TyVM 4/2021 vp HE 65/2021 vp

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annettua lakia.

Esityksen mukaan lakiin lisättäisiin asetuksenantovaltuus, jonka perusteella valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää tiettyjen nykyisin kaikille työ- ja elinkeinotoimistoille kuuluvien työttömyysturva-asioiden käsittelyn hoitamisesta useamman kuin yhden työ- ja elinkeinotoimiston toimialueella. Toimialueen laajentamista koskevat tehtävät koskisivat työvoimapoliittisen lausunnon antamista työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä.

Muutoksen tavoitteena on mahdollistaa tehtävien keskittäminen työttömyysturva-asioiden käsittelyaikojen yhtenäistämiseksi ja yhdenmukaisen ratkaisukäytännön edistämiseksi.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.10.2021.

Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelman mukaan hallitus kehittää työllisyyspalveluita muun muassa uudistamalla työvoimapalveluita tukemaan nopeaa uudelleen työllistymistä.

Osana työttömyysturvan ja työttömien palveluiden uudistamista tässä esityksessä esitetään, että osa työ- ja elinkeinotoimistoille nykyisin kuuluvista tehtävistä voitaisiin valtioneuvoston asetuksella keskittää yhden tai useamman työ- ja elinkeinotoimiston hoidettavaksi.

Työ- ja elinkeinoministeriössä on selvitetty mahdollisuutta siirtää Kansaneläkelaitokselle ja työttömyyskassoille työ- ja elinkeinotoimistojen työttömyysturva- ja vuorotteluvapaajärjestelmän toimeenpanoon liittyviä tehtäviä erityisesti työttömyyden, yritystoiminnan ja opiskelun osalta. Samassa yhteydessä on arvioitu työ- ja elinkeinotoimistoille jäävien työttömyysturvajärjestelmän toimeenpanoon liittyvien tehtävien sekä eräiden muiden tehtävien keskittämistä valtakunnallisesti (hanketunnus https://tem.fi/hankesivu?tunnus=TEM019:00/2019.

Edellä mainittua esitysluonnosta koskevissa lausunnoissa ehdotusta työ- ja elinkeinotoimistojen tehtävien valtakunnallisesta keskittämisestä pääosin kannatettiin. Toisaalta lausunnoissa nostettiin esille myös alueen työmarkkinoiden tuntemuksen merkitys. Keskittämisen etuina lausunnoissa nostettiin esille muun muassa käsittelyaikojen yhtenäistäminen, yhdenmukaisen ratkaisukäytännön edistäminen ja työttömyysturvakäsittelyn riittävän resurssin turvaaminen. Valmistelun aikana ilmeni, että tehtäväsiirto lisäisi kustannuksia huomattavasti. Valmistelua jatkettiin siten, että työ- ja elinkeinotoimistojen työttömyysturvatehtävien ja työllistymistä edistävien palveluiden keskeyttämisen hoitaminen voitaisiin keskittää työ- ja elinkeinohallinnon sisällä.

Esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä. Esitysluonnos oli lausuntokierroksella 18.1.-26.2.2021. Lausuntoa pyydettiin seuraavilta tahoilta: työ- ja elinkeinotoimistot, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset, elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskus (KEHA-keskus), työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus, sosiaali- ja terveysministeriö, valtiovarainministeriö, oikeusministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, Opetushallitus, eduskunnan oikeusasiamies, valtioneuvoston oikeuskansleri, Ahvenanmaan maakunnan hallitus, Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighet AMS, Kansaneläkelaitos, Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö ry, Finanssivalvonta, Työllisyysrahasto, vakuutusoikeus, sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunta, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Valtion työmarkkinalaitos, Kuntatyönantajat KT, Suomen Yrittäjät ry, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry, Akava ry, Työ- ja elinkeinohallinnon henkilöstöliitto THHL ry, Ammattiliitto Pro, Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry, Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry, Suomen Kuntaliitto, Maakuntien liitot/Maakuntajohtajien puheenjohtaja Kari Häkämies ja Työttömien keskusjärjestö ry.

Hallituksen esitykseen liittyvät asiakirjat ovat saatavilla julkisessa palvelussa osoitteessa tem.fi/hankesivu tunnuksella https://tem.fi/hankesivu?tunnus=TEM105:00/2020.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009) mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten alaisina paikallishallinnon viranomaisina toimii työ- ja elinkeinotoimistoja. Työ- ja elinkeinotoimisto huolehtii sille säädettyjen tehtävien hoitamisesta toimialueellaan.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 15 §:n nojalla on mahdollista määrätä työ- ja elinkeinotoimistojen välisestä tehtäväjaosta ja sitä koskevasta alueellisen toimivallan järjestämisestä. Työ- ja elinkeinotoimisto voi hoitaa tehtäviä useamman kuin yhden toimiston toimialueella, jos järjestelyllä voidaan tehostaa toimistojen toimintaa ja resurssien käyttöä, parantaa palvelujen saatavuutta tai turvata tehtävissä tarvittavan erityisasiantuntemuksen saatavuus taikka järjestely on tarkoituksenmukainen muun vastaavan syyn vuoksi.

Työ- ja elinkeinotoimistojen välisestä tehtäväjaosta ja sitä koskevasta alueellisen toimivallan järjestämisestä määrätään elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksen päätöksellä, jos kyseessä on keskuksen toimialueen sisäinen järjestely. Muussa tapauksessa asiasta määrätään työ- ja elinkeinoministeriön päätöksellä.

Työ- ja elinkeinotoimisto ratkaisee toimialueellaan työnhakijan työttömyysturvaoikeutta koskevat työvoimapoliittiset edellytykset ja antaa niitä koskevan työttömyysturvalain (1290/2002) 1 luvun 4 §:ssä tarkoitetun työvoimapoliittisen lausunnon Kansaneläkelaitokselle tai työttömyyskassalle. Työvoimapoliittinen lausunto annetaan työttömyysetuuden saamisen yleisistä työvoimapoliittisista edellytyksistä, työvoimapoliittisesti moitittavasta menettelystä ja eräistä työllistymistä edistävien palveluiden ajalta maksettavan etuuden edellytyksistä. Lisäksi työvoimapoliittinen lausunto annetaan työttömyysetuudella tuettuun työnhakijan omaehtoiseen opiskeluun liittyvistä edellytyksistä.

Työ- ja elinkeinotoimistojen asiakastietojärjestelmästä ilmenee, että vuonna 2019 annettiin yhteensä noin 2 121 000 työttömyysturvaoikeutta koskevaa työvoimapoliittista lausuntoa ja tehtiin arviolta noin 251 300 työvoimapoliittisiin lausuntoihin liittyvää selvityspyyntöä. Edellä mainituista lausunnoista noin 209 300 lausuntoa työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä annettiin automaattisesti työ- ja elinkeinotoimiston verkkopalvelusta. Kaikista tehdyistä selvityspyynnöistä noin 12 000 selvityspyyntöä lähetettiin automaattisesti verkkopalvelusta.

Vuonna 2020 annettiin yhteensä noin 2 776 000 työttömyysturvaoikeutta koskevaa työvoimapoliittista lausuntoa ja tehtiin arviolta noin 292 300 työvoimapoliittisiin lausuntoihin liittyvää selvityspyyntöä. Edellä mainituista lausunnoista noin 545 600 lausuntoa työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä annettiin automaattisesti työ- ja elinkeinotoimiston verkkopalvelusta. Kaikista tehdyistä selvityspyynnöistä noin 12 600 selvityspyyntöä lähetettiin automaattisesti verkkopalvelusta.

Työ- ja elinkeinotoimistojen asiakastietojärjestelmästä ilmenee, että työ- ja elinkeinotoimistot ovat edellä mainittujen työvoimapoliittisten lausuntojen lisäksi antaneet vuonna 2020 yrittäjiä koskevan väliaikaisen työttömyysturvalain säännöksen perusteella yhteensä noin 93 200 työvoimapoliittista lausuntoa. Väliaikaisen muutoksen perusteella yrittäjällä voi olla oikeus työmarkkinatukeen, jos hänen päätoiminen työskentelynsä yrityksessä on päättynyt hyvin laajalle levinneen vakavan tartuntataudin takia. Työttömyysturvalain väliaikainen muutos on voimassa 30.6.2021 asti.

Työ- ja elinkeinoministeriön asetuksessa työvoimapoliittisen lausunnon antamisesta ja lausuntoon merkittävistä tiedoista (1556/2016) säädetään, että työvoimapoliittinen lausunto tulee antaa ilman aiheetonta viivytystä, kuitenkin 30 päivän kuluessa siitä, kun hakija on toimittanut lausunnon antamiseksi tarpeellisen selvityksen tai kun määräaika selvityksen antamiseen on päättynyt.

Työttömyysetuus myönnetään aikaisintaan siitä päivästä, jolloin henkilö on ilmoittautunut työttömäksi työnhakijaksi. Työttömyysturvaoikeuden ratkaiseminen edellyttää sitä, että työ- ja elinkeinoviranomainen on antanut työnhakijan työvoimapoliittisista edellytyksistä työvoimapoliittisen lausunnon työttömyysetuuden maksajalle.

Työvoimapoliittisia lausuntoja, joihin ei liity harkintaa tai joihin liittyy vain vähäistä harkintaa, annetaan pääosin muun asiakaspalvelun yhteydessä. Tällaiset lausunnot koskevat esimerkiksi työnhaun voimassaoloa ja kokoaikatyön hakemista, työnhakijan työttömyyden alkamista tai päättymistä taikka työttömyysetuuden maksamista työllistymistä edistävään palveluun osallistumisen ajalta. Työ- ja elinkeinotoimistojen asiakastietojärjestelmän mukaan tällaisia työvoimapoliittisia lausuntoja annettiin vuonna 2019 arviolta noin 1 825 000 lausuntoa ja vuonna 2020 arviolta noin 2 473 100 lausuntoa.

Työvoimapoliittisia lausuntoja nuorten velvollisuudesta hakea opiskelupaikkaa työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä, työnhakijan opintojen ja yritystoiminnan vaikutuksesta oikeuteen saada työttömyysetuutta sekä työvoimapoliittisesti arvioituna moitittavan menettelyn vaikutuksesta oikeuteen saada työttömyysetuutta annetaan tyypillisesti muusta asiakaspalvelusta erillisissä työttömyysturvayksiköissä. Työ- ja elinkeinotoimistojen asiakastietojärjestelmän tietojen mukaan tällaisia lausuntoja annettuun vuonna 2019 arviolta noin 296 000 lausuntoa ja vuonna 2020 arviolta noin 303 000 lausuntoa. Näiden lausuntojen antamiseen liittyy usein huomattavaa harkintaa koskien esimerkiksi työnhakijan menettelyn mahdollista moitittavuutta.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtävänä on ohjata ja valvoa työ- ja elinkeinotoimistoja. Työ- ja elinkeinotoimistojen työttömyysturva-asioiden käsittelyaikojen valvontatehtävästä vastaavat kaikki elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus vastaa kaikkien elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toimialueilla työ- ja elinkeinotoimistojen oikeudellisesta ohjauksesta työttömyysturvalain, kotoutumisen edistämisestä annetun lain (1386/2010), vuorotteluvapaalain (1305/2002) ja julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain (916/2012) toimeenpanossa.

Eduskunnan oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnassa on ratkaistu useita kanteluita, jotka ovat koskeneet työvoimapoliittisen lausunnon antamisen viivästymistä. Useimmissa ratkaisuissa todettiin, että työvoimapoliittisen lausunnon antaminen oli kestänyt yli säädetyn määräajan. Työ- ja elinkeinotoimistot ovat vedonneet kantelujen johdosta antamissaan selvityksissä usein henkilöstövaihdoksiin ja muiden tehtävien aiheuttamiin ruuhkiin, mitä vakiintuneen laillisuusvalvontakäytännön mukaan ei ole pidetty hyväksyttävänä syynä lakisääteisten enimmäiskäsittelyaikojen ylittämiseen. Ratkaisuissa korostettiin, että työ- ja elinkeinotoimistojen tulee varautua ennakolta asioihin, jotka voivat vaikuttaa työttömyysetuusasioiden käsittelyaikoihin sekä seurata aktiivisesti käsittelyaikoja ja reagoida ilmenneisiin viivästyksiin nopeasti.

Toimenpiteisiin johtaneiden ratkaisujen määrän vuoksi apulaisoikeusasiamies on ottanut yleisellä tasolla tutkittavaksi työvoimapoliittisten lausuntojen käsittelyajat ja antanut 31.12.2019 ratkaisun EOAK/6648/2018 työvoimapoliittisten lausuntojen käsittelyajoista.

Apulaisoikeusasiamies toteaa ratkaisussaan pitävänsä tärkeänä, että työvoimapalveluja ja työttömyysturvaa koskevia muutoksia valmisteltaessa ja toimeenpantaessa kiinnitetään riittävästi huomiota siihen, millaisia vaikutuksia muutoksilla on työ- ja elinkeinotoimistojen henkilöstöresurssien käyttöön ja sitä kautta muun muassa työttömyysetuusasioiden käsittelyyn sekä siihen, miten työttömien työnhakijoiden yhdenvertainen kohtelu voitaisiin nykyistä paremmin varmistaa.

Esityksen tavoitteena on turvata työttömyysturva-asioiden yhdenmukainen soveltamis- ja ratkaisukäytäntö ja viivytyksetön käsittely mahdollistamalla tehtävien toimeenpanon keskittäminen.

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annettua lakia siten, että valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää työvoimapoliittisten lausuntojen käsittelyn hoitamisesta useamman kuin yhden työ- ja elinkeinotoimiston toimialueella. Esitetyllä muutoksella mahdollistetaan valtioneuvoston asetuksella tapahtuva päätöksenteko keskitettävistä tehtävistä ja keskitettävät tehtävät hoitavasta työ- ja elinkeinotoimistosta. Keskitettävät tehtävät koskisivat työvoimapoliittisen lausunnon antamista työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä.

Työttömyysturvajärjestelmän toimeenpanotehtävien keskittämisen mahdollistaminen antaisi nykyistä paremmat mahdollisuudet yhdenmukaisen ratkaisukäytännön edistämiseen ja viivytyksettömän käsittelyn turvaamiseen sekä käsittelyresurssin hallintaan.

Esityksellä ei ole taloudellisia vaikutuksia. Esityksellä ei arvioida olevan muitakaan välittömiä vaikutuksia.

Myöhemmin annettavalla valtioneuvoston asetuksella on vaikutusta viranomaisten toimintaan, työttömiin työnhakijoihin ja työ- ja elinkeinotoimistojen henkilöstöön. Mainitut valtioneuvoston asetuksesta johtuvat välittömät vaikutukset kuvataan tässä esityksessä vain pääpiirteissään.

Työ- ja elinkeinotoimistojen tehtävien keskittäminen lisäisi keskitettäviä tehtäviä hoitavan työ- ja elinkeinotoimiston työvoimapoliittisten lausuntojen antamisen vaatimaa työmäärää ja vastaavasti vähentäisi muissa työ- ja elinkeinotoimistoissa lausuntojen antamiseen käytettävää työmäärää. Tämä aiheuttaisi muutoksia kaikkien työ- ja elinkeinotoimistojen henkilöstön tehtäviin, minkä johdosta asia tulisi käsitellä yhteistoimintamenettelyssä.

Työ- ja elinkeinotoimistojen työttömyysturvayksiköissä ja muussa vastaavassa asiantuntijatyössä työttömyysturvan työvoimapoliittisten lausuntojen antamiseen käytetty työaika vuonna 2019 ja 2020 vastasi karkeasti arvioiden noin 60 henkilötyövuotta. Edellä mainittuun vuoden 2020 arvioon ei sisälly työttömyysturvalain väliaikaisen säännöksen perusteella työmarkkinatuesta yrittäjille annettuja lausuntoja. Arviot perustuvat ajankäytön seurantaan työttömyysturva-asiantuntijoiden lausunnon antamiseen käyttämästä ajasta. Asiantuntijakäsittelyn henkilövaikutuksen on arvioitu olevan 158 henkilötyövuotta, kun otetaan huomioon työvoimapoliittisten lausuntojen antamisen lisäksi muun muassa erilaisten selvitysten tekeminen, paperipostin ja liitteiden käsittely, vastineiden antaminen työttömyysturvapäätösten muutostenhakuun, esimiestyö sekä koulutus- ja perehdytystyö.

Keskittäminen vaikuttaisi sen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen työttömyysturva-asioita koskevaan valvontatehtävään, jonka alueella keskitettäviä tehtäviä hoitava yksikkö sijaitsee. Keskittäminen lisäisi sen valvontatehtävän laajuutta ja vähentäisi vastaavasti muiden elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten valvontatehtävää. Lisäksi keskittämisellä olisi vaikutusta Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävään työ- ja elinkeinotoimistojen oikeudellisesta ohjauksesta työttömyysturvalain toimeenpanossa vastaavana tahona siten, että keskitettävien tehtävien osalta ohjaus kohdistuisi pääsääntöisesti keskitettäviä tehtäviä hoitavaan yksikköön.

Hallintolaissa (434/2003) säädetään virkamiehen esteellisyydestä, esteellisyysperusteista, esteellisyyden ratkaisemisesta ja asian käsittelyn jatkamisesta. Mainitun lain mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Keskitettäviä tehtäviä hoitavan yksikön toiminta tulee organisoida siten, että asioiden käsittelyn puolueettomuus varmistetaan. Jokaisen oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti viranomaisessa on turvattava perustuslain 21 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Keskittämisen mahdollistaminen koskee työttömän työnhakijan perustuslain 19 §:ssä turvattua oikeutta perustoimeentuloturvaan työttömyyden perusteella ja 21 §:ssä turvattua oikeutta saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman perusteetonta viivytystä.

Esityksellä ei ole vaikutusta Ahvenanmaan työvoimaviranomaisen toimintaan eikä muuta sen toimivaltaa antaa työvoimapoliittisia lausuntoja.

Keskittämisen mahdollistamisen sijasta työvoimapoliittisten lausuntojen käsittelyaikoja voitaisiin vaihtoehtoisesti yhtenäistää ja nopeuttaa myös muilla keinoin. Tehostamalla ja kehittämällä esimerkiksi työ- ja elinkeinotoimistojen työjärjestelyitä sekä lisäämällä resursseja asiantuntijana tehtävään työhön saatettaisiin edistää viivytyksetöntä työvoimapoliittisten lausuntojen käsittelyä. Yksittäisen työ- ja elinkeinotoimiston mahdollisuudet puuttua työttömyysturva-asioiden käsittelyaikojen ylittymiseen eivät ole kuitenkaan käytännössä useinkaan olleet riittäviä henkilöstömuutosten, loma-aikojen ja lausuntomäärien kausivaihtelun tilanteissa.

Yhdenmukaista ratkaisukäytäntöä voitaisiin vaihtoehtoisesti edistää lisäämällä nykyistä enemmän työttömyysturva-asiantuntijoiden perehdytystä ja koulutusta. Keskittämisen arvioidaan vähentävän alueellisia eroja ja parantavan ratkaisujen yhdenmukaisuutta valtakunnallisella tasolla, mitä ei voida saavuttaa, jos nykytila säilytetään.

Valmistelun kuluessa arvioitiin työ- ja elinkeinotoimistojen tehtävien hoitamisesta useamman kuin yhden työ- ja elinkeinotoimiston toimialueella vastaavan organisaation vaihtoehtoja. Mikäli työ- ja elinkeinotoimistojen tehtäviä keskitettäisiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tai KEHA-keskuksen yhteyteen, keskitettävä yksikkö, tehtävät ja toimintatavat olisivat kyseisille keskuksille uusia. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella olisi edelleen myös työ- ja elinkeinotoimiston valvontatehtävä koskien samoja työvoimapoliittisen lausunnon antamiseen liittyviä tehtäviä, joista se myös itse vastaisi, mikä johtaisi toimeenpanotehtävän ja valvontatehtävän ristiriitaan. Näiden vaihtoehtojen ei arvioitu olevan tarkoituksenmukaisia toteuttaa yksiköiden nykyisten tehtävien luonteen vuoksi.

Esitysluonnos oli lausuntokierroksella 18.1.-26.2.2021. Lausuntoa pyydettiin seuraavilta tahoilta: työ- ja elinkeinotoimistot, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset, KEHA-keskus, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus, sosiaali- ja terveysministeriö, valtiovarainministeriö, oikeusministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, Opetushallitus, eduskunnan oikeusasiamies, valtioneuvoston oikeuskansleri, Ahvenanmaan maakunnan hallitus, Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighet AMS, Kansaneläkelaitos, Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö ry, Finanssivalvonta, Työllisyysrahasto, vakuutusoikeus, sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunta, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Valtion työmarkkinalaitos, Kuntatyönantajat KT, Suomen Yrittäjät ry, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry, Akava ry, Työ- ja elinkeinohallinnon henkilöstöliitto THHL ry, Ammattiliitto Pro, Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry, Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry, Suomen Kuntaliitto, Maakuntien liitot/Maakuntajohtajien puheenjohtaja Kari Häkämies ja Työttömien keskusjärjestö ry.

Lausunnon antoivat Hämeen työ- ja elinkeinotoimisto, Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimisto, Kaakkois-Suomen työ- ja elinkeinotoimisto, Keski-Suomen työ- ja elinkeinotoimisto, Pirkan-maan työ- ja elinkeinotoimisto, Pohjois-Karjalan työ- ja elinkeinotoimisto, Pohjois-Pohjanmaan työ- ja elinkeinotoimisto, Pohjois-Savon työ- ja elinkeinotoimisto, Satakunnan työ- ja elinkeinotoimisto, Varsinais-Suomen työ- ja elinkeinotoimisto, Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, KEHA-keskus, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus, sosiaali- ja terveysministeriö, valtiovarainministeriö, oikeusministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, Opetushallitus, eduskunnan apulaisoikeusasiamies, Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighet AMS, Kansaneläkelaitos, Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö ry, Finanssivalvonta, vakuutusoikeus, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Kuntatyönantajat KT, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry, Ammattiliitto Pro, Suomen Kuntaliitto ja Työttömien keskusjärjestö ry. Akava ry, Suomen Yrittäjät ja Työllisyysrahasto ilmoittivat, ettei niillä ole lausuttavaa esityksestä. Annetut lausunnot ovat luettavissa työ- ja elinkeinoministeriön hankesivuilla https://tem.fi/hankesivu?tunnus=TEM105:00/2020.

Esitysluonnoksessa ehdotettiin, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annettuun lakiin lisättäisiin asetuksenantovaltuus, jonka perusteella valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää tiettyjen nykyisin kaikille työ- ja elinkeinotoimistoille kuuluvien työttömyysturva-asioiden ja työllistymistä edistävien palveluiden keskeyttämisen hoitamisesta useamman kuin yhden työ- ja elinkeinotoimiston toimialueella. Esitysluonnoksessa palveluiden keskeyttämistehtäviä olivat valmennuksen ja kokeilun keskeyttäminen henkilöasiakkaan poissaolojen tai muun painavan syyn perusteella ja työvoimakoulutuksen keskeyttäminen opintojen etenemättömyyden ja luvattomien poissaolojen vuoksi. Saaduissa lausunnoissa ehdotusta pääosin kannatettiin.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen näkemyksen mukaan ehdotetulla muutoksella, jossa työvoimapoliittisiin edellytyksiin ja palveluiden keskeyttämiseen liittyvää päätöksentekoa keskitettäisiin, voidaan edistää työttömyysetuusasioiden viivytyksetöntä käsittelyä ja asiakkaiden yhdenvertaista kohtelua.

Oikeusministeriön lausunnossa todettiin, että se pitää perusteltuna ja asianmukaisena sitä, että kaavailtu toimivallan siirto keskitettävissä asiaryhmissä tapahtuisi säätäen siitä valtioneuvoston asetuksella. Oikeusministeriö pitää perusteltuna, että laissa olevan siirtymäsäännöksen tulisi olla yksilöivämpi tarvittavien täytäntöönpanotoimien osalta ja asetuksen tarkoituksena tässä suhteessa olisi lähinnä osoittaa laissa mainitut täytäntöönpanotehtävät jollekin tietylle työ- ja elinkeinotoimistolle. Asetuksen sääntelyn ei lisäksi tarvitsisi olla säännelty ns. siirtymäsäännöksellä. Esitysluonnoksen lakiehdotuksen siirtymäsäännöstä on muutettu saadun palautteen perusteella siten, että valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää siitä työ- ja elinkeinotoimistosta, joka olisi toimivaltainen hoitamaan asetuksen voimaan tullessa työ- ja elinkeinotoimistoissa vireillä olevat asiat, jotka koskevat työvoimapoliittista lausuntoa. Lisäksi asetuksella voitaisiin säätää toimivaltaisesta työ- ja elinkeinotoimistosta, joka hoitaisi keskitettäviä tehtäviä koskevia työvoimapoliittisia lausuntoja koskevat muutoksenhausta johtuvat toimet.

Hämeen ja Satakunnan työ- ja elinkeinotoimistot, Varsinais-Suomen työ- ja elinkeinotoimisto ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sekä Pirkanmaan työ- ja elinkeinotoimisto ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus totesivat lausunnoissaan, että esityksen tavoitteet olisivat mahdollisesti saavutettavissa myös muilla keinoin kuin keskittämällä tehtäviä valtakunnallisesti. Tavoitteet voitaisiin saavuttaa muun muassa työ- ja elinkeinotoimistojen asiantuntijaverkostoa kehittämällä ja yhteistyötä lisäämällä. Työ- ja elinkeinoministeriön näkemyksen mukaan esityksen tavoitteita voidaan osittain edistää lausunnoissa mainituilla keinoilla, mutta ei riittävällä tavalla ottaen huomioon yksittäisen työ- ja elinkeinotoimiston mahdollisuudet puuttua työttömyysturva-asioiden käsittelyaikojen ylittymiseen esimerkiksi henkilöstömuutosten, loma-aikojen ja lausuntomäärien kausivaihtelun tilanteissa.

Työ- ja elinkeinotoimistojen lausunnoissa todettiin, että esitysluonnoksessa keskitettävien työttömyysturvatehtävien osalta arvioitu 60 henkilötyövuotta on alimitoitettu. Mainittu arvio esitysluonnoksessa perustui ajankäytön seurantaan työttömyysturva-asiantuntijoiden lausunnon antamiseen käyttämästä ajasta. Esityksen henkilötyövuosiarviota on tarkennettu työ- ja elinkeinotoimistoilta saatujen tietojen perusteella. Tarkennetussa arviossa on otettu huomioon työvoimapoliittisen lausunnon antamisen lisäksi muun muassa erilaisten selvitysten tekeminen, paperipostin ja liitteiden käsittely, vastineiden antaminen työttömyysturvapäätösten muutostenhakuun, esimiestyö sekä koulutus- ja perehdytystyö.

Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimisto lausunnossaan ei pitänyt tarkoituksenmukaisena esitettyä työllistymistä edistävän palvelun keskeyttämistä koskevien päätösten keskittämistä. Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimiston mukaan esityksen tavoitteita ei saavutettaisi palveluiden keskeyttämispäätösten keskittämisellä. Lisääntynyt viestintä ja palvelun keskeyttämisen hajauttaminen nykyiseen malliin verrattuna aiheuttaisi enemmän haasteita kuin hyötyjä. Myös Varsinais-Suomen työ- ja elinkeinotoimisto ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sekä Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus toivat lausunnoissaan esille sen, että palveluiden keskeyttämisen prosessi saattaisi viivästyä keskittämisen johdosta. Lausunnoissa todettiin, että keskittäminen lisäisi sekä epäselvyyttä palveluntuottajan ja kouluttajan velvoitteiden osalta että hallinnollista työtä. Lausunnoissa esille tuotujen seikkojen perusteella esitystä on muutettu siten, että valtioneuvoston asetuksenantovaltuus ei koskisi työllistymistä edistävien palveluiden keskeyttämistä. Mahdollisuus muuttaa valtioneuvoston asetuksella työ- ja elinkeinotoimistojen alueellista toimivaltaa koskisi vain työttömyysturvalaissa tarkoitetun työvoimapoliittisen lausunnon antamista työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä.

15 §. Työ- ja elinkeinotoimistojen alueellisen toimivallan määräytyminen. Pykälää muutettaisiin siten, että se jaettaisiin kolmeksi momentiksi.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin nykyistä vastaavasti siitä, että työ- ja elinkeinotoimisto huolehtii sille säädettyjen tehtävien hoitamisesta toimialueellaan. Lisäksi säädettäisiin nykyistä vastaavasti edellytyksistä, joiden perusteella työ- ja elinkeinotoimisto voi hoitaa tehtäviä myös useamman kuin yhden toimiston toimialueella.

Pykälään lisättäisiin valtioneuvoston asetuksenantovaltuus. Asiasta säädettäisiin 2 momentissa. Momentin perusteella valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää työ- ja elinkeinotoimiston tehtävien hoitamisesta useamman kuin yhden työ- ja elinkeinotoimiston toimialueella. Tehtävät koskisivat työttömyysturvalaissa tarkoitetun työvoimapoliittisen lausunnon antamista työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä.

Momentissa 3 säädettäisiin siitä, että muita kuin 2 momentissa tarkoitettuja tehtäviä koskevasta työ- ja elinkeinotoimistojen välisestä tehtäväjaosta ja sitä koskevasta alueellisen toimivallan järjestämisestä määrättäisiin elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksen päätöksellä, jos kyseessä on keskuksen toimialueen sisäinen järjestely, ja muussa tapauksessa työ- ja elinkeinoministeriön päätöksellä. Sääntely vastaisi asiallisesti nykyistä sääntelyä.

Lain siirtymäsäännöksen perusteella valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää työ- ja elinkeinotoimistosta, joka olisi toimivaltainen hoitamaan asetuksen voimaan tullessa työ- ja elinkeinotoimistoissa vireillä olevat asiat, jotka koskevat asetuksessa tarkoitettuja työvoimapoliittisia lausuntoja. Lisäksi asetuksella voitaisiin säätää toimivaltaisesta työ- ja elinkeinotoimistosta, joka hoitaisi keskitettäviä tehtäviä koskevia työvoimapoliittisia lausuntoja koskevat muutoksenhausta johtuvat toimet.

Keskitettävistä tehtävistä ja niitä hoitavasta työ- ja elinkeinotoimistosta säädettäisiin tarkemmin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (1373/2018). Asetuksessa säädettäisiin siitä työ- ja elinkeinotoimistosta, joka vastaisi keskitetystä käsittelystä kaikkien työ- ja elinkeinotoimistojen toimialueilla.

Asetuksessa mainittu työ- ja elinkeinotoimisto antaisi työvoimapoliittisia lausuntoja kaikkien työ- ja elinkeinotoimistojen toimialueilla työvoimapoliittisista edellytyksistä, jotka koskevat muuta kuin työsuhteessa tehtyä työtä (tavanomainen vapaaehtois- ja talkootyö pois lukien), yrittäjänä ja omassa työssä työllistymistä, opiskelua, nuorten velvollisuutta hakea opiskelupaikkaa työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä sekä työttömyysturvaseuraamusten asettamista.

Asetuksessa säädettäisiin myös siitä työ- ja elinkeinotoimistosta, joka olisi toimivaltainen hoitamaan ne asetuksen voimaan tullessa työ- ja elinkeinotoimistoissa vireillä olevat asiat, jotka koskevat asetuksessa tarkoitettuja työvoimapoliittisia lausuntoja. Lisäksi asetuksessa mainittu työ- ja elinkeinotoimisto olisi toimivaltainen hoitamaan asetuksessa tarkoitettuja työvoimapoliittisia lausuntoja koskevat muutoksenhausta johtuvat toimet.

Muiden työ- ja elinkeinotoimistojen toimivalta antaa työvoimapoliittisia lausuntoja koskisi keskittämisen tultua voimaan muita kuin asetuksessa tarkoitettuja työttömyysetuuden saamisen edellytyksiä. Kaikki työ- ja elinkeinotoimistot antaisivat toimialueillaan edelleen työvoimapoliittisia lausuntoja esimerkiksi työnhaun voimassaoloon, kokoaikatyön hakemiseen ja työllistymistä edistävien palveluiden ajalta maksettavaan työttömyysetuuteen liittyvistä työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä sekä omaehtoisen opiskelun tukemisen edellytyksistä.

Asetuksen perusteella kukin työ- ja elinkeinotoimisto antaisi omalla toimialueellaan työvoimapoliittisen lausunnon, kun työnhakija työttömänä ollessaan aloittaa yritystoiminnan tai oman työn ja kun on kyse lyhytkestoisista opinnoista.

Asetus tulisi voimaan mahdollisimman pian esitetyn asetuksenantovaltuuden voimaantulon jälkeen.

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.10.2021.

Keskittämisen mahdollistaminen edistää hallinnon toimintojen sisäistä kehittämistä. Muutokseen ei liity erityistä henkilöstön koulutus- tai ohjeistustarvetta.

Keskittämisen vaikutusta työttömyysturvajärjestelmän toimeenpanoon tarkastellaan tarvittaessa myöhemmin osana mahdollisia muita rakenteellisia muutoksia.

Esitystä on arvioitava perustuslain 6 §:n, 19 §:n, 21 §:n ja 119 §:n kannalta.

Perustuslain 6 §:n mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Harkintaa vaativien tehtävien keskittäminen lähtökohtaisesti edistäisi yhdenmukaista ratkaisukäytäntöä. Keskittämisen arvioidaan edistävän työttömyysturva-asioiden viivytyksetöntä käsittelyä, koska käsittelyresurssien ohjaaminen helpottuu esimerkiksi virkailijoiden äkillisissä poissaolotilanteissa ja lomajaksojen aikana.

Esityksen katsotaan toteuttavan perustuslaissa turvattua oikeutta yhdenvertaiseen kohteluun sekä asianmukaiseen ja viivytyksettömään käsittelyyn.

Perustuslain 19 §:n 2 momentin mukaan jokaiselle taataan lailla oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella. Työttömyys on yksi niistä pykälässä mainituista tilanteista, joissa yksilön toimeentulomahdollisuudet ovat merkittävästi heikentyneet. Näin ollen perustuslain 19 §:n 2 momentti sisältää lainsäätäjälle velvollisuuden taata perustoimeentulon turva tilanteissa, joissa yksilöllä ei ole mahdollisuutta hankkia toimeentuloa.

Esityksessä esitetään, että valtioneuvoston asetuksella voitaisiin keskittää nykyisin kaikille työ- ja elinkeinotoimistoille kuuluvaa työvoimapoliittisiin edellytyksiin liittyvää päätöksentekoa. Esitetty muutos toteuttaa perustuslaissa turvattua oikeutta perustoimeentulon turvaan työttömyyden varalta edistämällä viivytyksettömän käsittelyn järjestämistä ja yhdenmukaista ratkaisukäytäntöä.

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Valtuuden säätämiseen laissa on perustuslakivaliokunnan käytännössä kohdistettu vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta (esim. PeVL 33/2004 vp, s. 4-6).

Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään painottanut perustuslain 80 §:n 1 momentin lähtökohtaa, jonka mukaan ministeriölle voidaan osoittaa asetuksenantovaltaa lähinnä teknisluonteisissa sekä yhteiskunnalliselta ja poliittiselta merkitykseltään vähäisehköissä asioissa (HE 1/1998 vp, s. 132/II, PeVL 27/2004 vp, s. 3, PeVL 33/2004 vp, s. 6/I, PeVL 7/2005 vp). Perustuslain 80 §:n esitöiden mukaan arvioitaessa sitä, tuleeko asetuksenantamisvaltuus laissa osoittaa valtioneuvostolle vai ministeriölle, tulee lähtökohtana olla, että valtioneuvoston yleisistunto antaa asetukset laajakantoisista ja periaatteellisesti tärkeistä asioista sekä niistä muista asioista, joiden merkitys sitä vaatii. Tämä periaate ilmenee muun muassa valtioneuvoston päätöksentekoa koskevasta 67 §:stä. Siten ministeriölle voitaisiin osoittaa asetuksenantovaltaa teknisluonteisemmissa sekä yhteiskunnalliselta ja poliittiselta merkitykseltään vähäisemmissä asioissa.

Perustuslain 119 §:n 2 momentin mukaan valtionhallinnon toimielinten yleisistä perusteista on säädettävä lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä. Valtion alue- ja paikallishallinnon perusteista säädetään niin ikään lailla. Valtionhallinnon yksiköistä voidaan muutoin säätää asetuksella. Säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 1/1998 vp) valtionhallinnon toimielinten yleisinä perusteina on pidettävä valtionhallinnon yksikön nimeä, toimialaa sekä pääasiallisia tehtäviä ja toimivaltuuksia.

Työ- ja elinkeinotoimistot ovat valtion paikallishallinnon yksiköitä ja niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä.

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että perustuslain 119 §:n säännös mahdollistaa viranomaisten toimialueista säätämisen lakia alemman asteisin säännöksin (esimerkiksi PeVL 42/2006 vp ja PeVL 5/2008 vp). Eduskunnan perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut myös (PeVL 6/2002 vp, PeVL 29/2006 vp, PeVL 42/2006 vp ja PeVL 5/2008 vp), että perustuslain 119 §:n 2 momentin säännösten tarkoituksena ei ole ollut pidättää valtionhallinnon yksiköitä koskevia ratkaisuja yksinomaan säädösmuodossa tehtäviksi vaan, että niitä voidaan tehdä myös yksittäisin hallintopäätöksin.

Työ- ja elinkeinoministeriön päätöstä työ- ja elinkeinotoimiston toimialueen laajentamisesta keskitettäväksi ehdotettujen tehtävien osalta ei pidetä riittävänä säädöstasona, koska osa keskitettävistä tehtävistä koskee merkittävää julkisen vallan käyttöä. Keskitettävistä tehtävistä ainakin työttömyysturvaseuraamusten asettamista voidaan pitää toimintana, jossa merkittävällä tavalla puututaan yksilön perusoikeuksiin. Ehdotuksen katsotaan olevan sopusoinnussa perustuslain 80 §:n 1 momentin sen lähtökohdan kanssa, jonka mukaan ministeriölle voidaan osoittaa asetuksenantovaltaa lähinnä teknisluonteisissa sekä yhteiskunnalliselta ja poliittiselta merkitykseltään vähäisehköissä asioissa (HE 1/1998 vp, s. 132/II, PeVL 27/2004 vp, s. 3).

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009) 15 § seuraavasti:

15 §
Työ- ja elinkeinotoimistojen alueellisen toimivallan määräytyminen

Työ- ja elinkeinotoimisto huolehtii sille säädettyjen tehtävien hoitamisesta toimialueellaan. Työ- ja elinkeinotoimisto voi hoitaa tehtäviä myös useamman kuin yhden toimiston toimialueella, jos järjestelyllä voidaan tehostaa toimistojen toimintaa ja resurssien käyttöä, parantaa palvelujen saatavuutta tai turvata tehtävissä tarvittavan erityisasiantuntemuksen saatavuus taikka järjestely on tarkoituksenmukainen muun vastaavan syyn vuoksi.

Työ- ja elinkeinotoimiston tehtävien hoitamisesta useamman kuin yhden työ- ja elinkeinotoimiston toimialueella voidaan säätää valtioneuvoston asetuksella, kun tehtävät koskevat työttömyysturvalain (1290/2002) 1 luvun 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun työvoimapoliittisen lausunnon antamista työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä.

Muita kuin 2 momentissa tarkoitettuja tehtäviä koskevasta työ- ja elinkeinotoimistojen välisestä tehtäväjaosta ja sitä koskevasta alueellisen toimivallan järjestämisestä määrätään elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksellä, jos kyseessä on keskuksen toimialueen sisäinen järjestely, ja muussa tapauksessa työ- ja elinkeinoministeriön päätöksellä.

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää toimivaltaisesta työ- ja elinkeinotoimistosta, joka hoitaa 15 §:n 2 momentissa tarkoitetun asetuksen voimaan tullessa työ- ja elinkeinotoimistoissa työvoimapoliittisia lausuntoja koskevat vireillä olevat asiat ja muutoksenhausta johtuvat toimet.

---

Helsingissä 22.4.2021

Pääministeri
Sanna Marin

Työministeri
Tuula Haatainen

Valtioneuvoston päätöksen mukaisesti

lisätään elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annettuun valtioneuvoston asetukseen (1373/2018) uusi 16 a § seuraavasti:

16 a §
[…]:n työ- ja elinkeinotoimiston toimialue eräissä tehtävissä

[…]:n työ- ja elinkeinotoimisto antaa kaikkien työ- ja elinkeinotoimistojen toimialueilla työttömyysturvalain 1 luvun 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun työvoimapoliittisen lausunnon työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä, joista säädetään työttömyysturvalain:

1) 2 luvun 4 §:n 2 momentissa (muu kuin työsuhteessa tehty työ);

2) 2 luvun 5 §:ssä (työllistyminen yrittäjänä tai sitä vastaavalla tavalla omassa työssä yhdenjaksoisesti yli kahden viikon ajan);

3) 2 luvun 6 §:ssä (yrityksessä työskentelyn päättyminen);

4) 2 luvun 7 §:ssä (yrittäjän perheenjäsenen työskentelyn päättyminen);

5) 2 luvun 8 §:ssä (yritystoiminnan lopettaminen);

6) 2 luvun 9 §:ssä (oman työn lopettaminen);

7) 2 luvun 10 ja 11 §:ssä (opiskelu ja päätoimisen opiskelun päättyminen);

8) 2 luvun 13 §:n 1-3 momentissa sekä 14-15 §:ssä (koulutusta vailla oleva nuori);

9) 2 a luvussa (työvoimapoliittisesti moitittava menettely).

Poiketen siitä, mitä 1 momentin 2 ja 7 alakohdissa säädetään, kukin työ- ja elinkeinotoimisto antaa omalla toimialueellaan työvoimapoliittisen lausunnon työttömyysturvalain 2 luvun 5 a ja 10 a §:n soveltamisesta ja niissä tarkoitetuista työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä.

[…]:n työ- ja elinkeinotoimisto hoitaa työ- ja elinkeinotoimistoissa 1 momentissa tarkoitettua työvoimapoliittista lausuntoa koskevat asetuksen voimaan tullessa vireillä olevat asiat sekä muutoksenhausta johtuvat toimet.

---

Tämä asetus tulee voimaan päivänä kuuta 20 .