PeVM 3/2019 vp HE 57/2019 vp

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kansalaisaloitelakia. Lakiin otettaisiin sääntely, joka on tarpeen EU:n uuden kansalaisaloiteasetuksen täydentämiseksi. Asetus edellyttää toimivaltaisia viranomaisia koskevan sääntelyn muuttamista. Lisäksi lakia muutettaisiin johtuen Väestörekisterikeskuksen tehtävien siirtämisestä perustettavalle Digi- ja väestötietovirastolle.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2020.

Esityksen valmisteluun on johtanut 17.4.2019 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2019/788 eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta. Asetuksella kumotaan 16.2.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 211/2011 kansalaisaloitteesta. Asetus edellyttää täydentävän sääntelyn antamista.

Lisäksi esityksen taustalla on Väestörekisterikeskuksen tehtävien siirtäminen Digi- ja väestötietovirastolle 1.1.2020 alkaen (laki Digi- ja väestötietovirastosta 304/2019). Esityksessä on myös huomioitu hallintolainkäyttölain kumoaminen 1.1.2020 voimaantulevalla oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetulla lailla (808/2019).

Euroopan komissio teki 13.9.2017 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta (COM(2017) 482 final). Asetusehdotukseen liittyy komission 13.9.2017 päivätty valmisteluasiakirja (SWD(2017) 294 final). Ehdotuksen tarkoituksena oli korvata edellinen kansalaisaloitetta koskeva asetus eli Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 211/2011 kansalaisaloitteesta. Eduskunnalle toimitettiin asiasta 19.10.2017 U-kirjelmä U 57/2017 vp ja 14.11.2018 U-jatkokirje UJ 26/2018 vp. Eduskunnan perustuslakivaliokunta antoi 30.11.2017 asiassa lausunnon PeVL 54/2017 vp, ja suuri valiokunta hyväksyi eduskunnan kannan 1.12.2017 SuVEK 134/2017 vp ja 21.11.2018 SuVEK 139/2018 vp. Oikeusministeriön otakantaa.fi-palvelussa oli mahdollisuus esittää huomioita ehdotukseen, minkä lisäksi sidosryhmien tietoon saatettiin mahdollisuus esittää näkemyksiä suoraan komissiolle.

Ennen asetusehdotuksen antamista komissio järjesti kansalaisaloitevälineen uudistamisesta julkisen kuulemisen 24.5.–16.8.2017. Eduskunnalle toimitettiin asiaan liittyen 4.7.2017 E-kirje E 54/2017 vp. Suomi osallistui kuulemiseen lähettämällä 16.8.2017 komissiolle huomioitaan, ja komissio laati syksyllä 2017 sidosryhmien näkemyksistä kaksi yhteenvetoasiakirjaa. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea on järjestänyt vuosittain kansalaisaloitepäivän, jossa myös komissio on ollut edustettuna ja jossa sidosryhmät ovat voineet antaa kansalaisaloitetta koskevaa palautetta ja tehdä sitä koskevia parannusesityksiä.

Lisäksi komissio antoi kansalaisaloiteasetuksen (EU) N:o 211/2011 soveltamisesta 28.3.2018 kertomuksen (COM(2018) 157 final), jossa se tarkasteli kansalaisaloitteeseen liittyviä haasteita ja aloitteen vaikuttavuutta sekä sitoutui parantamaan aloitteen toimivuutta. Komissio ei ole tehnyt erillistä vaikutusten arviointia asetusehdotuksesta asian institutionaalisen luonteen vuoksi.

Asetus kuuluu Suomen kannattamiin toimenpiteisiin, joilla pyritään EU:n demokraattisen legitiimiyden lisäämiseen vahvistamalla kansalaisten osallistumista asioihin EU:n tasolla. Suomen keskeisenä tavoitteena neuvotteluprosessissa on ollut, että EU:n kansalaisaloitejärjestelmän toimivuutta parannetaan.

EU-asetuksen valmisteluun liittyvät asiakirjat ovat saatavilla osoitteessa https://oikeusministerio.fi/hanke?tunnus=OM004:00/2018.

Hallituksen esitys laiksi kansalaisaloitelain muuttamisesta on valmisteltu oikeusministeriön demokratia- ja julkisoikeusosastolla. Esitystä valmisteltaessa on oltu yhteydessä muun muassa Väestörekisterikeskukseen sekä Liikenne- ja viestintävirastoon. Lisäksi sääntelystä on keskusteltu eurooppalaista kansalaisaloitetta käsittelevän komission asiantuntijaryhmän verkostossa.

Luonnos hallituksen esitykseksi avattiin lausuntopalvelu.fi-verkkopalveluun ja lähetettiin lausunnoille 13.9.2019. Lausuntoaika oli aikataulusyistä sekä asian teknisen luonteen vuoksi poikkeuksellisen lyhyt, noin kuukauden. Luonnos lähetettiin lausunnoille kaikille puoluerekisterissä olleille puolueille, eduskunnalle, valtiovarainministeriölle, liikenne- ja viestintäministeriölle, Liikenne- ja viestintävirastolle, Väestörekisterikeskukselle, Vaalitutkimuskonsortiolle, Turun yliopiston valtio-opin laitokselle, Kansalaisyhteiskunnan neuvottelukunnalle sekä eräille kansalaisyhteiskuntaa edustaville järjestöille.

Esitysluonnoksesta annettiin 10 lausuntoa. Lausunnonantajat olivat Vasemmistoliitto r.p., Vihreä liitto r.p., valtiovarainministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, Liikenne- ja viestintäviraston Kyberturvallisuuskeskus, Väestörekisterikeskus, Suomen luonnonsuojeluliitto, Suomen nuorisoalan kattojärjestö Allianssi ry ja Eurooppalainen Suomi ry sekä yksi yksityishenkilö.

Hallituksen esityksen valmisteluun liittyvät asiakirjat ovat saatavilla osoitteessa https://oikeusministerio.fi/hanke?tunnus=OM022:00/2019.

EU-asetuksen tavoitteena on parantaa eurooppalaisen kansalaisaloitteen käyttömahdollisuutta, keventää aloitteeseen liittyvää menettelyä, helpottaa aloitteen käyttöä ja tehostaa jatkotoimia, jotta voidaan hyödyntää aloitteen täysi potentiaali keskustelua edistävänä välineenä. Asetuksella pyritään parantamaan osallistuvan demokratian toteutumista EU:ssa.

Kuten vanhassa EU-asetuksessa, myös uudessa asetuksessa vahvistetaan menettelyt ja edellytykset eurooppalaiselle kansalaisaloitteelle. Kansalaisaloitteessa komissiota kehotetaan toimivaltuuksiensa rajoissa tekemään aiheellinen ehdotus asioista, joissa EU:n kansalaisten mielestä tarvitaan EU:n säädöstä perussopimusten soveltamiseksi. Kansalaisaloitetta tulee tukea vähintään miljoonan EU:n kansalaisen vähintään neljäsosasta jäsenvaltioita. Oikeus tukea kansalaisaloitetta on EU:n kansalaisella, joka on ikänsä puolesta oikeutettu äänestämään Euroopan parlamentin vaaleissa. Jäsenvaltioilla on kuitenkin uuden asetuksen myötä mahdollisuus asettaa aloitteen tukemiseen oikeuttavaksi vähimmäisiäksi 16 vuotta. Jäsenvaltioiden ja komission on varmistettava, että vammaiset henkilöt voivat käyttää oikeuttaan tukea aloitteita ja saada käyttöönsä kaikki tarvittavat aloitteita koskevat tietolähteet muihin kansalaisiin nähden tasavertaisesti. (asetuksen 1-3 artikla)

Kansalaisaloitteen valmistelijana ja hallinnoijana tulee olla vähintään seitsemästä luonnollisesta henkilöstä koostuva järjestäjäryhmä. Järjestäjäryhmän jäsenet ovat sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaisesti yhteisvastuullisesti vastuussa kansalaisaloitteen järjestämisen yhteydessä aiheutuneista mahdollisista vahingoista, jos on syyllistytty laittomiin tekoihin tahallisesti tai törkeästä huolimattomuudesta. Tämä ei kuitenkaan vaikuta järjestäjäryhmän edustajan vastuuseen rekisterinpitäjänä yleisen tietosuoja-asetuksen (EU) 2016/679 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679 luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta 82 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Lisäksi, vaikuttamatta kyseisen asetuksen 84 artiklan mukaisten seuraamusten soveltamiseen, jäsenvaltioiden tulee varmistaa, että järjestäjäryhmän jäseniin sovelletaan kansallisen lainsäädännön mukaisesti tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia kansalaisaloiteasetuksen rikkomisesta, erityisesti a) väärien ilmoitusten johdosta ja b) tietojen väärinkäytön johdosta. Jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti voidaan perustaa oikeushenkilö tietyn aloitteen hallinnointia varten. (asetuksen 5 artikla)

Asetuksessa säädetään myös kansalaisaloitteen rekisteröinnistä. Järjestäjäryhmä voi kerätä tuenilmauksia aloitteelle vasta, kun komissio on rekisteröinyt sen. Komission on rekisteröitävä aloite, jos rekisteröintiä koskevat asetuksen edellytykset täyttyvät. Jos komissio kuitenkin katsoo, että edellytyksistä ainoastaan komission toimivaltaa koskeva edellytys ei täyty, se ilmoittaa järjestäjäryhmälle asiaa koskevan arvionsa perusteluineen. Tällöin järjestäjäryhmä voi joko muuttaa aloitetta komission arvion huomioon ottamiseksi tai säilyttää tai peruuttaa aloitteensa. Kun komissio saa tiedot järjestäjiltä, se rekisteröi aloitteen kokonaan tai osittain taikka epää aloitteen rekisteröinnin. Tuenilmaukset on kerättävä 12 kuukauden kuluessa järjestäjäryhmän valitsemasta päivästä. Kyseisen päivän on oltava viimeistään kuuden kuukauden kuluttua päivästä, jona aloite on rekisteröity. (asetuksen 6-8 artikla)

Järjestäjäryhmä voi kerätä tuenilmauksia joko verkossa tai paperilla. Verkossa tuenilmauksia voi kerätä käyttämällä 1) komission keskitettyä verkossa toteutettavaa keruujärjestelmää tai 2) yksittäistä verkossa toteutettavaa keruujärjestelmää. Tuenilmausten keräämiseen saa käyttää vain asetuksen liitteessä esitettyjen mallien mukaisia tuenilmauslomakkeita. Suomi on 28.6.2019 ilmoittanut komissiolle käyttävänsä asetuksessa tarkoitettua niin sanottua A-lomaketta (jäsenvaltiot, jotka eivät vaadi henkilökohtaisen tunnistenumeron / henkilöasiakirjan numeron ilmoittamista). (asetuksen 9 artikla ja III liite)

Keskitettyyn verkossa toteutettavaan keruujärjestelmään liittyen jäsenvaltioiden on varmistettava, että a) kansalaiset voivat tukea aloitteita tuenilmauksilla verkossa käyttäen ilmoitettua sähköisen tunnistamisen menetelmää tai allekirjoittamalla tuenilmauksen sähköisellä allekirjoituksella eIDAS-asetuksen (EU) N:o 910/2014 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 910/2014 sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisiin transaktioihin liittyvistä luottamuspalveluista sisämarkkinoilla ja direktiivin 1999/93/EY kumoamisesta mukaisesti ja että b) asetuksen (EU) N:o 910/2014 ja täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2015/1501Komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2015/1501 yhteentoimivuusjärjestelmän vahvistamisesta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisiin transaktioihin liittyvistä luottamuspalveluista sisämarkkinoilla annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 910/2014 12 artiklan 8 kohdan mukaisesti puitteissa kehitetty komission eIDAS-solmupiste tunnustetaan. Jos kansalaiset tukevat aloitetta verkossa käyttäen ilmoitettua sähköisen tunnistamisen menetelmää, tuenilmauslomaketta koskevaa asetuksen liitettä ei sovelleta. Tällöin edellytyksenä on kuitenkin, että kansalaiset ilmoittavat kansalaisuutensa ja jäsenvaltiot hyväksyvät luonnollisen henkilön tunnistetietoja koskevat vähimmäisvaatimukset täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2015/1501 mukaisesti. (asetuksen 9 ja 10 artikla)

Jos järjestäjäryhmä aikoo käyttää yksittäistä verkossa toteutettavaa keruujärjestelmää, ryhmän tulee pyytää sen jäsenvaltion toimivaltaista viranomaista, jossa tällaisella keruujärjestelmällä kerättyjä tietoja säilytetään, vahvistamaan sen, että järjestelmä täyttää tietyt tekniset ominaisuudet ja turvaominaisuudet. Myönteisessä tapauksessa toimivaltainen viranomainen antaa asiassa todistuksen. Kunkin jäsenvaltion on nimettävä toimivaltainen viranomainen. Yksittäistä keruujärjestelmää koskevaa sääntelyä sovelletaan kuitenkin vain sellaisiin aloitteisiin, jotka on rekisteröity viimeistään 31.12.2022. (asetuksen 11 ja 20 artikla)

Kun tarvittavat tuenilmaukset on kerätty, tapauksesta riippuen komissio tai järjestäjäryhmä toimittaa ne kunkin jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle tarkastettavaksi ja pyytää vahvistusta siitä, että jäsenvaltion kansalaisten allekirjoittamat tuenilmaukset ovat asetuksen säännösten mukaisia. Myönteisessä tapauksessa toimivaltainen viranomainen antaa asiassa todistuksen, joka sisältää myös pätevien tuenilmausten määrän. Kunkin jäsenvaltion on nimettävä toimivaltainen viranomainen. (asetuksen 12 ja 20 artikla)

Tämän jälkeen järjestäjäryhmä toimittaa tarvittavat tuenilmaukset saaneen kansalaisaloitteen komissiolle ja komissio julkaisee asiasta tiedon rekisterissään. Euroopan parlamentti järjestää asiassa julkisen kuulemisen. Komissio kuulee järjestäjäryhmää, tutkii aloitteen ja antaa tiedonannon toimenpiteistä, joita se aikoo mahdollisesti toteuttaa. Euroopan parlamentti arvioi toimia, joita komissio on toteuttanut tiedonannon perusteella. (asetuksen 13-16 artikla)

Asetukseen sisältyy myös säännöksiä komission ja jäsenvaltioiden tiedotuksesta ja avunannosta. Komissio tiedottaa kansalaisille ja järjestäjäryhmille kansalaisaloitemenettelystä ja antaa heille siihen liittyvää apua monin eri tavoin, muun muassa asettamalla saataville kansalaisaloiteoppaan, julkisen verkkosivuston ja verkkoyhteistyöalustan, jonka välityksellä saa neuvontaa oikeudellisissa ja käytännön asioissa. Lisäksi komissio järjestää kansalaisaloitteesta erilaisia tiedotuskampanjoita ja muuta viestintää. Kunkin jäsenvaltion on perustettava yksi tai useampi yhteyspiste tietojen ja avun antamiseksi kansalaisaloitteesta maksutta sovellettavan EU-oikeuden ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Asetuksen johdannossa täsmennetään, että jäsenvaltioiden osalta tietojen ja avun antaminen koskisi erityisesti asetuksen niitä näkökohtia, joiden toimeenpano kuuluu jäsenvaltioiden kansallisten viranomaisten toimivaltaan tai jotka koskevat sovellettavaa kansallista lainsäädäntöä. (asetuksen 4 ja 18 artikla)

Asetuksessa säädetään lisäksi rahoitus- ja tukilähteiden avoimuudesta sekä henkilötietojen suojasta. Siihen sisältyy myös säädösvallan ja täytäntöönpanovallan siirtoa komissiolle koskevia valtuutussäännöksiä. Säädösvallan siirron nojalla komissio hyväksyy delegoituja säädöksiä, joilla muutetaan asetuksen liitteitä, muun muassa tuenilmauslomaketta koskevaa liitettä. Täytäntöönpanomenettelyssä komissio hyväksyy tekniset eritelmät, jotka koskevat yksittäisten verkossa toteutettavien keruujärjestelmien ominaisuuksia. (asetuksen 11, 17, 19 ja 22-24 artikla)

Asetus on tullut voimaan 6.6.2019, ja sitä sovelletaan kokonaisuudessaan 1.1.2020 alkaen. Jäsenvaltioiden tulee toimittaa asetusta täydentävät säännökset komissiolle viimeistään 1.1.2020. (asetuksen 21 ja 25-28 artikla)

Kansalaisaloitteesta valtiollisella tasolla säädetään perustuslain 53 §:ssä ja kansalaisaloitelaissa ( 12/2012, HE 46/2011 vp). Kansalaisaloitelaki on ollut voimassa 1.3.2012 alkaen, ja sitä on muutettu 1.6.2019 voimaan tulleella lailla (laki kansalaisaloitelain muuttamisesta, 436/2019, HE 251/2018 vp). Muutos pohjautui oikeusministeriössä laadittuun Arviomuistioon kansalaisaloitemenettelyn toiminnasta 2012–2017 (Oikeusministeriön julkaisu 45/2017). Muistio on saatavilla osoitteessa https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/80638/45_17_arviomuistio_kansalaisaloitemenettelyn_toiminnasta__.pdf.

Arviomuistiossa käytiin läpi kokemuksia valtiollisesta kansalaisaloitemenettelystä sekä menettelyyn esitettyjä muutosehdotuksia. Arvioinnin mukaan kansalaisaloitteen käyttöönotto on ollut onnistunut uudistus, eikä menettelyn keskeisissä periaatteissa ollut tarvetta muutoksille. Yksityiskohdissa menettelyä ehdotettiin arvioinnissa kuitenkin sujuvoitettavaksi ja selkiytettäväksi esimerkiksi aloitteiden vireillepanon ja kannatusilmoitusten tarkastuksen osalta.

Kesäkuussa 2019 kansalaisaloitelakiin tehdyn uudistuksen tavoitteena oli tehdä valtiollista kansalaisaloitemenettelyä helpottavia muutoksia lakiin. Tarkoituksena oli selkeyttää aloitteen vireillepanovaihetta, täsmentää henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä sekä helpottaa ongelmaa, joka aiheutuu aloitteiden raukeamisesta eduskuntakauden päättyessä. Aloitteen vireillepanovaihetta selkiytettiin yhtenäistämällä aloitteen vastuuhenkilöiden nimikkeet ja korvaamalla 50 allekirjoittajan keräämisen vaatimus vastuuhenkilöiden määrän nostamisella viiteen. Aloitteiden raukeamista eduskunnan vaihtuessa pyrittiin ehkäisemään pidentämällä vuoteen määräaikaa, jossa vastuuhenkilöiden on toimitettava kannatusilmoitukset Väestörekisterikeskuksen tarkastettavaksi. Lisäksi arvioitiin kansalaisaloitelain yhteensopivuus yleisen tietosuoja-asetuksen (EU) 2016/679 kanssa. Tämän seurauksena lakiin tehtiin rekisterinpitäjää koskevia muutoksia siten, että oikeusministeriö määriteltiin oikeusministeriön verkkopalvelussa kerättyjen henkilötietojen rekisterinpitäjäksi. Kansalaisaloitteiden muotoon tai aloitteiden kohdentumiseen lainsäädäntöasioihin ei kansalaisaloitelain uudistuksessa tehty muutoksia. Myös laissa säädetyt edellytykset kansalaisaloitteiden kannatusilmoitusten keräämiselle ja aloitteen kannattamiselle sekä vaadittavien kannatusilmoitusten lukumäärälle säilytettiin lain muutoksen yhteydessä entisellään.

Kansalaisaloitelaki koskee pääosin valtiollista kansalaisaloitetta, mutta siihen sisältyy myös vanhaan EU-kansalaisaloiteasetukseen liittyvää täydentävää sääntelyä. Lain 1 §:n 2 momentissa on viittaus kumoutuvaan kansalaisaloiteasetukseen (EU) N:o 211/2011.

Lisäksi kansalaisaloitelain 1 §:n 2 momentissa säädetään, että Euroopan unionin kansalaisaloitteen tekemiseen sovelletaan kansalaisaloitelain 10 ja 15 §:ää. Lain 10 §:ssä määritellään yhtäältä vanhan asetuksen 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu viranomainen, jolla on toimivalta vahvistaa yksittäisen verkossa toteutettavan keruujärjestelmän asianmukaisuus ja antaa asiassa todistus, ja toisaalta 15 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu viranomainen, jolla on toimivalta tarkastaa ja vahvistaa kerätyt tuenilmaukset ja antaa asiassa todistus. Asetuksen 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu viranomainen Suomessa on Liikenne- ja viestintävirasto, ja mainitun artiklan 2 kohdassa tarkoitettu viranomainen Suomessa on Väestörekisterikeskus. Uudessa asetuksessa kyseiset säännökset ovat eri artiklassa. Lisäksi uuden asetuksen perusteella Liikenne- ja viestintäviraston todistuksenantotehtävä on määräaikainen, toisin kuin vanhan asetuksen perusteella.

Kansalaisaloitelakiin ei nykyisin sisälly säännöstä EU-asetuksen 4 artiklan 6 kohdassa tarkoitetusta kansallisesta yhteyspisteestä, joka antaisi tietoja ja apua kansalaisaloitteesta asioissa, joiden toimeenpano kuuluu jäsenvaltioiden kansallisten viranomaisten toimivaltaan tai jotka koskevat sovellettavaa kansallista lainsäädäntöä. Useiden viranomaisten tehtäviin sisältyy kuitenkin jo nyt tuossa kohdassa tarkoitettuja tehtäviä.

Väestörekisterikeskus toimii rekisterihallintolain (166/1996, kumottu 1.1.2020 alkaen Digi- ja väestötietovirastosta annetulla lailla 304/2019) 2 §:n nojalla väestökirjanpidon keskusviranomaisena. Väestörekisterikeskus hoitaa lisäksi valtionhallinnon sähköisen henkilökortin ja varmennetun sähköisen asioinnin palveluita. Väestörekisterikeskuksen tehtäviin kuuluu myös muun muassa valtiollisten kansalaisaloitteiden käsittelyyn ja vaalien toimeenpanoon liittyviä tehtäviä. Lisäksi Väestörekisterikeskus on jo voimassaolevan sääntelyn nojalla tarkastanut ja vahvistanut eurooppalaisille kansalaisaloitteille annettuja tuenilmauksia Suomen osalta, ja sille on käytännössä jo nyt tullut asetuksen soveltamiseen liittyviä tiedusteluja.

Liikenne- ja viestintävirastosta annetun lain (935/2018) 1 §:n mukaan viraston tehtäviin kuuluu muun muassa hoitaa sähköisen viestinnän viranomaistehtäviä. Liikenne- ja viestintävirasto edistää tietoyhteiskunnan ja liikennejärjestelmän kehittymistä sekä toimivia ja turvallisia liikenne- ja viestintäyhteyksiä sekä -palveluita. Virasto toimii asiakaslähtöisesti ja monialaista asiantuntemusta hyödyntäen.

Oikeusministeriöstä annetussa valtioneuvoston asetuksessa (543/2003) todetaan, että oikeusministeriön tehtäviin kuuluu kansalaisvaikuttamisen edistäminen. Oikeusministeriöllä on myös kansalaisaloitelaissa (12/2012) määriteltyjä tehtäviä liittyen kansalaisaloitteisiin valtiollisella tasolla.

Patentti- ja rekisterihallitus käsittelee muun muassa yhdistysten perustamista koskevia asioita ja tarjoaa tehtäviinsä liittyviä tietopalveluja Patentti- ja rekisterihallituksesta annetun lain (578/2013) 2 §:n 1 momentin mukaan.

Hallintolain (434/2003) 8 §:ssä säädetään, että viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Neuvonta on maksutonta.

Asetuksessa tarkoitettu tietojen ja avun antaminen näkökohdista, joiden toimeenpano kuuluu jäsenvaltioiden kansallisten viranomaisten toimivaltaan tai jotka koskevat sovellettavaa kansallista lainsäädäntöä, hoituu viranomaisten lakisääteisen tehtäväjaon ja hallintolain neuvontavelvollisuuden myötä.

Nykyisin ikäedellytys, jonka täyttyessä EU:n kansalainen voi tukea kansalaisaloitetta, perustuu suoraan asetukseen siten, että se on sidottu kansalaisen oikeuteen äänestää Euroopan parlamentin vaaleissa. Uuden asetuksen mukaan jäsenvaltio voi pitää asiantilan entisellään, mutta sillä on myös asetuksen 2 artiklan mukaisesti mahdollisuus asettaa aloitteen tukemiseen oikeuttavaksi vähimmäisiäksi 16 vuotta.

Asetuksen 2 artiklassa mainittu jäsenvaltion velvollisuus varmistaa, että vammaisia henkilöitä kohdellaan kansalaisaloitemenettelyssä muihin kansalaisiin nähden tasavertaisesti, toteutuu saavutettavuusdirektiivin (EU) 2016/2102Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2016/2102 julkisen sektorin elinten verkkosivustojen ja mobiilisovellusten saavutettavuudesta täytäntöönpanon myötä. Saavutettavuusdirektiivi ja sen täytäntöönpanemiseksi annettu kansallinen lainsäädäntö edellyttävät viranomaisia tekemään digitaaliset palvelut saavutettaviksi. Digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annettu laki (306/2019) tuli voimaan 1.4.2019. Saavutettavuusvaatimusten soveltaminen käynnistyy portaittain 23.9.2019. Näihin vaatimuksiin liittyvästä neuvonnasta ja valvonnasta vastaa Etelä-Suomen aluehallintovirasto.

Siltä osin kuin asetuksen 5 artiklassa säädetään kansalaisaloitteen järjestäjien vahingonkorvausvastuusta ja seuraamuksista siinä tilanteessa, että he antaisivat vääriä ilmoituksia tai väärinkäyttäisivät tietoja, kansallinen lainsäädäntö täyttää jo vaatimukset yhdessä yleisen tietosuoja-asetuksen (EU) 2016/679 kanssa. Tällaisista seuraamuksista säädetään tietosuojalain (1050/2018) 24 §:n 3 momentissa ja 26 §:n 1 momentissa sekä rikoslain (39/1889) 16 luvun 5 ja 8 §:ssä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974).

Asetuksen 10 artiklassa tarkoitettujen sähköisen tunnistamisen menetelmien vaatimukset on kansallisesti saatettu vastaamaan eIDAS-asetuksen (EU) 910/2014 vaatimuksia vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annetulla lailla (617/2009, niin sanottu tunnistuslaki), joten valmius sähköisten tunnistusmenetelmien ilmoittamiseen on tarvittaessa olemassa. Suomi ei ole Liikenne- ja viestintävirastolta saatujen tietojen mukaan vielä ilmoittanut 10 artiklassa tarkoitettuja sähköisen tunnistamisen menetelmiä EU:lle eIDAS-asetuksen mukaisesti. Kyseisen asetuksen mukaisesti ilmoitetuilla tunnistusmenetelmillä tapahtuva rajat ylittävä tunnistaminen toteutetaan täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2015/1501 mukaisten solmupisteiden kautta. Suomen solmupistettä ylläpitää tunnistuslain 42 c §:n mukaisesti Väestörekisterikeskus. eIDAS-asetuksessa määritellään kolme eri sähköisen allekirjoituksen tasoa: sähköinen allekirjoitus, kehittynyt sähköinen allekirjoitus ja hyväksytty sähköinen allekirjoitus. Tuenilmausten sähköinen allekirjoittaminen komission verkkopalvelussa tapahtuu komission teknisten määrittelyjen mukaisesti.

Lisäksi kansalaisaloitelaissa mainitun Väestörekisterikeskuksen tehtävät siirtyvät uudelle Digi- ja väestötietovirastolle. Digi- ja väestötietovirastosta annettu laki (304/2019) tulee voimaan 1.1.2020. Kansalaisaloitelakiin sisältyy myös viittaus hallintolainkäyttölakiin (586/1996), joka on kumottu oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetulla lailla (808/2019). Myös tuo laki tulee voimaan 1.1.2020.

Eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevasta uudesta sääntelystä johtuen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kansalaisaloitelain 1 §:ää (Lain tarkoitus ja soveltamisala). Pykälän 2 momentin viittaus muutettaisiin viittaukseksi eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) 2019/788. Lisäksi 2 momenttiin sisältyvä käsite Euroopan unionin kansalaisaloite muutettaisiin eurooppalaiseksi kansalaisaloitteeksi, mikä vastaisi asetuksen nimeä. Vastaava muutos tehtäisiin myös lain 10 §:ään.

Kansalaisaloitelain 10 §:ään (Eurooppalaiseen kansalaisaloitteeseen liittyvät viranomaistehtävät) ehdotetaan otettavaksi EU-asetusta täydentävää sääntelyä. Uuden asetuksen vuoksi pykälään sisältyvät viittaukset muutettaisiin asetuksen (EU) 2019/788 20 artiklan 1 kohtaan ja 20 artiklan 2 kohtaan. Asetuksen 20 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna viranomaisena olisi Suomessa Liikenne- ja viestintävirasto. Se olisi toimivaltainen vahvistamaan yksittäisen verkossa toteutettavan keruujärjestelmän asianmukaisuuden ja antamaan asiassa todistuksen. Asetuksen 20 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna viranomaisena olisi Suomessa Digi- ja väestötietovirasto. Sillä olisi toimivalta tarkastaa ja vahvistaa kerätyt tuenilmaukset ja antaa asiassa todistus. Näitä pykälässä aiemmin tarkoitettuja tehtäviä ei muutettaisi. Liikenne- ja viestintäviraston tehtävä olisi kuitenkin määräaikainen (ks. tarkemmin jäljempänä 7 jakso).

Lain 10 §:ään otettaisiin myös säännös siitä, että Digi- ja väestötietovirasto toimii toimialallaan asetuksen 4 artiklan 6 kohdassa tarkoitettuna yhteyspisteenä. Säännös selventäisi viraston roolia asetuksessa tarkoitettuna viranomaisena.

Lisäksi kansallisten syiden vuoksi esityksessä ehdotetaan muutettavaksi viittaukset Väestörekisterikeskukseen viittauksiksi Digi- ja väestötietovirastoon kansalaisaloitelain 3, 7, 9–12 ja 15 §:ssä. Teknisenä muutoksena ehdotetaan muutettavaksi kansalaisaloitelain 15 §:ssä oleva viittaus hallintolainkäyttölakiin (586/1996), joka on kumottu oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetulla lailla (808/2019).

Esityksellä ei ole taloudellisia vaikutuksia. Esityksellä ei ole vähäistä suurempia vaikutuksia viranomaisten toimintaan. Odotettavissa on, että kansalaisaloitetta koskevaa neuvontaa on annettava hieman nykyistä enemmän, mutta tehtävistä arvioidaan selviydyttävän nykyisillä henkilöresursseilla. Kansalaisaloitejärjestelmän toimivuuden edistämistä koskevat vaikutukset perustuvat asetukseen, jota ehdotettava laki täydentäisi.

Esitystä valmisteltaessa esillä on ollut eurooppalaisen kansalaisaloitteen tukemiseen oikeuttavan vähimmäisiän laskeminen 16 vuoteen, mihin EU-asetuksen 2 artiklassa annetaan jäsenmaille mahdollisuus. Taustalla on keskustelu nuorten osallistumisoikeuksien lisäämisestä.

Kansalaisaloitteen tukemiseen oikeuttavaa vähimmäisikää ja sen mahdollista laskemista Suomessa on syytä pohtia suhteessa äänestysikään, koska kansalaisaloitteen ikäraja on sekä EU-asetuksessa että kansallisessa lainsäädännössä yhteydessä äänioikeuteen. Aloiteoikeutta koskevia ikärajakysymyksiä on tarkoitus käsitellä myöhemmässä vaiheessa pääministeri Rinteen hallitusohjelmassa mainitussa parlamentaarisessa työryhmässä, jonka tehtäväksi on hallitusohjelmassa kirjattu selvittää puoluelain, vaalirahoituslain ja vaalilain kehittämistarpeita sekä tarvittaessa poliittista toimintaa koskevaa muuta lainsäädäntöä.https://valtioneuvosto.fi/rinteen-hallitus/hallitusohjelma/liite-9-demokratian-kehittaminen Koska kansalaisaloitelakia on vasta hiljattain muutettu valtiollista kansalaisaloitetta koskevan menettelyn osalta, tässä hallituksen esityksessä ei ole tarkemmin käsitelty kyseistä menettelyä.

Komission antamien ennakkotietojen mukaan osa jäsenvaltioista harkitsee eurooppalaisen kansalaisaloitteen tukemiseen oikeuttavan vähimmäisiän laskemista 16 vuoteen, mutta ei ole vielä päättänyt asiasta lopullisesti. Komission mukaan Luxemburg ja Yhdistynyt kuningaskunta ovat ilmoittaneet alustavasti laskevansa vähimmäisikää uuden asetuksen myötä. Lisäksi vähimmäisikä on ilman erillistä päätöstä alle 18 vuotta niissä jäsenvaltioissa, joissa äänestysikä on tätä alhaisempi, eli Itävallassa, Maltalla ja Kreikassa.

Esitysluonnoksesta saaduissa lausunnoissa tuotiin esiin, että ehdotetut muutokset kansalaisaloitelakiin ovat lähinnä teknisiä. Ehdotettuja muutoksia pidettiin kuitenkin kannatettavina ja tarpeellisina.

Muutamassa lausunnossa tuotiin erikseen esiin toive edelleen selvittää kansalaisaloitteen ikärajan laskemista (Suomen luonnonsuojeluliitto) tai suoraan laskea ikärajaa (Suomen nuorisoalan kattojärjestö Allianssi ry, Eurooppalainen Suomi ry.). Tässä esityksessä ei kuitenkaan oteta kantaa ikärajaa koskevaan kysymykseen. Eurooppalainen Suomi ry:n lausunnossa tuotiin lisäksi esiin huomioita koskien EU-asetuksen mahdollisia vaikutuksia esimerkiksi viranomaistoimintaan, mikäli eurooppalainen kansalaisaloite muodostuisi uuden asetuksen myötä nykyistä huomattavasti aktiivisemmin käytetyksi osallistumisen välineeksi.

Esitysluonnokseen ei tehty muutoksia lausuntokierroksen perusteella. Lausuntokierroksen aikana esitysluonnokseen on kuitenkin tehty muita tarkennuksia.

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.1.2020. EU-asetusta sovelletaan tuosta päivästä lukien. Digi- ja väestötietovirastosta annettu laki (304/2019) ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettu laki (808/2019) tulevat voimaan samana päivänä.

Voimaantulosäännöksen yhteydessä täsmennettäisiin, että Liikenne- ja viestintävirasto hoitaa lain 10 §:ssä sille säädettyä tehtävää 30.6.2023 mennessä vireille laitettujen tarkastuspyyntöjen osalta. Tämä perustuu asetuksen 8 ja 11 artiklaan. Yksittäistä keruujärjestelmää koskevaa sääntelyä sovelletaan EU-asetuksen mukaan ainoastaan aloitteisiin, jotka on rekisteröity viimeistään 31.12.2022 (11 artiklan 7 kohta). Koska tuenilmaukset on kerättävä 12 kuukauden kuluessa järjestäjäryhmän valitsemasta päivästä, jonka on oltava viimeistään kuuden kuukauden kuluttua aloitteen rekisteröinnistä, Liikenne- ja viestintävirastolle määritelty todistuksenantotehtävä on voimassa vain määräaikaisesti.

Asetuksen 25 artiklaan sisältyvän uudelleentarkastelulausekkeen mukaan komissio tarkastelee eurooppalaisen kansalaisaloitteen toimivuutta säännöllisesti ja antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen asetuksen soveltamisesta viimeistään 1.1.2024 ja sen jälkeen neljän vuoden välein. Julkaistavissa kertomuksissa tarkastellaan myös eurooppalaisen kansalaisaloitteen tukemisen vähimmäisikää jäsenvaltioissa. Myös Suomessa ikärajakysymystä on tarkoitus arvioida myöhemmin (ks. edellä 5 jakso).

Perustuslain 53 §:n 3 momentin mukaan vähintään 50 000 äänioikeutetulla Suomen kansalaisella on oikeus tehdä eduskunnalle aloite lain säätämiseksi sen mukaan kuin lailla säädetään. Perustuslaissa säädetään vain kansalaisaloitejärjestelmän yleiset perusteet. Perustuslain säännös sisältää sääntelyvarauksen, joka jättää menettelyn pääosin säädettäväksi tavallisen lain tasolla. Perustuslaki asettaa siten väljät reunaehdot kansalaisaloitetta koskevalle lainsäädännölle (ks. PeVM 9/2010 vp, s. 9/II). Perustuslaissa ei säädetä eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta.

Lainsäätäjällä on valtiollisen kansalaisaloitteen osalta harkintavaltaa esimerkiksi siinä, millaiset muotovaatimukset kansalaisaloitteelle asetetaan tai millaisin menettelyin aloitteelle kerätään tukea. Valtiollisen kansalaisaloitteen osalta tässä esityksessä esitetyissä muutoksissa on kyse teknisluonteisista muutoksista. Myöskään eurooppalaisen kansalaisaloitteen osalta esitys ei vaikuta perusoikeuksien toteutumiseen.

Edellä esitetyn perusteella lakiehdotus katsotaan voitavan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan kansalaisaloitelain (12/2012) 1, 3, 7, 9—12 ja 15 §, sellaisina kuin niistä ovat 3, 7, 9—12 ja 15 § laissa 436/2019, seuraavasti:

1 §
Lain tarkoitus ja soveltamisala

Tässä laissa säädetään menettelystä, jota noudatetaan perustuslaissa säädetyn kansalaisaloitteen tekemisessä.

Eurooppalaisen kansalaisaloitteen tekemisestä säädetään eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) 2019/788. Eurooppalaisen kansalaisaloitteen tekemiseen sovelletaan lisäksi 10 ja 15 §:ää.

3 §
Kansalaisaloitteen vastuuhenkilö

Kansalaisaloitteen voi panna vireille vähintään viisi äänioikeutettua Suomen kansalaista.

Aloitteen vireillepanijoita kutsutaan aloitteen vastuuhenkilöiksi.

Aloitteen vastuuhenkilöiden yhteystiedot on ilmoitettava asioinnin yhteydessä Digi- ja väestötietovirastolle, oikeusministeriölle ja eduskunnalle aloitetta koskevaa yhteydenpitoa varten.

7 §
Sähköisen menettelyn tekniset vaatimukset

Kerättäessä kannatusilmoituksia sähköisesti tietoverkossa on käytettävä Liikenne- ja viestintäviraston hyväksymää tietojärjestelmää. Hyväksynnän edellytyksenä on, että:

1) kannatusilmoitusten keräyksessä käytetään vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annetussa laissa (617/2009) tarkoitettua vahvaa sähköistä tunnistamista;

2) järjestelmän sisältämien tietojen luvaton muuttaminen ja muu luvaton tai asiaton käsittely estetään käyttöoikeushallinnan, käytön valvonnan sekä tietoverkkojen, tietojärjestelmien ja tietopalvelujen asianmukaisilla ja riittävillä turvallisuusjärjestelyillä ja muilla toimenpiteillä;

3) järjestelmä on 2 momentissa tarkoitettujen Digi- ja väestötietoviraston antamien määräysten mukainen.

Digi- ja väestötietovirasto antaa määräykset tietojärjestelmässä kerättyjen tietojen vakiomuodosta, jossa ne ovat sähköisesti yhdistettävissä väestötietojärjestelmän tietoihin 9 §:ssä säädettyä tarkastusta varten.

Tietojärjestelmän hyväksynnästä ei peritä maksua.

Tieto Liikenne- ja viestintäviraston hyväksynnästä on oltava kansalaisaloitteen allekirjoittajien nähtävissä verkkosivustolla, jossa kannatusilmoitukset kerätään.

9 §
Kannatusilmoitusten tarkastaminen

Vastuuhenkilö toimittaa kannatusilmoitukset vuoden kuluessa kannatusilmoitusten keräämisen päättymisestä Digi- ja väestötietovirastolle, joka tarkastaa niiden oikeellisuuden ja kelpoisuuden.

Oikeusministeriö toimittaa ylläpitämässään verkkopalvelussa kerätyt kannatusilmoitukset vastuuhenkilön pyynnöstä Digi- ja väestötietoviraston tarkastettaviksi.

Digi- ja väestötietovirasto vahvistaa, onko hyväksyttyjä kannatusilmoituksia perustuslaissa säädetty vähimmäismäärä.

Kannatusilmoitusten tarkastamisesta ja sen vahvistamisesta, että niitä on säädetty vähimmäismäärä, ei peritä maksua.

10 §
Eurooppalaiseen kansalaisaloitteeseen liittyvät viranomaistehtävät

Eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/788 20 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu toimivaltainen viranomainen Suomessa on Liikenne- ja viestintävirasto.

Edellä 1 momentissa mainitun asetuksen 20 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu toimivaltainen viranomainen Suomessa on Digi- ja väestötietovirasto. Digi- ja väestötietovirasto toimii toimialallaan mainitun asetuksen 4 artiklan 6 kohdassa tarkoitettuna yhteyspisteenä.

11 §
Kansalaisaloitteen toimittaminen eduskunnalle

Vastuuhenkilö toimittaa kansalaisaloitteen ja 9 §:n nojalla annetun Digi- ja väestötietoviraston päätöksen eduskunnalle, jos perustuslaissa ja tässä laissa säädetyt aloiteoikeuden edellytykset täyttyvät.

Aloite raukeaa, jollei sitä ole toimitettu eduskunnalle viimeistään vuoden kuluttua 9 §:n nojalla annetusta Digi- ja väestötietoviraston päätöksestä.

12 §
Henkilötiedot

Kannatusilmoituksissa kerättyjä henkilötietoja voidaan käyttää vain tässä laissa säädetyllä tavalla. Vastuuhenkilöt saavat luovuttaa tietoja vain Digi- ja väestötietovirastolle. Viranomaisen hallussa olevat tiedot ovat julkisia, kun perustuslaissa säädetty kannatusilmoitusten vähimmäismäärä on täyttynyt.

Aloitteen vastuuhenkilöiden ja oikeusministeriön on huolehdittava hallussaan olevien kannatusilmoitusten hävittämisestä viimeistään kuuden kuukauden kuluttua 9 §:n nojalla annetusta Digi- ja väestötietoviraston päätöksestä. Jos kannatusilmoituksia ei toimiteta Digi- ja väestötietoviraston tarkastettaviksi, ne on hävitettävä viimeistään vuoden kuluttua siitä, kun kannatusilmoitusten keräys on lopetettu.

Digi- ja väestötietoviraston on hävitettävä hallussaan olevat kannatusilmoitukset viiden vuoden kuluttua 9 §:n nojalla tekemästään päätöksestä.

15 §
Muutoksenhaku

Muutoksenhausta hallintotuomioistuimelta säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019).

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Liikenne- ja viestintävirasto hoitaa 10 §:n 1 momentissa tarkoitettua tehtävää 30 päivään kesäkuuta 2023 ja käsittelee loppuun mainittuna päivänä vireillä olevat asiat.

---

Helsingissä 24 päivänä lokakuuta 2019

Pääministeri
Antti Rinne

Oikeusministeri
Anna-Maja Henriksson