SiVM 1/2020 vp HE 99/2019 vp

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta annettua lakia. Laissa tarkennettaisiin Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen tiedonsaantioikeuksia. Kansalliselle koulutuksen arviointikeskukselle säädettäisiin oikeus saada lakisääteisten arviointitehtäviensä hoitamiseksi välttämättömiä tietoja maksutta ja salassapitosäännösten estämättä. Kansallinen koulutuksen arviointikeskus tarvitsee lakisääteisten tehtäviensä hoitamiseen tietoa muun muassa oppilaiden ja opiskelijoiden erityistä tukea koskevista päätöksistä, jotka sisältävät salassa pidettävää tietoa. Arviointiviranomaiselle on välttämätöntä voida luovuttaa salassa pidettäviä tietoja muun muassa oppimistulosten arvioimiseksi.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.3.2020.

Kansallinen koulutuksen arviointikeskus ja Opetushallitus ovat havainneet tarpeen tarkentaa Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen tiedonsaantioikeuksia. Vaikka voimassa olevat perusopetuslain (628/1998), lukiolain (714/2018) ja varhaiskasvatuslain (540/2018) säännökset sisältävät velvoitteen toimittaa tietoa Kansalliselle koulutuksen arviointikeskukselle, laissa Kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta (1295/2013) ei säädetä Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen oikeudesta saada tietoa arviointitehtävän suorittamiseksi salassapitosäännösten estämättä. Asia havaittiin, kun opetushallinnon kansallisten sähköisten tietovarantojen (ns. KOSKI-tietovaranto) viranomaiskohtaisia tiedonluovutusten ehtoja ryhdyttiin tarkemmin määrittelemään. Kansallinen koulutuksen arviointikeskus tarvitsee muun muassa lakisääteiseen oppimistulosten arviointiin kouluista ja oppilaitoksista tietoja oppilaiden ja opiskelijoiden erityisestä tuesta ja vastaavista oppimisen ja opetuksen arvioinnin kannalta välttämättömistä tiedoista, kuten esimerkiksi sijoittumisesta erityisoppilaitokseen tai erityiseen ryhmään taikka opiskelusta yksilöllistetyn oppimäärän mukaan. Muun muassa uskonnon ja elämänkatsomustiedon oppimistulosten arviointi edellyttää myös tietoa uskonnosta, jonka opetukseen oppilas osallistuu. Muun muassa tieto siitä, että oppilas saa erityistä tukea taikka on erityiskoulun tai -oppilaitoksen oppilas, on tulkittu salassa pidettäväksi tiedoksi viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999), myöhemmin julkisuuslaki, 24 §:n nojalla. Salassa pidettävien tietojen luovuttamisen osalta opetustoimen lainsäädännön säännökset ovat tältä osin puutteelliset Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen lakisääteisten tehtävien hoitamisen näkökulmasta. Kansallinen koulutuksen arviointikeskus on laatinut selvityksen arviointitoiminnastaan ja siitä, millaiset henkilötiedot ovat sen toiminnassa välttämättömiä saada.

Laki Kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta

Kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta säädetään laissa Kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta. Kansallinen koulutuksen arviointikeskus on itsenäinen ja riippumaton koulutuksen arviointiviranomainen, joka toimii Opetushallituksen erillisyksikkönä. Arviointikeskus tuottaa arviointiin perustuvaa tietoa koulutuspoliittista päätöksentekoa ja koulutuksen ja varhaiskasvatuksen kehittämistä varten.

Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen lakisääteisenä tehtävänä on sitä koskevan lain 2 §:n mukaan toteuttaa koulutukseen ja varhaiskasvatukseen sekä varhaiskasvatuksen, opetuksen ja koulutuksen järjestäjien ja korkeakoulujen toimintaan liittyviä arviointeja laissa säädetyn määräajoin tehtävän arviointisuunnitelman mukaisesti. Arviointisuunnitelman hyväksyy opetus- ja kulttuuriministeriö. Nimenomaisesti säädetään velvollisuudesta tehdä perusopetuslain ja lukiolain tuntijakosäännösten ja opetussuunnitelman perusteiden tavoitteiden saavuttamista koskevaa oppimistulosten arviointia ja ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (531/2017) tutkinnon perusteiden sekä taiteen perusopetuksesta annetun lain (633/1998) opetussuunnitelman perusteiden tavoitteiden saavuttamista koskevaa oppimistulosten arviointia. Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen tehtävänä on myös kehittää koulutuksen ja varhaiskasvatuksen arviointia ja tukea arviointia ja laadunhallintaa koskevissa asioissa varhaiskasvatuksen, opetuksen ja koulutuksen järjestäjiä sekä korkeakouluja. Lisäksi lain mukaan tehtävänä on huolehtia muista tehtävistä, jotka säädetään tai määrätään sen tehtäviksi.

Suurin osa lakisääteisistä tehtävistä muodostuu oppimistulosten arvioinnista, opetuksen ja koulutuksen teema- ja järjestelmäarvioinneista sekä varhaiskasvatuksen laadunarviointijärjestelmästä. Teema-arvioinnit kohdistuvat johonkin sisällölliseen kokonaisuuteen tai aihepiiriin. Kohteena voi olla myös tietyn koulutusmuodon tilan arviointi. Järjestelmäarvioinneissa voidaan myös tarkastella koulutusjärjestelmän kokonaisuutta tai sen osa-aluetta, esimerkiksi oppilaiden saaman tuen toteutumista.

Arviointeja toteutetaan myös opetuksen ja koulutuksen järjestäjien toimeksiannosta maksullisena palvelutoimintana, jonka tarkoituksena on antaa arvioinnin otoksen ulkopuolelle jääneille opetuksen ja koulutuksen järjestäjille mahdollisuus huolehtia niille muun muassa perusopetuslain 21 § 2 momentin ja lukiolain 56 § 1 momentin mukaan kuuluvasta lakisääteisestä velvollisuudesta arvioida antamaansa opetusta ja koulutusta.

Kansallinen koulutuksen arviointikeskus vastaa Suomessa yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen koulutuksen arvioinnista. Kolme keskeistä arviointityyppiä ovat korkeakoulujen auditoinnit, teema- ja järjestelmäarvioinnit ja tekniikan tutkinto-ohjelmien akkreditoinnit.

Perusopetuslaki

Perusopetuslain 21 §:ssä säädetään koulutuksen arvioinnista. Pykälän mukaan koulutuksen arvioinnin tarkoituksena on turvata perusopetuslain tarkoituksen toteuttamista ja tukea koulutuksen kehittämistä ja parantaa oppimisen edellytyksiä. Pykälässä säädetään, että opetuksen järjestäjän tulee arvioida antamaansa koulutusta sekä osallistua ulkopuoliseen toimintansa arviointiin. Lisäksi pykälässä on viittaus lakiin kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta. Perusopetuslain 40 §:ssä säädetään henkilötietojen salassapidosta. Pykälän 1 momentin mukaan opetuksen järjestämisestä vastaavien toimielinten jäsenet, koulun henkilöstö, kouluterveydenhuollon edustajat, koulukuraattorit, koulupsykologit ja opetusharjoittelua suorittavat eivät saa sivullisille ilmaista, mitä he ovat perusopetuslain mukaisia tehtäviä hoitaessaan saaneet tietää oppilaiden tai tässä laissa tarkoitetun henkilöstön taikka heidän perheenjäsentensä henkilökohtaisista oloista ja taloudellisesta asemasta. Lain 41 §:ssä säädetään tietojen saantioikeudesta. Pykälän 2 momentin mukaan opetuksen järjestäjän tulee pyynnöstä toimittaa valtion opetushallintoviranomaisille niiden määräämät koulutuksen arvioinnin, kehittämisen, tilastoinnin ja seurannan edellyttämät tiedot.

Lukiolaki

Perusopetuslakia vastaava koulutuksen arviointia koskeva säännös sisältyy lukiolakiin, jonka 56 §:ssä säädetään koulutuksen arvioinnista ja laadunhallinnasta. Pykälän 1 momentin mukaan koulutuksen järjestäjä vastaa järjestämänsä koulutuksen laadusta ja laadunhallinnan jatkuvasta kehittämisestä. Koulutuksen järjestäjän tulee arvioida antamaansa koulutusta ja sen vaikuttavuutta sekä osallistua säännöllisesti ulkopuoliseen toimintansa ja laadunhallintajärjestelmiensä arviointiin. Pykälän 2 momentissa viitataan lakiin Kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta. Lain 59 §:ssä säädetään tietojensaantioikeudesta. Pykälän 2 momentin mukaan koulutuksen järjestäjän tulee pyynnöstä toimittaa valtion opetushallintoviranomaisille niiden määräämät koulutuksen arvioinnin, kehittämisen, tilastoinnin ja seurannan edellyttämät tiedot.

Laki ammatillisesta koulutuksesta

Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 108 §:ssä säädetään julkisuudesta ja tietojensaantioikeudesta. Toisin kuin perusopetuslain ja lukiolain vastaavissa säännöksissä, pykälän 3 momentin mukaan koulutuksen järjestäjän tulee salassapitosäännösten sitä estämättä pyynnöstä toimittaa valtion opetushallintoviranomaisille niiden määräämät koulutuksen arvioinnin, kehittämisen, tilastoinnin ja seurannan edellyttämät tiedot. Säännöksestä nimenomaisesti ilmenee, että tieto voidaan luovuttaa muualla laissa, esimerkiksi viranomaisen toiminnan julkisudesta annetussa laissa (621/1999), säädetyistä salassapitosäännöksistä riippumatta.

Varhaiskasvatuslaki

Varhaiskasvatuslain 24 §:ssä säädetään varhaiskasvatuksen arvioinnista. Pykälän mukaan varhaiskasvatuksen arvioinnin tarkoituksena on tarkoituksen toteuttamista ja tukea varhaiskasvatuksen kehittämistä ja edistää lapsen kehityksen, oppimisen ja hyvinvoinnin edellytyksiä. Pykälässä säädetään, että varhaiskasvatuksen järjestäjän ja tuottajan tulee arvioida antamaansa varhaiskasvatusta sekä osallistua ulkopuoliseen toimintansa arviointiin. Varhaiskasvatuslain 40 §:ssä säädetään henkilötietojen salassapidosta

Henkilötietojen käsittely

Arviointitehtävässään Kansallinen koulutuksen arviointikeskus joutuu käsittelemään erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja. Henkilötietolainsäädännön osalta Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen henkilötietojen käsittelyoikeus perustuu luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) 2016/679 (yleinen tietosuoja-asetus), jäljempänä tietosuoja-asetuksen, 6 artiklan 1 c kohtaan. Kyseinen henkilötietojen käsittelyperuste edellyttää, että käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi. Toisaalta käsittely perustuu kansallisen tietosuojalain (1050/2018) 6 §:n 1 momentin 2 kohtaan, jonka mukaan tietosuoja-asetuksen erityisten henkilötietoryhmien käsittelyn kieltävää 9 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta tietojen käsittelyyn, josta säädetään laissa tai joka johtuu välittömästi rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tehtävästä. Käsittelyperusteena on siis henkilötietolainsäädännön näkökulmasta sekä erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvan tiedon ja muun henkilötiedon osalta kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen lakisääteisten tehtävien suorittamiseksi tarpeellinen tietojen käsittely. Tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan g alakohdassa säädetään henkilötietojen käsittelyn edellytykseksi lailla säätämisen ohella myös se, että käsittely on tarpeen tärkeää yleistä etua koskevasta syystä ja oikeasuhtaista tavoitteeseen nähden. Tieto opetusjärjestelyistä ja järjestetystä tuesta saattaa sisältää epäsuorasti tietoja, jotka kuuluvat tietosuoja-asetuksessa tarkoitettuihin erityisiin henkilötietoryhmiin. Vertailukelpoinen tieto edellyttää tiedon saantia kyseistä asioista. Arviointikeskuksen arviointien yksi keskeinen tavoite on lisätä erilaisten oppi-joiden tasa-arvon, yhdenvertaisuuden sekä lapsen edun toteutumista. Tuen tarpeessa olevien oppilaiden ja esimerkiksi vammaisten lasten ja nuorten opetusjärjestelyt ja oppimistulokset tulee voida asianmukaisesti arvioida, eikä arviointeja voida toteuttaa ilman erityisten henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittelyä.

Tilanteessa, jossa arviointeja toteutetaan opetuksen ja koulutuksen järjestäjien toimeksiannosta, Kansallinen koulutuksen arviointikeskus toimii henkilötietojen käsittelijänä rekisterinpitäjänä toimivan opetuksen tai koulutuksen järjestäjän lukuun. Rekisterinpitäjän käsittelyoikeus arvioinnin toteuttamiseksi tulee perustua tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 c kohtaan. Perusopetuslain 21 § 2 momentin ja lukiolain 56 § 1 momentissa säädetään opetuksen ja koulutuksen järjestäjän velvollisuudesta arvioida antamaansa opetusta ja koulutusta.

Kansallinen tietosuoja-asetusta tarkentava lainsäädäntö on mahdollista henkilötietojen käsittelyn perustuessa 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan.

Kansallisen tietosuojalain 6 §:n 2 momentin mukaan erityisiä henkilötietoryhmiä koskeva käsittely edellyttää, että rekisterinpitäjän ja henkilötietojen käsittelijän on toteutettava asianmukaiset ja erityiset toimenpiteet rekisteröidyn oikeuksien suojaamiseksi. Laissa on säädetty 11 suojaamistoimenpidettä. Kansallisella koulutuksen arviointikeskuksella, joka toimii Opetushallituksen erillisyksikkönä ja jonka tietohallinnon Opetushallitus järjestää, on käytössään suurin osa laissa tarkoitetuista suojaamistoimenpiteistä.

Kansallinen koulutuksen arviointikeskus toteuttaa vuoden 2019 loppuun mennessä tietosuojaa koskevan vaikutustenarvioinnin.

Salassa pidettävien tietojen saaminen ja luovuttaminen

Julkisuuslaissa säädetään salassapitovelvoitteista mutta myös salassa pidosta poikkeamisesta. Julkisuuslain 26 §:n mukaan viranomainen voi antaa salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tiedon, jos tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen on laissa erikseen nimenomaisesti säädetty tai se, jonka etujen suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty, antaa siihen suostumuksensa. Julkisuuslain 29 §:ssä säädetään salassa pidettävien tietojen antamisesta toiselle viranomaiselle. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan viranomainen voi antaa toiselle viranomaiselle tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta, jos tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen on laissa erikseen nimenomaisesti säädetty.

Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen toteuttamat kansalliset arvioinnit edellyttävät oppijaa koskevan salassa pidettävän tiedon keräämistä. Esimerkiksi perusopetuksen ja ammatillisen koulutuksen oppimistulosten arvioinneissa on tärkeää saada tietoa yksittäisen, myös erityistä tukea tarvitsevan, lapsen tai nuoren suorituksista opetuksen tai koulutuksen aikana, jotta saadaan luotettavaa tietoa osaamisen kehittymisestä ja siihen vaikuttavista tekijöistä ja jotta Kansallinen koulutuksen arviointikeskus voi suorittaa tehtäväänsä kehittämissuositusten antajana suomalaisen koulutuksen kehittämiseksi kansallisella ja paikallisella tasolla. Lisäksi on toteutettu yksittäisiä arviointihankkeita, joiden toteuttaminen olisi mahdotonta ilman salassa pidettävän tiedon saamista. Esimerkkinä tällaisesta hankkeesta on viittomakieli äidinkielenä -oppimistulosten arviointi vuodelta 2016, jonka toteutuksen edellytyksenä oli saada salassa pidettävää tietoa oppilaan terveydentilasta. Vastaavanlaisille arvioinneille on tarvetta myös tulevaisuudessa.

Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen toteuttamat arviointitehtävät kohdistuvat virallisen järjestelmän mukaisiin opetuksen ja koulutuksen järjestäjiin sekä varhaiskasvatuksen palveluntuottajiin ja järjestäjiin. Arvioinnin kohteena on lakisääteinen opetus- ja kasvatustoiminta. Muun muassa erityisen tuen järjestämisen ja siihen liittyvän päätöksenteon on katsottu sisältävän julkisen vallan käyttöä. Julkisuuslain 29 § soveltuu suureen osaan Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen arviointitoimintaan liittyvistä tiedonluovutuksista myös niissä tilanteissa, joissa tietoja luovuttava toiminnan järjestäjä ei ole kunta, kuntayhtymä, valtio taikka yliopisto, vaan toimii yksityisoikeudellisessa muodossa. Vaikka tiedon antamisen velvollisuudesta muun muassa arviointitoimintaan on varhaiskasvatus- ja opetuslainsäädännössä erikseen nimenomaisesti säädetty, ei niissä taikka Kansallista koulutuksen arviointikeskusta koskevassa laissa, ole nimenomaisesti säädetty tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen salassapitosäännösten estämättä.

Alkavalla arviointisuunnitelmakaudella 2020—2023 tullaan arvioimaan muun muassa oppijoiden yksilöllisten oppimispolkujen toteutumista perusopetuksessa sekä ammatillisessa koulutuksessa. Osana yksilöllisten opintopolkujen toteutumista koskevaa arviointia arvioidaan myös erityisen tuen järjestämistä. Yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon toteutumisen näkökulmasta arvioinnin tulisi tuottaa tietoa myös niiden oppijoiden koulutuspoluista, joilla on erityisen tuen päätös. Ilman tietoa lapsen tai nuoren kuulumisesta erityisen tuen piiriin, taikka tietoa siitä, että hän esimerkiksi opiskelee tietyn yksilöllistetyn oppimäärän mukaan tai muuta arvioinnin kannalta merkittävää seikkaa, arviointeja ei voida toteuttaa eikä toimintaa ohjata ja kehittää kaikkien oppijoiden osalta yhdenvertaisesti. Yhteiskunnallisena tavoitteena on ollut painottaa oppilas- ja opiskelijahuollon palvelujen vahvistamista kaikilla koulutusasteilla, jotta lapset ja nuoret saavat tarvitsemaansa tukea.

Julkisuuslain 26 § edellyttää nimenomaista erityislain säännöstä oikeudesta tai velvollisuudesta antaa salassa pidettävä tieto tai säännöstä oikeudesta saada tällainen tieto. Nimenomainen erityissäännön on riittävällä tarkkuudella säädetty nykyisin vain ammatillisen koulutuksen osalta. Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen tiedonsaantioikeuksia on tarkennettava. Arviointiaineiston on oltava yhdenvertaisin perustein kerättyä ja täydellistä. Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen suorittamia lakisääteisiä arviointeja ei voida perustaa oppilaiden ja opiskelijoiden julkisuuslain 26 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun suostumuksen varaan vaan asiasta olisi säädettävä laissa.

Tietosuojatoimenpiteistä

Kansallinen koulutuksen arviointikeskus on Opetushallituksen erillisyksikkö. Opetushallitusta koskevan lain perustelujen mukaisesti Opetushallitus vastaa erillisyksikköjään koskien tietohallintoasioista, joita ovat tietohallinnon kokonaisarkkitehtuuria ja tietojärjestelmien yhteen toimivuutta ja systeemityömenetelmiä koskevat asiat, tietojärjestelmähankkeiden valmisteluun sekä ICT-palveluiden ja -laitteiden hankintaan, sopimuksiin ja ICT-toimittajien ohjaukseen liittyvät asiat sekä turvallisuusasiat, kuten valmiuteen ja tietoturvaan liittyvät asiat.

Salassa pidettävän tiedon osalta arviointitoiminnan suojaustoimiin kuuluvat toimenpiteet, joilla on jälkeenpäin mahdollista varmistaa ja todentaa kenen toimesta henkilötietoja on tallennettu, muutettu tai siirretty, toimenpiteet, joilla parannetaan henkilötietoja käsittelevän henkilöstön osaamista, toimenpiteet, joilla rajataan pääsy tietoihin vain tietyille henkilöille, toimenpiteet, joilla käsittelyjärjestelmien ja henkilötietojen käsittelyyn liittyvien palveluiden jatkuva luottamuksellisuus, eheys, käytettävyys ja vikasietoisuus taataan. Lisäksi suojatoimiin kuuluvat menettely, jolla testataan, tutkitaan ja arvioidaan säännöllisesti teknisten ja organisatoristen toimenpiteiden tehokkuutta tietojenkäsittelyn turvallisuuden varmistamiseksi, erityiset menettelysäännöt, joilla varmistetaan tietosuoja-asetuksen noudattaminen siirrettäessä ja luovutettaessa henkilötietoja, tiedostosalien turvaaminen, tietosuojavastaavan nimittäminen, tietosuoja-asetuksen 35 artiklan mukainen tietosuojaa koskevan vaikutustenarvioinnin laatiminen ja avainhenkilöstön kouluttaminen henkilötietojen anonymisointiin ja pseudonymisointiin.

Esityksen tavoitteena on mahdollistaa Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen arviointitehtävä siten, että Kansallinen koulutuksen arviointikeskus voi saada ja käsitellä arvioinnin kannalta tarpeellisessa laajuudessa henkilöitä koskevia salassa pidettäviä tietoja korkeakoulut pois lukien kaikkien muiden sen toimialaan kuuluvien koulutusmuotojen ja varhaiskasvatuksen osalta, kuten nykyisin ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa ammatillisen koulutuksen osalta säädetään. Oikeisiin taustatietoihin pohjautuvan arviointitiedon avulla tuotetaan monipuolista ja luotettavaa seurantatietoa varhaiskasvatuksen, opetuksen ja koulutuksen toteutumisesta, osaamisen tasosta sekä koulutuksellisen tasa-arvon toteutumisesta sekä tulevaisuuden kehittämissuunnista paikallisen kehittämisen ja poliittisen päätöksenteon tueksi.

Muutetaan kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta annettu lakia siten, että lisätään kumotun 6 §:n tilalle uusi säännös Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen tietojensaantioikeudesta. Pykälän mukaan Kansallisella koulutuksen arviointikeskuksella olisi oikeus saada arviointinsa kohteena olevilta varhaiskasvatuksen järjestäjiltä ja tuottajilta, opetuksen- ja koulutuksen järjestäjiltä sekä Opetushallitukselta välttämättömät tiedot lakisääteisten 2 §:ssä tarkoitettujen arviointitehtäviensä hoitamiseksi maksutta ja salassapitosäännösten estämättä. Korkeakouluja koskeva arviointitoiminta poikkeaa luonteeltaan muusta koulutuksen arvioinnista. Oikeus saada salassa pidettäviä tietoja ei koskisi korkeakoulujen arviointia.

Oikeus saada tietoa toiminnan järjestäjiltä ja Opetushallitukselta pitää sisällään myös oikeuden saada tietoa niiden ylläpitämistä henkilötietorekistereistä ja tietovarannoista. Opetushallinnon valtakunnallisista tietovarannoista ja rekistereistä säädetään nykyisin laissa valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä (884/2017) sekä varhaiskasvatuslaissa, jossa säädetään varhaiskasvatuksen valtakunnallisesta tietovarannosta (ns. Varda). Tietovarantoja ylläpitää Opetushallitus. Tarkoituksena on mahdollistaa voimassa olevia tietovarantojen hyödyntäminen ja näin vähentää tarpeetonta tietojenkäsittelyä kouluissa oppilaitoksissa sekä kunnallisissa ja yksityisissä päiväkodeissa. Tämä on ollut myös kyseisten tietovarantojen perustamisen tarkoitus.

Välttämättömät salassa pidettävät tiedot arvioinnin alaisessa toiminnassa liittyvät varhaiskasvatuksessa olevien lasten, oppilaiden ja opiskelijoiden mahdollisiin erityisiin opetusjärjestelyihin ja näiden saamaan tukeen. Tuen tarvetta ja sen myötä arkaluontoista henkilötietoa, kuten kehitysvammaisuuden tai tietyn aistivamman, saattaa epäsuorasti paljastaa myös esimerkiksi opiskelu erityisoppilaitoksessa.. Koulukotien oppimistulosten arviointi edellyttää tietoa opiskelusta koulukodissa, joka paljastaa tiedon sosiaalihuollon asiakkuudesta.

Tukea koskevilla tiedoilla tarkoitetaan tietoa siitä, onko henkilölle annettu perusopetuslaissa, lukiolaissa taikka ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitettua erityistä tai tehostettua tukea ja onko osana tukea henkilölle tehty henkilökohtainen suunnitelma. Lisäksi arvioinnin kannalta välttämätöntä saattaa olla tieto siitä, onko henkilön oppimäärää yksilöllistetty tai onko henkilö vapautettu oppiaineen opiskelusta. Oikeus saada välttämätön tieto liittyy järjestettyyn opetukseen, varhaiskasvatukseen ja tietoon opetuslainsäädännön mukaisen tuen järjestämisestä. Oikeus saada tietoa ei ulotu tuen järjestämisen taustalla oleviin lääketieteellisin tai psykologisiin arviointeihin, terveydenhuollon tai sosiaalihuollon ammattihenkilöiden asiakirjoihin taikka muihin oppilashuollon palveluiden asiakirjoihin.

Tukeen ja erityisiin opetusjärjestelyihin liittyvien salassa pidettävien tai arkaluontoisten tietojen käsittelyn välttämättömyyttä tulee aina arvioida suhteessa tuen tarpeessa olevien oppilaiden, opiskelijoiden tai varhaiskasvatuksessa olevien lasten saaman opetuksen, koulutuksen ja varhaiskasvatuspalvelun sekä niihin liittyvien opetuksellisten ja kasvatuksellisten tavoitteiden yhdenvertaisen toteutumisen takaamiseen.

Uskonnon ja elämänkatsomustiedon oppimistulosten arviointi edellyttää myös salassa pidettävän tiedon saamista. Myös tiedon saaminen muista erityisistä opetusjärjestelyistä taikka vähemmistökielellä (esimerkiksi viittomakieli) annetusta opetuksesta edellyttää selkää säännöstä tietojen saamisesta.

Oikeus saada tietoja salassapitosäännösten estämättä liittyy nimenomaisesti Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen 2 §:ssä säädettyyn arviointitoimintaan. Lakisääteisiä arviointeja ovat opetus- ja kulttuuriministeriön hyväksymään arviointisuunnitelmaan sisältyvät arvioinnit, opetuksen, koulutuksen tai varhaiskasvatuksen järjestäjään kohdistuvat muut lakiin perustuvat ja valtion opetushallinnon viranomaisen määräämät arvioinnit sekä mainittujen arvioitavien toimijoiden lakisääteisen koulutuksen itsearvioinnin tukeminen ja toteuttamiseen osallistuminen. Ennen lakisääteisen arviointitehtävän antamista ja käynnistämistä tulee arvioida, onko arkaluontoisten tietojen käsittelylle riittävän painavat, välttämättömät, perusteet, onko tietojen käsittely oikeassa suhteessa rekisteröityjen oikeuksiin ja onko käytössä riittävät laissa tarkoitetut suojatoimet. Lain 2 §:n 5 kohdassa tarkoitetut muut Kansalliselle koulutuksen arviointikeskukselle säädetyt tai määrätyt tehtävät eivät lähtökohtaisesti ole sellaisia, joiden toteuttamiseksi salassapitosäännös voitaisiin tietojen antamisessa ohittaa, ellei tehtävässä ole kyse opetuksen, koulutuksen ja varhaiskasvatuksen arvioinnista. Myös tällöin arviointitehtävän on oltava yhteiskunnallisesti tarpeellista sekä hyväksyttävää ja salassa pidettävien tietojen antaminen on välttämätöntä hyväksyttävien ja tarpeellisten tavoitteiden vuoksi.

Esityksessä olisi myös voitu säätää oikeudesta saada salassa pidettäviä henkilötietoja teknisen käyttöyhteyden avulla. Tietoa tullaan enenevässä määrin hankkimaan teknisten käyttöyhteyksien kautta suoraan muiden toimijoiden ylläpitämistä tietovarannoista, kuten valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annetussa laissa säädetystä Koski-tietovarannosta. Laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta (906/2019) on kuitenkin vahvistettu tulevaksi voimaan 1.1.2020. Jatkossa viranomaisten välisestä tietojen luovuttamisesta säädetään tiedonhallintalain 22 ja 23 §:ssä, eikä tarvetta säätää tietojen luovuttaminen teknisen rajapinnan avulla viranomaisten välillä taikka katseluyhteyden avaaminen viranomaiselle enää ole tarpeen säätää erityislainsäädännössä. Samalla kumoutuu julkisuuslain 29 § 3 momentti, jossa on säädetty edellytyksistä, joiden vallitessa viranomainen voi avata toiselle viranomaiselle teknisen käyttöyhteyden henkilörekisterinsä tietoihin.

Esityksellä ei ole taloudellisia vaikutuksia. Esitys mahdollistaa perusopetuksen ja muiden asteiden oppimistulosten arviontien ja vastaavien Kansalliselle koulutuksen arviointikeskukselle kuuluvien lakisääteisten arviointien jatkumisen vastaavien periaatteiden mukaisesti, kuin tähän mennessä. Esitys ei laajenna kuntien ja muiden opetuksen ja koulutuksen järjestäjien velvollisuutta osallistua toimintansa ulkopuoliseen arviointiin vaan mahdollistaa nykyisen kaltaisen arviointitoiminnan jatkumisen. Oikeus saada myös salassa pidettävät tiedot suoraan opetushallituksen ylläpitämistä kansallisista tietovarannoista vähentää kuntien ja muiden opetuksen ja koulutuksen järjestäjien työtä ja parantaa tietosuojaa ja tietoturvaa. Tietojen suojaustoimenpiteitä koskevat menetelmät ja periaatteet ovat Kansallisessa koulutuksen arviointikeskuksessa ja sen tietohallinnosta vastaavassa Opetushallituksessa asetettu riittävälle tasolle, jotta salassa pidettävien tietojen käsittely on mahdollista.

Tiedonsaantioikeudesta olisi voitu säätää erikseen kaikissa Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen arviointitehtävänalaan kuuluvissa erityislaeissa. Koska Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen lakisääteisistä arviointitehtävistä säädetään Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksesta annetussa laissa ja tietojen saantioikeus salassa pidettävien tietojen osalta rajautuu näihin arviointitehtäviin, on selkeintä säätää tietojen saantioikeudesta Kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta annettua lakia muuttamalla. Vastaavalla tavalla on säädetty muun muassa Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksesta annetussa laissa (668/2008), jossa säädetään Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen oikeudesta saada kyseisessä laissa säädettyjen tehtävien hoitamiseksi tietoja salassapitovelvoitteiden ja muiden tietojen käyttöä koskevien rajoitusten rajoittamatta.

Esityksestä järjestettiin suppea lausuntokierros. Lausuntoja pyydettiin Kuntaliitolta, opettajien ammattijärjestö OAJ:lta, Tietosuojavaltuutetun toimistolta, oikeusministeriöltä, Opetushallitukselta ja Kansalliselta koulutuksen arviointikeskukselta. Luonnos hallituksen esitykseksi toimitettiin tiedoksi myös lainsäädännön arviointineuvostolle.

Lausuntonsa annettuun määräaikaan mennessä toimittivat OAJ, Oikeusministeriö, Kuntaliitto, Tietosuojavaltuutettu ja Kansallinen koulutuksen arviointikeskus. Lausunnoissa pääsääntöisesti todettiin arviointitoiminnan edellyttävän myös salassa pidettävien tietojen saantioikeutta. Tietosuojavaltuutetun ja Kuntaliiton lausuntojen mukaan esityksessä olisi kuitenkin täsmennettävä erityisesti sitä, millaisia terveystietoja Arviointikeskuksella on oikeus saada ja mitkä tiedot ovat sen arviointitoiminnassa välttämättömiä. Kuntaliiton lausunnon mukaan tietojensaantioikeus tulee myös kuormittamaan kuntia taloudellisesti. Oikeusministeriön mukaan jatkovalmistelussa olisi perusteltua vielä pyrkiä täsmentämään luovutettavien tietojen joukkoa ja luonnetta sekä toisaalta niitä tarkoituksia, joiden toteuttamiseksi eri tyyppisten tietojen luovuttaminen on välttämätöntä. Kuntaliiton, oikeusministeriön ja tietosuojavaltuutetun lausunnoissa myös tuotiin esiin, että esityksessä viitattuja kansallisen tietosuojalain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettujen suojatoimien käyttöä ei ole tarkemmin arvioitu.

Lausuntojen pohjalta lain sanamuotoja on tarkennettu. Pykälän perusteluissa kohdassa 4.1 on tarkennettu sitä, mitä tukea koskevalla tiedolla tarkoitetaan. Erityisten henkilötietojen suojatoimia koskevaa perustelukohtaa on täsmennetty. Perusteluihin on väärinkäsitysten välttämiseksi täsmennetty, että oikeudella saada salassa pidettävää tietoa ei laajenneta kuntien tai muiden opetuksen ja koulutuksen järjestäjien velvollisuutta toimittaa tietoja nykyisestä.

Saadut lausunnot ovat julkisessa palvelussa osoitteessa: https://minedu.fi/hanke?tunnus=OKM044:00/2019

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan viimeistään 1.3.2020. Seuraava Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen suorittama oppimistulosten arviointikierros alkaa maaliskuussa vuonna 2020. Tiedot oppilaiden ja opiskelijoiden erityisestä tuesta, joustavasta perusopetuksesta ja vastaavista taustatiedoista olisi oltava tuolloin arviointiviranomaisten käytettävissä. Muutoin Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen tulosten aikasarjat ja vertailtavuus menetetään.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutoksia arviointiviranomaisen tiedonsaantioikeuksia koskeviin säännöksiin. Ehdotetut säännökset mahdollistaisivat sen, että Kansallinen koulutuksen arviointikeskus saisi lakisääteisten tehtäviensä hoitamisen kannalta välttämättömät tiedot salassapitosäännösten estämättä.

Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen tarvitsemat välttämättömät tiedot sisältävät myös salassa pidettäviä arkaluonteisia tietoja. Sääntelyä, joka koskee viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä, tulee arvioida perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Lainsäätäjän tulee turvata nämä oikeudet tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa. Erityisiä henkilötietoja, jotka ovat erityisen arkaluonteisia perusoikeuksien ja -vapauksien kannalta, on suojeltava erityisen tarkasti, koska niiden käsittelyn asiayhteys voisi aiheuttaa huomattavia riskejä perusoikeuksille ja -vapauksille.

Perustuslakivaliokunta on arvioinut arkaluonteisten tietojen käsittelyä pitäen lähtökohtana, että yksityiselämän suojaan kohdistuvia rajoituksia on arvioitava kulloisessakin sääntely-yhteydessä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten valossa (PeVL 42/2016 vp). Asiaa on arvioitava perusoikeuksien rajoitusedellytysten, erityisesti rajoitusten hyväksyttävyyden ja oikeasuhtaisuuden, kannalta. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (PeVL 17/2016 vp, s. 2—3). Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että arkaluonteisten tietojen käsittely on syytä rajata täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään (ks. esim. PeVL 3/2017 vp, s. Tällaista rajausta on valiokunnan käytännössä pidetty säätämisjärjestyskysymyksenä (ks. esim. PeVL 15/2018 vp, s. 40). Valiokunta ei ole pitänyt hyvin väljiä ja yksilöimättömiä tietojensaantioikeuksia perustuslain kannalta kuitenkaan mahdollisina edes silloin, kun ne on sidottu välttämättömyyskriteeriin (PevL 15/2018 vp, jossa viittaus mm. PeVL 59/2010 vp, s. 4/I).

Välttämättömät tiedot

Ehdotuksessa Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen salassapitosäännökset murtava tietojen saantioikeus on sidottu lakisääteisten arviointitehtävien kannalta välttämättömiin oppilaan tai opiskelijan saamaa varhaiskasvatusta, opetusta, koulutusta ja koulutus- ja varhaiskasvatuslainsäädäännössä tarkoitetun tuen järjestämistä koskeviin tietoihin. Lain sanamuoto ei mahdollista tiedon saamista esimerkiksi tuen järjestämisen taustalla olevista lääketieteellisistä arvioista. Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen lakisääteiset tehtävät on säädetty lain 2 §:ssä. Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen lakisääteisenä tehtävänä on toteuttaa koulutukseen ja oppimistuloksiin, varhaiskasvatukseen sekä varhaiskasvatuksen, opetuksen ja koulutuksen järjestäjien ja korkeakoulujen toimintaan liittyviä arviointeja. Lisäksi lakisääteisenä tehtävän on tukea varhaiskasvatuksen, opetuksen ja koulutuksen järjestäjiä sekä korkeakouluja arviointia ja laadunhallintaa koskevissa asioissa, kehittää koulutuksen ja varhaiskasvatuksen arviointia sekä huolehtia muista tehtävistä, jotka säädetään tai määrätään sen tehtäviksi. Tietojen saaminen salassapitosäännösten estämättä rajautuu arviointitehtävien suorittamiseen, ei mahdollisiin muihin 2 §:ssä säädettyihin tehtäviin. Lisäksi korkeakoulujen arviointi on rajattu tästä esityksestä pois. Se, mitä välttämättömiin tietoihin laissa säädettyjen koulutuksen ja varhaiskasvatuksen arviointitehtävien hoitamiseksi kuuluu, on pääsääntöisesti vakiintunut. Tietoja luovuttavalla opetuksen, koulutuksen tai varhaiskasvatuksen järjestäjällä taikka tietoja valtakunnallisista opetuksen ja varhaiskasvatuksen tietovarannoista luovuttavalla Opetushallituksella voidaan katsoa olevan mahdollisuudet riittävällä tavalla arvioida tietopyyntöjä luovuttamisen laillisten edellytysten kannalta.

Välttämättömät salassa pidettävät tiedot liittyvät pääasiassa arvioinnin alaisessa toiminnassa olevien lasten, oppilaiden ja opiskelijoiden saamaan tukeen, jota ilmentävät esimerkiksi sijoittuminen erityisoppilaitokseen tai erityiseen ryhmään taikka opiskelu yksilöllistetyn oppimäärän mukaan. Uskonnon ja elämänkatsomustiedon oppimistulosten arviointi edellyttää myös salassa pidettävän tiedon saamista. Luotettavaa arviointitietoa opetuksesta ja tuesta ei voi saada, ellei tiedossa ole henkilöiden kuuluminen erityisen tuen piiriin taikka tieto siitä, että henkilö opiskelee tietyn yksilöllistetyn oppimäärän mukaan taikka vastaava toiminnan arvioinnin kannalta merkittävä seikka.

Luovuttavat tahot

Ehdotuksessa säädettäisiin ne tahot, jotka tietoja luovuttavat. Tiedot Kansallinen koulutuksen arviointikeskus saa opetuksen, koulutuksen ja varhaiskasvatuksen järjestäjiltä, sekä enenevässä määrin teknisten rajapintojen avulla muiden viranomaisten ylläpitämistä tietovarannoista. Kaikki luovuttavat tahot ovat joko viranomaisia taikka toimijoita, jotka hoitavat laissa säädettyä tehtävää. Tiedot, joita Kansalliselle koulutuksen arviointikeskukselle luovutetaan, on jo muutoin kerätty kyseisten toimijoiden lakisääteisten opetus- ja kasvatustehtävien suorittamiseksi. Lakisääteisiin tehtäviin kuuluu myös muu muassa toiminnan itsearviointi ja ulkopuoliseen arviointiin osallistuminen. Arviointi liittyy opetuksen, koulutuksen tai varhaiskasvatuksen järjestämiseen. Näin ollen tietojen luovutus ja käyttö Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen lakisääteisiä arviointitehtäviä varten voidaan katsoa olevan perusteltua ja yhteensopivaa tietojen alkuperäisen käyttötarkoituksen näkökulmasta.

Esitys mahdollistaisi tietojen saamisen toiminnan järjestäjien lisäksi myös valtion opetushallinnon valtakunnallisista tietovarannoista ja rekistereistä, joista säädetään varhaiskasvatuslaissa ja laissa valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä. Lain nojalla Opetushallitus vastaa tietojen luovutuksen lainmukaisuudesta ja teknisen käyttöyhteyden avaamisen edellytysten tutkimisesta. Opetushallitus myös ohjeistaa manituissa tietovarannoissa yhteisrekisterinpitäjinä olevia opetuksen ja varhaiskasvatuksen järjestäjiä siitä, miten rekisteröityjä tulee tietosuojalainsäädännön mukaisesti informoida heitä koskevasta tietojenkäsittelystä ja oikeusturvakeinoista.

Hyväksyttävä peruste

Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen tehtävien suorittamisen mahdollistaminen on lähtökohtaisesti hyväksyttävä ja välttämätön peruste luovuttaa salassa pidettäviä arkaluontoisia tietoja. Arviointikeskus tuottaa arviointiin perustuvaa tietoa koulutuspoliittista päätöksentekoa ja koulutuksen ja varhaiskasvatuksen kehittämistä varten. Arviointi on koulutukseen ja sen tuloksiin sekä koulutusinstituutioihin tai niiden toimintayksiköihin liittyvää systemaattista tiedonhankintaa ja sen pohjalta tapahtuvaa kokonaisvaltaisen arvottavan analyysin tekemistä. Kansallisen arvioinnin keskeisenä tavoitteena on kehittää koulutusta ja varhaiskasvatusta sekä tukea oppimista, varmistaa koulutuksen laatua sekä tuottaa koulutuksen paikallisessa, alueellisessa ja valtakunnallisessa kehittämistyössä ja päätöksenteossa sekä kansainvälisessä vertailussa tarvittavaa tietoa.

Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen arvioinneilla tuotetaan kansallisesti merkittävää ja ajankohtaista tietoa koulutusjärjestelmän tilasta koulutuksen kehittämisen ja poliittisen päätöksenteon pohjaksi. Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen arviointien yksi keskeinen tavoite on myös osaltaan lisätä erilaisten oppijoiden tasa-arvon, yhdenvertaisuuden sekä lapsen edun toteutumista. Tuen tarpeessa olevien oppilaiden ja esimerkiksi vammaisten lasten ja nuorten opetusjärjestelyt ja oppimistulokset tulee voida asianmukaisesti arvioida.

Ehdotettu sääntelyn arvioidaan olevan täsmällistä ja tarkkarajaista sekä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuuden kannalta hyväksyttävää. Ehdotetut henkilötietojen suojaan liittyvät tietojen luovuttamista koskevat muutokset ovat oikeasuhtaisia suhteessa niiden hyväksyttävään ja tarpeelliseen käyttötarkoitukseen eikä tavoitetta ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin.

Esitys voitaneen käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

lisätään Kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta annettuun lakiin (1295/2013) siitä lailla 372/2017 kumotun 6 §:n tilalle uusi 6 § seuraavasti:

6 §
Salassa pidettävien tietojen saaminen

Arviointikeskuksella on oikeus saada maksutta ja salassapitosäännösten ja muiden tiedon saantia koskevien rajoitusten estämättä muita kuin korkeakouluja koskevien 2 §:ssä tarkoitettujen arviointitehtävien suorittamiseksi välttämättömät annettua opetusta, varhaiskasvatusta ja perusopetuslaissa, lukiolaissa, ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa ja varhaiskasvatuslaissa tarkoitettua tukea koskevat tiedot:

1) varhaiskasvatuksen järjestäjiltä ja palveluntuottajilta;

2) opetuksen ja koulutuksen järjestäjiltä;

3) Opetushallitukselta.

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

---

Helsingissä 4.12.2019

Pääministeri
Antti Rinne

Opetusministeri
Li Andersson