan sen varainhoitovuoden kustannustasoon, jolle tarkistus tehdään.

Ehdotettu muutos koskisi siis käytännössä varainhoitovuodelle 2022 tehtävää, vuoden 2019 toteutuneisiin kustannuksiin perustuvaa tarkistusta, sillä nykyinen valtionosuuslaki on voimassa enää vuoden 2022 loppuun. Tämän jälkeen 1.1.2023 lukien sovelletaan uutta kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettua lakia. Myös uuteen lakiin olisi tarpeen tehdä tarkistuksen laskentatapaa koskevat muutokset. Uuden lain muuttamista koskeva esitys on tarkoitus antaa erikseen ennen lain voimaantuloa. Uuden valtionosuuslain 59 §:n siirtymäsäännöksen mukaisesti kustannustenjaon tarkistus tehdään ensimmäisen kerran varainhoitovuodelle 2025.

Oikaisumenettely

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain oikaisumenettelyä koskeva säännös muutettaisiin vastaamaan uuden, 1.1.2023 voimaan tulevan valtionosuuslain vastaavaa säännöstä. Jos kunta on tyytymätön päätökseen, joka koskee valtionosuuden myöntämistä, harkinnanvaraista valtionosuuden korotusta, veroperustemuutoksista johtuvien verotulomenetysten korvausta tai kotikuntakorvauksen perusosan euromäärää, kunnalla olisi oikeus kolmen kuukauden kuluessa päätöksestä tiedon saatuaan tehdä päätöksen tehneelle viranomaiselle oikaisuvaatimus. Muutos olisi tarpeen sen vuoksi, että voimassa olevan lain oikaisumenettelysäännös on harkinnanvaraisen valtionosuuden korotuksen osalta edellä kuvatulla tavalla virheellinen.

3.2.1 Valtionosuusprosentti

Kuntien peruspalvelujen valtionosuusprosentin alentaminen 25,67 prosentista 23,59 prosenttiin vähentäisi valtionosuuksia vuodelle 2022 noin 604 miljoonaa euroa. Valtionosuusprosentin muutoksessa huomioitavat tekijät on esitetty taulukossa 1.

Valtionosuusprosentin alentaminen ei kuitenkaan tosiasiallisesti pienennä valtionosuuksia nykyiseen tasoon nähden, sillä valtionosuusprosentin alentamisessa on kyse yhtäältä kuntien ja valtion välisen vuoden 2022 kustannustenjaon tarkistuksen neutralisoinnista sekä toisaalta vuosien 2016, 2018 ja 2019 indeksikorotuksiin liittyvien vähennysten ja kilpailukykysopimukseen liittyvän vähennyksen muuttamisesta määräaikaisista vähennyksistä pysyviksi vähennyksiksi. Kilpailukykysopimukseen liittyvää vähennystä ei tosin vuonna 2021 ole tehty kuntien tukemiseksi koronavirusepidemiasta aiheutuvien taloudellisten vaikutusten johdosta.

Kuntien uusien ja laajenevien tehtävien johdosta valtionosuusprosenttia korotetaan 0,30 prosenttiyksiköllä, koska niissä valtionosuuden tulee olla 100 prosenttia. Vuonna 2022 uusien ja laajenevien tehtävien arvioidaan lisäävän kuntien menoja, eli niin kutsuttua valtionosuuksien kustannuspohjaa, yhteensä noin 117 miljoonalla eurolla. Huomioitavat uudet ja laajenevat tehtävät on esitetty edellä keskeisten ehdotusten yhteydessä. Koska valtionosuusprosentti on ennen edellä mainittuja tehtävämuutoksia 25,67 prosenttia, valtionosuudet kasvaisivat 30 miljoonaa euroa pelkän kustannuspohjan lisäyksen seurauksena. Jotta valtionosuus näissä tehtävissä kasvaisi täysimääräisesti kustannuspohjan lisäystä vastaavasti, loput noin 86 miljoonaa euroa otettaisiin huomioon valtionosuusprosentin korotuksella. Vaikutus valtionosuuteen poikkeaisi hieman uusien ja laajenevien tehtävien arvioiduista kustannuksista johtuen siitä, että valtionosuusprosentti määritetään kahden desimaalin tarkkuudella.

	Vaikutus valtionosuusprosenttiin (%-yksikköä)	Vaikutus valtionosuuksiin (milj. €)
Uudet ja laajenevat valtionosuustehtävät	+0,30	+116,0
Erillinen valtionosuuskorotus	+0,80	+245,7
Vuoden 2022 kustannustenjaon tarkistuksen neutralisointi	-1,87	-563,5
Vuosien 2016, 2018 ja 2019 indeksikorotuksiin liittyvien vähennysten muuttaminen pysyviksi	-0,55	-168,5
Kilpailukykysopimukseen liittyvän vähennyksen muuttaminen pysyväksi	-0,76	-233,6
Muutokset yhteensä	-2,08	-603,9

Taulukko 1. Valtionosuusprosentin muutoksessa huomioon otettavat tekijät.

3.2.2 Valtionosuuteen kohdistuvat vähennykset ja lisäykset

Ehdotetussa laissa säädettäisiin määräaikaisista kuntien valtionosuuteen kohdistuvista vähennyksistä ja lisäyksistä vuonna 2022 edellä tarkemmin kuvatulla tavalla.

Valtionosuuteen kohdistuu vuonna 2022 lisäksi eräitä muita vähennyksiä ja lisäyksiä, kuten kuntien perustoimeentulotuen rahoitusosuuden perusteella tehtävä vähennys (-357 miljoonaa euroa), verotulotasauksen muutoksen neutralisoinnin johdosta tehtävä vähennys (-107 miljoonaa euroa), siirrot momentille 28.90.31 vaikeassa taloudellisessa asemassa olevien kuntien harkinnanvaraiseen yhdistymisavustukseen (-10 miljoonaa euroa) ja kuntien harkinnanvaraiseen yhdistymisavustukseen (-10 miljoonaa euroa) sekä työmarkkinatukeen liittyvä korjauserä (29,5 miljoonaa euroa).

Valtionosuuteen kohdistuvat vähennykset olisivat vuonna 2022 yhteensä noin 533,7 miljoonaa euroa ja lisäykset 32,5 miljoonaa euroa. Vähennykset ja lisäykset käyvät kootusti ilmi esityksestä valtion vuoden 2022 talousarvioksi (momentti 28.90.30). Peruspalvelujen valtionosuuksiin ei vuonna 2022 enää tehtäisi määräaikaisia lisäyksiä koronavirusepidemiasta aiheutuvien taloudellisten vaikutusten johdosta.

3.2.3 Peruspalvelujen valtionosuudet vuonna 2022

Vuonna 2022 peruspalvelujen valtionosuuden indeksikorotus olisi 2,5 prosenttia ja siitä aiheutuva valtionosuuden lisäys noin 187 939 000 euroa.

Vuoden 2022 valtion ja kuntien välinen kustannustenjaon tarkistus on noin 563 500 000 euroa. Kuten edellä on todettu, valtionosuuteen tehdään kustannustenjaon tarkistuksen vaikutusta vastaava vähennys. Samalla valtionosuutta kuitenkin korotetaan kuitenkin erillisellä 245 700 000 euron lisäyksellä. Nämä muutokset otetaan edellä kuvatulla tavalla huomioon valtionosuusprosentissa.

Edellä kuvatut muutokset huomioiden kokonaisuudessaan peruspalvelujen valtionosuudet olisivat vuonna 2022 yhteensä 7 971 500 000 euroa, mikä on noin 300 miljoonaa euroa enemmän kuin vuoden 2021 varsinaisessa talousarviossa.

Veroperustemuutoksista johtuvien verotulomenetysten korvausten (momentti 28.90.35) yhteismäärä vuonna 2022 olisi talousarvioesityksen mukaisesti noin 2,65 miljardia euroa, mukaan lukien verotulomenetysten korvauksista kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 36 b §:n nojalla vuonna 2022 tehtävät vähennykset, jotka liittyvät vuonna 2020 maksettuihin verotulojen viivästymisestä johtuviin määräaikaisiin korvauksiin.

3.2.4 Muut muutosehdotukset

Kotikuntakorvauksen maksuvelvollisuuden määräytymispäivää koskevalla muutoksella varmistettaisiin, että kotikuntakorvausten maksatuksen pohjaksi saadaan kattavat oppilastiedot.

Valtionosuuspäätösten sähköistä tiedoksiantoa koskeva ehdotus mahdollistaisi joustavasti valtionosuuspäätösten sähköisen toimittamisen, mikä vähentäisi päätösten toimittamiseen ja käsittelyyn liittyvää työmäärää valtiovarainministeriössä ja kunnissa.

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.1.2022.

Hallitus antaa eduskunnalle esitykseen valtion vuoden 2022 talousarvioksi liittyvät esitykset laeiksi oppilas- ja opiskelijahuoltolain muuttamisesta (koulukuraattori- ja psykologimitoitus), lastensuojelulain 13 b §:n muuttamisesta (lastensuojelun sosiaalityöntekijöiden henkilöstömitoitus), sairausvakuutuslain muuttamisesta (kuntoutustarpeen arvioinnin kehittäminen) sekä varhaiskasvatuslain muuttamisesta.

Esityksiin sisältyvät uudet ja laajentuvat valtionosuustehtävät on otettu huomioon ehdotetussa kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosentissa. Valtionosuusprosenttia koskevan ehdotuksen hyväksyminen esitetyssä muodossaan edellyttää, että mainittuihin esityksiin sisältyvät lakiehdotukset hyväksytään.

Esitys liittyy esitykseen valtion vuoden 2022 talousarvioksi ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Perustuslain 121 §:n 1—2 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Pykälän 3 momentin mukaan kunnilla on verotusoikeus. Lailla säädetään verovelvollisuuden ja veron määräytymisen perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta.

Perustuslakivaliokunta on kunnallista itsehallintoa koskevassa lausuntokäytännössään korostanut, että tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (PeVM 25/1994 vp, s. 3; PeVL 18/2001 vp, PeVL 30/2013 vp, s. 5/II, PeVL 12/2011 vp, s. 2/II, PeVL 41/2010 vp, s. 5/II). Valiokunta on katsonut, että kunnille osoitettavat rahoitustehtävät eivät itsehallinnon perustuslain suojan takia saa suuruutensa puolesta heikentää kuntien toimintaedellytyksiä tavalla, joka vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan (ks. esim. PeVL 41/2014 vp, s. 3/II ja PeVL 50/2005 vp, s. 2). Vastaavanlainen määritelmä sisältyy myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 artiklaan, jonka mukaan kuntien ”voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muissa laeissa.”

Valtionosuusjärjestelmän keskeisenä tarkoituksena on varmistaa, että kaikilla kunnilla on olosuhteista ja kuntien tulopohjan eroista huolimatta edellytykset selvitä erityisesti lakisääteisistä tehtävistään. Valtionosuusjärjestelmällä on alueellisen yhdenvertaisuuden edistämisen vuoksi merkitystä myös perustuslain 6 §:n kannalta. Järjestelmän tehtävänä on tasoittaa kuntien välillä olevia peruspalveluiden kustannus- ja tarve-eroja ja siten lisätä elinkeino- ja väestörakenteeltaan erilaisten kuntien asukkaiden yhdenvertaista kohtelua ja heidän tosiasiallisia mahdollisuuksiaan saada perusoikeuksien toteutumisen kannalta välttämättömiä palveluja. Näin ollen valtionosuusjärjestelmän tarkastelu on keskeistä myös rahoitusperiaatteen toteutumisen kannalta (PeVL 16/2014 vp, s. 3/I, PeVL 34/2013 vp, s. 2/I, PeVL 29/2009 vp, s. 2/I).

Vaikka valtionosuusjärjestelmällä on keskeinen merkitys rahoitusperiaatteen toteutumisessa ja perusoikeuksiin liittyvien palvelujen turvaamisessa, lainsäätäjällä on kuitenkin katsottu olevan varsin laaja harkintavalta säädettäessä muutoksista valtionosuusjärjestelmään. Näin on katsottu olevan silloinkin, kun muutokset vaikuttavat merkittävästi yksittäisten kuntien valtionosuuksiin (PeVL 40/2014 vp, s. 3/II ja PeVL 16/2014 vp, s. 4/I). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin lausuntokäytännössään todennut myös, ettei muutoksista saa aiheutua alueellisen yhdenvertaisuuden vaarantumista (PeVL 16/2014 vp. s. 3-4 ja PeVL 12/2011 vp, s. 3). Toisaalta on myös todettu, että yhdenvertaisuusperiaatteestakaan ei voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle silloin, kun pyritään kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (esim. PeVL 40/2014 vp, s. 6/II). Perustuslakivaliokunta on myös pitänyt perusoikeuksien toteutumisen kannalta tärkeänä, että valtionosuuksia menettävien kuntien taloudellista sopeutumista lievennetään riittävän pitkällä ja objektiivisin perustein määräytyvällä siirtymäajalla tai muilla järjestelyillä (PeVL 16/2014 vp, s. 4/II).

Perustuslakivaliokunta on valtionosuusjärjestelmää koskevassa käytännössään katsonut, ettei perustuslain turvaaman rahoitusperiaatteen kannalta ole riittävää arvioida sen toteutumista koko kuntasektorin tasolla, koska asukkaiden itsehallinto on suojattu kussakin kunnassa. Vaikutuksia on siten tarkasteltava myös yksittäisten kuntien tilanteen kannalta (ks. esim. PeVL 17/2021 vp, PeVL 40/2014 vp, s. 3, PeVL 16/2014 vp, s. 3 ja PeVL 41/2002 vp, s. 3/II). Valiokunta on myös edellyttänyt, että kuntien talouteen vaikuttavaa lainsäädäntöä toimeenpantaessa kiinnitetään vakavaa huomiota maan eri osissa olevien kuntien asukkaiden yhdenvertaiseen kohteluun ja heidän tosiasiallisiin mahdollisuuksiinsa saada perusoikeuksien toteutumisen kannalta välttämättömiä palveluja (ks. PeVL 67/2014 vp ja PeVL 37/2006 vp, s. 2—3).

Esityksessä ehdotetaan peruspalvelujen valtionosuusprosenttia alennettavan 2,08 prosenttiyksiköllä vuodelle 2022. Valtionosuusprosentin alentamisessa on huomioitu useita eri tekijöitä, kuten edellä on tarkemmin kuvattu. Valtionosuusprosentin alentaminen ei tosiasiallisesti pienennä valtionosuuksia nykyiseen tasoon nähden, sillä valtionosuusprosentin alentamisessa on kyse kuntien ja valtion välisen vuoden 2022 kustannustenjaon tarkistuksen neutralisoinnista sekä vuosien 2016, 2018 ja 2019 indeksikorotuksiin liittyvien vähennysten ja kilpailukykysopimukseen liittyvän vähennyksen muuttamisesta määräaikaisista vähennyksistä pysyviksi vähennyksiksi, joskaan kilpailukykysopimukseen liittyvää vähennystä ei tehdä vuonna 2021. Kuten edellä on todettu, lainsäätäjällä on vakiintuneesti katsottu olevan varsin laaja harkintavalta säädettäessä muutoksista valtionosuusjärjestelmään. Esitetyn muutoksen ei hallituksen käsityksen mukaan voida katsoa vaarantavan sitä, että kunnilla on olosuhteista ja kuntien tulopohjan eroista huolimatta edellytykset selvitä erityisesti lakisääteisistä tehtävistään, eikä kuntien toimintaedellytyksiä heikennetä tavalla, joka vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan.

Hallitus katsoo, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) 36 §, 37 §:n 1 momentti, 55 §:n 1 momentti sekä 58 ja 64 §, sellaisina kuin ne ovat, 36 § ja 55 §:n 1 momentti laissa 1253/2020, 37 §:n 1 momentti laissa 1234/2020, 58 § osaksi laeissa 676/2014, 1485/2016 ja 1234/2020 sekä 64 § laissa 1376/2019, sekä

lisätään 48 §:ään, sellaisena kuin se on osaksi laissa 1376/2019, uusi 3 momentti seuraavasti:

36 §
Määräaikaiset kuntien valtionosuuteen kohdistuvat vähennykset ja lisäykset

Vuonna 2022 kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta vähennetään 1,27 euroa asukasta kohden pitkäaikaistyöttömien eläketuen menojen vähennyksestä johtuen.

Vuonna 2022 kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta vähennetään 4,10 euroa asukasta kohden lääkintä- ja lääkärihelikopteritoiminnan rahoittamiseksi.

Vuonna 2022 kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta vähennetään 1,82 euroa asukasta kohden liittyen kuntien digitalisaation kannustinjärjestelmän toteuttamiseen.

Vuonna 2022 kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen lisätään 0,36 euroa asukasta kohden liittyen kuntien velvollisuuteen osallistua sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen valmisteluun.

37 §
Kotikuntakorvauksen maksuvelvollisuus

Jos esiopetusta ja perusopetuslain 26 §:n 1 momentissa tarkoitettua perusopetusta järjestää varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden joulukuun 15 päivänä muu kuin oppilaan kotikunta, oppilaan kotikunta on velvollinen suorittamaan asianomaiselle kunnalle tai muulle tämän lain 1 §:n 2 momentissa tarkoitetulle opetuksen järjestäjälle kotikuntakorvauksen siten kuin 38—41 §:ssä säädetään. Kunta ei ole velvollinen suorittamaan kotikuntakorvausta alle 6-vuotiaasta oppivelvollisuuslain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettua pidennettyä oppivelvollisuutta suorittavasta oppilaasta.

---

48 §
Päätös valtionosuuden myöntämisestä sekä veroperustemuutoksista johtuvien verotulomenetysten korvauksesta

---

Riippumatta siitä, mitä sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa laissa (13/2003) säädetään sähköisestä tiedoksiannosta, tässä pykälässä tarkoitettu päätös voidaan antaa tiedoksi sähköisesti ilman asianomaisen suostumusta.

55 §
Valtionosuusprosentti ja kunnan omarahoitusosuus

Kunnan 6—13 §:ssä tarkoitetut laskennalliset kustannukset jakautuvat siten, että kuntien valtionosuus on 23,59 prosenttia (valtionosuusprosentti) ja kuntien omarahoitusosuus on 76,41 prosenttia.

---

58 §
Kustannustenjaon tarkistaminen

Valtion ja kuntien välisessä kustannustenjaon tarkistuksessa tarkistetaan 2 momentissa tarkoitetut laskennalliset kustannukset, perushinnat ja rahoitus toteutuneiden kustannusten mukaisiksi sekä 55 §:ssä tarkoitettu valtionosuusprosentti noudattaen, mitä jäljempänä tässä pykälässä sekä 59 ja 60 §:ssä säädetään.

Kustannustenjaon tarkistuksessa valtion ja kuntien välillä tarkistetaan valtakunnallisesti yhtenä kokonaisuutena 6—13 §:ssä tarkoitettujen laskennallisten kustannusten perusteena olevat perushinnat. Lisäksi tarkistetaan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 11 ja 29 §:n mukainen:

1) rahoitus lisäopetukseen;

2) rahoitus perusopetuslain 26 a §:ssä tarkoitetun pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevien, viisi vuotta esiopetuksen alkamisvuonna täyttävien oppilaiden esiopetukseen;

3) rahoitus perusopetuslain 46 §:n 2 momentissa tarkoitettuun aikuisten perusopetukseen;

4) rahoitus pidennetyn oppivelvollisuuden piiriin kuuluville oppilaille; ja

5) sisäoppilaitoslisä sekä koulukotikorotus.

Kustannustenjaon tarkistus perustuu 60 §:n 2 momentissa tarkoitetun varainhoitovuoden laskennallisten ja toteutuneiden kustannusten erotukseen, joka tarkistetaan sen varainhoitovuoden kustannustasoon, jolle tarkistus tehdään.

Valtio osallistuu 2 momentissa tarkoitettuihin laskennallisiin kustannuksiin 55 §:ssä säädetyllä prosenttiosuudella. Valtionosuusprosentissa otetaan huomioon 2 momentissa tarkoitettu opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukainen rahoitus.

Edellä 1 momentissa tarkoitetut perushinnat ja rahoitus määrätään sekä 4 momentissa tarkoitettu valtionosuusprosentti säädetään varainhoitovuosittain. Kustannustenjaon tarkistus suoritetaan vuosittain.

64 §
Oikaisumenettely

Jos kunta on tyytymätön päätökseen, joka koskee valtionosuuden myöntämistä, harkinnanvaraista valtionosuuden korotusta, veroperustemuutoksista johtuvien verotulomenetysten korvausta tai kotikuntakorvauksen perusosan euromäärää, kunnalla on oikeus kolmen kuukauden kuluessa päätöksestä tiedon saatuaan tehdä päätöksen tehneelle viranomaiselle oikaisuvaatimus. Oikaisuvaatimuksesta säädetään hallintolaissa (434/2003).

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

---

Helsingissä 7.10.2021

Pääministeri
Sanna Marin

Kuntaministeri
Sirpa Paatero