Edilex-palvelut

Kirjaudu sisään

Siirry esitykseen

Puutteelliset hakuehdot

HE 118/2020
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi puoluelain 3 §:n muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi puoluelakia siten, että hakemuksen yhdistyksen rekisteröimiseksi puoluerekisteriin voisi jatkossa tehdä myös oikeusministeriön ylläpitämässä verkkopalvelussa. Samalla mahdollistettaisiin puolueen rekisteröimiseen vaadittavien kannatusilmoitusten kerääminen sähköisesti. Mahdollisuus tehdä hakemus ja kerätä kannatusilmoitukset paperilla säilyisi. Jatkossa yhdistys voisi aloittaa kannatusilmoitusten keräämisen, kun oikeusministeriö olisi hyväksynyt muut rekisteröintihakemuksen liitteenä olevat asiakirjat.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2021.

YLEISPERUSTELUT

1 Nykytila

1.1 Lainsäädäntö ja käytäntö

Puoluelain (10/1969) 1 §:n mukaan puolueella tarkoitetaan oikeusministeriössä pidettävään puoluerekisteriin merkittyä rekisteröityä yhdistystä. Puoluelain 2 §:n 1 momentin mukaan puolueena rekisteröidään kirjallisesta hakemuksesta yhdistys,

1) jonka varsinaisena tarkoituksena on valtiollisiin asioihin vaikuttaminen,

2) jolla on vähintään 5000 eduskuntavaaleissa, europarlamenttivaaleissa tai kuntavaaleissa äänioikeutettua kannattajaa,

3) jonka säännöt turvaavat kansanvaltaisten periaatteiden noudattamisen yhdistyksen päätöksenteossa ja toiminnassa ja

4) jolla on säännöistä ilmenevän tarkoituksen toteuttamiseksi laadittu, yhdistyksen valtiollisessa toiminnassa noudatettavat periaatteet ja tavoitteet ilmaiseva yleisohjelma.

Puoluelain 3 §:n mukaan rekisteröimishakemukseen on liitettävä ote yhdistysrekisteristä, virallisesti oikeaksi todistettu jäljennös voimassa olevista säännöistä, yleisohjelma ja oikeusministeriön vahvistaman kaavan (OMp 24.8.2012/479) mukaisia kortteja käyttäen laadittu luettelo puolueen kannattajista. Luettelokortissa tulee olla kannattajan henkilötiedot, hänen vakuutuksensa, että hän on äänioikeutettu eduskuntavaaleissa, europarlamenttivaaleissa tai kuntavaaleissa, päiväys, joka ei saa olla yhtä vuotta vanhempi, sekä kannattajan omakätinen allekirjoitus.

Voimassa olevan lainsäädännön mukaan rekisteröintiä hakeva yhdistys kerää kannattajakortit paperilla. Kannattajakorttina käytetään oikeusministeriön vahvistamaa lomaketta. Yhdistyksen puolueeksi rekisteröimistä kannattava äänioikeutettu henkilö täyttää kortissa olevat tiedot, muun muassa nimensä ja syntymäaikansa ja lopuksi allekirjoittaa omakätisesti kortin ja samalla siinä olevan vakuutuksen siitä, että hän on äänioikeutettu. Kannattajakortin sähköinen versio on julkaistu oikeusministeriön ylläpitämällä vaalit.fi-sivustolla, joten kannattaja voi myös täyttää kortin tiedot esimerkiksi tietokoneella, tulostaa kortin paperille, allekirjoittaa sen ja toimittaa yhdistykselle. Kannattajakortti on alun perin ollut nimenomaan kortti eli sen paksuus ja koko ovat olleet oikeusministeriön päätöksessä tarkasti määrätyt. Nyttemmin näistä vaatimuksista on luovuttu ja kortiksi kelpaa esimerkiksi A4-kokoinen paperiarkki.

Yhdistys toimittaa kannattajakortit oikeusministeriölle tarkastettavaksi. Korttien tarkastus kestää oikeusministeriössä yleensä noin 1–2 kuukautta. Kun kannattajakortit on tarkastettu ja muut rekisteröimisen edellytykset täyttyvät, oikeusministeriö tekee päätöksen yhdistyksen merkitsemisestä puoluerekisteriin. Rekisteröidyn puolueen nimeen lisätään puoluelain 4 §:n mukaan "r.p." lyhennyksenä sanoista ”rekisteröity puolue", "registrerat parti". Puolueen nimen yhteydessä ei sen jälkeen enää käytetä yhdistyksen rekisteröimistä osoittavia merkintöjä.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 24 §:n 32 kohdan mukaan asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön osallistumisesta poliittisen puolueen perustamiseen ja rekisteröintiin tai valitsijayhdistyksen perustamiseen vaaleja varten, ovat julkisia. Tämän nojalla kannattajakortit ovat julkisia. Valtioneuvoston tiedonohjaussuunnitelman mukaan kannattajakortit hävitetään yhden vuoden kuluttua rekisteröintipäätöksestä.

Puoluelain voimaantulon (1.2.1969) jälkeen puoluerekisteriin on merkitty hakemuksen perusteella eli siten, että yhdistys on kerännyt vähintään 5000 kannattajakorttia, yhteensä 37 puoluetta, joista viisi (5) on rekisteröity kaksi kertaa, kaksi (2) kolme kertaa ja kaksi (2) neljä kertaa. Viimeisen kymmenen vuoden aikana (2009–2019) puoluerekisteriin on merkitty puolue yhteensä 14 kertaa. Tällä hetkellä puoluerekisterissä on yhteensä 18 puoluetta.

Yhdistyksen ottamisella puoluerekisteriin on seuraavat oikeusvaikutukset: Puoluerekisterissä oleva puolue saa asettaa ehdokkaita eduskuntavaaleissa (vaalilain (714/1998) 108 §), kuntavaaleissa (vaalilain 146 §) ja europarlamenttivaaleissa (vaalilain 165 §) ilman, että sen tarvitsee kussakin vaalissa erikseen perustaa valitsijayhdistyksiä ja kerätä kunkin ehdokkaan taakse vaalilaissa säädetty määrä kannattajia. Tämän lisäksi edellisiin vaaleihin osallistuneella rekisteröidyllä puolueella on mahdollisuus saada edustajiaan vaalipiirilautakunnan, kunnan keskusvaalilautakunnan, vaalilautakunnan ja vaalitoimikunnan jäseniksi.

Puolueen poistamisesta puoluerekisteristä säädetään puoluelain 6 §:ssä. Jos puolue ei saa kaksissa peräkkäisissä eduskuntavaaleissa yhtään kansanedustajan paikkaa tai vaihtoehtoisesti vähintään kahden prosentin valtakunnallista kannatusta, oikeusministeriö poistaa sen puoluelain 6 §:n 1 momentin nojalla puoluerekisteristä. Sen jälkeen puolue voi kuitenkin kerätä uudelleen 5000 kannattajan allekirjoitukset ja hakea uudelleen puoluerekisteriin. Puolue voidaan 6 §:n 2 momentin mukaan poistaa rekisteristä myös oman hakemuksensa perusteella.

Puoluelain 9 §:n mukaan puoluetukea maksetaan niille puolueille, jotka ovat viimeksi toimitetuissa eduskuntavaaleissa saaneet edustajanpaikkoja, sekä lisäksi sellaisille eduskunnan ulkopuolisille puolueille, jotka ovat viimeksi toimitetuissa eduskuntavaaleissa saaneet vähintään kahden prosentin valtakunnallisen kannatuksen. Puoluelain muut puolueen varainkäyttöä koskevat säännökset (8–8 c §:t ja 9 a–9 f §:t) koskevat kaikkia puoluerekisterissä olevia puolueita.

Puoluelain 10 §:ssä säädetään, että valtion, kunnan ja kuntayhtymän viranomaisten sekä niiden määräämisvallassa olevien yhteisöjen ja laitosten on kohdeltava kaikkia puolueita tasapuolisesti ja yhdenmukaisia perusteita noudattaen. Yleisradio voi kuitenkin vaaliohjelmissaan ottaa huomioon myös ohjelmallisia näkökohtia.

Puolueet mainitaan myös muun muassa rikoslain (39/1889) 45 luvun 19 §:ssä (sotilaan luvaton poliittinen toiminta) sekä tuloverolain (1535/1992) 22 §:n 2 momentissa yleishyödyllisinä yhteisöinä sekä eräiden yleishyödyllisten yhteisöjen verohuojennuksista annetun lain (680/1976) 3 §:n 1 momentissa.

1.2 Kansainvälinen kehitys ja Euroopan unionin lainsäädäntö

Puolueiden perustamiseen liittyvät menettelyt vaihtelevat valtioittain. Myös puolueiden asema ja toiminta vaaleissa on erilaista eri valtioissa. Kaikkialla puolueiden ei ole esimerkiksi välttämätöntä rekisteröityä osallistuakseen vaaleihin.

Euroopan unionin tasolla puolestaan on säännelty Euroopan tason poliittisten puolueiden asemasta ja oikeuksista Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU, EURATOM) n:o 1141/2014 Euroopan tason poliittisten puolueiden ja Euroopan tason poliittisten säätiöiden perussäännöistä ja rahoituksesta. Asetusta on muutettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU, EURATOM) n:o 673/2018 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU, EURATOM) n:o 493/2019. Euroopan tason poliittisten puolueiden jäseninä voi olla kansallisia poliittisia puolueita ja luonnollisia henkilöitä. Euroopan tason poliittisilla puolueilla on rooli pääasiassa Euroopan parlamentin vaaleissa. Euroopan tason poliittisia puolueita koskevalla sääntelyllä ei ole vaikutusta kansallisten puolueiden perustamiseen.

Tässä jaksossa on kuvattu puolueen perustamiseen liittyviä menettelyitä muissa Pohjoismaissa sekä Virossa.

Ruotsi

Ruotsissa poliittisten puolueiden ei tarvitse rekisteröityä osallistuakseen vaaleihin. Ruotsissa ei ole säännelty sitä, miten puolue perustetaan tai miten sen tulee järjestäytyä. Puolueen tulee kuitenkin viimeistään 30 päivää ennen vaalipäivää ilmoittaa vaaliviranomaiselle aikovansa osallistua vaaleihin. Ilmoittautumisvelvollisuutta ei kuitenkaan ole niillä puolueilla, joilla on jo edustajia siinä päätöksentekoelimessä, jonka vaalista on kyse.

Lisäksi puolueet voivat halutessaan rekisteröidä puolueen nimen ja tunnuksen, jolloin mikään toinen puolue ei voi käyttää kyseistä nimeä vaaleissa. Rekisteröidäkseen nimensä puolueen tulee olla oikeushenkilö, esimerkiksi aatteellinen yhdistys, ja sillä täytyy olla säännöt sekä hallitus. Vain nimensä rekisteröineillä puolueilla on mahdollisuus asettaa ehdokkaita suljettuna listana. Puolueen tulee kerätä nimen rekisteröimishakemuksen tueksi tuenilmauksia kyseisissä vaaleissa äänioikeutetuilta henkilöiltä. Vaadittujen tuenilmausten määrä on vaalikohtainen: eduskunta- ja europarlamenttivaaleissa tarvitaan 1500 äänioikeutetun tuki, maakuntavaaleissa 100 äänioikeutetun tuki ja kuntavaaleissa 50 äänioikeutetun tuki. Tuenilmaisut kerätään paperilomakkeille, joihin kirjataan ylös päivämäärä, äänioikeutetun nimi, henkilötunnus ja kotikunta. Tuenilmaisut lähetetään rekisteröintihakemuksen yhteydessä vaaliviranomaiselle tai vaihtoehtoisesti julkinen notaari voi tuenilmaukset tarkistettuaan antaa todistuksen, joka liitetään hakemukseen.

Norja

Norjassa puolueet voivat tehdä hakemuksen päästäkseen poliittisten puolueiden rekisteriin, jota ylläpitää Brønnøysundin rekisterikeskus (registerenheten). Rekisteröimisen tärkein vaikutus on yksinoikeus puolueen nimeen, mutta se ei ole pakollista vaaleihin osallistumista varten. Rekisteröityneet puolueet saavat kuitenkin tiettyjä etuja, esimerkiksi oikeuden asettaa ehdokkaita ilman muita vaatimuksia. Puolueen tulee liittää rekisterikeskukselle lähetettävään hakemukseen perustamiskokouksen pöytäkirja, hallituksen jäsenten ja puolueen edustajien yhteystiedot, puolueen säännöt ja vähintään 5000 parlamenttivaaleissa äänioikeutetun tuenilmaukset puolueen nimen rekisteröimisen puolesta.

Tanska

Tanska otti käyttöön sähköisen menettelyn puolueiden rekisteröintiä varten vuonna 2016. Puolueen rekisteröityminen vaaleja varten on kaksivaiheinen: Puolueen tulee ensin rekisteröidä nimensä, minkä lisäksi sen tulee erikseen ennen vaaleja rekisteröityä ja kerätä sähköisiä tuenilmauksia osallistuakseen vaaleihin. Parlamentissa edustettuina olevien puolueiden ei tarvitse kerätä tuenilmauksia osallistuakseen vaaleihin. Tuenilmausten määrän tulee olla 1/175 edellisissä vaaleissa hyväksytyistä äänistä. Esimerkiksi vuoden 2019 parlamenttivaaleissa annettiin 3 531 720 ääntä, joten tuenilmauksia tulee kerätä seuraaviin vaaleihin hieman yli 20 000. Tuenilmausten keräys toimii siten, että äänioikeutettu henkilö antaa rekisteröintiä hakevalle puolueelle sähköpostiosoitteensa. Puolueen edustaja syöttää sähköpostiosoitteen Vælgererklæring.dk-palveluun, josta äänioikeutettu henkilö saa sähköpostin. Sähköpostissa on linkki, jonka avulla äänioikeutettu kirjautuu käyttäen sähköistä tunnistautumista. Äänioikeutettu voi tämän jälkeen antaa tuenilmauksensa puolueen rekisteröinnille. Tuenilmaus on voimassa 18 kuukautta, ja se on myös mahdollista perua. Tuenilmaus on mahdollista antaa myös paperilla. Sähköinen tuenilmausten kerääminen ei ole Tanskassa johtanut parlamentissa edustettuina olevien puolueiden määrän kasvuun eli ns. puoluekentän sirpaloitumiseen. Sähköinen keräysjärjestelmä oli ensimmäistä kertaa käytössä vuoden 2019 vaalien yhteydessä, joiden myötä parlamentissa on edustettuna 10 puoluetta. Sitä edeltävissä, vuoden 2015 vaaleissa edustajanpaikkoja sai 11 puoluetta.

Islanti

Islannissa ei ole erityisiä poliittisen puolueen perustamiseen liittyviä vaatimuksia, vaan rekisteröintiin sovelletaan samoja edellytyksiä kuin voittoa tavoittelemattoman oikeushenkilön rekisteröintiin. Rekisteriä ylläpitää valtiovarainministeriön alainen yritysrekisteri. Puolueen perustamisen yhteydessä tulee ilmoittaa rekisteriin puolueen hallituksen jäsenten nimet ja henkilötunnukset sekä puolueen säännöt ja tunnukset. Puolueita ei poisteta rekisteristä, vaikka ne eivät olisi enää aktiivisia.

Viro

Virossa puolue perustetaan laatimalla peruskirja ja se voidaan rekisteröidä, jos sillä on vähintään 1000 jäsentä. Puolueet rekisteröidään voittoa tavoittelemattomien yhdistysten ja säätiöiden rekisteriin, joita ylläpidetään tuomioistuimissa. Rekisteröintihakemukseen tulee liittää puolueen johdon allekirjoittama periaateohjelma, jäsenluettelo, josta käy ilmi jäsenten henkilötunnukset sekä puolueeseen liittymisen ajankohta, sekä luonnos puolueen tunnuksesta. Puolueiden jäsenrekistereitä ylläpidetään tuomioistuimessa, ja tuomioistuin voi lakkauttaa puolueen, jos sen jäsenmäärä putoaa alle tuhanteen. Puolueen tulee olla rekisterissä vähintään 90 päivää ennen parlamenttivaaleja, jos se haluaa asettaa ehdokkaita.

1.3 Nykytilan arviointi

Puoluelakia valmisteltaessa 1960-luvun lopulla otettiin lähtökohdaksi, että 5000 kannattajan vaatimus on yhtäältä riittävän korkea, jotta puoluerekisteriin rekisteröitäisiin vain sellaisia yhdistyksiä, joilla on aito ja merkittävä kannatus, mutta toisaalta riittävän matala, jotta uusien puolueiden perustamista ei tehtäisi käytännössä mahdottomaksi (HE 99/1967 vp, s. 2). Puolueeksi rekisteröimistä hakevan yhdistyksen näkökulmasta 5000 kannattajakortin kerääminen paperilla on yleensä jonkin verran hankalaa ja aikaa vievää. Erityisen hankalaa se lienee täysin uusille puolueeksi yrittäville yhdistyksille, joilla on pienet henkilöresurssit. Niille yhdistyksille, joilla on kattava organisaatio ja riittävästi henkilöresursseja, kannattajakorttien kerääminen on helpompaa. Yhteiskunnan palvelut ovat yhä enemmän tarjolla myös internetin välityksellä, ja myös viranomaisten toiminta on merkittävässä määrin digitalisoitunut. Tästä näkökulmasta katsottuna sitä, että kannattajakortteja voi kerätä ainoastaan paperilla, voidaan pitää yhdistyksen kannalta työläänä.

Yhdistyksen puolueeksi rekisteröintiä kannattavan äänioikeutetun tulee nykyisin joko täyttää kannattajakortti suoraan paperisena tai täyttää se tietokoneella, tulostaa ja allekirjoittaa käsin ja toimittaa kannattajakortti yhdistykselle esimerkiksi postitse. Digitalisoituneessa yhteiskunnassa menettelyä voidaan pitää jossain määrin hankalana myös äänioikeutetun näkökulmasta. Paperisten, käsin täytettävien kannattajakorttien käyttäminen voi kuitenkin olla kannattajan näkökulmasta käytännöllistä silloin, kun yhdistyksen edustaja kerää kannattajakortteja kasvotusten esimerkiksi julkisella paikalla.

Kannattajakortit tarkastavan oikeusministeriön näkökulmasta paperisten, manuaalisesti täytettyjen kannatuskorttien tarkastustyö on työlästä ja aikaa vievää. Erityisen hankalaa on varmistua siitä, että kortissa mainittu henkilö on todella itse allekirjoittanut kortin. Korttiin kirjoitetun allekirjoituksen oikeellisuutta on käytännössä hyvin vaikea arvioida, koska ihmisten allekirjoitukset voivat olla periaatteessa minkälaisia tahansa. Oikeusministeriöllä ei ole käytettävissään vertailutietoa siitä, millainen kortin allekirjoittaneen henkilön allekirjoitus on joissakin muissa dokumenteissa (esimerkiksi passissa tai henkilökortissa). Tavallisessa tapauksessa allekirjoitus hyväksytään, mutta jos on erityistä aihetta epäillä esimerkiksi, että sama henkilö on allekirjoittanut useita kortteja, voidaan pyytää virka-apua muilta viranomaisilta. Tämä on kuitenkin hyvin harvinaista.

Vuonna 2001 erään hakemuksen yhteydessä oikeusministeriö pyysi perustellusta syystä virka-apua Keskusrikospoliisin rikostekniseltä laboratoriolta muutamien allekirjoitusten aitouden toteamisessa. Kyse oli siitä, että joidenkin korttien allekirjoituksissa havaittiin samankaltaisuutta. Keskusrikospoliisin tutkimuksen tulos oli, että kyseiset allekirjoitukset eivät olleet aitoja. Kyseisen yhdistyksen hakumenettely keskeytettiin tuolloin. Vuonna 2008 oikeusministeriö havaitsi erään yhdistyksen korteissa laajamittaisia epäselvyyksiä sekä allekirjoituksissa että muutoin, minkä seurauksena yhdistys veti hakemuksensa pois. Vaikka siis selkeät väärinkäytökset on mahdollista havaita, täyttä varmuutta yksittäisen kannattajakortin aitoudesta ei tarkastuksessa yleensä saada.

Oikeusministeriölle tarkastustyöstä aiheutuvaa hallinnollista taakkaa ei sinänsä voida pitää erityisen merkittävänä, koska puolueita rekisteröidään melko harvoin. Esimerkiksi vuosina 2013–2015 ei rekisteröity yhtään puoluetta, mutta toisaalta vuosina 2016–2018 rekisteröitiin yhdeksän puoluetta. Tarkastustyö suoritetaan aina muiden tehtävien ohessa.

Yleisesti ottaen puolueiden perustamisen sääntely on nykyisellään selkeää ja riittävää, jotta eri aatesuuntien edustajat voivat puolueena tarjota äänestäjille vaaleissa oman vaihtoehtonsa. Uusia puolueita merkitään puoluerekisteriin melko harvoin, esimerkiksi viimeisen 10 vuoden aikana keskimäärin vain noin 1,5 puoluetta vuodessa. Tällä hetkellä puoluerekisterissä on 18 puoluetta. Enimmillään rekisteröityjen puolueiden määrä on ollut vuoden 1995 alussa, kun puoluerekisterissä oli 22 puoluetta. Suurin osa rekisteriin 1990-luvun puolivälin jälkeen päässeistä puolueista on poistettu sittemmin rekisteristä kaksien eduskuntavaalien jälkeen puuttuvan kannatuksen perusteella. Hakemuksesta rekisteriin päässeistä puolueista viimeisin, joka on saanut vaaleissa kansanedustajia ja on edelleen rekisterissä, on Perussuomalaiset r.p, joka rekisteröitiin vuonna 1995.

Suomalainen yhteiskunta digitalisoituu parhaillaan monilla eri aloilla. Laissa digitaalisten palveluiden tarjoamisesta (306/2019) edellytetään, että viranomainen tarjoaa jokaiselle mahdollisuuden toimittaa asiointitarpeeseensa liittyvät sähköiset viestit ja asiakirjat käyttäen digitaalisia palveluita tai muita sähköisiä tiedonsiirtomenetelmiä. Julkisten palveluiden digitalisaatio on myös pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelmassa (10.12.2019) linjattu tavoite. Tästä näkökulmasta olisikin luontevaa, että myös puolueen perustaminen, sen kannattaminen ja siihen liittyvä viranomaistyö olisi mahdollista myös verkossa. Sähköinen tunnistaminen tarjoaa uusia mahdollisuuksia viranomaisten kanssa asioivien kansalaisten luotettavaan tunnistamiseen. Kannattajakorttien kerääminen sähköisesti yksinkertaistaisi ja nykyaikaistaisi puolueen perustamiseen liittyvää menettelyä niin puolueeksi rekisteröityvän yhdistyksen, kannattajakortin allekirjoittajan kuin viranomaistenkin näkökulmasta.

2 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan puoluelakia muutettavaksi niin, että puolueen rekisteröintihakemuksen voisi tehdä nykyisen manuaalisen menettelyn rinnalla myös sähköisesti oikeusministeriön ylläpitämässä verkkopalvelussa. Samalla mahdollistettaisiin puolueen rekisteröimiseen vaadittavien kannattajien kannatusilmoitusten kerääminen sähköisesti. Oikeusministeriö laatisi tarkoitusta varten internetissä toimivan, kaikkien käytettävissä olevan verkkopalvelun, jossa puoluerekisteriin pyrkivä yhdistys voisi vahvaa sähköistä tunnistamista käyttäen kerätä sähköisesti puoluelaissa säädetyt 5000 kannatusilmoitusta. Palvelun käyttö olisi maksutonta.

Samalla ehdotetaan rekisteröintimenettelyyn muutoksia, jotka koskisivat sekä sähköistä että paperimuodossa saapuvaa rekisteröintihakemusta. Yhdistyksen valtuuttama asiamies tekisi rekisteröintihakemuksen ja liittäisi siihen puoluelain 3 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa mainitut liitteet: otteen yhdistysrekisteristä, yhdistysrekisteriin merkityt voimassa olevat säännöt ja yleisohjelman. Oikeusministeriö tarkistaisi ja hyväksyisi nämä liitteet sekä ilmoittaisi hyväksynnästä yhdistyksen asiamiehelle. Mikäli yhdistys ei täydennyspyynnöstä huolimatta toimittaisi vaadittuja liitteitä, oikeusministeriö tekisi rekisteröinnistä hylkäävän valituskelpoisen hallintopäätöksen. Vasta oikeusministeriön hyväksynnän jälkeen yhdistys voisi aloittaa kannatusilmoitusten keräämisen.

Mahdollistamalla kannatusilmoitusten sähköinen kerääminen pyritään parantamaan kansalaisten poliittisia osallistumismahdollisuuksia, helpottamaan valtiollisiin asioihin vaikuttamaan pyrkivien yhdistysten toimintaa, lisäämään puolueen perustamismenettelyn kokonaisvaltaista luotettavuutta sekä vähentämään puoluerekisteriin liittyvää viranomaistyötä. Puolueiden perustamiseen ja toimintaan osallistuminen on keskeinen osa perustuslaissa (731/1999) turvattuja osallistumisoikeuksia. Julkiselle vallalle on perustuslaissa myös asetettu velvollisuus edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Esityksen tavoitteena on helpottaa osallistumista puolueen perustamiseen ja siten madaltaa yhteiskunnallisen osallistumisen esteitä.

Mahdollisuus puolueen kannatusilmoituksen sähköiseen täyttämiseen helpottaisi merkittävästi puolueeksi pyrkivän yhdistyksen työtä kannatusilmoitusten keräämisessä. Myös rekisteröintiä kannattavalle äänioikeutetulle kannatusilmoituksen täyttäminen olisi helppoa. Kannattajan näkökulmasta etuna olisi myös se, että verkkopalvelussa hänen olisi helppo tutustua yhdistyksen sääntöihin ja yleisohjelmaan ennen kannatusilmoituksen antamista. Yhdistykselle jäisi edelleen mahdollisuus kerätä kannatusilmoituksia nykyiseen tapaan myös paperilla. Yhdistys voisi tehdä puoluerekisteriin esimerkiksi sellaisen hakemuksen, jossa osa vaadituista 5000 kannatusilmoituksesta on täytetty sähköisesti ja osa paperimuodossa. Jatkossakin olisi mahdollista myös kerätä kaikki kannatusilmoitukset paperimuodossa.

Oikeusministeriön ylläpitämä verkkopalvelu toimisi pääpiirteittäin seuraavasti: Yhdistyksen valtuuttama asiamies kirjautuisi palveluun vahvaa sähköistä tunnistamista käyttäen, siten kuin laissa vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista (617/2009) säädetään. Asiamies olisi henkilö, jolla on yhdistyksen nimenkirjoitusoikeus tai nimenkirjoittajan valtuutus tehtävään. Julkishallinnon asiointipalveluiden yhteinen tunnistuspalvelu on toteutettu Suomi.fi-palvelun kautta, jossa käyttäjä valitsee itse, haluaako tunnistautua pankkien käyttämien verkkopankkitunnusten, Digi- ja väestötietoviraston varmennekortin vai teleyritysten mobiilivarmenteen avulla. Asiamies avaisi yhdistykselle sivun, johon hän liittäisi otteen yhdistysrekisteristä, yhdistyksen säännöt ja yleisohjelman. Yhdistysrekisteriotteen ja sääntöjen liittäminen onnistuisi suoraan palvelussa yhdistysrekisterirajapinnan kautta. Tämän jälkeen oikeusministeriö tarkistaisi asiamiehen lisäämät liitteet ja hyväksyisi ne, minkä jälkeen kannatusilmoitusten keräys voitaisiin aloittaa. Asiamies voisi palvelussa itse määritellä keräyksen alkamisajankohdan esimerkiksi kahden viikon päähän siitä, kun liitteet on lähetetty tarkastettavaksi oikeusministeriölle. Näin voitaisiin huomioida se, että oikeusministeriön tarkastuksen täsmällistä kestoa on vaikea tietää ennalta. Mikäli oikeusministeriö ei ehtisi tarkastaa liitteitä siihen päivään mennessä, jonka asiamies on merkinnyt keräyksen alkamispäiväksi, keräys alkaisi oikeusministeriön tarkastuksen valmistuttua. Keräyksen alettua yhdistyksen puolueeksi rekisteröitymistä kannattavat äänioikeutetut voisivat kirjautua palveluun vahvaa sähköistä tunnistamista käyttäen ja täyttää kannatusilmoituksen. Kannatusilmoitusta ei voisi perua palvelussa. Kannatustoiminnon toimintalogiikka olisi saman tyyppinen kuin nykyisessä kansalaisaloitelain (12/2012) mukaisessa oikeusministeriön kansalaisaloite.fi-palvelussa.

Kannatusilmoituksen täyttäminen sähköisesti vahvaa sähköistä tunnistamista käyttäen parantaisi merkittävästi kannatusilmoituksen ja sitä kautta koko menettelyn luotettavuutta nykyisestä. Sähköisesti annettujen kannatusilmoitusten tarkastuksen luotettavuus parantuisi, koska palvelu rakennettaisiin siten, että vain säädetyt kelpoisuusehdot täyttävät äänioikeutetut pääsisivät vahvan sähköisen tunnistamisen jälkeen täyttämään kannatusilmoituksen.

Palvelun ja puolueen perustamismenettelyn luotettavuuden näkökulmasta on keskeistä, että oikeusministeriön ylläpitämän verkkopalvelun tietoturvasta huolehditaan. Laki digitaalisten palveluiden tarjoamisessa ja laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta (906/2019) sääntelevät viranomaisessa noudatettavaa tietoturvaa. Näiden lakien vaatimukset tulee huomioida verkkopalvelussa. Tärkeää on myös, että verkkopalvelun tunnistettavuutta edistetään. Huijaussivustoihin liittyviä riskejä voidaan vähentää esimerkiksi korostamalla viestinnässä, että kyse on nimenomaan oikeusministeriön ylläpitämästä verkkopalvelusta, joka toimii tietyssä, tunnistettavassa osoitteessa fi-verkkotunnuksen alla.

Uudistuksen yhteydessä vastuu perustettavan puolueen kannatusilmoitusten tarkastuksesta siirtyisi Digi- ja väestötietovirastolle. Käytännössä tarkastus tapahtuisi niin, että Digi- ja väestötietoviraston edustaja lataisi sähköiset kannatusilmoitukset oikeusministeriön verkkopalvelusta. Mahdolliset paperiset kannatusilmoitukset toimitettaisiin niin ikään Digi- ja väestötietovirastolle. Mikäli osa vaadituista 5000 kannatusilmoituksesta olisi paperimuodossa, Digi- ja väestötietovirasto varmistaisi, ettei sama henkilö ole antanut kannatusilmoitusta sekä paperilla että sähköisesti. Digi- ja väestötietovirasto tarkastaisi kannatusilmoituksen antaneiden kannattajien tiedot väestötietojärjestelmästä. Sähköiset kannatusilmoitukset ovat jo lähtökohtaisesti erittäin luotettavia, koska oikeusministeriön verkkopalvelu edellyttää kannattajilta vahvaa sähköistä tunnistamista. On kuitenkin eräitä harvinaisia tilanteita, joissa erillinen tarkastus on toistaiseksi tarpeen. Sähköisten puolueen rekisteröinnin tueksi annettujen kannatusilmoitusten tarkastus vastaa käytännössä sitä, miten Digi- ja väestötietovirasto tarkastaa kansalaisaloitteiden sähköiset kannatusilmoitukset. Paperisten kannatusilmoitusten tarkastus vastaisi menettelyä, jota oikeusministeriössä on tähän saakka noudatettu. Digi- ja väestötietovirasto ilmoittaisi oikeusministeriölle, onko hyväksyttäviä kannatusilmoituksia riittävä määrä. Itse puolueen rekisteröintihakemuksen ratkaisisi nykyiseen tapaan oikeusministeriö.

Verkkopalvelu olisi käytettävissä lain voimaantullessa. Siirtymäsäännös olisi kuitenkin tarpeen niitä tilanteita varten, joissa yhdistys on aloittanut kannatusilmoitusten keräämisen voimassa olevan lain mukaan. Yhdistys saisi näissä tilanteissa jatkaa keräämistä oikeusministeriön verkkopalvelussa, mutta sen pitäisi ennen verkkopalvelussa tapahtuvan keräyksen alkua toimittaa oikeusministeriölle tarkastettavaksi esitetyn 3 §:n mukaisesti yhdistysrekisteriote, voimassaolevat säännöt sekä yleisohjelma.

Verkkopalvelun toiminnallisuuksia olisi mahdollista jatkossa kehittää niin, että sitä voitaisiin käyttää myös vaaleissa ehdokkaita asettavien valitsijayhdistysten jäsenten allekirjoitusten keräämisessä. Vaalilain mukaan eduskuntavaaleissa valitsijayhdistyksen voi perustaa vähintään 100 kyseisen vaalipiirin äänioikeutettua, kuntavaaleissa vähintään 10 kyseisen kunnan äänioikeutettua ja europarlamenttivaaleissa 2000 äänioikeutettua. Lisäksi perustuslaissa säädetään, että oikeus asettaa ehdokas presidentinvaaliin on 20 000 äänioikeutetulla. Valitsijayhdistysten kannattajien allekirjoitusten sähköisen keräämisen edellytyksiä on tarkoitus arvioida erikseen sen jälkeen, kun puolueen rekisteröinnin tueksi vaadittujen kannatusilmoitusten sähköisestä keräämisestä on kertynyt kokemusta.

Esityksessä on huomioitu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679 luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (yleinen tietosuoja-asetus), jäljempänä tietosuoja-asetus, ja siitä johtuvat puoluelain 3 §:ään kohdistuvat tarkennustarpeet. Muut tietosuoja-asetuksen puoluelakiin edellyttämät muutokset sisältyvät aiemmin annettuun hallituksen esitykseen ( HE 2/2020 vp), jossa on selostettu kattavasti puoluelain säännösten suhdetta tietosuoja-asetukseen.

3 Esityksen vaikutukset

3.1 Yhteiskunnalliset vaikutukset

Perustuslain mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Poliittiset puolueet ovat keskeinen demokraattisen päätöksentekojärjestelmän osa. Yhdenvertaisuuden näkökulmasta on tärkeää, että myös uusilla poliittisilla liikkeillä on halutessaan mahdollisuus tulla rekisteröidyksi puolueiksi. Oikeus järjestäytyä poliittisesti ja osallistua puoluetoimintaan ovat niin ikään keskeisiä osallistumisoikeuksien näkökulmasta.

Esitetyllä muutoksella yksinkertaistettaisiin puolueen perustamista mahdollistamalla puolueen rekisteröintiä varten vaadittavien kannatusilmoitusten kerääminen sähköisesti. Muutos helpottaisi menettelyä sekä rekisteröintiä hakevan yhdistyksen, että yksittäisen puolueen rekisteröintiä kannattavan henkilön näkökulmasta.

On todennäköistä, että nykyistä useampi yhdistys pystyisi oikeusministeriön verkkopalvelun avulla keräämään vaaditut 5000 kannatusilmoitusta ja tulisi rekisteröidyksi puoluerekisteriin. Tällöin puolueita saattaisi olla puoluerekisterissä merkittävästi enemmän kuin nykyisin. Uusien rekisteröityjen puolueiden määrää voitaisiin tarvittaessa pyrkiä hillitsemään lyhentämällä kannatusilmoitusten keräämiseen käytettävissä olevaa määräaikaa tai nostamalla vaadittujen kannatusilmoitusten lukumäärää. On kuitenkin mahdollista, että osalle puoluerekisteriin pyrkivistä yhdistyksistä paperikeräys olisi jatkossakin merkittävä tai jopa pääasiallinen tapa kerätä kannatusilmoituksia. Jos kannatusilmoitusten keräämiseen liittyviä vaatimuksia kiristettäisiin, tämä voisi tosiasiallisesti merkitä osallistumismahdollisuuksien kaventumista sellaisille henkilöille, jotka eivät ole tottuneet tai joilla ei ole mahdollisuutta käyttää sähköisiä palveluita. Tilastokeskuksen mukaan vanhemmasta väestöstä suuri osa ei ole koskaan käyttänyt internetiä: 18 prosenttia 65–74-vuotiasta ja hieman yli puolet 75–89-vuotiaistaSuomen virallinen tilasto (SVT): Väestön tieto- ja viestintätekniikan käyttö [verkkojulkaisu].ISSN=2341-8699. 2018, 1. Suomalaisten internetin käyttö 2018 – viestintää, asiointia, tiedonhakua ja medioiden seuraamista. Helsinki: Tilastokeskus [viitattu: 20.5.2020].Saantitapa: http://www.stat.fi/til/sutivi/2018/sutivi_2018_2018-12-04_kat_001_fi.htm. Keräysajan lyhentäminen tai vaadittujen kannatusilmoitusten määrän nostaminen voisi siten heikentää esimerkiksi ikääntyneiden mahdollisuuksia kerätä ja antaa kannatusta perustettaville puolueille.

Puoluekentän sirpaloituminen ja siihen liittyvä poliittisen päätöksentekojärjestelmän toimintakyvyn heikkeneminen ovat demokratian toteutumisen näkökulmasta todellisia uhkia. Sähköisen kannatusilmoitusten keräysmahdollisuuden voidaan ajatella helpottavan puolueen perustamista, mutta puoluerekisterissä olevien puolueiden määrän kasvu ei kuitenkaan itsessään hankaloittaisi poliittisen päätöksentekojärjestelmän toimintaa. Ratkaisevaa toimintakyvyn kannalta olisi se, mitkä puoluerekisterissä olevista puolueista onnistuisivat saamaan riittävän kannatuksen vaaleissa. Myös puolueiden elinvoimaisuus ja pysyminen puoluerekisterissä jäisi edelleenkin äänestäjien varaan: puolue poistetaan puoluerekisteristä, jollei se saa kaksissa peräkkäisissä eduskuntavaaleissa vähintään yhtä kansanedustajanpaikkaa tai vähintään kahta prosenttia koko maassa annetuista äänistä. Perustuslain turvaamien osallistumisoikeuksien ja niihin liittyvän julkisen vallan edistämisvelvoitteen sekä perusoikeuksien heikentämiskiellon takia esityksessä ei esitetä kannatusilmoitusten keräysajan lyhentämistä tai vaadittujen kannatusilmoitusten määrän nostamista. Voidaan pitää todennäköisenä, että sähköisen keräysmahdollisuuden vaikutukset näkyisivät lähinnä liikehdintänä puoluerekisterissä. Muutoksen vaikutuksia puolueiden määrään ja päätöksentekojärjestelmän toimintakykyyn on kuitenkin syytä seurata tarkkaan. Sähköisen kannatusilmoitusten keräysmahdollisuuden vaikutuksia puoluekenttään on syytä arvioida viimeistään voimaantuloa seuraavien eduskuntavaalien jälkeen vuonna 2023.

3.2 Vaikutukset viranomaisten tehtäviin ja taloudelliset vaikutukset

Sähköisten kannatusilmoitusten keräämisen mahdollistava verkkopalvelu laadittiin oikeusministeriössä vuonna 2018. Sen kokonaiskustannus oli noin 200 000 euroa. Palvelun vuosittaiset ylläpito- ja kehityskustannukset olisivat noin 50 000 euroa vuodessa, ja niihin on varauduttu oikeusministeriön tulevien vuosien valtiontalouden kehyksissä. Lisäksi palvelun kehitykseen on kertaluontoisesti käyttöönottovuodelle varattu 20 000 euroa.

Vastuu kannatusilmoitusten tarkastuksesta siirtyisi Digi- ja väestötietovirastolle. Tehtävän siirtäminen olisi perusteltua, koska Digi- ja väestötietovirastolla on jo vastaava rooli kansalaisaloitteiden kannatusilmoitusten tarkastamisessa sekä sähköisten että paperisten kannatusilmoitusten osalta. Puolueen rekisteröintihakemukseen liittyvien kannatusilmoitusten tarkastamisessa voitaisiin hyödyntää samaa menettelyä kuin kansalaisaloitteiden kannatusilmoitusten tarkastamisessa, eikä tehtävästä siten aiheutuisi merkittävää tarvetta lisäresursseille Digi- ja väestötietovirastossa. Oikeusministeriölle taas sähköisten kannatusilmoitusten tarkastustoiminto olisi uusi tehtävä, joka vaatisi uudenlaista teknistä osaamista ja tietoteknistä ratkaisua. Sähköisten kannatusilmoitusten tarkastus edellyttää kyselyiden tekemistä väestötietojärjestelmään, josta vastaa Digi- ja väestötietovirasto. Tarkastuksessa tulee varmistua siitä, että puolueen rekisteröinnin kannattaja on äänioikeutettu eduskuntavaaleissa, kuntavaaleissa tai europarlamenttivaaleissa. Digi- ja väestötietovirastossa on tähän liittyvä osaaminen, koska se vastaa äänioikeutettujen henkilöiden tietojen poiminnasta myös vaaleissa. Jatkossa voitaisiin harkita oikeusministeriön verkkopalvelun kehittämistä siihen suuntaan, että erillinen tarkastus ei olisi välttämätön.

Kannatusilmoitusten tarkastustehtävän siirtyminen Digi- ja väestötietovirastolle ei aiheuttaisi ns. perustamiskustannuksia, koska tarkastuksessa voitaisiin hyödyntää olemassa olevaa, kansalaisaloitteiden kannatusilmoitusten tarkastamiseen liittyvää menettelyä. Kunkin puolueen rekisteröintihakemuksen liitteenä olevien kannatusilmoitusten tarkastamisesta aiheutuisi Digi- ja väestötietovirastolle virkatyön lisäksi tyypillisesti pieni, tarkastuseräkohtainen kuluerä. Tarkka summa riippuu erityisesti tarkastettavien paperisten kannatusilmoitusten määrästä. Korkeimmillaan, 5000 tarkastettavan paperisen kannatusilmoituksen tapauksessa, hinta voisi olla suuruusluokaltaan joitakin tuhansia euroja, mutta mikäli sähköisten kannatusilmoitusten osuus muodostuisi jatkossa suureksi, tyypillinen kustannus jäisi alle tuhannen euron. Odotettavissa on, että kannatusilmoitusten sähköinen kerääminen muodostuisi pääasialliseksi keräystavaksi sen helppouden ja yksinkertaisuuden takia.

4 Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu oikeusministeriössä. Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://oikeusministerio.fi/hankkeet-ja-saadosvalmistelu tunnuksella OM021:00/2019. Esityksen luonnoksesta (3.2.2020) pyydettiin lausunnot 38 taholta, minkä lisäksi kuka tahansa saattoi antaa lausunnon lausuntopalvelu.fi-palvelussa. Lausuntoja saatiin 3.2.–30.4.2020 yhteensä 17 taholta ja niistä on laadittu oikeusministeriössä yhteenveto. Valtaosa lausunnonantajista kannatti puoluelain muuttamista siten, että puolueen perustamiseen tarvittavat kannatusilmoitukset voisi kerätä oikeusministeriön maksuttomassa verkkopalvelussa. Lausunnonantajat kiinnittivät huomiota siihen, että kannatusilmoitusten keräämiseen verkossa liittyvä vahva sähköinen tunnistaminen parantaisi puolueen perustamismenettelyn luotettavuutta ja vähentäisi hallinnollista taakkaa kannatusilmoitusten tarkastusvaiheessa. Muutoksella edistettäisiin palveluiden digitalisaatiota ja helpotettaisiin menettelyä kansalaisten näkökulmasta. Lausunnonantajat pitivät positiivisena, että mahdollisuus antaa kannatusilmoitus sähköisesti tarjoaisi monelle uuden tavan yhteiskunnalliseen osallistumiseen. Lausunnonantajat pitivät yleisesti kuitenkin tärkeänä, että sähköisen keräämisen lisäksi voimassa olevan lain mukainen paperimenettely säilyy sähköisen menettelyn rinnalla.

Lausuntokierroksella olleeseen esitysluonnokseen oli kirjattu, että kannatusilmoitusten keräämiseen käytettävissä olevaa aikaa lyhennettäisiin voimassa olevan lain yhdestä vuodesta puoleen vuoteen. Lausunnonantajia pyydettiin erityisesti ottamaan kantaa keräysajan lyhentämiseen sekä sopivaan vaadittujen kannatusilmoitusten lukumäärään. Lausunnoissa kiinnitettiin huomiota siihen, että keräysajan lyhentäminen koskee myös paperimuotoisia keräyksiä, millä voi olla vaikutusta sellaisiin ryhmiin, jotka eivät ole tottuneet käyttämään digitaalisia palveluita. Lausunnonantajat arvioivat, että keräysajan lyhentäminen saattaisi heikentää muun muassa ikääntyneiden mahdollisuuksia muodostaa uusia puolueita ja kerätä tai antaa niille tukea. Toisaalta osa lausunnonantajista piti keräysajan lyhentämistä perusteltuna sähköisen keräysmahdollisuuden helpottaessa kannatusilmoitusten keräämistä.

Yksittäiset lausunnonantajat esittivät, että puolueen rekisteröimisen tueksi vaadittujen kannatusilmoitusten määrää tulisi nostaa merkittävästi. Valtaosa lausunnonantajista oli kuitenkin sitä mieltä, että mikäli keräysaikaa lyhennetään, kannatusilmoitusten määrää ei tulisi nostaa. Kannatusilmoitusten määrän pitämistä ennallaan puoltavat perusoikeuksien heikentämiskielto ja julkisen vallan velvollisuus edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon.

Esitystä on muutettu lausuntokierroksen jälkeen siten, että puolueen perustamisen tueksi kerättävien kannatusilmoitusten keräysaikaa ei esitetä lyhennettäväksi. Muutoksen taustalla vaikuttavat saatujen lausuntojen lisäksi erityisesti osallistumisoikeudet ja niihin liittyvä julkisen vallan edistämisvelvoite. Lausuntokierroksen jälkeen esitystä on täydennetty tietosuojan osalta siten, että siinä huomioidaan EU:n yleinen tietosuoja-asetus. Saadun lausuntopalautteen johdosta on myös täydennetty perusteluita tietoturvasta, tarkastustehtävän siirtämisestä Digi- ja väestötietovirastolle sekä selkeytetty pykälätekstiä kannatusilmoitusten julkisuudesta.

5 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Puolueen perustamiseen liittyvällä sääntelyllä on selvä kytkös perustuslain osallistumisoikeuksiin. Perustuslain 2 §:n 2 momentin mukaan kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen. Perustuslain esitöissä ( HE 1/1998 vp, s. 74) todetaan, että säännös ilmaisee sen periaatteen, etteivät yksilön mahdollisuudet vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristön kehittämiseen voi kansanvaltaisessa yhteiskunnassa rajoittua pelkästään mahdollisuuteen äänestää vaaleissa. Säännös viittaa muun muassa erilaisiin ihmisten yhteistoiminnan muotoihin. Kansanvallan toteutumisen kannalta keskeisiä perusoikeuksia ovat kokoontumis- ja yhdistymisvapaus sekä vaali- ja osallistumisoikeudet. Perustuslain 13 §:n 2 momentin mukaan jokaisella on yhdistymisvapaus. Oikeus perustaa puolue kuuluu tämän perusoikeuden ydinalueeseen. Perustuslain 14 §:n 4 momentin mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Momentissa ei täsmennetä niitä keinoja, joilla julkisen vallan tulee edistämisvelvollisuutensa täyttää. Keinona voi tulla kyseeseen esimerkiksi erilaisia osallistumisjärjestelmiä koskevan lainsäädännön kehittäminen. Yksilön vaikuttamismahdollisuudet voivat toteutua esimerkiksi vapaana kansalaistoimintana tai tätä tarkoitusta varten luotujen nimenomaisten mekanismien, kuten kansalaisaloitteen, kautta ( HE 309/1993 vp, s. 62). Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Puolueiden toimintaan tai järjestäytymiseen liittyviä säännöksiä ei erikseen mainita perustuslaissa. Perustuslaissa kuitenkin mainitaan puolueet eduskuntavaaleja ja tasavallan presidentin vaalia koskevissa pykälissä (25 ja 54 §). Puolueiden järjestäytymis- ja toimintaoikeudet on turvattu kansanvaltaisuutta, kokoontumis- ja yhdistymisvapautta sekä vaali- ja osallistumisoikeuksia koskevissa perustuslain säännöksissä. Perustuslakivaliokunta on todennut, että puolueet ovat yhdistyksinä erityisasemassa, koska poliittisen järjestelmän toiminta rakentuu niiden varaan ( PeVM 3/2010 vp, s. 5).

Puoluelain 3 §:n muutoksella, jolla mahdollistettaisiin puolueen rekisteröintihakemuksen tekeminen ja sen tueksi vaadittujen kannatusilmoitusten kerääminen sähköisesti, helpotettaisiin yksilöiden mahdollisuuksia käyttää osallistumisoikeuksiaan osallistumalla puolueen perustamiseen. Myös puoluerekisteriin pyrkivän yhdistyksen jäsenten yhteiskunnallisten vaikuttamismahdollisuuksien näkökulmasta muutos olisi positiivinen, sillä se helpottaisi kannatuksen keräämistä puolueen rekisteröinnille. Mahdollisuus kerätä ja antaa kannatus puolueen rekisteröinnille paperilla säilyisi ennallaan, eikä keräysaikaan tai vaadittujen kannatusilmoitusten määrään ehdoteta muutoksia. Näin ollen muutos ei heikentäisi sellaisten väestöryhmien osallistumismahdollisuuksia, jotka jatkossakin hyödyntäisivät paperimenettelyä esimerkiksi sen vuoksi, että heillä ei ole sähköisten palveluiden käyttämiseen vaadittua osaamista. Perustuslakivaliokunta on suhtautunut positiivisesti puolueen perustamiseksi tarvittavien kannatusilmoitusten keräämismahdollisuuteen verkossa lausuessaan demokratiapoliittisesta ohjelmasta 2017–2019 (PeVL 46/2017 vp).

Tietosuoja-asetuksen johdosta 3 §:ään tehdyillä tarkennuksilla on yhteys perustuslain 10 §:ssä turvattuun henkilötietojen ja yksityisyyden suojaan. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että henkilötietojen suoja tulee jatkossa turvata ensisijaisesti yleisen tietosuoja-asetuksen ja säädettävän kansallisen yleislainsäädännön nojalla (PeVL 14/2018 vp, s. 4). Perustuslakivaliokunnan mielestä on kuitenkin selvää, että erityislainsäädännön tarpeellisuutta on arvioitava myös tietosuoja-asetuksenkin edellyttämän riskiperustaisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Mitä korkeampi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely. Tällä seikalla on erityistä merkitystä arkaluonteisten tietojen käsittelyn osalta. (PeVL 14/2018 vp, s. 5) Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että arkaluonteisten tietojen käsittely on syytä rajata täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään (PeVL 15/2018 vp). Perustuslakivaliokunta on varhaiskasvatusta koskevien tietovarantojen osalta lausunnossaan PeVL 17/2018 vp edellyttänyt, että terveydentilatietojen ja muiden arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn on oltava tietosuoja-asetuksen mahdollistamissa puitteissa yksityiskohtaista ja kattavaa.

Puolueen perustamisen tueksi kerättävä kannatusilmoitus ilmaisee kannattajan poliittisen mielipiteen. Kannatusilmoituksen sisältämät henkilötiedot ovat siis luonteeltaan arkaluonteisia. Näiden henkilötietojen käsittely on sallittua tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan d ja g alakohdan nojalla. Muutoin kannattajien henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteena olisi tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti rekisterinpitäjän laissa säädetty velvoite, johon kansallisen sääntelyliikkumavaran käyttäminen perustuu. Käsittelyllä on myös tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdassa edellytetty yleisen edun mukainen tavoite, joka on sen varmistaminen, että rekisteröitävällä puolueella on laissa vaadittu määrä eduskuntavaaleissa, kuntavaaleissa tai europarlamenttivaaleissa äänioikeutettuja kannattajia. Puoluelain mukaiseen henkilötietojen käsittelyyn ei arvioida liittyvän merkittäviä riskejä rekisteröidyn henkilötietojen ja yksityiselämän suojan kannalta. Puoluelain 3 §:n 2 momentin 4 kohdassa ehdotetaan kuitenkin rajattavaksi käsiteltävät henkilötiedot voimassa olevaa lakia yksityiskohtaisemmin siihen, mikä on välttämätöntä tarkoituksen kannalta huomioiden poliittisen mielipiteen luonteen arkaluonteisena tietona.

Rekisteröidyn puolueen kannatusilmoitukset ovat julkisia viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan nojalla. Perustuslakivaliokunta on julkisuuslakia koskevassa lausunnossaan pitänyt välttämättömänä, että laissa turvataan rekisteröidyn puolueen perustamiseen tarvittavien kannattajakorttien julkisuus (PeVL 43/1998 vp, s. 5). Julkisuuslain säännös kytkeytyy julkisuusperiaatteeseen, joka on ilmaistu perustuslain 12 §:n 2 momentissa. Perusoikeusuudistuksen esitöissä ( HE 309/1993 vp, s. 58) on todettu, että riittävän julkisuuden takaaminen on edellytys yksilöiden mahdollisuudelle vaikuttaa ja osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan. Julkisuus on myös vallankäytön ja viranomaistoiminnan kritiikin ja valvonnan edellytys. Myös perustuslain 14 §:n 4 momentin julkiselle vallalle annettu osallistumisoikeuksien edistämistehtävä kytkeytyy julkisuusperiaatteeseen (PeVL 43/1998 vp).

Puolueen rekisteröintihakemuksen liitteeksi vaaditaan 5000 äänioikeutetun henkilön kannatusilmoitus, ja jo lukumäärän perusteella on oletettavaa, että kannattajien joukkoon kuuluu runsaasti sellaisia henkilöitä, jotka eivät itse toimi poliittisessa luottamustehtävässä. Kannatusilmoitus ilmaisee kannattajan poliittisen mielipiteen, ja sitä voidaan siten pitää paitsi tietosuoja-asetuksen näkökulmasta erityiseen henkilötietoryhmään kuuluvana tietona, myös valtiosääntöoikeudellisesti arkaluonteisena. Esityksen mukaan kannatusilmoitukset hävitettäisiin yhden vuoden kuluttua puolueen rekisteröintipäätöksestä. Lyhyehkö säilytysaika on tietojen arkaluonteisuuden näkökulmasta perusteltu suojaustoimena. Kannatusilmoituksiin liittyvät tiedontarpeet ovat ilmenneet tyypillisesti pian puolueen rekisteröinnin jälkeen. Yleisesti voidaan todeta, että kannatusilmoituksiin on kohdistunut vain harvoin kiinnostusta.

Edellä esitetyn perusteella lakiehdotus katsotaan voitavan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus: 

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1 Lakiehdotuksen perustelut

3 §. Rekisteröintihakemus.

Pykälän 1 momentissa todettaisiin eri tavat, joilla yhdistys voi laatia rekisteröintihakemuksen. Jatkossa yhdistys voisi vaihtoehtoisesti laatia rekisteröintihakemuksen joko voimassaolevan lain mukaisessa paperimenettelyssä, sähköpostitse tai oikeusministeriön ylläpitämässä verkkopalvelussa käyttäen vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annetussa laissa tarkoitettua vahvaa sähköistä tunnistamista. Julkishallinnon asiointipalveluiden yhteinen tunnistuspalvelu on toteutettu Suomi.fi-palvelussa, jossa käyttäjä voi valita itse, haluaako hän tunnistautua verkkopankkitunnusten, mobiilivarmenteen vai sirullisen henkilökortin avulla.

Rekisteröintihakemuksen liitteistä säädettäisiin 2 momentissa. Liitteet olisivat asiallisesti samat kuin voimassaolevassa laissa, mutta sanamuotoja muutettaisiin niin, että ne sopivat myös uuteen sähköiseen menettelyyn. Pykälän 2 momentin 2 kohdasta poistettaisiin tarpeettomana vaatimus siitä, että hakemukseen liitettävien sääntöjen tulee olla oikeaksi todistetut. Sen sijaan todettaisiin, että hakemukseen tulee liittää yhdistysrekisteriin merkityt ja voimassa olevat säännöt. Kannatusilmoituksista muodostuisi 2 momentin 4 kohdan mukaan hakemuksen neljäs liite. Kannatusilmoitusten vaadittavasta määrästä säädetään 2 §:ssä, jonka 1 momentin 2 kohdan mukaan niitä tarvitaan puolueen rekisteröinnin tueksi 5000.

Kannatusilmoitusten sisältämien henkilötietojen alaa täsmennettäisiin mainitsemalla 2 momentin 4 kohdassa nimenomaisesti, että kannatusilmoituksessa on kunkin kannattajan henkilötietoina nimi, syntymäaika ja kotikunta. Voimassa olevan säännöksen mukainen ”henkilötiedot” on käsitteenä laaja, ja muutoksen tarkoituksena olisi huomioida tarkemmin tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukainen henkilötietojen minimointiperiaate. Lainmuutos vastaisi tältä osin nykykäytäntöä.

Pykälän 3 momentissa kuvattaisiin kannatusilmoitusten keräämiseen liittyvä käytännön menettely. Yhdistyksen asiamies tekisi joko oikeusministeriön sähköisessä palvelussa tai muulla tavalla kirjallisesti rekisteröintihakemuksen, johon liitettäisiin 3 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetut liitteet, eli ote yhdistysrekisteristä, yhdistyksen säännöt ja yleisohjelma. Tämän jälkeen oikeusministeriö tarkastaisi liitteet, hyväksyisi ne ja ilmoittaisi hyväksynnästä yhdistyksen edustajalle. Jos hakemus olisi liitteiden osalta puutteellinen, yhdistystä pyydettäisiin täydentämään hakemusta, jotta liitteet voitaisiin hyväksyä. Yhdistys voisi aloittaa kannatusilmoitusten keräämisen vasta sen jälkeen, kun oikeusministeriö olisi hyväksynyt 3 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetut liitteet. Ennen oikeusministeriön ilmoitusta liitteiden hyväksymisestä kerätyt kannatusilmoitukset olisivat mitättömiä. Kannatusilmoitukset tulisi kerätä yhden vuoden kuluessa oikeusministeriön verkkopalvelussa tai käyttäen ministeriön vahvistaman kaavan mukaista paperista kannatusilmoitusta, jonka kukin kannattaja omakätisesti allekirjoittaa. Verkkopalvelussa äänioikeutettu, joka kannattaa yhdistyksen merkitsemistä puoluerekisteriin, tunnistautuisi palveluun vahvaa sähköistä tunnistamista käyttäen.

Pykälän 4 momentin mukaan Digi- ja väestötietoviraston tehtävänä olisi jatkossa tarkastaa puolueen rekisteröinnin edellyttämät kannatusilmoitukset. Kannatusilmoitukset siirtyisivät oikeusministeriön ylläpitämästä verkkopalvelusta suoraan Digi- ja väestötietovirastolle. Jos puolueen rekisteröintiä varten olisi kerätty myös paperisia kannatusilmoituksia, rekisteröintiä hakeva yhdistys toimittaisi ne oikeusministeriölle, joka puolestaan siirtäisi ne Digi- ja väestötietovirastolle tarkastettavaksi. Digi- ja väestötietovirasto tarkastaisi kannatusilmoitusten oikeellisuuden ja ilmoittaisi ministeriölle, onko hyväksyttäviä kannatusilmoituksia riittävä määrä. Käytännössä sähköisten kannatusilmoitusten tarkastaminen olisi melko yksinkertaista, koska oikeusministeriön vahvaa sähköistä tunnistamista hyödyntävä verkkopalvelu olisi jo väestötietojärjestelmän tietojen avulla varmistanut kannatusilmoituksen tekijän kelpoisuuden.

Pykälään lisättäisiin uusi 5 momentti, jonka mukaan rekisteröity yhdistys ja oikeusministeriö olisivat rekisterinpitäjiä niiden henkilötietojen osalta, jotka sisältyvät niiden hallussa oleviin ilmoituksiin. Säännöksellä rajattaisiin rekisterinpitäjyyttä ajallisesti kannatusilmoitusten hallussapitoaikaan. Kumpikin rekisterinpitäjä vastaisi esimerkiksi tarpeettomien kannatusilmoitusten hävittämisestä sekä mahdollisista rekisteröidyn tarkastuspyyntöjen käsittelystä, kun kannatusilmoitukset ovat sen hallussa. Oikeusministeriö toimisi rekisterinpitäjänä myös kannatusilmoitusten keräysvaiheessa siltä osin kuin yhdistys käyttäisi oikeusministeriön sähköistä palvelua kannatusilmoitusten keräämiseen. Tieto siitä, mikä taho kulloinkin vastaa rekisterinpitäjän velvoitteista, on edellytys sille, että rekisteröity voi käyttää tietosuoja-asetuksessa määriteltyjä oikeuksiaan.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan mukaan asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön osallistumisesta poliittisen puolueen perustamiseen ja rekisteröintiin, ovat julkisia. Ehdotetun pykälän 5 momentissa säädettäisiin, että kannatusilmoitusten tiedot ovat julkisia, kun yhdistys on rekisteröity puolueeksi. Siinä tapauksessa, että yhdistys ei onnistu keräämään vaadittua määrää kannatusilmoituksia, ilmoitukset eivät tulisi julkisiksi. Kannatusilmoitukset hävitettäisiin yhden vuoden kuluttua ministeriön rekisteröintiä koskevasta päätöksestä.

2 Voimaantulo

Esityksessä ehdotetaan, että laki tulisi voimaan viimeistään 1.1.2021. Meneillään olevasta covid-19-pandemiasta johtuvista rajoituksista ja suosituksista johtuen nykymuotoisten paperisten kannattajakorttien kerääminen on ollut aiempaa hankalampaa vuoden 2020 maaliskuusta alkaen. Lain mahdollisimman aikainen voimaantulo edesauttaisi puolueeksi pyrkivien yhdistysten osallistumista seuraaviin kuntavaaleihin, jotka toimitetaan 18.4.2021.

Esitykseen sisältyy ehdotus siirtymäsäännökseksi, jonka mukaan ennen lain voimaantuloa aloitettua kannatusilmoitusten keräystä voitaisiin jatkaa myös oikeusministeriön verkkopalvelussa lain voimaantulon jälkeen. Esitykseen sisältyy rekisteröintimenettelyn muutos, jonka myötä kannatusilmoitusten keräys voitaisiin jatkossa aloittaa vasta, kun oikeusministeriö on hyväksynyt sille toimitetut 3 §:n 2 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetut rekisteröintihakemuksen liitteet. Tämän vuoksi siirtymäsäännöksessä edellytettäisiin, että yhdistyksen, joka haluaa käyttää oikeusministeriön ylläpitämää verkkopalvelua ennen lain voimaantuloa aloitettuun kannatusilmoitusten keräämiseen, tulisi toimittaa oikeusministeriölle 3 §:n 2 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetut liitteet. Yhdistys voisi aloittaa kannatusilmoitusten keräämisen oikeusministeriön ylläpitämässä verkkopalvelussa, kun oikeusministeriö on hyväksynyt kyseiset liitteet. Toisin kuin lain voimaantulon jälkeen aloitetuissa keräyksissä, siirtymäsäännöksen soveltamisalaan kuuluvissa keräyksissä ennen hakemuksen liitteiden hyväksymistä kerätyt paperiset kannatusilmoitukset eivät olisi mitättömiä, vaan ne huomioitaisiin kannatusilmoitusten kokonaismäärässä.

Voimassa olevan 3 §:n mukaan rekisteröintihakemuksen liitteenä toimitettavien kannattajakorttien päiväys ei saa olla yhtä vuotta vanhempi. Esityksen mukaan yhden vuoden keräysaika käynnistyisi asiamiehen valitsemana ajankohtana sen jälkeen, kun oikeusministeriö on hyväksynyt esityksen mukaiset 3 §:n 2 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetut liitteet. Jatkossa kannatusilmoitusten keräysajan päättymispäivä on siis tiedossa keräyksen alkaessa. Tämän vuoksi on tarpeen siirtymäsäännöksessä säätää, että kannatusilmoitusten keräysaika ennen lain voimaantuloa aloitetuissa keräyksissä päättyy vuoden kuluttua ensimmäisenä kerätyn paperisen kannatusilmoituksen päiväyksestä.

Lakiehdotus

Laki puoluelain 3 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan puoluelain (10/1969) 3 §, sellaisena kuin sen ruotsinkielinen sanamuoto on laissa 372/2012 ja suomenkielinen sanamuoto laissa 1688/2015, seuraavasti:


3 §
Rekisteröintihakemus

Yhdistys voi laatia rekisteröintihakemuksen oikeusministeriön ylläpitämässä verkkopalvelussa, jossa käytetään vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annetussa laissa (617/2009) tarkoitettua vahvaa sähköistä tunnistamista, tai muulla tavalla kirjallisesti.


Rekisteröintihakemukseen on liitettävä:

1) ote yhdistysrekisteristä;

2) yhdistysrekisteriin merkityt voimassa olevat säännöt;

3) yleisohjelma; sekä

4) kannatusilmoitukset, joissa on kunkin kannattajan henkilötietoina täydellinen nimi, syntymäaika ja kotikunta sekä hänen vakuutuksensa, että hän on äänioikeutettu eduskuntavaaleissa, kuntavaaleissa tai europarlamenttivaaleissa.


Kannatusilmoitukset kerätään yhden vuoden kuluessa sen jälkeen, kun oikeusministeriö on hyväksynyt 2 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetut asiakirjat. Ilmoitukset kerätään 1 momentissa tarkoitetussa verkkopalvelussa tai ilmoitusten keräämiseen käytetään ministeriön vahvistaman kaavan mukaista paperista kannatusilmoitusta, jonka kukin kannattaja omakätisesti allekirjoittaa.


Oikeusministeriö toimittaa kannatusilmoitukset Digi- ja väestötietovirastolle, joka tarkastaa niiden oikeellisuuden ja ilmoittaa ministeriölle, onko hyväksyttäviä ilmoituksia riittävä määrä.


Rekisteröity yhdistys ja oikeusministeriö ovat rekisterinpitäjiä niiden henkilötietojen osalta, jotka sisältyvät niiden hallussa oleviin kannatusilmoituksiin. Ilmoitusten tiedot ovat julkisia, kun yhdistys on rekisteröity puolueeksi. Ilmoitukset hävitetään yhden vuoden kuluttua ministeriön rekisteröintiä koskevasta päätöksestä.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Jos rekisteröintihakemuksen tueksi kerättävien kannatusilmoitusten keräys on aloitettu ennen tämän lain voimaantuloa, keräystä voidaan jatkaa myös oikeusministeriön ylläpitämässä verkkopalvelussa lain tultua voimaan. Yhdistyksen, joka haluaa käyttää oikeusministeriön ylläpitämää verkkopalvelua ennen lain voimaantuloa aloitettuun ilmoitusten keräämiseen, tulee toimittaa oikeusministeriölle 3 §:n 2 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetut rekisteröintihakemuksen liitteet. Ilmoitusten keräämisen oikeusministeriön ylläpitämässä verkkopalvelussa voi aloittaa, kun oikeusministeriö on hyväksynyt kyseiset liitteet. Ilmoitusten keräysaika ennen lain voimaantuloa aloitetuissa keräyksissä päättyy vuoden kuluttua ensimmäisenä kerätyn paperisen kannattajakortin päiväyksestä.



Helsingissä 3.9.2020

Pääministeri
Sanna Marin

Oikeusministeri
Anna-Maja Henriksson

Lisää muistilistalle

Muuta kansioita

Dokumentti ei ole muistilistallasi. Lisää se valittuun tai uuteen kansioon.

Lisää dokumentti kansioihin tai poista se jo liitetyistä kansioista.

Lisää uusi kansio.

Lisää uusi väliotsikko.