TyVM 6/2021 vp HE 4/2021 vp

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä annettua lakia. Muutoksilla pyritään edistämään alaikäisten suojelua antamalla työnantajille ja muille rikostaustan selvittämisvelvollisille tahoille mahdollisuus selvittää työnhakijoiden ja muiden rikostaustan selvittämismenettelyn piiriin kuuluvien henkilöiden rikostaustaa myös lyhytaikaisissa enintään kolme kuukautta kestävissä työntekotilanteissa. Työnantajilla, työnantajaan rinnastettavilla tahoilla eli siviilipalveluskeskuksella ja työ- ja elinkeinoviranomaisella, viranomaisella, kunnalla ja kuntayhtymällä olisi lain mukaan oikeus pyytää rikosrekisteriote nähtäväksi enintään kolme kuukautta kestävissä tehtävissä ennen työhön ottamista, luvan myöntämistä, päätöksen tai toimeksiantosopimuksen tekemistä taikka ilmoituksen vastaanottamisen jälkeen. Kyse ei olisi uuden velvollisuuden lisäämisestä lakiin, vaan rikosrekisteriotteen pyytäminen perustuisi kunkin tahon omaan harkintaan ja riskiarvioon.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan keväällä 2021.

Laki lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä (504/2002) velvoittaa alaikäisten parissa työskenteleviä henkilöitä esittämään työnantajalle työ- tai virkasuhteeseen ottamisen yhteydessä rikosrekisteriotteen, josta ilmenevät tietyt rikokset, joilla on merkitystä arvioitaessa henkilön sopivuutta työskennellä lasten kanssa. Lakia ei kuitenkaan nykyisellään sovelleta tehtävissä, joissa työskentely lasten kanssa kestää yhden vuoden aikana enintään kolme kuukautta. Laki on ollut voimassa vuoden 2003 alusta lähtien. Laissa säädetty kolmen kuukauden aikaraja on herättänyt kysymyksiä lasten suojelemisen kannalta. Viime vuosina erityisesti isojen kaupunkien sijaisrinkien tarpeiden kannalta on esitetty lakimuutoksen tarpeellisuus varmistaa kaikkien sijaisten soveltuvuus laissa tarkoitettuihin tehtäviin.

Asiasta on tehty eduskunnan kirjallinen kysymys (KK 370/2018 vp) siitä, millaisiin lainsäädännöllisiin toimiin hallitus aikoo ryhtyä varmistaakseen, että myös lyhytaikaisesti lasten ja nuorten kanssa työskentelevien henkilöiden rikostausta selvitetään työsuhteen alkamisen yhteydessä. Käytännössä pääkaupunkiseudulla toimii huomattavan paljon lyhytaikaisia sijaisia, joiden rikostaustaa ei lain mukaan saada selvittää. Alun perin lain säätämisen yhteydessä kolmen kuukauden aikarajalla haettiin joustavuutta työnantajan tarvitsemiin sijaisjärjestelyihin ja pyrittiin helpottamaan hallinnollista taakkaa. Työmarkkinat ovat kuitenkin muuttuneet ja sijaisjärjestelyjen tarpeet ovat lisääntyneet.

Esitettyihin huoliin vastaamiseksi työ- ja elinkeinoministeriö käynnisti virkamiesvalmistelun asiassa sen selvittämiseksi, voitaisiinko myös lyhytaikaisissa alle kolmen kuukauttakestävissä palvelussuhteissa sallia työnantajien selvittää työnhakijoiden rikostaustaa tarvittaessa joustavasti ja hallinnollisesti mahdollisimman kevyellä tavalla.

Hallituksen esitysluonnos oli lausunnolla "https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/Participation?proposalId=6b05e9e2-713d-4fb3-b37b-0b7809a5010a" lausuntopalvelun kautta 18.10. - 16.11.2020 välisen ajan. Lausuntoja pyydettiin 25 taholta. Lausuntoja antoi yhteensä 26 tahoa, joista kuusi oli lausuntopyynnön ulkopuolista lausunnonantajaa.

Työsuhteessa tapahtuvassa henkilötietojen käsittelyssä on noudatettava luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) 2016/679 (yleinen tietosuoja-asetus), jäljempänä tietosuoja-asetus, ja asetuksen kanssa rinnakkain tietosuojalakia (1050/2018) sekä erityislakina yksityisyyden suojasta työelämässä annettua lakia (759/2004). Lisäksi työntekijän luotettavuuden selvittämisestä on erityislainsäädäntöä. Turvallisuusselvityksen hakemisesta säädetään turvallisuusselvityslaissa (726/2014). Menettelystä, jolla alaikäisten kanssa työskentelemään valittavien henkilöiden rikostaustaa selvitetään, säädetään lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä annetussa laissa. Oikeudesta saada tietoja rikosrekisteristä säädetään rikosrekisterilaissa (770/1993). Toukokuun alussa vuonna 2014 tuli voimaan laki lasten kanssa toimivien vapaaehtoisten rikostaustan selvittämisestä (148/2014).

Laki lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä tuli voimaan vuoden 2003 alusta. Lain mukaan työnantajan on selvitettävä lasten kanssa työskentelemään valittavien henkilöiden rikostaustat ennen työsuhteen solmimista tai virkaan nimittämistä. Lain tavoitteena on vähentää lasten riskiä joutua seksuaalisesti hyväksikäytetyksi, väkivallan uhriksi tai houkutelluksi huumausaineen käyttöön. Lailla edistetään osaltaan lasten oikeutta turvalliseen kasvu- ja opiskeluympäristöön.

Lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä annetun lain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on suojella alaikäisten henkilökohtaista koskemattomuutta ja edistää heidän henkilökohtaista turvallisuuttaan. Laissa säädetään menettelystä, jolla alaikäisten kanssa työskentelemään valittavien henkilöiden rikostaustaa selvitetään.

Lain 2 §:n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan työ- ja virkasuhteessa tehtävään työhön, johon pysyväisluontoisesti ja olennaisesti kuuluu ilman huoltajan läsnäoloa tapahtuvaa alaikäisen kasvatusta, opetusta, hoitoa tai muuta huolenpitoa taikka muuta työskentelyä henkilökohtaisessa vuorovaikutuksessa alaikäisen kanssa. Pykälän 2 momentin mukaan lakia ei sovelleta 1 ja 2 momentissa tarkoitettuihin tehtäviin, jotka yhden vuoden aikana yhteensä kestävät enintään kolme kuukautta.

Lain 3 §:n mukaan työnantajan tulee pyytää henkilöltä nähtäväksi rikosrekisterilain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettu ote rikosrekisteristä, kun henkilö ensi kerran otetaan tai nimitetään sellaiseen työ- tai virkasuhteeseen, johon kuuluu 2 §:ssä tarkoitettuja tehtäviä taikka annettaessa henkilölle näitä tehtäviä ensi kerran. Rikosrekisterilain 6 §:n 2 momentin mukaan yksityinen henkilö saa itseään koskevan otteen rikosrekisteristä lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä annetun lain 2 §:ssä tarkoitettua tehtävää varten.

Työ- ja virkasuhteiden lisäksi lakia sovelletaan myös tiettyihin palvelujen tuottajiin ja muissa tehtävissä. Työnantajat, työnantajaan rinnastettavat tahot ja tietyt lupaviranomaiset ovat lain soveltamisedellytysten täyttyessä velvollisia pyytämään työ- tai virkasuhteeseen nimitettävää henkilöä esittämään selvityksen rikostaustastaan.

Rikostaustan selvittämismenettely mahdollistaa henkilön rikostaustan selvittämisen seuraavissa tilanteissa: palvelussuhteeseen otettaessa (työ- tai virkasuhde), haettaessa toimilupaa tai toteutettaessa ilmoitusvelvollisuutta, yksityisten sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamiseen valmisteltaessa perhehoidon toimeksiantosopimusta alaikäiselle annettavasta perhehoidosta, määrättäessä henkilö suorittamaan siviilipalvelusta, tehtäessä sopimusta työkokeilusta sekä perusopetuslaissa (628/1998) tarkoitetun aamu- ja iltapäivätoiminnan palvelujen hankkimiseen.

Työnantaja on velvollinen arvioimaan toimialoilla, joissa laki tulee sovellettavaksi, jo ennen tehtävän avoimeksi ilmoittamista ja hakuilmoitusta, kuuluuko avoinna oleva tehtävä, työ tai virka rikostaustan selvittämismenettelyn piiriin. Työnantaja määrittelee kulloistenkin työtehtävien sisällön. Laissa ei luetella erikseen ammattinimikkeitä tai muita yksiselitteisiä perusteita menettelyn piiriin tulevien henkilöiden rajaamiseksi.

Lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä annetun lain esitöiden (HE 3/2002 vp) yleisperusteluissa todetaan säännösten soveltamisalan osalta, että lyhytaikaiset työsuhteet, jotka usein ovat sijaisjärjestelyjä, jäisivät menettelyn ulkopuolelle. Menettelyn ulkopuolelle jäävät myös ne henkilöt, jotka saman työnantajan palveluksessa siirtyvät toisiin tehtäviin, mikäli he ovat jo kertaalleen rekisteriotteen toimittaneet. Tällaisessa tilanteessa rekisteriotteen toimittamista voidaan pitää tarpeettomana (s. 26 - 27). Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan sanotun 2 §:n 3 momentin osalta muun ohella seuraavaa: ”Pykälän 3 momentissa ehdotetaan rajattavaksi lain soveltamisalaa palveluksen, tehtävän tai toimeksiannon pituuden perusteella. Työnantajalla, valvontaviranomaisella tai muulla rikostaustan selvittämisvelvollisella ei olisi velvollisuutta eikä liioin oikeutta vaatia rikosrekisteriotetta silloin, kun henkilön työ- tai virkasuhde, palvelus- tai harjoittelusuhde, toimeksiantosopimus taikka palvelujen antaminen kestää vuoden aikana enintään kolme kuukautta. Lyhytaikaiset palvelussuhteet ovat yleensä sijaisuuksia. Usein lyhytaikaiset sijaisuusjärjestelyt joudutaan tekemään nopeasti, jolloin käytettävissä olevan ajan puitteissa ei olisi edes mahdollista hankkia rekisteriotetta. Jos henkilöllä on useita alle kolme kuukautta kestäviä määräaikaisia työ- tai virkasuhteita samaan työnantajaan, ote tulisi pyytää siinä vaiheessa, kun työ- tai virkasuhteitten yhteenlaskettu kesto vuoden aikana ylittää yhteensä kolme kuukautta. Menettelyä ei myöskään edellytettäisi, jos toimeksiantosopimus tehdään olemaan voimassa yhden vuoden aikana yhteensä enintään kolmen kuukauden ajan. Vuodella ei tarkoiteta kalenterivuotta, vaan aika laskettaisiin ensimmäisen työ- tai virkasuhteen alkamisesta eteenpäin. Työnantajan olisi siis henkilöä uudelleen palkattaessa tarkistettava, kuinka pitkän ajan henkilö on uuden työ- tai virkasuhteen alkamista edeltävän vuoden aikana työskennellyt työnantajan palveluksessa sellaisissa tehtävissä, joita kyseessä oleva menettely koskee. Jos kolmen kuukauden aika täyttyy uuden palvelussuhteen alkaessa tai sen aikana, henkilön olisi työnantajan vaatimuksesta esitettävä ote rikosrekisteristä ennen työ- tai virkasuhteen alkamista.”

Rikosrekisteriotteen kelpoisuusajasta säädetään lain 6 §:ssä. Rikostaustan selvittämiseksi esitetty rikosrekisteriote ei saa olla kuutta kuukautta vanhempi.

Lain 7 §:n mukaan rekisteriotteen nähtäväksi esittäneen henkilön henkilötietoihin saadaan tehdä ainoastaan merkinnät rikosrekisteriotteen esittämisestä ja otteen tunnistetiedoista. Työnantaja tai muu henkilö, joka on tämän lain mukaan saanut rikosrekisteriotteen nähtäväksi, ei saa ottaa siitä jäljennöstä. Rikosrekisteriote on palautettava otteen esittäneelle henkilölle viipymättä.

Lain 8 §:ssä säädetään vaitiolovelvollisuudesta. Rikosrekisteriotteesta ilmeneviä tietoja ei saa ilmaista muille kuin sellaisille henkilöille, jotka välttämättä tarvitsevat niitä tehdessään päätöstä siitä, annetaanko henkilölle tämän lain soveltamisalaan kuuluvia tehtäviä. Vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvaa tietoa ei saa paljastaa sivulliselle senkään jälkeen, kun henkilö ei enää hoida sitä tehtävää, jossa hän on tiedon saanut.

Lain 10 §:ssä ovat rangaistussäännökset rikostaustan selvittämisrikkomuksesta. Rangaistuksesta henkilörekisteririkoksesta säädetään rikoslain 38 luvun 9 §:ssä.

Lain soveltamisen kannalta yksi merkittävä kysymys on lain kolmen kuukauden aikaraja palvelussuhteen kestolle edellytyksenä lain soveltamiselle. Lain mukaan rikostaustan selvittämisvelvollisilla tahoilla ei ole oikeutta pyytää otetta nähtäväksi lyhyissä työsuhteissa. Lyhytkestoisissa työsuhteissa kolmen kuukauden aikarajan täyttymistä arvioidaan vuoden ajanjaksolla. Peräkkäisissä määräaikaisissa työsuhteissa rikosrekisteriotteen nähtäväksi pyytämisvelvoite täyttyy, mikäli uuden määräaikaisen työsuhteen kestäessä laissa edellytetty kolmen kuukauden aikaraja täyttyy laskettaessa yhteen aikaisemman määräaikaisen työsuhteen kesto ja uuden solmittavan määräaikaisen palvelussuhteen kesto.

Apulaisoikeusasiamies on antanut soveltamisalarajauksesta ratkaisunsa ja todennut kantelun johdosta, että rikostaustaotetta ei voida vaatia alle kolme kuukautta kestävissä työ- ja virkasuhteissa (31.3.2015 Dnro 2513/4/14). Apulaisoikeusasiamies vetosi ratkaisussaan edellä mainittuihin oikeusohjeisiin. Apulaisoikeusasiamies toi esille ratkaisussaan myös sen, että Oikeusrekisterikeskus tarkistaa, että kyseessä on lain edellyttämällä tavalla yli kolme kuukautta kestävä työsuhde sekä arvioi työnantajaa ja työtehtävää koskevien otepyynnöstä ilmenevien lomaketietojen perusteella, onko kysymyksessä sellainen tehtävä, jota varten ote voidaan luovuttaa. Oikeusrekisterikeskus voi kieltäytyä antamasta otetta, jos rikostaustan selvittämislainsäädännössä asetetut edellytykset eivät täyty.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen ratkaisut:

"https://www.oikeusasiamies.fi/r/fi/ratkaisut/-/eoar/2513/2014" Apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu Dnro 2513/4/14

"https://www.oikeusasiamies.fi/r/fi/ratkaisut/-/eoar/3158/2013" Apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu Dnro 3158/2/13

Vuonna 2004 valmistui tutkimus lain soveltamisesta (Niskanen, Hannu & Laitinen, Ahti: Tutkimus rikostaustan selvittämislain soveltamisesta. 2004. Työpoliittinen tutkimus nro 258. Turun yliopisto. Työministeriö. Helsinki). Tutkimuksen pääasiallisina tavoitteina oli kyselyn avulla selvittää lakia toiminnassaan soveltavien työnantajien käsityksiä lain toimivuudesta; lain soveltamiskäytäntöjä ja käsityksiä uuden lainsäädännön voimaantuloon liittyvästä tiedottamisesta.

Tutkimuksen perusteella voidaan kokoavasti todeta, että työnantajien suhtautuminen lakiin oli varsin myönteistä. Noin puolet kyselyyn vastaajista arvioi, että lain avulla on onnistuttu estämään epäsopivien henkilöiden pääsy työskentelemään lasten kanssa hyvin tai ainakin melko hyvin. Vain 10 prosenttia työnantajista katsoi, että lailla ei ole ollut minkäänlaista vaikutusta. Yli puolet vastaajista arvioi, että uudella menettelyllä ei ole ollut minkäänlaista vaikutusta työhönottoprosessin kestoon. Tärkeimpinä lakia koskevina tiedotusmuotoina pidetään joukkotiedotusvälineistä saatua tietoa sekä ministeriöiden suoria tiedotteita.

Tutkimusraportissa esitetään tulokset uuden rikostaustan selvittämismenettelyyn velvollisten tahojen kokemuksista ensimmäisen soveltamisvuoden ajalta uuden menettelyn käyttöönotosta, lain toimivuudesta ja soveltamiskäytännöistä sekä uuden lainsäädännön voimaantuloon liittyvästä tiedottamisesta ja ohjeistuksesta. Tutkimuksessa ei selvitetty rikostaustan selvittämismenettelyn kohteena olleiden työn- tai viranhakijoiden, yksityisten sosiaali- ja terveyspalveluiden tuottajien, siviilipalvelusta suorittavien työvoimapoliittiseen toimenpiteeseen osallistuvien henkilöiden tai perhehoitajien kokemuksia uudesta rikostaustan selvittämismenettelystä.

Tutkimuksessa vastaajilta kysyttiin neljällä avoimella kysymyksellä, millaisia hyviä ja huonoja puolia heidän mielestään lain sisältöön ja sen soveltamismenettelyyn liittyy. Suhtautuminen lain sisältöön on niiden perusteella varsin myönteistä. Lähes kaksi kolmasosaa kaikista vastaajista ilmoitti vähintään yhden hyvän puolen lain sisällössä. Useimmiten hyvät puolet olivat yleisluonteisia toteamuksia siitä, että laki on hyvä. Toinen usein esille tuotu seikka oli lain ennaltaehkäisevä vaikutus: moni vastaaja katsoi lain ehkäisevän rikoksiin syyllistyneiden henkilöiden hakeutumista sellaisiin tehtäviin, joissa työskennellään lasten kanssa.

Lain sisältöä koskevia puutteita ilmaisevat mielipiteet jakautuivat. Varsinaista negatiivista kritiikkiä lain sisällöstä (esimerkiksi “laki on turha”, lakia ei pitäisi olla”) esitti 11,6 prosenttia kaikista vastaajista. “Rakentavaa kritiikkiä” esitti 17,2 prosenttia kaikista vastaajista. Näissä tapauksissa oli kyse mielipiteistä, joiden mukaan laki ei nykyisellään takaa täysin lasten turvallisuutta. Kyseisissä vastauksissa viitattiin pääsääntöisesti siihen, että kaikki hakijan turvallisuuteen liittyvät seikat eivät välttämättä ilmene rikosrekisteriotteesta ja siihen, että kolmen kuukauden sääntö edelleen mahdollistaa sen, että rikoksiinkin syyllistynyt voi päästä kosketuksiin lasten kanssa.

Lain soveltamismenettelystä esitettiin selvästi vähemmän mielipiteitä kuin lain sisällöstä ja ero myönteisten ja kielteisten näkemysten suhteellisissa osuuksissa oli selvästi pienempi. Menettelyä koskevat mielipiteet menivät vahvasti ristiin siten, että suurin osa myönteisistä kannanotoista koski menettelyn helppoutta ja nopeutta, kun taas suurimmassa osassa kielteisistä mielipiteistä aiheena oli menettelyn vaatima työmäärä ja menettelyn hitaus.

Työnantajilta kysyttiin myös mielipidettä lain 2 §:n 3 momentissa momentin rajauksesta, jonka mukaisesti lakia ei sovelleta, mikäli työtehtävät kestävät yhden vuoden aikana enintään kolme kuukautta. Vastaukset jakautuivat tutkimuksessa melko tasan myönteisen, neutraalin ja kielteisen asennoitumisen kesken. Vastaajista 33,3 prosenttia katsoi rajauksen hyödylliseksi, koska sen johdosta lyhytkestoisten työ- ja virkasuhteiden hakumenettely on yksinkertaisempi. Vastaajista 37,2 prosenttia katsoi, että rajaus ei aiheuta ongelmia ja 29,2 prosenttia katsoi, että rajauksen saattavan johtaa siihen, että lapsille vaaralliset henkilöt pääsevät kosketuksiin lasten kanssa.

Työ- ja elinkeinoministeriö teetti vuonna 2013 tutkimuksen lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämismenettelyä koskevan lainsäädännön toimivuudesta ja kehittämistarpeista. Tutkimus on julkaistu Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Työ ja yrittäjyys 28/2013 -sarjassa. Seurantatutkimuksen tarkoituksena oli saada tietoa siitä, miltä osin voimassa oleva lainsäädäntö on koettu toimivaksi ja miltä osin lainsäädännössä on uudistamistarpeita, jotka on jatkossa huomioitava lainsäädännön kehittämistä arvioitaessa. Tarkastelun keskiössä oli rikostaustan selvittämismenettelyn toimivuus eri osapuolten kannalta. Lisäksi selvitettiin lain tulkintaan liittyviä kysymyksiä. Tutkimuksessa tarkastellaan myös mielipiteitä ehdotuksiin, joilla lainsäädäntöä voitaisiin kehittää. Tutkimus on toteutettu haastattelututkimuksena. Tutkimuksessa haastateltiin työnantajia, työnantajaan rinnastettavia tahoja sekä lupaviranomaisia, Valviraa ja aluehallintovirastoa sekä rikosrekisteriotteet myöntävää Oikeusrekisterikeskusta. Tärkeä tutkimuksen kohderyhmä ovat olleet myös työntekijät, joiden työtehtäviin lakia sovelletaan. Järjestötasolla on haastateltu työnantaja- ja työntekijäjärjestöjä sekä lastensuojelujärjestöjä.

Selvityksen perusteella suhtautuminen rikostaustan selvittämislakiin on varsin myönteistä. Yli 80 prosenttia vastaajista kokee lain ainakin jossain määrin estäneen epäsopivien henkilöiden pääsyn työskentelemään lasten ja nuorten parissa; vain alle neljä prosenttia on sitä mieltä, ettei lailla ole ollut tähän vaikutusta. Myönteisesti lakiin suhtautuneista noin kolmannes näkee lain vaikutuksen olevan lähinnä ennaltaehkäisevä. Henkilöt, joilla on tuomioita lain soveltamisalaan liittyvissä rikoksissa, eivät hakeudu alalle tietäen, että heidän rikostaustansa tarkistettaisiin joka tapauksessa. Laki ei kuitenkaan ole kaikkien mielestä aukoton, koska se ei esimerkiksi kata alle kolmen kuukauden työ- ja virkasuhteita eikä se velvoita eikä oikeuta tarkistamaan työ- ja virkasuhteessa olevien rikostaustoja työsuhteen kestäessä.

Haastateltavilta kysyttiin myös sitä, tulisiko rikostausta selvittää myös alle kolme kuukautta kestävissä työ- ja virkasuhteissa. Noin 65 prosenttia vastaajista oli valmis selvittämään rikostaustat myös alle kolmen kuukauden palvelussuhteissa. Näkemystä perusteltiin sillä, että myös lyhyessä ajassa ehtii luoda lapseen ystävyyssuhteen ja tehdä paljon pahaa. Vajaa 25 prosenttia vastaajista piti nykyistä kolmen kuukauden rajaa hyvänä ja perusteli vastaustaan muun muassa sillä, että kolmessa kuukaudessa ei ehdi tapahtua vielä mitään ja lisäksi aikarajan alentaminen lisäisi kohtuuttomasti työmäärää. Rikosrekisteriotteiden maksullisuutta hakijoille myös kritisoitiin.

"https://tem.fi/documents/1410877/2864661/Tutkimus+lasten+kanssa+ty%C3%B6skentelevien+rikostaustan+selvitt%C3%A4mist%C3%A4+koskevasta+lains%C3%A4%C3%A4d%C3%A4nn%C3%B6sta+10102013.pdf" Tutkimus lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämismenettelyä koskevan lainsäädännön toimivuudesta ja kehittämistarpeista. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 28/2013

Ehdotusten tavoitteena on edistää alaikäisten suojelua mahdollistamalla rikostaustan selvittäminen myös lyhytkestoisissa eli enintään kolme kuukautta kestävissä palvelussuhteissa ja muissa rikostaustan selvittämismenettelyn piiriin liittyvissä työntekotilanteissa. Muutoksella on tarkoitus antaa työnantajille ja muille laissa säädetyille rikostaustan selvittämisvelvollisille tahoille harkintavaltaa ja mahdollistaa lyhytaikaisissa sijaisjärjestelyissä ja työntekotilanteissa rikostaustan selvittäminen samoin edellytyksin kuin rikostausta tulee selvitettäväksi yli kolme kuukautta kestävissä työntekotilanteissa.

Ehdotukset tehostavat myös Suomen kansainvälisten velvoitteiden täyttämistä sopimukseen liittyen Euroopan neuvoston yleissopimusta lasten suojelemiseksi seksuaalista riistoa ja hyväksikäyttöä vastaan (SopS 88/2011).

Työ- ja elinkeinoministeriö hankki lakimuutoksen vaikutusarviointia varten tarvittavia tilasto- ja taustatietoja Oikeusrekisterikeskukselta, Helsingin kaupungilta, Seure Oy:ltä, KT Kuntatyönantajilta, Kirkon työmarkkinalaitokselta sekä Tilastokeskuksen työolotutkimuksen tilastotiedoista. Lisäksi työ- ja elinkeinoministeriö hankki tilastotietoja Tilastokeskukselta kohdennetusti tämän hankkeen tietotarpeisiin lyhyiden määräaikaisuuksien kestosta lain soveltamisalan kannalta merkityksellisistä tehtävistä, joita ovat opetusala (peruskoulut, ammattikoulut, lukiot) ja lasten hoitoala (päiväkoti/varhaiskasvatuksen yksikkö, lastentarhanopettajat/varhaiskasvatuksen opettajat ja lastenhoitajat/varhaiskasvatuksen lastenhoitajat) sekä muu henkilökunta.

Tilastokeskuksen työvoimatutkimuksesta pyydettiin kohdennetusti tämän hankkeen tietotarpeisiin lyhyiden määräaikaisuuksien kestosta lain soveltamisalan kannalta merkityksellisistä tehtävistä, joita ovat opetusala (peruskoulut, ammattikoulut, lukiot) ja lasten hoitoala (päiväkoti /varhaiskasvatuksen yksikkö, lastentarhanopettajat/varhaiskasvatuksen opettajat ja lastenhoitajat/varhaiskasvatuksen lastenhoitajat) sekä muu henkilökunta. Ammattinimikkeet on otettu Tilastokeskuksen ammattiluokituksista, koska niiden arvioidaan olevan tämän lakimuutoksen kohdejoukkoa. Tilastokeskuksen käyttämien nimikkeiden luokituksen kautta löytyvät uuden päivitetyt nimikkeet. Arviot on pyydetty seuraavista ammattiluokista:

1. Ala- ja yläkoulujen sekä lukioiden opettajat, erityisopettajat ja koulunkäyntiavustajat (koulunkäynnin ohjaajat): ammattiluokat 232, 233, 2341, 2352 ja 5312.

2. Lastentarhanopettajat, nuorisotyönohjaajat (ei seurakunta), muut seurakuntatyöntekijät, lastenhoitotyöntekijät: ammattiluokat 2342, 34122, 34139 ja 5311.

Työvoimatutkimuksen tietojen mukaan ryhmän 1 palkansaajista noin kolme prosenttia ja ryhmän 2 palkansaajista noin neljä prosenttia on alle kolmen kuukauden määräaikaisia. Keskimäärin se tarkoittaa molemmat ryhmät yhteenlaskettuna kunakin ajanhetkenä noin 7 000 palkansaajaa. Yhteensä vuoden aikana opetusalalla toimii siis arviolta yli 20 000 alle kolmen kuukauden määräaikaisella työsopimuksella työskentelevää.

Oikeusrekisterikeskukselle saapuu sähköisesti otehakemuksia sähköisen asioinnin kautta 80 prosenttia. Oikeusrekisteri toimittaa pyydetyistä otteista noin 5-10 prosenttia Suomi.fi -viestit palveluun sähköisesti ja manuaalisesti eli e-kirjeenä noin 90-95 prosenttia. Oikeusrekisterikeskus ei tilastoi otteita pyytäneiden toimialatietoja. Oikeusrekisterikeskus arvioi otteiden määrien lisäyksen vaikuttavan Oikeusrekisterikeskuksen työmäärään ja otteiden käsittelykäytäntöihin sekä resurssitarpeisiin (tekniset, järjestelmämuutokset ja henkilöstöresurssi, tiedot ja mahdolliset muut muutokset) seuraavasti: Mikäli selvittämismenettely laajennetaan koskemaan enintään kolme kuukautta kestäviä työ- tai virkasuhteita, vaatii se Oikeusrekisterikeskuksen sähköiseen asiointipalveluun ja hakulomakkeille vähäisiä muutoksia. Näiden osalta kustannusarvio on noin 4 500 euroa. Mikäli luovutettavien otteiden määrä nousisi esimerkiksi 20 000 kappaleeseen vuodessa ja sähköisen asioinnin prosenttiluku pysyy samalla tasolla, vaatii se arvion mukaan noin 0,5 henkilötyövuoden lisäresurssitarpeen. Mikäli luovutettavien otteiden määrää olisi 25 000 kappaletta vuodessa, vaatisi lisäys noin 0,7 henkilötyövuoden lisäresurssitarpeen.

Oikeusrekisterikeskus arvioi ehdotuksen vaikutuksia opetusalan lainsäädännöstä (niin sanottu SORA-lainsäädäntö) ja sen soveltamisesta saamansa kokemuksen perusteella. Opetusalan lainsäädännössä on säädetty oppilaitoksille mahdollisuus tarkastaa rikostausta ennen opiskelijan siirtymistä työharjoitteluun tai työssäoppimisjaksolle, johon liittyy toimintaa lasten kanssa. Opetusalalla taustan tarkastaminen on muodostunut pääsäännöksi, vaikka oppilaitoksella ei ole tarkastukseen velvollisuutta.

Oikeusrekisterikeskus arvioi muutoksen yhtenäistävän rikostaustan selvittämistä koskevia säännöksiä. Opiskelijoita koskevissa SORA-säännöksissä eikä myöskään lasten kanssa toimivien vapaaehtoisten rikostaustan selvittämisestä annetussa laissa ole määritelty aikarajaa.

Oikeusrekisterikeskus luovutti opiskelijoille rikostaustaotteita vuonna 2018 yhteensä 36 017 kpl.

Koulutuksen järjestäjille keinoja puuttua opiskeluun soveltumattomuuteen. Opetushallitus. Oppaat ja käsikirjat 2015:12

Taulukko

Lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä annettujen otteiden ja merkintöjä sisältävien otteiden kokonaismäärät 2014 - 2019

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Työntekijöiden otteita yhteensä	58 210	56 310	59 250	61 660	69 390	74 857
Otteita joissa merkintöjä yhteensä*	75	75	80	82	78	71
Huumausainerikoksia	47	46	48	55	53	49
Väkivaltarikoksia	22	24	23	19	22	17
Seksuaalirikoksia	11	7	8	13	12	7
Ihmiskaupparikoksia**			0	0	0	0

*Samalla otteella saattaa olla useamman tyypin rikoksia.

**Lisättiin poimittavaksi vuonna 2016.

Helsingin kaupungilla kesätöissä vuonna 2018 oli alle kolmen kuukauden työsuhteissa 235 henkilöä, joista 113 oli lastenhoitajan ja 99 varhaiskasvatuksen opettajan tehtävissä. Lisäksi kesätyössä olevia nuoria (16 - 17 vuotiaita ilman vakanssia) oli yhden kuukauden kestävissä töissä noin 160. Kesätyöntekijät työskentelivät päiväkodeissa ja leikkipuistossa (varhaiskasvatuksen harjoittelija -nimikkeellä). Yhteensä alle kolme kuukautta kestävissä työsuhteissa kesän aikana oli noin 300 - 400 työntekijää.

KT Kuntatyönantajilla ei ole pyydettyä tietoa alle kolme kuukautta kestävistä määräaikaisuuksista. KT toimitti tiedot kunta-alan palkkatilastosta lokakuulta vuodelta 2017 varhaiskasvatuksen ja opetusalan osalta palvelussuhteen luonnetta vakinaisten ja määräaikaisten osalta. Tiedoissa on mukana Kunnallinen yleinen virka- ja työehtosopimuksen (KVTES) liite 5, joka sisältää varhaiskasvatuksen henkilöstön sekä eräät koulun ammatti- ja peruspalvelutehtävät sekä KVTES:n liite 12, joka sisältää perhepäivähoitajat. Opetuspuolelta on koko henkilöstö mukana.

Määräaikaisia on varhaiskasvatuksessa yhteensä 25 prosenttia ja opetuspuolella 20 prosenttia. Lisäksi KT katsoi vertailuna vuosien 2016 ja 2017 tietoja ja sitä, kuinka moni määräaikaisista (sisältäen myös työllistetyt, oppilaat ja oppisopimussuhteiset) oli vuonna 2017 kunta-alalla kokonaan uusia määräaikaisia. Toisin sanoen verrattiin sitä, kuinka moni vuonna 2017 oleva määräaikainen ei ole ollut kunta-alan palvelussuhteessa vuonna 2016. Määräaikaisia oli kasvatusalalla 15 187 henkilöä, joista kokonaan uusia määräaikaisia oli 6 600 henkilöä eli 43 prosenttia. Opetuspuolella määräaikaisia oli 12 034 henkilöä ja näistä kokonaan uusia määräaikaisia oli 3 926 henkilöä eli 33 prosenttia. Tieto on poikkileikkaustieto lokakuulta ja tietoa määräaikaisuuden pituuksista ei ole saatavissa.

KT totesi sekä varhaiskasvatuksessa että opetusalalla tarvittavan paljon sijaisia vakinaisen henkilöstön poissaolojen takia. KT:n tiedustelun mukaan noin puolet kaikista määräaikaisista on palvelutoiminnan kannalta välttämättömiä sijaisia. Näidenkään sijaisuuksien pituuksista KT:lla ei ole tietoa.

Kirkon työmarkkinalaitoksen mukaan olennaiset tehtäväryhmät rikostaustan selvittämisen kannalta ovat lapsityö eli lastenohjaajat ja nuorisotyö eli nuorisotyönohjaajat. Näiden taustat selvitetään aina, kun uutta henkilöä rekrytoidaan ja palvelussuhde kestää vähintään kolme kuukautta. Lisäksi lapsikuoroja tai soitinyhtyeitä johtavat kanttorit kuuluvat rikostaustan selvittämismenettelyn piiriin. Tällaisia kanttoreita arvioidaan olevan noin 200, kun seurakuntia on kaikkiaan vajaat 400. Kaikissa seurakunnissa ei ole lapsikuoroja tai vastaavaa toimintaa. Vuonna 2019 alle kolmen kuukauden määräaikaisia palvelussuhteita oli nuorisotyössä yhteensä 45 ja lapsityössä 603. Lisäksi muissa tehtäväryhmissä voi olla yksittäisiä tehtäviä, joissa täyttyvät rikosrekisteriotteen pyytämisen edellytykset, kuten esimerkiksi nuorisopappi, jonka virallinen tehtävänimike on yleensä seurakuntapastori. Nuorisopappeja on suuremmissa seurakunnissa. Lisäksi harvoin joku kiinteistö- ja kirkonpalvelukuntaan kuuluva, esimerkiksi vahtimestari saattaa olla sellaisessa asemassa, että hän on jatkuvasti tekemisissä nuorten tai lasten kanssa. Nuorisopappeja on useita kymmeniä ja vahtimestarityyppisiä tehtäviä arvioitu olevan muutamia.

Kirkon työmarkkinalaitos pitää tärkeänä lain toimivuutta ja tarkoituksenmukaisuutta sen tavoitteisiin verrattuna. Lain tiukennusten ja lisäbyrokratian edellyttäminen työnantajilta tulisi perustua selvityksiin, joiden mukaan nykysäännökset eivät olisi riittäviä torjumaan seksuaalirikollisten työskentelyä lain tarkoittamissa tehtävissä. Kaikilla seksuaalirikollisilla ei ole myöskään rikosrekisterimerkintää ja siten otteiden pyytäminen ei yksistään täytä tehtävää aukottomasti suojella lapsia. Työpaikat ovat erilaisia, mikä on huomioitava lainvalmistelussa. Päiväkodissa työntekijä on tekemisissä lasten kanssa päivittäin pitkiä aikoja. Seurakunnassa kontakteja on tuskin koskaan päivittäin ja harvoin edes useina päivinä viikossa. Lyhyissä palvelussuhteissa ei ehdi muodostua vaarallisia tilanteita, koska lasten kanssa seurakunnissa ei yleensä työskennellä yksin.

Esityksessä ehdotetaan lain soveltamisalaan lisättäväksi työnantajalle ja muille rikostaustan selvittämisvelvollisille tahoille mahdollisuus (oikeus) selvittää työnhakijoiden ja muiden rikostaustan selvittämismenettelyn piiriin kuuluvien henkilöiden rikostaustaa myös enintään kolme kuukautta kestävissä palvelussuhteissa ja muissa työntekotilanteissa.

Ehdotuksen mukaan työnantajilla, työnantajaan rinnastettavilla tahoilla eli siviilipalveluskeskuksella ja työ- ja elinkeinoviranomaisella, lupa- ja valvontaviranomaisella, kunnalla ja kuntayhtymällä olisi lain mukaan oikeus pyytää rikosrekisteriote nähtäväksi enintään kolme kuukautta kestävissä tehtävissä ennen työhön ottamista, luvan myöntämistä, päätöksen tai toimeksiantosopimuksen tekemistä taikka ilmoituksen vastaanottamisen jälkeen. Kyse ei olisi uuden velvollisuuden lisäämisestä lakiin vaan mainittujen tahojen oikeudesta selvittää rikostaustaa. Tämän oikeuden käyttäminen perustuisi työnantajan ja kunkin rikostaustan selvittämisvelvollisen tahon omaan harkintaan ja riskiarvioon.

Ehdotukset edistävät osaltaan alaikäisten lasten suojelua hyväksikäytöltä antamalla työnantajille mahdollisuuden selvittää työ- ja viranhakijoiden rikostaustaa myös enintään kolme kuukautta kestävissä tehtävissä harkitessaan tämän tarpeelliseksi.

Mikäli selvittämismenettely laajennetaan koskemaan enintään kolme kuukautta kestäviä työ- tai virkasuhteita, edellyttää se Oikeusrekisterikeskuksen sähköiseen asiointipalveluun ja hakulomakkeille vähäisiä muutoksia. Näiden osalta kustannusarvio on noin 4 500 euroa. Mikäli luovutettavien otteiden määrä nousee esimerkiksi 20 000 kappaleeseen vuodessa ja sähköisen asioinnin prosenttiluku pysyy samalla tasolla, edellyttää se arvion mukaan noin 0,5 henkilötyövuoden lisäresurssitarpeen. Mikäli luovutettavien otteiden määrä nousisi noin 25 000 kappaleeseen vuodessa, olisi Oikeusrekisterikeskuksen lisäresurssitarve noin 0,7 henkilötyövuotta.

Oikeusrekisterikeskus arvioi ehdotuksen vaikutuksia opetusalan lainsäädännöstä (niin sanottuun SORA-lainsäädäntöön ja sen soveltamiseen) saamansa kokemuksen perusteella. Opetusalan lainsäädännössä on säädetty oppilaitoksille mahdollisuus tarkastaa rikostausta ennen opiskelijan siirtymistä työharjoitteluun tai työssäoppimisjaksolle, johon liittyy toimintaa lasten kanssa. Opetusalalla taustan tarkastaminen on muodostunut pääsäännöksi, vaikka oppilaitoksella ei ole tarkastukseen velvollisuutta. Siten arvio 25 000 otteen lisäyksestä vaikuttaa esitettyjen tietojen ja saatujen kokemusten perustella uskottavalta arviolta, vaikka varmaa arviota ei voida täsmällisesti esittää.

Toinen toteuttamisvaihtoehto olisi poistaa laista kolmen kuukauden aikarajavaatimus menettelyn soveltamiselle. Tällöin kaikissa lain tarkoittamissa tehtävissä tulisi rikostausta selvittäväksi ennen työ- ja virkasuhteeseen ottamista tai työnteon aloittamista. Oikeusrekisterikeskus antoi vuonna 2019 lain edellyttämiä rikosrekisteriotteita kaikkiaan 74 857 kappaletta, joista 71 otteessa oli merkintä rikostaustasta. Annetuista otteista on ainoastaan 0,09 prosentissa merkintä rikollisesta teosta. Lain tarkoituksena on estää rikostaustaa omaavien henkilöiden hakeutuminen tehtäviin, joissa työskennellään lasten kanssa olennaisesti ja pysyväisluontoisesti. Otteiden kelpoisuusaika on kuusi kuukautta.

Merkittävimmät vaikutukset kohdistuisivat kuntatyönantajiin. Kuntasektorilla vuonna 2018 oli määräaikaisissa työsuhteissa eniten rikostaustan selvittämismenettelyn piiriin kuuluvia. Määräaikaisia kuntasektorilla oli vuonna 2017 kasvatusalalla 15 187 henkilöä, joista kokonaan uusia määräaikaisia oli 6 600 henkilöä eli 43 prosenttia. Opetuspuolella määräaikaisia oli 12 034 henkilöä ja näistä kokonaan uusia määräaikaisia oli 3 926 henkilöä eli 33 prosenttia. Kuntasektorin lisäksi valtiolla, kirkolla ja yksityissektorilla on tehtäviä, joissa rikostaustan selvittämismenettelyä sovelletaan. Työhönoton yhteydessä rikostaustan selvittämisprossin muuttaminen johtaisi noin 10 000 - 5 000 henkilön osalta selvittämismenettelyn käynnistämiseen.

Voimassa olevalla lailla on voitu estää sopimattomien henkilöiden hakeutuminen työskentelemään alaikäisten kanssa. Siten kolmen kuukauden aikarajavaatimusta ei ole katsottu tarkoituksenmukaiseksi poistaa ottaen huomioon otteiden määrän lisääntymisen aiheuttama työmäärä ja myös työnantajien näkemykset nykylain toimivuudesta. Esitetyt muutokset vastaavat esitettyihin huoliin aiheuttamatta lisää hallinnollista taakkaa työnantajille. Huomioitava on myös se, että yksistään tämän lain mukaisella selvittämismenettelyllä alaikäisiä ei voida suojella. Tähän kokonaisuuteen liittyy myös työn organisointi ja henkilöstömitoitusta koskevat vaatimukset.

Lausunnonantajat, niin työnantajia, työntekijöitä, järjestöjä kuin kaupunkejakin edustavat tahot, kannattivat ehdotuksia ja niiden tavoitteita suojella lapsia. Vapaaehtoinen rikostaustan selvittäminen lyhytkestoisissa enintään kolme kuukautta kestävissä palvelussuhteissa perustuisi työnantajan harkintaan ja riskianalyysiin, jossa lasten suojelun tarpeen katsotaan edellyttävän rikostaustan selvittämistä. Tätä lähtökohtaa pitivät kannatettavana sekä työnantajia että työntekijöitä edustavat tahot. Työnantajilla tulee olla avoimet ja asianmukaisesti perustellut hyvät käytännöt sovellettaessa tätä mahdollisuutta. Työntekijöitä, kansalaisjärjestöjä ja lapsia edustavat tahot korostivat tarvetta arvioida myöhemmin ehdotuksen tavoitteiden toteutumista lasten suojelun varmistamiseksi. Lapsiasiavaltuutettu esitti, että lain toimeenpanon arviointi ja kehittäminen tulisi ottaa huomioon myös lasten suojelemisesta seksuaalista riistoa ja seksuaalista hyväksikäyttöä vastaan tehdyn Euroopan neuvoston yleissopimuksen (niin sanottu Lanzaroten sopimus, SopS 88/2011) toimeenpanosuunnitelmassa. Sosiaali- ja terveysministeriö on nimittänyt työryhmän laatimaan toimeenpanosuunnitelman.

Tietosuojavaltuutetun toimisto katsoi, että vaikka lakiin ja ehdotukseen sisältyy työnhakijan henkilötietojen suojaan ja siihen liittyviin oikeuksiin ja vapauksiin (vapaus valita työ, ammatti ja elinkeino) kohdistuvia rajoituksia, voidaan niihin puuttumista pitää hyvin rajattuna ja omalta osaltaan välttämättömänä ja oikeasuhtaisena pyrittäessä vähentämään lasten henkilökohtaiseen koskettomuuteen ja turvallisuuteen kohdistuvia loukkauksia.

Osa lausunnonantajista, kuten esimerkiksi lapsia ja vammaisia edustavat kansalaisjärjestöt, piti ehdotuksia riittämättöminä. Vaikutusten arviointia lasten suojelun näkökulmasta haluttiin laajennettavaksi. Joidenkin tehtävien osalta tuotiin esille puute tai käytännön ongelmat lain soveltumisessa (koulukyydit, niin sanotun vammaispalvelulain tai niin sanotun kehitysvammalain mukaiset kuljetukset). Lasten kanssa työskentelevien sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja itsenäisenä ammatinharjoittajana tarjoavien ammattilaisten osalta tulisi myös edellyttää rikostaustan selvittämistä esimerkiksi lääkinnällisen kuntoutuksen ammattilaisilta, jotka työskentelevät myös vammaisten lasten ja nuorten kanssa. Lisäksi rikostaustan selvittämistä tulisi edellyttää lastensuojelulain (417/2007) mukaisilta lastensuojelun edunvalvojilta. Myös kotoutumispalvelujen piirissä oleville esitettiin kotoutumiskoulutukseen kuuluvalla harjoittelujaksolla rikostaustan selvittämistä. Lausuntopalautteessa korostettiin vammaisten lasten osalta tarvetta kiinnittää huomiota alaikäisten henkilökohtaista koskemattomuutta turvaavien toimien suunnitteluun, toteutukseen ja toimijoiden koulutukseen. Lain aukkokohtia haluttiin selvitettäväksi täydentämään nykyistä sääntelyä. Lisäksi lausuntopalautteessa tuotiin esille tarve selvittää rikostaustaa myös työsuhteen kestäessä.

Lain toimeenpanoon tueksi sekä yhtenä keinona edistää lasten suojelua korostettiin tiedotuksen ja koulutuksen tarvetta.

Muut huomiot koskivat rikostaustaotteen maksullisuutta ja otteen toimitusaikaa. Otteen tulisi olla hakijalle maksuton ja sen tulisi olla saatavilla nopeasti. Oikeusrekisterikeskuksen mukaan rikosrekisteriote on sähköisen palvelun kautta toimitettavissa nopeasti ja enintään seitsemässä päivässä, mistä poikkeuksia ovat ainoastaan ulkomailta pyydettävät rikostaustatiedot. Oikeusrekisterikeskus kiinnitti huomiota rikosrekisteriotepyyntöjen käsittelyaikaan ja tämän osalta erityisesti EU-tiedonvaihtoon. Rikosrekisteritietojen säilyttämisestä ja luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä annetun lain (214/2012, niin sanottu EU-rikosrekisterilaki) 20 §:n mukaan kun yksityinen henkilö, joka on toisen jäsenvaltion kansalainen, pyytää itseään koskevan rikosrekisteriotteen rikosrekisterilain 6 §:n 1 - 5 momentin mukaisesti, Oikeusrekisterikeskus esittää rekisteritietojen luovuttamista ja niihin liittyviä tietoja koskevan pyynnön sille toisen jäsenvaltion keskusviranomaiselle, jonka kansalainen henkilö on. Lain 20 §:n 2 momentin mukaan pyyntö voidaan esittää myös sen jäsenvaltion keskusviranomaiselle, jonka asukas henkilö on ollut. Tiedot hankitaan puitepäätöksellä 2009/315/YOS (Neuvoston puitepäätös jäsenvaltioiden välisen rikosrekisteritietojen vaihdon järjestämisestä ja sisällöstä) perustetun järjestelmän (European Criminal Records System, EC-RIS) kautta. Jäsenvaltioilla on velvollisuus vastata tällaisiin pyyntöihin 20 työpäivän kuluessa. Jos rikosrekisteriotetta pyydetään myös toisen EU-jäsenmaan kansalaisuuden omaavasta henkilöstä, rikosrekisteriotteiden käsittely saattaa tästä syystä kestää huomattavasti pidempään kuin enintään tavanomaisen seitsemän työpäivän enimmäiskäsittelyajan. Oikeusrekisterikeskuksen sähköisen asioinnin palvelussa ote on saatavissa heti sen valmistuttua.

Oikeusministeriön lausunnossa kiinnitettiin huomiota tarpeeseen tehdä tarkemmin selkoa ehdotetun sääntelyn suhteesta yleiseen tietosuoja-asetukseen. Perusteluista tulisi käydä ilmi ainakin kansallisen sääntelyliikkumavaran käyttö ehdotetun 3 §:n osalta, johon liittyy henkilötietojen käsittelyä, sekä henkilötietojen käsittelyn 6 artiklan 1 kohdan mukainen oikeusperuste. Henkilötietoja koskevan sääntelyn osalta olennaista on arvioida perusteet kansallisen liikkumavaran käyttämiseksi. Sääntelyliikkumavaran käyttöä arvioitaessa tulee kiinnittää huomiota perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöön (ks. erityisesti PeVL 14/2018 vp). Esityksen säätämisjärjestysperusteluita ja yksityiskohtaisia perusteluja tulisi täydentää kansallisesta liikkumavarasta, yleisen edun mukaisen tavoitteen täyttymisestä ja ehdotuksen oikeasuhtaisuuden arvioinnista. Lisäksi oikeusministeriö esitti lakiteknisen ratkaisun osalta jatkovalmistelussa uudelleenarviointia.

Jatkovalmistelussa lausuntopalautteessa esitetyt näkökohdat on pitkälti huomioitu ja pyritty selkeyttämään ehdotuksia ja varmistamaan lain soveltamisen selkeys. Jatkovalmistelussa ehdotuksen soveltaminen on laajennettu koskemaan myös muita laissa säädettyjä rikostaustan selvittämisvelvollisia samoin kuin työnantajille on esitetty. Tällä turvataan myös viranomaisten, kunnan ja kuntayhtymän mahdolliset rikostaustan selvittämistarpeet lyhytkestoisissa työskentelytilanteissa. Rikostaustan selvittämismenettelyn laajentaminen tiettyihin henkilöryhmiin, kuten lastensuojelun edunvalvojiin, edellyttää erillistä selvitystä ja asiasta voidaan säätää myös lastensuojelulaissa. Tarve selvittää rikostaustaa työsuhteen kestäessä on laajempi kysymys ja se vaatii erillisen selvityksen ja vaihtoehtojen arvioimisen tämän tavoitteen toteuttamiseksi.

2 §. Soveltamisala. Pykälän 2 momentin 3 kohtaan esitetään tehtäväksi tekninen korjaus muuttamalla lakiviittaus kumotun lain sijasta voimassa olevan perhehoitolain (263/2015) 3 §:ään.

Pykälän 3 momenttia esitetään muutettavaksi uuden 5 b §:n johdosta, jossa säädettäisiin rikostaustan selvittämismenettelyn soveltamisesta tilanteissa, joissa työnantajalla ja muilla 2 §:ssä tarkoitetuilla rikostaustan selvittämisvelvollisilla olisi oikeus, mutta ei velvollisuus, pyytää rikosrekisteriote nähtäväksi myös lyhyissä työntekotilanteissa. Esityksen 5 b §:ssä ehdotetaan työnantajan, työnantajaan rinnastettavien tahojen sekä viranomaisen, kunnan ja kuntayhtymän oikeudesta eli mahdollisuudesta niin harkitessaan pyytää rikosrekisteriote nähtäväksi myös enintään kolme kuukautta kestävissä työ- ja virkasuhteissa. Kyse olisi työnantajan ja muiden rikostaustan selvittämisvelvollisten tahojen, joista säädetään voimassa olevan lain 3 - 5 ja 5 a §:ssä, oikeudesta, mutta ei velvollisuudesta, pyytää rikosrekisteriote nähtäväksi jo heti työ- ja virkasuhteen alusta lukien. Mikäli työnantaja tai muu rikostaustan selvittämisvelvollinen taho käyttäisi tätä oikeutta, tulisi hänen noudattaa laissa säädettyä menettelyä rikosrekisteriotteen pyytämisestä ja otteiden käsittelemisestä.

5 b §. Oikeus pyytää rikosrekisteriote nähtäväksi. Lakiin esitetään uutta pykälää oikeudesta pyytää rikosrekisteriote nähtäväksi. Pykälässä säädettäisiin työnantajille ja heihin rinnastettaville tahoille eli siviilipalveluskeskukselle ja työ- ja elinkeinoviranomaiselle sekä muille rikostaustan selvittämisvelvollisille tahoille oikeus eli mahdollisuus pyytää rikosrekisterilain 6 §:n 2 momentin mukainen rikosrekisteriote nähtäväksi harkintansa mukaan myös enintään tai alle kolme kuukautta kestävissä tehtävissä. Työnantaja voisi käyttää tätä oikeutta ainoastaan tilanteissa, joissa täyttyvät 3 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset eli kun henkilö ensi kerran otetaan tai nimitetään sellaiseen työ- tai virkasuhteeseen, johon kuuluu lain 2 §:ssä tarkoitettuja tehtäviä taikka annettaessa henkilölle näitä tehtäviä ensi kerran palvelussuhteen kestäessä. Tämä oikeus antaisi työnantajille mahdollisuuden selvittää työhön otettavan rikostaustaa myös lyhytkestoisissa sijaisuuksissa työnantajan harkinnan ja riskiarvion mukaan samoin kuin yli kolme kuukautta kestävissä palvelussuhteissa. Ehdotuksen mukaan rikostausta voitaisiin selvittää heti palvelussuhteen alusta lukien. Ehdotuksella pyritään helpottamaan erityisesti lyhytaikaisissa sijaisjärjestelyissä rikostaustan selvittämistä hallinnollisesti kevyellä tavalla. Esimerkiksi suurten kuntien lyhytaikaisissa sijaisjärjestelyissä toimii paljon henkilöitä, joiden rikostausta ei tule nykysäännösten mukaan selvitettäväksi. Lyhytkestoisiin tehtäviin sijaisia välittävällä taholla pääkaupunkiseudulla toimi syksyllä 2020 noin 4 200 sijaista, joilta ei ole voitu selvittää rikostaustaa. Tällaisten sijaisten määrä on huomattava verrattuna lasten hoitajien määrään. Lastenhoitajia on yhteensä 12 000 pääkaupunkiseudulla.

Samoin ehdotuksella annettaisiin myös muille rikostaustan selvittämisvelvollisille tahoille eli lupa- ja valvontaviranomaiselle, kunnalle ja kuntayhtymälle, joista säädetään lain 4, 5 ja 5 a §:ssä, oikeus pyytää rikosrekiseriote nähtäväksi enintään kolme kuukautta kestävissä tehtävissä ennen työhön ottamista, luvan myöntämistä, päätöksen tai toimeksiantosopimuksen tekemistä taikka ilmoituksen vastaanottamisen jälkeen. Vapaaehtoinen rikostaustan selvittäminen lyhytkestoisissa enintään kolme kuukautta kestävissä palvelussuhteissa perustuisi työnantajan tai muun rikostaustan selvittämisvelvollisen harkintaan ja riskianalyysiin, jossa lasten suojelun tarpeiden ja työn järjestelyjen katsotaan edellyttävän rikostaustan selvittämistä.

Ehdotus perustuu EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan. Tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaan erityissäännöksen tulee täyttää yleisen edun mukainen tavoite ja siinä edellytetään ehdotuksen oikeasuhtaisuuden arviointia. Ehdotuksella edistetään alaikäisten oikeutta henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja turvallisuuteen tehtävissä, joissa työskennellään alaikäisten kanssa. Tämä täyttää yleisen edun tavoitteen. Rikostaustan selvittämisvelvollisille tahoille säädettäisiin oikeus selvittää rikostaustaa myös lyhytkestoisissa työskentelytilanteissa. Kyse ei olisi velvollisuudesta. Rikostaustan selvittäminen perustuisi kunkin siihen oikeutetun tahon omaan harkintaan ja siten toiminnan riskiarvioon. Ehdotuksella ei mennä yli sen, mikä on tarpeen lasten suojelun kannalta. Näissä tilanteissa sovellettaisiin ehdotuksen 2 §:n 3 momentin perusteella nykyisiä menettelysäännöksiä. Siten työnantajalla tai viranomaisella olisi oikeus saada rikosrekisteriote vain nähtäväksi, mutta ei oikeutta kerätä ja tallettaa henkilön rikosrekisteritietoja.

Ehdotuksen kannalta merkityksellinen on tietosuojalain 7 §, jonka mukaan rikostuomioihin ja rikkomuksiin liittyvä tietojen käsittely on sallittua, jos tietoja käsitellään 6 §:n 1 momentin 1, 2 tai 7 kohdassa säädetyssä tarkoituksessa. Mainitun 2 kohdan mukaan erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien henkilötietojen käsittelykielto ei koske käsittelyä, josta säädetään laissa tai joka johtuu välittömästi rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tehtävästä. Näin ollen myös rikostuomioihin ja rikkomuksiin liittyvästä tietojen käsittelystä on mahdollista säätää lailla. Tietosuojalain 7 §:n 2 momentissa viitataan saman lain 6 §:n 2 momenttiin, jossa on säädetty 11-kohtainen esimerkkiluettelo mahdollisista suojatoimista rekisteröidyn oikeuksien suojaamiseksi, joita voidaan soveltaa käsiteltäessä rikostuomioihin ja rikkomuksiin liittyviä henkilötietoja.

Tietosuojalain 6 §:ssä säädetään erityisiä henkilötietoryhmiä koskevasta käsittelystä. Tieto-suoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta 6 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan tietojen käsittelyyn, josta säädetään laissa tai joka johtuu välittömästi rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tehtävästä. Pykälän 2 momentin mukaan käsiteltäessä henkilötietoja 1 momentissa tarkoitetussa tilanteessa rekisterinpitäjän ja henkilötietojen käsittelijän on toteutettava asianmukaiset ja erityiset toimenpiteet rekisteröidyn oikeuksien suojaamiseksi. Näitä toimenpiteitä ovat muun muassa 7 kohdan mukaan toimenpiteet, joilla käsittelyjärjestelmien ja henkilötietojen käsittelyyn liittyvien palveluiden jatkuva luottamuksellisuus, eheys, käytettävyys ja vikasietoisuus taataan, mukaan lukien kyky palauttaa nopeasti tietojen saatavuus ja pääsy tietoihin fyysisen tai teknisen vian sattuessa, 9 kohdan mukaan erityiset menettelysäännöt, joilla varmistetaan tietosuoja-asetuksen ja tämän lain noudattaminen siirrettäessä henkilötietoja tai käsiteltäessä henkilötietoja muuhun tarkoitukseen ja 11 kohdan mukaan muut tekniset, menettelylliset ja organisatoriset toimenpiteet.

Voimassa olevan lain säännökset täydentävät tietosuoja-asetuksen ja tietosuojalain 7 §:n 2 momentissa tarkoitettuja suojatoimia. Lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä annetussa laissa on rajoitettu rekisteröidyn henkilötietojen käsittely vain välttämättömiin tietoihin. Lain 7 §:ssä säädetään rikosrekisteriotteen esittämisestä ja otteen palauttamisesta tehtävästä merkinnästä. Pykälän mukaan rekisteriotteen nähtäväksi esittäneen henkilön henkilötietoihin saadaan tehdä ainoastaan merkinnät rikosrekisteriotteen esittämisestä ja otteen tunnistetiedoista. Työnantaja tai muu henkilö, joka on tämän lain mukaan saanut rikosrekisteriotteen nähtäväksi, ei saa ottaa siitä jäljennöstä. Rikosrekisteriote on palautettava otteen esittäneelle henkilölle viipymättä. Tunnistetiedoilla tarkoitetaan lain perusteluissa otteen päiväystä. Lisäksi tietojen luottamuksellisuuden säilyminen on pyritty varmistamaan ja tietojen käsittelyä on rajoitettu. Lain 8 §:ssä säädetään vaitiolovelvollisuudesta. Rikosrekisteriotteesta ilmeneviä tietoja ei saa ilmaista muille kuin sellaisille henkilöille, jotka välttämättä tarvitsevat niitä tehdessään päätöstä siitä, annetaanko henkilölle tämän lain soveltamisalaan kuuluvia tehtäviä. Vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvaa tietoa ei saa paljastaa sivulliselle senkään jälkeen, kun henkilö ei enää hoida sitä tehtävää, jossa hän on tiedon saanut. Rikostaustan selvittämismenettelyyn piiriin kuuluvista tehtävistä ilmoitettaessa on työpaikan hakuilmoituksessa 9 §:n mukaan mainittava siitä, että tehtävään otettavan henkilön on esitettävä nähtäväksi rikosrekisterilain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettu rikosrekisteriote.

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan keväällä 2021.

Rikostaustan selvittämismenettelyn tavoitteena on suojella alaikäisten henkilökohtaista koskemattomuutta ja edistää heidän henkilökohtaista turvallisuuttaan. Lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämismenettelystä annetussa laissa työnhakijan yksityisyyden suojaan on puututtu vain sen verran kuin tavoitteen kannalta on ollut välttämätöntä. Ehdotetuilla lakimuutoksilla ei muuteta olennaisesti voimassa olevan lain lähtökohtia ja perusperiaatteita rikosrekisteriotteen vaatimisesta ja menettelystä rikosrekisteriotteen käsittelyssä. Ehdotettu muutos antaisi työnantajille ainoastaan oikeuden pyytää nähtäväksi rikosrikosrekisterilain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettu rekisteriote myös enintään tai alle kolme kuukautta kestävissä tehtävissä, mutta ei velvollisuutta tähän. Tämän oikeuden käyttäminen jäisi kunkin työnantajan harkintaan ottaen huomioon esimerkiksi sijaisjärjestelyissä tarve suojella alaikäisten henkilökohtaista koskemattomuutta. Muutoksella annettaisiin joustavuutta työnantajille käyttää harkintaa rikostaustan selvittämiseksi myös lyhytkestoisissa töissä.

Henkilötietojen suojaa koskevan perusoikeussäännöksen kannalta tärkeitä sääntelykohteita ovat ainakin rekisteröinnin tavoite, rekisteröitävien henkilötietojen sisältö, niiden sallitut käyttötarkoitukset mukaan lueteltuna tietojen luotettavuus ja tietojen säilytysaika henkilörekisterissä samoin kuin näiden seikkojen sääntelemisen kattavuus ja yksityiskohtaisuus lain tasolla (PeVL 14 ja 25/1998 vp). Voimassa olevaa sääntelyä näistä asioista sovellettaisiin sellaisenaan myös tilanteissa, joissa työnantaja käyttäisi ehdotettua oikeutta selvittää lasten kanssa työskentelevien rikostaustaa enintään kolme kuukautta kestävissä tehtävissä.

Perustuslakivaliokunta on hallituksen esitystä laeiksi lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä ja rikosrekisterilain 6 ja 7 §:n muuttamisesta (HE 3/2002 vp.) koskevassa lausunnossaan PeVL 9/2002 vp arvioinut sääntelyä perusoikeusjärjestelmän kannalta. Sääntelyn tavoitteena on vähentää lasten riskiä joutua seksuaalisesti hyväksikäytetyiksi, väkivallan kohteiksi tai houkutelluiksi huumausaineiden käyttöön. Tällaiset tavoitteet kiinnittyvät perustuslain 7 §:n 1 momentissa jokaiselle turvattuun henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Merkitystä on myös perustuslain 19 §:n 3 momentin säännöksellä julkisen vallan tehtävästä tukea lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Suomi on lisäksi lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen osapuolena sitoutunut toimiin suojellakseen lapsia kaikenlaiselta väkivallalta ja huumausaineiden käytöltä sekä kaikilta seksuaalisen riiston ja hyväksikäytön muodoilta. Ehdotetulle sääntelylle on siten perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät ja painavat perusteet.

Rikostietojen selvittämismenettely on ehdotuksessa rajattu koskemaan työ- tai virkasuhteeseen kuuluvia sellaisia tehtäviä, joissa henkilön vuorovaikutus lasten kanssa on pysyväisluonteista ja kuuluu henkilön työtehtäviin niiden olennaisena osana. Menettely koskee vain työ- tai virkasuhteeseen otettavaa sekä sitä, jolle ensi kerran annetaan laissa tarkoitettuja tehtäviä. Henkilö hankkii itse rekisteriotteen, joka ei jää työnantajalle, vaan tämän on palautettava ote viipymättä. Rikosrekisteriotteeseen merkitään tiedot rikosrekisterilain 6 §:n 2 momentissa lueteltavaksi ehdotetuilta, sääntelyntavoitteiden kannalta merkityksellisistä rikoksista. Työnantaja voi tehdä asianomaisen henkilötietoihin merkinnän vain rekisteriotteen esittämisestä ja otteen tunnistetiedoista. Ehdotetusta sääntelystä ei ole huomautettavaa sen oikeasuhtaisuuden kannalta.

Perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan PeVL 9/2002, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Tähän valtiosääntöoikeudelliseen arvioon ei vaikuta, sisältyykö ensimmäiseen lakiehdotukseen sen 2 §:n 3 momentin ensimmäisen virkkeen säännös enintään kolme kuukautta yhden vuoden aikana kestävien tehtävien rajaamisesta menettelyn soveltamisalan ulkopuolelle. Rikostaustan selvittämismenettelyn ei katsottu myöskään ehdotetussa muodossaan olevan ongelmallinen työn ja ammatin valinnan vapautta suojaavan perustuslain 18 §:n 1 momentin kannalta.

Ehdotetussa 5 b §:ssä on otettu huomioon Euroopan unionin yleinen tietosuoja-asetus (EU) 2016/679 ja sen vaatimukset sekä henkilötietojen suojaa koskeva uudempi perustuslakivaliokunnan käytäntö.

Perustuslakivaliokunta on todennut olevan lähtökohtaisesti riittävää, että henkilötietojen suojaa ja käsittelyä koskeva sääntely on yhteensopivaa tietosuoja-asetuksen kanssa. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntö (PeVL 14/2018 vp) edellyttää tuomaan esille tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan mukaisen oikeusperusteen kansallisen liikkumavaran käytölle. Yleislakien täydentäminen erityissäännöksillä on mahdollista, jos henkilötietojen käsittely perustuu tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c tai e alakohtaan, jotka voivat olla osin päällekkäisiäkin. Eduskunnan hallintovaliokunta on kuitenkin korostanut, että useamman kuin yhden henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteen käyttäminen ei kuitenkaan voi johtaa siihen, että jäisi epäselväksi, mitä oikeuksia rekisteröidyllä olisi tietosuoja-asetuksen nojalla. Tämän tulee käydä aina selkeästi ilmi ehdotetusta lainsäädännöstä (HaVM 13/2018 vp, s. 25). Perustuslakivaliokunta on todennut myös, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks. esimerkiksi PeVL 1/ 2018 vp, PeVL 25/2005 vp.).

Tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan henkilötietojen käsittely on sallittua, jos käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi. Käsittelyn perustasta on 6 artiklan 3 kohdan mukaan säädettävä joko unionin oikeudessa tai rekisterinpitäjään sovellettavassa jäsenvaltion lainsäädännössä. Sääntely on toteutettava yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan ja 2-3 kohdan asettamissa puitteissa. Käsittelyn oikeusperuste voi sisältää erityisiä säännöksiä, joilla mukautetaan asetuksen sääntöjen soveltamista. Jäsenvaltion lainsäädännön on täytettävä yleisen edun mukainen tavoite ja oltava oikeasuhteinen sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden.

Tietosuoja-asetuksen 10 artiklan mukaan rikostuomioihin ja rikkomuksiin tai niihin liittyviin turvaamistoimiin liittyvien henkilötietojen käsittely on mahdollista tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan perusteella silloin, kun se sallitaan unionin tai jäsenvaltion lainsäädännössä, jossa säädetään asianmukaisista suojatoimista. Ehdotuksen osalta tämä vaatimus toteutuu sovellettavaksi tulevilla voimassa olevan lain säännöksillä.

Hallituksen käsityksen mukaan ehdotetut lakimuutokset rikostaustan selvittämismenettelyyn eivät loukkaa perustuslaissa säädettyjä perusoikeuksia ja edellä mainittuja perustuslakivaliokunnan linjauksia ja siten muutokset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä annetun lain (504/2002) 2 §:n 2 momentin 3 kohta ja 3 momentti, sellaisina kuin ne ovat laissa 926/2012, ja

lisätään lakiin uusi 5 b § seuraavasti:

2 §
Soveltamisala

---

Lakia sovelletaan 1 momentissa säädetyin edellytyksin myös:

---

3) perhehoitolain (263/2015) 3 §:ssä tarkoitetun perhehoitajan antamaan perhehoitoon;

---

Tätä lakia ei kuitenkaan sovelleta 1 ja 2 momentissa tarkoitettuihin tehtäviin, jotka yhden vuoden aikana yhteensä kestävät enintään kolme kuukautta, jollei 5 b §:ssä toisin säädetä. Lisäksi siviilipalveluskeskus ei voi määrätä henkilöä tämän lain mukaisiin tehtäviin, jos henkilö ei halua ottaa vastaan tällaisia tehtäviä.

5 b §
Oikeus pyytää rikosrekisteriote nähtäväksi

Sen lisäksi, mitä 3 - 5 ja 5 a §:ssä säädetään, työnantajalla ja työnantajaan rinnastettavalla taholla, 4 §:ssä tarkoitetulla viranomaisella ja kunnalla sekä 5 ja 5 a §:ssä tarkoitetulla kunnalla ja kuntayhtymällä on oikeus pyytää rikosrekisteriote nähtäväksi enintään kolme kuukautta kestävissä tehtävissä ennen työhön ottamista, luvan myöntämistä, päätöksen tai toimeksiantosopimuksen tekemistä taikka ilmoituksen vastaanottamisen jälkeen.

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

---

Helsingissä 4.2.2021

Pääministeri
Sanna Marin

Työministeri
Tuula Haatainen