Siirry esitykseen
HE 290/2018
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi maakaasumarkkinalain, sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 10 §:n sekä sähkömarkkinalain 56 §:n muuttamisesta
TaVM 28/2018 vp HE 290/2018 vp
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi maakaasumarkkinalakia, sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annettua lakia ja sähkömarkkinalakia.
Maakaasumarkkinalain verkkoon syötön ja verkosta oton maksuja koskevaan säännökseen sisällytettäisiin nykyistä tarkemmat säännökset maakaasujärjestelmän ulkomaanyhteyksien siirtomaksuja koskevista alennuksista. Maakaasujärjestelmän eristyneisyyden päättävässä yhdysputkessa olevassa syöttö- ja ottopisteessä voitaisiin jättää asettamatta siirtomaksu, jos syöttö- ja ottomaksun asettamatta jättäminen perustuisi Suomea sitovaan kansainväliseen velvoitteeseen tai kansainväliseen sopimukseen taikka siirtoverkonhaltijoiden tekemään, vastavuoroisiin markkinaedellytyksiin perustuvaan sopimukseen.
Lakiin sisällytettäisiin lisäksi säännökset alueellisen syöttö- ja ottojärjestelmän muodostamisesta. Alueelliseen syöttö- ja ottojärjestelmään kuuluisi kaksi tai useampia Euroopan unionin jäsenvaltioiden maakaasujärjestelmiä. Alueellinen syöttö- ja ottojärjestelmä olisi mahdollista muodostaa Suomea sitovaan kansainväliseen velvoitteeseen tai kansainväliseen sopimukseen taikka siirtoverkonhaltijoiden tekemään, vastavuoroisiin markkinaedellytyksiin perustuvaan sopimukseen perustuen.
Maakaasumarkkinalain siirtymäsäännöksiä muutettaisiin siten, että Energiavirastolle säädettäisiin maakaasumarkkinoiden kilpailun avaamiseen liittyvä määräaikainen toimivalta vahvistaa maakaasujärjestelmän ulkomaanyhteyksissä noudatettavat siirtomaksut ja muut ulkomaanyhteyksien siirtopalvelun ehdot vuosiksi 2020 ja 2021. Energiavirasto voisi vahvistuspäätöksessä määrätä myös, että maakaasujärjestelmän eristyneisyyden päättämiseksi kehitetyssä yhdysputkessa olevaan syöttö- ja ottopisteeseen liittyvien siirtomaksujen asettamatta jättämisestä tai niitä koskevasta muusta alennuksesta, jos tämä parantaa toimitusvarmuutta, maakaasujärjestelmissä noudatetaan vastavuoroisia markkinaedellytyksiä ja alueellisen tariffijärjestelyn muodostaminen on maakaasumarkkinoiden kehityksen kannalta tarkoituksenmukaista. Lisäksi vuoden 2020 alusta voimaan tulevien uuden järjestelmän mukaisten siirtomaksujen viimeistä mahdollista julkaisuajankohtaa siirrettäisiin kahdella kuukaudella eteenpäin kesäkuun 2019 loppuun.
Sähkömarkkinalakiin lisättäisiin säännökset, jotka mahdollistaisivat sähköntuotannon jakelumaksujen sääntelyn suurjännitteisissä jakeluverkoissa. Ehdotuksen tavoitteena on saattaa suurjännitteisiin jakeluverkkoihin liittyneiden voimalaitosten verkkoon pääsyn ehdot vastaamaan nykyistä paremmin kantaverkoissa sovellettavaa Euroopan unionin lainsäädäntöä.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian. Maakaasumarkkinalain 22 §:n 1 momentin ja 33 a §:n on tarkoitus tulla voimaan 1 päivänä tammikuuta 2020. Säännöksissä tarkoitettu kansainvälinen sopimus tai siirtoverkonhaltijoiden sopimus voitaisiin tehdä myös ennen lain voimaantuloa.
Suomen maakaasumarkkinat avataan kilpailulle 1 päivänä tammikuuta 2020 maakaasumarkkinalain (587/2017) säätämällä tavalla. Samanaikaisesti Suomessa otetaan maakaasun siirrossa käyttöön maakaasunsiirtoverkkoihin pääsyä koskevista edellytyksistä ja asetuksen (EY) N:o 1775/2005 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 715/2009, jäljempänä maakaasuverkkoasetus, mukaiset verkkoon syötön ja verkosta oton maksut. Maakaasuverkkoasetuksen 13 artiklan 1 kohdan mukaan verkon käyttäjiltä perittävien tariffien on oltava syrjimättömiä, ja ne on määriteltävä erikseen siirtoverkon kunkin syöttö- ja ottokohdan osalta. Kaasun yhdenmukaistettuja siirtotariffirakenteita koskevasta verkkosäännöstä annetun komission asetuksen (EU) 2017/460 6 artiklan 3 kohdan mukaan samaa viitehintamenetelmään sovelletaan lähtökohtaisesti syöttö- ja ottojärjestelmän kaikissa syöttö- ja ottokohdissa. Komission asetuksen 9 artiklan 2 kohdan tariffien asettamista koskevan poikkeussäännöksen mukaan jäsenvaltioiden eristyneisyyden päättämiseksi kehitettyyn infrastruktuuriin yhteydessä olevissa syöttö- ja ottokohdissa voidaan asianomaisiin kapasiteettiin perustuviin siirtotariffeihin soveltaa alennusta toimitusvarmuuden parantamiseksi. Maakaasuverkkoasetuksen 26 artiklan mukaan asetuksella ei rajoiteta jäsenvaltioiden oikeuksia ottaa käyttöön toimenpiteitä, jotka sisältävät asetusta ja sen nojalla annettuja suuntaviivoja yksityiskohtaisempia säännöksiä.
Maakaasumarkkinalain 22 §:n mukaan siirtoverkonhaltijan on asetettava siirtomaksu kullekin siirtoverkkonsa syöttö- ja ottopisteelle. Syöttömaksu asetetaan siirtoverkossa Imatran ja Balticconnectorin syöttöpisteisiin (siirto Venäjältä ja Virosta Suomeen), biokaasulaitosten syöttöpisteisiin sekä nesteytetyn maakaasun terminaalien syöttöpisteisiin. Ottomaksu puolestaan asetetaan siirtoverkkoon liitetyille jakeluverkkojen ottopisteille ja maakaasun käyttökohteille sekä Balticconnectorin ottopisteelle (siirto Suomesta Viroon). Lain 22§:n mukaan syöttö- ja ottopisteelle, johon on liitetty yhdysputki Euroopan talousalueeseen kuuluvan toisen valtion maakaasuverkkoon, ei aseteta siirtomaksua, jos syöttö- ja ottomaksun asettamatta jättäminen perustuu Suomea sitovaan kansainväliseen velvoitteeseen tai sopimukseen.
Suomen maakaasujärjestelmä muodostaa oman syöttö- ja ottojärjestelmänsä. Suomi voi myös liittyä osaksi usean Euroopan unionin ja Euroopan talousalueen jäsenvaltion muodostamaa alueellista syöttö- ja ottojärjestelmää. Vastaavalla alueella toimiva yhteinen tasehallinta-alue olisi edellytys alueellisen syöttö- ja ottojärjestelmän muodostamiselle. Alueelliseen syöttö- ja ottojärjestelmään kuuluvat maakaasujärjestelmät yhdistävistä sisäisistä yhdysputkista poistettaisiin syöttö- ja ottopiste, eikä kaasun siirrosta yhdysputkessa perittäisi erillisiä syöttö- ja ottomaksuja. Kaasu pääsisi siirtymään vyöhykkeen sisällä maasta toiseen ilman syöttö- ja ottomaksuja. Tämä edistäisi vyöhykkeellä rajat ylittävää maakaasukauppaa ja eri hankintalähteiden kilpailua.
Maakaasumarkkinalain 100 §:n mukaan siirtoverkonhaltijan tulee julkaista 22 §:ssä tarkoitetut maakaasun verkkoon syötön ja verkosta oton maksunsa viimeistään 30 päivänä huhtikuuta 2019.
Maakaasumarkkinalain 22 §:n säännöksen perusteella usean maan muodostaman yhteisen tariffijärjestelyn tai yhteisen syöttö- ja ottojärjestelmän perustaminen edellyttää joko Euroopan unionin lainsäädäntöön tai kansainväliseen sopimukseen perustuvaa, Suomea sitovaa velvoitetta. Tällaista velvoitetta ei ole nykyisin voimassa.
Sähkömarkkinalain (588/2013) 43 §:n mukaan sähkön tuonnin ja viennin erillisistä siirtomaksuista voidaan luopua myös kantaverkonhaltijan tekemien, vastavuoroisiin sähköjärjestelmän toimintavarmuuteen ja tehokkuuteen sekä markkinaedellytyksiin perustuvien sopimusten perusteella. Vastaavan vanhan lain säännöksen nojalla Suomi, Ruotsi, Norja ja osa Tanskaa muodostivat yhteisen pohjoismaisen sähkömarkkinan, kun maiden kantaverkonhaltijat tekivät sopimuksen keskinäisissä rajajohdoissa tapahtuvan sähkönsiirron maksujen poistamisesta.
Valtioneuvoston selonteossa kansalliseksi energia- ja ilmastostrategiaksi vuoteen 2030 (VNS 7/2016 vp) on linjattu yhdeksi maakaasumarkkinoiden kehittämisen tavoitteeksi luoda Suomen ja Baltian maiden alueelliset kaasumarkkinat. Latvian, Viron ja Suomen siirtoverkko-operaattorit AS Conexus Baltic Grid, Elering AS sekä Gasum Oy ja Baltic Connector Oy ovat allekirjoittaneet lokakuussa 2018 aiesopimuksen (memorandum of understanding) maakaasumarkkinoiden kehittämistä koskevasta yhteistyöstä. Yhteistyösopimus määrittelee myös periaatteet Latvian, Viron ja Suomen muodostamalle alueelliseen syöttö- ja ottojärjestelmään tähtäävälle siirtoverkonhaltijoiden yhteistyölle, jonka ensimmäisenä vaiheena tavoitellaan syöttö- ja ottomaksujen poistamista maiden välisistä yhdysputkista vuoden 2020 alusta lähtien. Suomen siirtoverkko-operaattorit eivät voi poistaa Balticconnectorin syöttö- ja ottomaksuja eivätkä myöhemmin liittyä yhtiöiden keskinäiseen sopimukseen perustuvaan alueelliseen syöttö- ja ottojärjestelmään, ellei maakaasumarkkinalain 22 §:n 1 momentin säännöstä Suomea sitovasta kansainvälisestä velvoitteesta väljennetä.
Maakaasualan yritysten ja maakaasun loppukäyttäjien keskuudessa useat tahot ovat esittäneet, että markkinoiden avaamiseen liittyvä siirtoverkkopalvelujen ehtojen valmistelun riippumattomuus tulisi varmistaa.
Sähköntuotannon siirtomaksut on harmonisoitu Euroopan unionin sähkön sisämarkkinalainsäädännössä. Siirtoverkonhaltijoiden välistä korvausmekanismia ja siirtomaksujen määrittämiseen liittyviä yhteisiä sääntelyperiaatteita koskevista suuntaviivoista annetun komission asetuksen (EU) N:o 838/2010 liitteen osassa B säädetään verkko-operaattoreiden siirtomaksujen määrittämiseen liittyviä yhteisiä sääntelyperiaatteita koskevista suuntaviivoista. Suuntaviivojen 3 kohdan mukaan Tanskassa, Ruotsissa ja Suomessa tuottajien vuosittain maksamien keskimääräisten siirtomaksujen on oltava 0—1,2 euroa megawattitunnilta.
Sähkömarkkinalain 56 §:n mukaan sähkön tuotannolta jakeluverkossa veloitettavilla jakelumaksuilla tulee kattaa suhteellisesti pienempi osuus jakeluverkon kustannuksista kuin sähkön kulutukselta perittävillä jakelumaksuilla. Jakeluverkolla tarkoitetaan sähkömarkkinalaissa sähköverkkoa, jonka nimellisjännite on pienempi kuin 110 kilovolttia. Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä, joissa säädetään sähköntuotannon jakelumaksuista ja niiden määrittämistavasta jakeluverkossa sekä sähköntuotannon jakelumaksuille asetettavista, siirrettyyn energiamäärään suhteutetuista raja-arvoista, joita jakeluverkonhaltijan on noudatettava. Sähköntuotannon siirtomaksuista jakeluverkoissa säädetään sähkömarkkinoista annetun valtioneuvoston asetuksen (65/2009) 5 §:ssä. Säännöksen mukaan jakeluverkonhaltijan yksittäiseen jakeluverkossa olevaan liittymään sijoittuvalta sähköntuotannolta veloittama siirtomaksu ei saa ylittää keskimäärin 0,07 senttiä kilowattitunnilta eli 0,7 euroa megawattitunnilta vuodessa.
Vuoden 2013 sähkömarkkinalaissa yhtenäistettiin lain terminologia Euroopan unionin sähkön sisämarkkinalainsäädännön kanssa. Unionin lainsäädännön näkökulmasta Suomessa siirtoverkoiksi aiemmin katsotut suurjännitteiset alueverkot määriteltiin uudessa sähkömarkkinalaissa suurjännitteiseksi jakeluverkoksi, jotta ne eivät joutuisi siirtoverkonhaltijoiden eriyttämistä koskevan säännöstön piiriin. Suurjännitteisellä jakeluverkolla tarkoitetaan uudessa sähkömarkkinalaissa nimellisjännitteeltään 110 kilovoltin paikallista tai alueellista sähköverkkoa tai -johtoa, joka ei ole liittymisjohto ja joka ei ylitä valtakunnan rajaa. Suurjännitteisten jakeluverkkojen statuksen muutoksen seurauksena ilmeni myöhemmin, että niihin ei sovellettaisi enää komission asetuksen 838/2010 tuotannon siirtomaksuja koskevia suuntaviivoja kuten niihin oli aiemmin sovellettu. Myöskään sähkömarkkinoista annetun valtioneuvoston asetuksen 5 §:ää ei ole katsottu voitavan soveltaa suurjännitteisiin jakeluverkkoihin, koska mainittu säännös koskee jakeluverkoksi määriteltyjä sähköverkkoja. Tuotannon siirto- ja jakelumaksujen ylärajan sääntely on tämän seurauksena toteutettu kantaverkossa ja jakeluverkoissa, mutta ei suurjännitteisissä jakeluverkoissa. Suurjännitteisiin jakeluverkkoihin liittynyt sähköntuotanto voi tämän johdosta joutua epäedulliseen kilpailuasemaan kantaverkkoon liittyneeseen tuotantoon verrattuna. Suurjännitteisiin jakeluverkkoihin on Suomessa liittynyt erityisesti uusiutuvaa ja paikallisten sähköalan yritysten omistamaa sähköntuotantoa.
Maakaasumarkkinalain siirtymäsäännösten mukaan Suomen maakaasumarkkinat avataan kilpailulle 1 päivänä tammikuuta 2020. Samassa yhteydessä Suomessa otetaan käyttöön maakaasuverkkoasetuksen 13 artiklaan perustuvat maakaasun verkkoon syötön ja verkosta oton maksut eli syöttö- ja ottomaksuihin perustuva uusi siirtotariffijärjestelmä.
22 §. Maakaasun verkkoon syötön ja verkosta oton maksut. Maakaasumarkkinalain verkkoon syötön ja verkosta oton maksuja koskevan 22 §:n 1 momenttiin ehdotetaan sisällytettäväksi nykyistä tarkemmat säännökset maakaasujärjestelmän eristyneisyyden päättävien ulkomaanyhteyksien siirtomaksuja koskevista alennuksista. Säännöksen tarkoituksena on määritellä maakaasuverkkoasetuksen 26 artiklaan perustuvalla kansallisella yksityiskohtaisemmalla säännöksellä ne edellytykset, joilla komission asetuksen (EU) 2017/460 9 artiklan 2 kohdan tariffien asettamista koskevan poikkeussäännöksen mukaisena alennuksena voitaisiin kokonaan poistaa syöttö- ja ottomaksut maakaasujärjestelmän eristyneisyyden päättävästä yhdysputkesta. Kansallista säännöstä ei sen sijaan sovellettaisi niihin tilanteisiin, joissa alennus kattaisi vain osan syöttö- tai ottomaksua.
Voimassa olevan säännöksen mukaan syöttö- ja ottopisteelle, johon on liitetty yhdysputki Euroopan talousalueeseen kuuluvan toisen valtion maakaasuverkkoon, ei aseteta siirtomaksua, jos syöttö- ja ottomaksun asettamatta jättäminen perustuu Suomea sitovaan kansainväliseen velvoitteeseen tai sopimukseen. Esityksen mukaan edellytyksenä syöttö- ja ottomaksun asettamatta jättämiselle maakaasujärjestelmän eristyneisyyden päättävässä yhdysputkessa olevaan syöttö- ja ottopisteeseen olisi, että maksujen asettamatta jättäminen parantaisi maakaasun toimitusvarmuutta. Toimitusvarmuuden paranemiseksi katsottaisiin esimerkiksi maakaasuvarastojen ja vaihtoehtoisten maakaasun hankintalähteiden käyttömahdollisuuksien helpottuminen syöttö- ja ottomaksujen poistamisen seurauksena. Edellytyksenä olisi myös, että syöttö- ja ottomaksun asettamatta jättäminen perustuu Suomea sitovaan kansainväliseen velvoitteeseen tai kansainväliseen sopimukseen. Esityksessä ehdotettaisiin lisäksi, että maakaasujärjestelmän eristyneisyyden päättävässä yhdysputkessa olevaan syöttö- ja ottopisteeseen olisi mahdollista olla asettamatta siirtomaksua myös siirtoverkonhaltijoiden tekemään, vastavuoroisiin markkinaedellytyksiin perustuvaan sopimukseen perustuen. Maakaasujärjestelmän eristyneisyydellä tarkoitettaisiin ehdotuksessa tilannetta, jossa maakaasujärjestelmästä ei olisi yhteyttä toisen Euroopan unionin jäsenvaltion maakaasujärjestelmään. Ehdotetulla muutoksella helpotettaisiin mahdollisuutta muodostaa alueelliset maakaasumarkkinat, joissa Suomen maakaasujärjestelmä olisi mukana.
Alueelliseen tariffijärjestelyyn osallistuvien siirtoverkonhaltijoiden tehtävänä olisi selvittää keskinäisenä yhteistyönä maakaasujärjestelmien välisistä siirroista aiheutuvat vaikutukset siirtoverkonhaltijoiden tuloihin ja menoihin sekä niiden kompensointi siirtoverkonhaltijoiden välillä. Suomalaisen siirtoverkonhaltijan vastaanottamat ja maksamat kompensaatiomaksut tulisi huomioida tuloina ja kustannuksina siirtoverkonhaltijan hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa. Huomioimisen edellytyksenä olisi, että alueellinen tariffijärjestely perustuisi Suomea sitovaan kansainväliseen velvoitteiseen tai kansainväliseen sopimukseen taikka siirtoverkonhaltijoiden tekemään, vastavuoroisiin markkinaedellytyksiin perustuvaan sopimukseen.
Esityksen tavoitteena on edistää alueellisia toimenpiteitä, joiden seurauksena suomalaiset maakaasualan yritykset ja loppukäyttäjät voisivat helpommin ja pienemmillä siirtokustannuksilla hyödyntää muissa jäsenvaltioissa olevia maakaasun toimitusvarmuutta parantavia infrastruktuureja ja kilpailevia maakaasun hankintalähteitä sekä päästä markkinoiden ja infrastruktuurin kehittyessä ostamaan kaasua myös Keski-Euroopan yhteenliitetystä siirtoverkosta. On mahdollista, että Latvian, Viron ja Suomen siirtoverkko-operaattorit solmivat vuoden 2020 alusta voimaan tulevan siirtotariffeja koskevan alueellisen sopimuksen jo kuluvan vuoden aikana.
Maakaasumarkkinalain 22 §:n säännökseen ei esitetä muilta osin muutoksia.
33 a §. Syöttö- ja ottojärjestelmä. Maakaasumarkkinalakiin sisällytettäisiin säännökset alueellisen syöttö- ja ottojärjestelmän muodostamisesta. Säännöstä sovellettaisiin tilanteiseen, jossa kansallinen maakaasujärjestelmä liittyisi komission asetuksen (EU) 2017/460 11 artiklassa tarkoitettuun kahden tai useamman Euroopan unionin jäsenvaltion alueelle ulottuvaan syöttö- ja ottojärjestelmään.
Voimassa olevan lainsäädännön mukaan Suomen maakaasujärjestelmä muodostaa oman syöttö- ja ottojärjestelmänsä. Suomi voi myös liittyä osaksi usean Euroopan unionin ja Euroopan talousalueen jäsenvaltion muodostamaa alueellista syöttö- ja ottojärjestelmää. Vastaavalla alueella toimivan yhteisen tasehallinta-alueen perustaminen olisi edellytys alueellisen syöttö- ja ottojärjestelmän muodostamiselle. Alueelliseen syöttö- ja ottojärjestelmään kuuluvat maakaasujärjestelmät yhdistävistä sisäisistä yhdysputkista poistettaisiin syöttö- ja ottopiste, eikä kaasun siirrosta yhdysputkessa perittäisi erillisiä syöttö- ja ottomaksuja. Kaasu pääsisi siirtymään vyöhykkeen sisällä maasta toiseen ilman syöttö- ja ottomaksuja. Alueellisen syöttö- ja ottojärjestelmän muodostamisesta ja sen edellytyksistä ei säädetä suoraan voimassa olevassa lainsäädännössä. Käytännössä voimassa olevan lain 22 §:n 1 momentin säännöksen perusteella suomalaisen siirtoverkonhaltijan liittyminen alueelliseen syöttö- ja ottojärjestelmään edellyttäisi Suomea sitovaa kansainvälistä velvoitetta tai kansainvälistä sopimusta yhdysputken siirtomaksujen poistamisesta.
Ehdotuksen mukaan kansallinen maakaasujärjestelmä muodostaisi jatkossakin ilman erityisjärjestelyjä oman syöttö- ja ottojärjestelmänsä. Alueelliseen syöttö- ja ottojärjestelmään kuuluisi puolestaan kahden tai useamman Euroopan unionin jäsenvaltioiden maakaasujärjestelmiä. Ehdotuksen mukaan alueellinen syöttö- ja ottojärjestelmä olisi mahdollista muodostaa Suomea sitovaan kansainväliseen velvoitteeseen tai kansainväliseen sopimukseen taikka siirtoverkonhaltijoiden tekemään, vastavuoroisiin markkinaedellytyksiin perustuvaan sopimukseen perustuen. Alueellinen syöttö- ja ottojärjestelmä muodostaisi yhtenäisen tasehallinta-alueen. Yhdysputkessa, joka yhdistäisi maakaasujärjestelmän yhteiseen alueelliseen syöttö- ja ottojärjestelmään, ei perittäisi erillisiä maakaasun verkkoon syötön ja verkosta oton maksuja.
Alueelliseen syöttö- ja ottojärjestelmään kuuluvien siirtoverkonhaltijoiden tehtävänä olisi selvittää keskinäisenä yhteistyönä maakaasujärjestelmien välisistä siirroista aiheutuvat vaikutukset siirtoverkonhaltijoiden tuloihin ja menoihin sekä niiden kompensointi siirtoverkonhaltijoiden välillä. Suomalaisen siirtoverkonhaltijan vastaanottamat ja maksamat kompensaatiomaksut tulisi huomioida tuloina ja kustannuksina siirtoverkonhaltijan hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa. Huomioimisen edellytyksenä olisi, että alueellinen tariffijärjestely perustuisi Suomea sitovaan kansainväliseen velvoitteiseen tai kansainväliseen sopimukseen taikka siirtoverkonhaltijoiden tekemään, vastavuoroisiin markkinaedellytyksiin perustuvaan sopimukseen.
100 §. Maakaasun siirtoa koskevat siirtymäsäännökset. Maakaasun siirtoverkonhaltija Gasum Oy toimii maakaasumarkkinoiden avautumiseen saakka vertikaalisesti integroidun yritysrakenteen mukaisesti. Yhtiö harjoittaa samanaikaisesti sekä siirtoliiketoimintaa että maakaasun tuontia, biokaasun tuotantoa ja niiden myyntiä. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan yhtiö päättää siirtoverkonhaltijalle kuuluvien tehtävien ja voimassa olevan sääntelyjärjestelmän puitteissa vuonna 2020 noudatettavat siirtopalvelun tariffit ja muut ehdot. Maakaasualan yritysten ja maakaasun loppukäyttäjien piiristä useat toimijat ovat kyseenalaistaneet sen, että sama yhtiö, joka avautuvilla markkinoilla toimii muiden yhtiöiden kilpailijana, valmistelee yksin kaikkiin markkinaosapuoliin vaikuttavat siirtotariffit ja muut siirtopalvelun ehdot. Kritiikki on kohdistunut ennen kaikkea rajat ylittävään maakaasukauppaan liittyvän siirtopalvelun ehtojen valmisteluun. Nämä ehdot ovat maakaasukaupan kilpailun kannalta avainasemassa. Kansallisen maakaasumarkkinan markkinasääntöjen ja siirtopalvelun ehtojen valmistelu on tapahtunut avoimesti ja yhteistyössä muiden markkinaosapuolten kanssa. Myös ulkomaanyhteyksien ehtojen valmistelu on edistynyt. Ulkomaanyhteyksien ehtojen valmistelussa ei ole muissa maissa noudatettavien menettelyjen johdosta mahdollista järjestää samanlaista avointa yhteistyötä markkinaosapuolten kanssa kuin kansallisten markkinasääntöjen valmistelussa on sovellettu. Maakaasualan yritysten ja maakaasun loppukäyttäjien olisi kuitenkin voitava luottaa siihen, että maakaasukaupan siirtomaksut ja muut siirtopalvelun ehdot määritellään puolueettomasti, erityisesti ulkomaanyhteyksien osalta. Tämän luottamuksen varmistamiseksi maakaasujärjestelmän ulkomaanyhteyksien siirtomaksujen ja siirtopalvelun muiden ehtojen sääntelyä ehdotetaan lisättäväksi maakaasumarkkinoiden avaamiseen liittyvän siirtymävaiheen ajaksi.
Maakaasumarkkinalain 100 §:n maakaasun siirtoa koskevaa siirtymäsäännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että kansallisena sääntelyviranomaisena toimivalle Energiavirastolle säädettäisiin maakaasumarkkinoiden kilpailun avaamiseen liittyvä määräaikainen toimivalta vahvistaa maakaasujärjestelmän ulkomaanyhteyksissä noudatettavat siirtomaksut ja muut ulkomaanyhteyksissä noudatettavat siirtopalvelun ehdot vuosiksi 2020 ja 2021. Maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/55/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/73/EY, jäljempänä maakaasun sisämarkkinadirektiivi, 41 artiklan 6 kohdan mukaan sääntelyviranomaisilla on oltava velvollisuus vahvistaa tai hyväksyä riittävän ajoissa ennen niiden voimaantuloa rajat ylittäviin infrastruktuureihin pääsyä koskevat tariffit tai menetelmät niiden laskemiseksi ja muut niihin pääsyä koskevat ehdot ja edellytykset, mukaan lukien kapasiteetin jakoa ja ylikuormituksen hallintaa koskevat menettelyt. Esityksen tarkoituksena on tältä osin varmistaa, että maakaasualan yritykset ja loppukäyttäjät voivat luottaa siihen, että rajat ylittävän siirtopalvelun siirtomaksut ja muut siirtopalvelun ehdot on asetettu puolueettomasti.
Koska 1 päivänä tammikuuta 2020 kilpailulle avautuvien maakaasumarkkinoiden edellyttämät siirtoverkkopalveluiden ehdot on määriteltävä vuoden 2019 alkupuoliskolla, jolloin eriytettyä siirtoverkonhaltijaa ei ole vielä perustettu, ehdotetaan lain 100 §:n 1 momenttiin siirtymäkauden järjestelynä Energiavirastolle toimivaltaa vahvistaa rajat ylittävää siirtopalvelua koskevat tariffit niiden laskentamenetelmien asemesta. Ehdotuksen mukaan Energiavirastolla olisi määräaikainen toimivalta vahvistaa ulkomaanyhteyksien siirtomaksut ja muut ulkomaanyhteyksissä noudatettavat ehdot omasta aloitteestaan ilman, että siirtoverkonhaltijan tekemä ehdotus rajoittaisi viraston toimivaltaa mainittujen ehtojen määrittämisessä. Vahvistuspäätöksen aineellisoikeudellinen perusta määräytyisi sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 12 §:n mukaisesti. Kansallinen ja Euroopan unionin maakaasumarkkinalainsäädäntö sitoisivat siten Energiavirastoa sen antaessa vahvistuspäätöksensä. Siirtymäsäännös koskisi vuosiksi 2020 ja 2021 vahvistettavia ehtoja. Sen jälkeen palattaisiin kansallisen sääntelyjärjestelmän mukaiseen normaaliin menettelyyn. Vahvistuspäätös olisi voimassa vuoden kerrallaan.
Vahvistuspäätökseen saisi hakea muutosta maakaasumarkkinalain 96 §:n 2 momentissa säädetyn menettelyn mukaisesti. Muutoksenhakutuomioistuimena toimisi markkinaoikeus. Asian käsittelystä markkinaoikeudessa säädettäisiin oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetussa laissa (100/2013). Vahvistuspäätöksen täytäntöönpanokelpoisuuteen sovellettaisiin maakaasumarkkinalain 97 §:n säännöstä. Energiaviraston päätöstä olisi noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei Energiavirasto päätöksessään toisin määrää. Muutoksenhakutuomioistuimella olisi lisäksi oikeus antaa määräyksiä päätösten täytäntöönpanosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.
Pykälän 2 momentin säännöksen tarkoituksena on määritellä maakaasuverkkoasetuksen 26 artiklaan perustuvalla kansallisella yksityiskohtaisemmalla säännöksellä ne edellytykset, joilla Energiavirasto voisi määrätä vahvistuspäätöksessään komission asetuksen (EU) 2017/460 9 artiklan 2 kohdan tariffien asettamista koskevan poikkeussäännöksen mukaisesta alennuksesta syöttö- ja ottomaksuihin maakaasujärjestelmän eristyneisyyden päättävässä yhdysputkessa. Energiaviraston vahvistuspäätöksessä ei voitaisi poiketa lain 33 a §:ään ehdotetussa säännöksessä tarkoitettuun alueelliseen syöttö- ja ottojärjestelmään liittymisen edellytyksistä. Maakaasujärjestelmän eristyneisyydellä tarkoitettaisiin ehdotuksessa tilannetta, jossa maakaasujärjestelmästä ei olisi yhteyttä toisen Euroopan unionin jäsenvaltion maakaasujärjestelmään. Ehdotetulla muutoksella helpotettaisiin mahdollisuutta muodostaa alueelliset maakaasumarkkinat, joissa Suomen maakaasujärjestelmä olisi mukana. Esityksen tavoitteena on edistää alueellisia toimenpiteitä, joiden seurauksena suomalaiset maakaasualan yritykset ja loppukäyttäjät voisivat helpommin ja pienemmillä siirtokustannuksilla hyödyntää muissa jäsenvaltioissa olevia maakaasun toimitusvarmuutta parantavia infrastruktuureja ja kilpailevia maakaasun hankintalähteitä sekä päästä markkinoiden ja infrastruktuurin kehittyessä ostamaan kaasua myös Keski-Euroopan yhteenliitetystä siirtoverkosta.
Pykälän 2 momentin mukaan vahvistuspäätöksessä voitaisiin lain 22 §:n estämättä määrätä maakaasujärjestelmän eristyneisyyden päättämiseksi kehitetyssä yhdysputkessa olevaan syöttö- ja ottopisteeseen liittyvien siirtomaksujen asettamatta jättämisestä tai niitä koskevasta muusta alennuksesta, jos siirtomaksujen asettamatta jättäminen tai niitä koskeva muu alennus parantaisi toimitusvarmuutta, perustuisi maakaasujärjestelmien vastavuoroisiin markkinaedellytyksiin ja järjestely olisi maakaasumarkkinoiden kehityksen kannalta tarkoituksenmukaista. Esityksen mukaan edellytyksenä syöttö- ja ottomaksun asettamatta jättämiselle tai muulle alennukselle maakaasujärjestelmän eristyneisyyden päättävässä yhdysputkessa olevaan syöttö- ja ottopisteeseen olisi, että maksujen asettamatta jättäminen parantaisi maakaasun toimitusvarmuutta. Toimitusvarmuuden paranemiseksi katsottaisiin esimerkiksi maakaasuvarastojen ja vaihtoehtoisten maakaasun hankintalähteiden käyttömahdollisuuksien helpottuminen syöttö- ja ottomaksujen poistamisen seurauksena. Vastavuoroisten markkinaedellytysten täyttymisen keskeisenä edellytyksenä olisi alueellisen tariffijärjestelyn noudattaminen yhtenäisesti alueelliseen järjestelyyn kuuluvissa maakaasujärjestelmissä. Arvioinnin tulisi kohdistua lisäksi maakaasumarkkinoiden avaamisen tasoon ja vastavuoroisten kilpailuedellytysten olemassaoloon muissa maakaasujärjestelmissä. Vastavuoroiset kilpailuedellytykset liittyvät esimerkiksi markkinoille pääsyyn. Arvioitaessa hankkeen tarkoituksenmukaisuutta maakaasumarkkinoiden kehityksen kannalta olisi tarpeellista arvioida ainakin niitä vaikutuksia, joita alueellisella tariffijärjestelyllä olisi Suomen maakaasujärjestelmään ja maakaasuverkkoon, maakaasun toimitusvarmuuteen sekä maakaasun tarjontaan ja hintaan. Tarkoituksenmukaisuuden arvioinnissa Energiaviraston tulisi painottaa toimitusvarmuuden parantamiseen liittyvän tavoitteen ohella erityisesti maakaasumarkkinoiden kilpailun lisääntymiseen ja uusien maakaasuntoimittajien markkinoille pääsyn helpottamiseen perustuvia näkökohtia. Lisäksi tarkoituksenmukaisuuden arvioinnissa tulisi ottaa huomioon, että alueellisen tariffijärjestelyn ehtojen vuoksi suomalaisille maakaasun loppukäyttäjille ei tulisi lisäkustannuksia muiden maiden maakaasuverkoston ja infrastruktuurin kehittämisestä ja ylläpitämisestä. Lisäksi tulisi ottaa huomioon alueellisen tariffijärjestelyn merkitys maakaasun sisämarkkinoille. Energiavirasto voisi päättää momentissa tarkoitetusta siirtomaksujen asettamatta jättämisestä tai niitä koskevasta muusta alennuksesta siitä riippumatta, onko siirtoverkonhaltijoiden välillä tehty 22 §:ssä tarkoitettua, vastavuoroisiin markkinaedellytyksiin perustuvaa sopimusta.
Jos Energiaviraston vahvistuspäätöksessä määrättävien ehtojen perusteella muodostettaisiin 22 §:ssä tarkoitettua vastaava alueellinen tariffijärjestely, olisi alueen siirtoverkonhaltijoiden tehtävänä selvittää keskinäisenä yhteistyönä maakaasujärjestelmien välisistä siirroista aiheutuvat vaikutukset siirtoverkonhaltijoiden tuloihin ja menoihin sekä niiden kompensointi siirtoverkonhaltijoiden välillä. Suomalaisen siirtoverkonhaltijan vastaanottamat ja maksamat kompensaatiomaksut tulisi huomioida tuloina ja kustannuksina siirtoverkonhaltijan hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa. Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (590/2013) 10 §:n 2 momenttiin ehdotetun säännöksen mukaan huomioimisen edellytyksenä olisi kuitenkin, että alueellinen tariffijärjestely perustuisi siirtoverkonhaltijoiden tekemään, vastavuoroisiin markkinaedellytyksiin perustuvaan sopimukseen. Tällainen sopimus voitaisiin tehdä myös vahvistuspäätöksen antamisen jälkeen.
Pykälän 3 momentin mukaan Energiaviraston olisi ennen vahvistuspäätöksen antamista neuvoteltava ehdoista maakaasujärjestelmän siirtoverkonhaltijoiden kanssa ja kuultava maakaasualan yrityksiä, loppukäyttäjiä ja muita asiaan liittyviä sidosryhmiä. Neuvotteluvelvollisuus tarkoittaisi myös sitä, että Energiaviraston tulisi päätöstä tehdessään huomioida siirtoverkonhaltijoiden tekemä tariffien ja muiden ehtojen valmistelutyö sekä olemassa olevat alueellista tariffijärjestelyä koskevat siirtoverkonhaltijoiden sopimusjärjestelyt edellyttäen, että nämä olisivat asiaan liittyvien aineellisoikeudellisoikeudellisten säännösten mukaisia ja markkinatoimijoille syrjimättömiä ja tasapuolisia.
Pykälän 4 momenttiin ehdotetaan säännöstä, jonka mukaan siirtoverkonhaltijan verkkoon syötön ja verkosta oton maksujen julkaisun takarajaa siirrettäisiin kahdella kuukaudelle eteenpäin 30 päivään kesäkuuta 2019. Lisäksi säädettäisiin, että maksujen julkaisun tulisi tapahtua Energiaviraston 1 momentissa tarkoitetun vahvistuspäätöksen antamisen jälkeen. Ehdotuksen tarkoituksena on antaa lisäaikaa ulkomaanyhteyksien tariffien ja muiden ehtojen valmisteluun.
10 §. Energiaviraston vahvistamat ehdot ja menetelmät. Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 6 kohta, jossa säädettäisiin maakaasun siirtoverkonhaltijoiden maakaasujärjestelmien välisistä siirroista toisilleen maksamien kompensaatiomaksujen huomioimisesta hinnoittelussa noudatettavissa valvontamenetelmissä niissä tilanteissa, joissa kompensaatiomaksut perustuvat siirtoverkonhaltijoiden tekemään sopimukseen. Esityksen tarkoituksena ei ole muuttaa säännöstä tai sen soveltamiskäytäntöä muulla tavoin.
Ehdotetun säännöksen mukaan Energiavirastolla olisi toimivalta määritellä vahvistuspäätöksessään määrittämistapa, jolla maakaasun siirtoverkonhaltijan maakaasujärjestelmien välisistä siirroista muilta siirtoverkonhaltijoilta vastaanottamat ja muille siirtoverkonhaltijoille maksamat kompensaatiomaksut huomioitaisiin pykälään perustuvissa valvontamenetelmissä. Säännöstä tulisi tulkita yhdessä vahvistuspäätöksen aineellisoikeudellisen perustan muodostavien säännösten kanssa. Säännöstä ei sovellettaisi tilanteessa, jossa kompensaatiomaksut perustuisivat Euroopan unionin lainsäädäntöön tai muuhun Suomea sitovaan kansainväliseen velvoitteeseen.
56 §. Sähköntuotannon verkkopalvelumaksuja koskevat erityissäännökset jakeluverkossa ja suurjännitteisessä jakeluverkossa. Sähkömarkkinalakiin lisättäisiin säännökset, jotka mahdollistaisivat sähköntuotannon jakelumaksujen sääntelyn suurjännitteisissä jakeluverkoissa. Ehdotuksen tavoitteena on saattaa suurjännitteisiin jakeluverkkoihin liittyneiden voimalaitosten verkkoon pääsyn ehdot vastaamaan nykyistä paremmin kantaverkoissa sovellettavaa Euroopan unionin lainsäädäntöä. Pykälän säännöksiä ei muutettaisi muilta osin. Myös sähkömarkkinalain 3 §:n 14 kohtaan sisältyvä pienimuotoisen sähköntuotannon määritelmä jäisi tässä yhteydessä ennalleen.
Pykälän 1 momentin säännöksellä ehdotetaan jakeluverkoissa ja suurjännitteisissä jakeluverkoissa poikettavaksi verkkopalveluiden hinnoittelua sääntelevään lain 24 §:ään sisältyvän kustannusvastaavuuden periaatteen eli niin sanotun aiheuttamisperiaatteen tiukasta soveltamisesta sähkön tuottajien liittymis- ja jakelumaksujen määrittämisessä. Näiltä osin yksittäisten sähköntuottajien verkolle aiheuttamat kustannukset, joita verkonhaltija ei voisi kattaa kyseisiltä tuottajilta veloittamillaan verkkopalvelumaksuilla, katettaisiin kaikilta verkonkäyttäjiltä yleisesti kerätyillä jakelumaksuilla.
Momentin 1 kohdan säännöstä ei muutettaisi sisällöllisesti. Kohdan mukaan jakeluverkonhaltija ei saisi sisällyttää pienimuotoiselta sähköntuotannolta jakeluverkkoon liittämisestä veloitettavaan liittymismaksuun sähköverkon vahvistamisesta aiheutuvia kustannuksia. Pienimuotoisella sähköntuotannolla tarkoitettaisiin säännöksessä lain 3 §:n 14 kohdan määritelmän mukaisesti voimalaitosta tai usean voimalaitoksen muodostamaa kokonaisuutta, jonka teho on enintään kaksi megavolttiampeeria. Pienimuotoista sähköntuotantoa harjoittavan tuottajan osalta sähköverkon vahvistamisesta aiheutuvat kustannukset olisivat verkonhaltijan kehittämisvelvollisuuden piiriin kuuluvia kustannuksia, jotka katettaisiin yleisesti jakelumaksuissa. Säännös ei vaikuttaisi muilta osin verkon kehittämisvelvollisuuden ja liittämisvelvollisuuden väliseen rajanvetoon ja siihen perustuvaan liittymismaksujen ja siirtomaksujen määrittämiseen. Liittyjä olisi siten velvollinen edelleen suorittamaan korvauksen yksinomaan sitä palvelevan verkonosan ja laitteistojen rakentamisesta. Säännös ei koskisi myöskään samaan verkonosaan liittyvää sähkönkulutusta, vaan sähkönkulutukseen sovellettaisiin edelleen liittymismaksuista ja verkkopalveluiden hinnoittelusta annettuja muita säännöksiä. Siten kohteissa, joissa sähköntuotannon ohella olisi myös sähkönkulutusta, verkonhaltija voisi veloittaa liittymismaksun sähkönkulutuksen osalta sähkönkäyttökohteita koskevien hinnoitteluperiaatteiden mukaisesti. Liittymismaksun määrittämistä koskisi myös lain 24 §:n 2 momentin säännös, jonka mukaan verkkopalvelujen hinnoittelussa tulee ottaa huomioon hyödyt, jotka aiheutuvat voimalaitoksen liittämisestä verkkoon. Verkonhaltija voisi myös edelleen asettaa voimalaitoksen liittämiselle lain 19 §:n sekä 20 §:n mukaisia teknisiä vaatimuksia.
Momentin 2 kohdan mukaan jakeluverkossa ja suurjännitteisessä jakeluverkossa sähköntuotannolta veloitettavilla jakelumaksuilla tulisi kattaa suhteellisesti pienempi osuus sähköverkon kustannuksista kuin sähkönkulutukselta perittävillä jakelumaksuilla. Säännökseen ehdotettu suurjännitteistä jakeluverkkoa koskeva muutos antaisi mahdollisuuden edistää suurjännitteiseen jakeluverkkoon liittyvän sähköntuotannon kilpailuedellytyksiä suhteessa kantaverkkoon liittyneeseen sähköntuotantoon. Samalla mahdollistettaisiin sähkön tuotannon jakelumaksujen yhtenäistäminen myös suurjännitteisessä jakeluverkossa. Tuotannon siirtomaksuja koskeva yhtenäistäminen on kantaverkkoon liittyneen tuotannon osalta toteutettu sähkökauppa-asetuksen valtuutukseen perustuvalla komission asetuksella. Jakeluverkkoon liittyneen sähköntuotannon jakelumaksujen yhtenäistäminen puolestaan perustuu voimassa olevaan sähkömarkkinalain 56 §:ään. Suurjännitteiseen jakeluverkkoon liittyneen sähköntuotannon jakelumaksujen yhtenäistäminen toteutettaisiin pykälän 2 momenttiin sisältyvän valtuutuksen nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella, joka valmisteltaisiin valtuussäännöksen voimaantulon jälkeen.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin valtuus antaa valtioneuvoston asetuksella tarkempia säännöksiä sähköntuotannon jakelumaksuista ja niiden määrittämistavasta sekä jakeluverkossa että suurjännitteisessä jakeluverkossa. Asetuksella voitaisiin säätää sähköntuotannon jakelumaksujen määrittämisessä noudatettavista menetelmistä ja maksujen rakenteesta. Kysymykseen voisi tulla myös vaihteluvälin asettaminen sähkön tuottajalta veloitettavien jakelumaksujen yhteismäärälle suhteessa siirrettyyn energiamäärään nähden. Säännös ei sen sijaan oikeuttaisi säätämään sellaista yleistä jakelumaksun määrää, jota kaikki jakeluverkonhaltijat olisivat velvollisia noudattamaan. Asetuksessa tulisi suurjännitteisten jakeluverkkojen osalta huomioida, että suurjännitteiset jakeluverkot ovat erilaisia ja sähköntuotannon ja –kulutuksen keskinäinen suhde vaihtelee voimakkaasti eri verkoissa. Asetuksessa tulisi myös huomioida, että suurjännitteisten jakeluverkkojen asiakaskunta ja liiketoiminnan tulonmuodostus poikkeavat jakeluverkoista. Näiden seikkojen vuoksi suurjännitteisiin jakeluverkkoihin liittyneen sähköntuotannon jakelumaksuja koskeva sääntely tulisi toteuttaa asetuksessa suurjännitteisten jakeluverkkojen ominaispiirteet huomioiden. Suurjännitteistä jakeluverkkoa ja jakeluverkkoa koskeva sääntely voisi siten olla erilaista. Verkkopalveluiden hinnoittelun perusteet säädetään sähkömarkkinalain 4 luvussa. Asetuksessa säädettävien kriteerien tulisi täyttää lain verkkopalveluiden hinnoittelulle asettamat vaatimukset.
Avoimilla maakaasumarkkinoilla kaasu virtaa halvemman hinnan alueelta kalliimman hinnan alueelle. Samalla alueelliset hintaerot pyrkivät tasoittumaan. Hinta-alueiden välisten yhdysputkien siirtomaksut ja pullonkaulat rajoittavat kuitenkin kaasun virtauksia hinta-alueelta toiselle. Alueellisen syöttö- ja ottojärjestelmän tai alueellisen tariffijärjestelyn muodostaminen helpottaisi ja yksinkertaistaisi maakaasun siirtoa ja sitä kautta maakaasukauppaa alueen sisällä. Alueellisen syöttö- ja ottojärjestelmän tai alueellisen tariffijärjestelyn muodostaminen edistäisi siten alueen sisällä maakaasukaupan kilpailua ja tasoittaisi alueen sisäisiä maakaasun tukkuhintojen eroja. Alueelliset järjestelyt edistäisivät myös maakaasualan yritysten ja loppukäyttäjien mahdollisuuksia hajauttaa kaasunhankintaansa eri hankintalähteisiin. Järjestelyt myös edistäisivät näiden mahdollisuuksia hyödyntää alueellisia infrastruktuureja kuten Latviassa sijaitsevaa maakaasuvarastoa ja Liettuassa sijaitsevaa LNG-terminaalia.
Kuva 1. Maakaasun veroton tukkuhinta Suomessa, Baltian maissa, Saksassa ja Alankomaissa 2014—2018. Lähteet: Energiaviraston maakaasun hintatilasto ja Euroopan komission neljännesvuosittain julkaistavat markkina-analyysiraportit.
Kuva 2. Maakaasun verottoman tukkuhinnan kehitys Suomessa, Baltian maissa ja Puolassa 2014-2018. Lähteet: Energiaviraston maakaasun hintatilasto ja Euroopan komission neljännesvuosittain julkaistavat markkina-analyysiraportit.
Maakaasun veroton tukkuhinta (kuvat 1 ja 2) on ollut Suomessa vuoden 2016 loppupuolelle saakka edullisempi kuin Baltian maissa. Vuoden 2016 viimeiseltä vuosineljännekseltä lähtien tarkastelujakson loppuun saakka maakaasun veroton tukkuhinta on ollut Latviassa ja Liettuassa Suomea edullisempi. Vastaavasti hinta Virossa on ollut tarkastelujakson loppupuolella samaa suuruusluokkaa kuin Suomessa. Hintaerot Suomen ja Baltian maiden välillä ovat kuitenkin olleet tarkastelujakson loppupuolella pääsääntöisesti pieniä. Maakaasun tukkuhintataso Keski-Euroopassa on sen sijaan ollut tarkastelujakson aikana pääsääntöisesti Suomea edullisempi.
Komissio antoi toukokuussa 2018 päätöksen Gazpromia koskevassa kilpailututkinnassa. Komissio vahvisti päätöksessään sitovia ehtoja, joita Gazprom on velvollinen noudattamaan myydessään maakaasua muun muassa Viroon, Latviaan ja Liettuaan. Gazpromin asiakkailla on vastedes sopimukseen perustuva oikeus vaatia alhaisempaa kaasun hintaa, jos niiden maksama hinta poikkeaa kilpailuun perustuvista Länsi-Euroopan vertailuarvoista, mukaan lukien Länsi-Euroopan tärkeimpien kaasukauppakeskusten hinnat Alankomaissa ja Saksassa. Uuden hinnan on oltava Länsi-Euroopan kaasumarkkinoiden hinnan vertailuarvojen mukainen.
Suomen ja Baltian maiden hintaerojen vähäisyyden vuoksi kysymyksellä Balticconnectoriin mahdollisista syöttö- ja ottomaksuista on lähivuosina merkittävä vaikutus alueellisen maakaasukaupan määrään. Lähivuosina suurin vaikutus maakaasun tukkuhintaan on sen sijaan komission Gazpromia koskevalla kilpailupäätöksellä. Päätöksen seurauksena aiheutuva Baltian maiden kaasunhintojen asettuminen Keski-Euroopan hintatasolle tulee vaikuttamaan maakaasun tukkuhintaan myös Suomessa. Balticconnectorissa mahdollisesti perittävät syöttö- ja ottomaksut merkitsisivät tällöin mahdollisesti lisäpreemiota maakaasun tukkuhintaan Suomessa.
Talouspoliittisen ministerivaliokunnan kesäkuussa 2018 tekemän linjauksen mukaan Gasumista eriytetty siirtoverkko ja Balticconnector –putki yhdistettäisiin kansalliseksi siirtoverkoksi, jota kansallinen siirtoverkonhaltija operoisi yhdysputken valmistuttua. Siirtomaksujen arvioidaan muodostavan yli 90 prosenttia kansallisen siirtoverkonhaltijan tuloista. Alueellisessa syöttö- ja ottojärjestelmässä tai alueellisessa tariffijärjestelyssä Balticconnector –yhdysputkessa ei perittäisi erillisiä syöttö- ja ottomaksuja. Kansallisen lainsäädäntömme mukaista siirtoverkonhaltijan tuloraamiin perustuvaa sääntelymallia ei muutettaisi, joten ehdotuksella ei olisi vaikutusta siirtoverkonhaltijan siirtomaksuista saamiin tuloihin. Muutos vaikuttaisi ainoastaan siirtoverkonhaltijan tariffirakenteen sisäiseen suhteeseen. Myös siirtoverkonhaltijan vastaanottamat ja maksamat kompensaatiomaksut huomioitaisiin tuloina ja kustannuksina siirtoverkkohinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa. Alueellisen syöttö- ja ottojärjestelmän tai alueellisen tariffijärjestelyn arvioidaan lisäävän siirtoja alueeseen kuuluvissa yhdysputkissa. Alueellinen syöttö- ja ottojärjestelmä tai alueellinen tariffijärjestely lisäisikin Balticconnector –yhdysputken käyttöastetta.
Suujännitteisiin jakeluverkkoihin on liittynyt merkittävä osuus Suomen sähköntuotannosta. Energiaviraston sähköverkkotoiminnan tunnuslukutilaston mukaan vuonna 2017 jakeluverkonhaltijoiden suurjännitteisiin jakeluverkkoihin oli liittynyt yhteensä 80 voimalaitosta. Lisäksi yksinomaan suurjännitteistä jakeluverkkoa operoivien jakeluverkonhaltijoiden verkkoihin oli liittynyt 52 voimalaitosta. Jakeluverkonhaltijat vastaanottivat suurjännitteisiin jakeluverkkoihinsa liittyneiltä asiakkailta vuonna 2017 yhteensä 13,5 terawattituntia sähköä ja yksinomaan suurjännitteistä jakeluverkkoa operoivat verkonhaltijat yhteensä 4,7 terawattituntia sähköä. Suurjännitteiseen jakeluverkkoon liittyneet voimalaitokset tuottivat vuonna 2017 28 prosenttia Suomessa tuotetusta sähköstä.
Sähkömarkkinalain 56 §:ään ehdotettu muutos antaisi mahdollisuuden edistää suurjännitteiseen jakeluverkkoon liittyvän sähköntuotannon kilpailuedellytyksiä suhteessa kantaverkkoon liittyneeseen sähköntuotantoon. Samalla mahdollistettaisiin sähköntuotannon jakelumaksujen yhtenäistäminen suurjännitteisissä jakeluverkoissa näissä verkoissa harjoitettavan sähköverkkotoiminnan ominaispiirteet huomioon ottaen.
Kansallisen lainsäädäntömme mukaista verkonhaltijan tuloraamiin perustuvaa sääntelymallia ei muutettaisi, joten ehdotuksella ei olisi vaikutusta suurjännitteistä jakeluverkkoa operoivien verkonhaltijoiden jakelumaksuista saamiin tuloihin. Muutos vaikuttaisi ainoastaan näiden verkonhaltijoiden sähköntuotannolta ja –kulutukselta kerättyjen jakelumaksujen väliseen keskinäiseen suhteeseen.
Koska asetusmuutoksen sisältö ei ole tässä vaiheessa tiedossa, on muutosta koskeva yksityiskohtainen vaikutusarviointi tarkoitus tehdä asetusmuutoksen valmistelun yhteydessä.
Maakaasumarkkinalakiin ehdotetuilla muutoksilla ei arvioida olevan vaikutusta maakaasun käyttäjien maksamien siirtomaksujen kokonaismäärään, koska ehdotetut muutokset vaikuttavat ainoastaan verkkoon syötön ja verkosta oton maksujen keskinäiseen suhteeseen.
Sähkömarkkinalain 56 §:ään ehdotettu muutos vaikuttaisi suurjännitteistä jakeluverkkoa operoivien verkonhaltijoiden sähköntuotannolta ja –kulutukselta kerättyjen jakelumaksujen väliseen keskinäiseen suhteeseen. Sähköntuotannon jakelumaksujen ylärajan asettaminen nostaisi sähkönkulutukselta kerättävien jakelumaksuja sellaisissa siirtoverkoissa, joissa verkonhaltija joutuisi laskemaan tuotannolta keräämiään jakelumaksuja. Koska asetusmuutoksen sisältö ei ole tässä vaiheessa tiedossa, on muutosta koskeva yksityiskohtainen vaikutusarviointi tarkoitus tehdä asetusmuutoksen valmistelun yhteydessä.
Maakaasumarkkinalain 100 §:ään ehdotettu muutos lisää Energiaviraston tehtäviä määräaikaisesti. Muutoksen vaikutus viraston työmäärään on kuitenkin kokonaisuutena arvioiden vähäinen. Lisätehtävä arvioidaan voitavan hoitaa ilman lisäresursseja.
Valtioneuvoston selonteossa kansalliseksi energia- ja ilmastostrategiaksi vuoteen 2030 (VNS 7/2016 vp) on linjattu yhdeksi maakaasumarkkinoiden kehittämisen tavoitteeksi luoda Suomen ja Baltian maiden alueelliset kaasumarkkinat.
Esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä virkatyönä. Esitysluonnoksesta on saatu lausunnot Energiavirastolta, Kilpailu- ja kuluttajavirastolta, Energiateollisuus ry:ltä, Metsäteollisuus ry:ltä, Suomen Biokaasuyhdistys ry:ltä, Suomen Lähienergialiitto ry:ltä, Suomen Omakotiliitto ry:ltä, Suomen Tuulivoimayhdistys ry:ltä, Baltic Connector Oy:ltä, Caruna Oy:ltä, EPV Energia Oy:ltä, Fingrid Oyj:ltä, Gasum Oy:ltä ja Neste Oyj:ltä. Lausunnoissa esitetyt näkemykset on pyritty huomioimaan esityksen jatkovalmistelussa.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian. Maakaasumarkkinalain 22 §:n 1 momentin ja 33 a §:n on tarkoitus tulla voimaan 1 päivänä tammikuuta 2020. Säännöksissä tarkoitettu kansainvälinen sopimus tai siirtoverkonhaltijoiden sopimus voitaisiin tehdä myös ennen lain voimaantuloa.
Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin arvioinut perustuslain 15 §:n omaisuuden suojan näkökulmasta ehdotuksia, joissa muun ohella sähkö-, maakaasu- ja teleyritysten omistajille on asetettu omaisuuden käyttöön kohdistuvia velvollisuuksia tai rajoituksia kilpailuedellytysten luomiseksi tai turvaamiseksi. Valiokunta on näissä yhteyksissä lähtenyt vakiintuneesti siitä, että velvoitteet ja rajoitukset ovat kulloinkin kysymyksessä olevan omaisuuden erityisluonne huomioon ottaen perustuslainmukaisia, jos ne perustuvat lain täsmällisiin säännöksiin ja ovat omistajan kannalta kohtuullisia (esimerkiksi PeVL 19/1994, PeVL 4/2000 vp, PeVL 34/2000 vp, PeVL 8/2002 vp, PeVL 63/2002 vp ja PeVL 36/2004 vp).
Perustuslakivaliokunta on pitänyt elinkeinotoiminnan sääntelyä niin sanottuun luonnolliseen monopoliin perustuvassa markkinatilanteessa lähtökohtaisesti tarpeellisena ja hyväksyttävänä (esimerkiksi PeVL 4/2000 vp ja PeVL 36/2004 vp). Tällaisessa tilanteessa on valiokunnan mielestä perusteltua pyrkiä edistämään kilpailua ja suojaamaan asiakkaiden varallisuusarvoisia oikeuksia tavanomaista tehokkaammilla sääntelykeinoilla. Edelleen valiokunta on katsonut, että sääntelyn riittävää täsmällisyyttä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon päätettäviin seikkoihin liittyvät osin laskennalliset ja siten teknisluonteiset erityispiirteet samoin kuin sääntelyn kohdistuminen - yksilön asemesta - ensi sijassa sähköliiketoimintaa harjoittaviin yrityksiin (esimerkiksi PeVL 2/2004 vp ja PeVL 36/2004 vp). Lisäksi valiokunta on kiinnittänyt huomiota asianmukaisen oikeusturvan järjestämiseen toiminnanharjoittajille (esimerkiksi PeVL 36/2004 vp).
Esitetyllä maakaasun siirtoa ja sähköntuotannon verkkopalvelumaksuja koskevalla sääntelyllä rajoitettaisiin verkonhaltijan ja elinkeinonharjoittajan oikeutta määrätä omaisuutensa käytön hinnoittelusta. Tällaista sääntelyä on arvioitava myös perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvatun omaisuuden suojan näkökulmasta. Perustuslakivaliokunta on arvioinut hintasääntelyä koskevia säännöstöjä esimerkiksi lausunnoissaan PeVL 49/2005 vp., PeVL 32/2009 vp. ja PeVL 28/2012 vp.
Omaisuuden käyttöön kohdistuvia velvollisuuksia tai rajoituksia sisältyy maakaasumarkkinalakia koskevan muutosehdotuksen 100 §:ään (maakaasun siirtoa koskevat siirtymäsäännökset) sekä sähkömarkkinalakia koskevan muutosehdotuksen 56 §:ään (sähköntuotannon verkkopalvelumaksuja koskevat erityissäännökset jakeluverkossa ja suurjännitteisessä jakeluverkossa).
Ehdotetulle sääntelylle on näiltä osin luonnollisen monopolin sääntelyyn sekä unionin energiamarkkinalainsäädännön toimeenpanoon liittyvät hyväksyttävät perusteet. Sääntely on sovitettu perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöön. Maakaasu- ja sähkömarkkinalakeihin ehdotetun hintasääntelyn arvioidaan olevan ongelmatonta perustuslain kannalta ottaen huomioon myös verkonhaltijoiden asema, omaisuuden erityisluonne, sääntelyn perustuminen täsmällisiin säännöksiin sekä sääntelyn kohtuullisuus omistajan ja elinkeinonharjoittajan kannalta. Ehdotettu hintasääntely on lähtökohdiltaan painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimaa ja oikeasuhtaista.
Ehdotetun sääntelyn ei arvioida olevan ongelmallista perustuslain 15 §:n kannalta.
Sähkömarkkinalain muuttamista koskevan lakiehdotuksen 56 §:ään sisältyy valtuus tarkempien säännösten antamiseen.
Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi antaa asetuksia laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut sähkö- ja maakaasumarkkinalakien norminantovaltuussäännöksiä lausunnoissaan PeVL 4/2000 vp, PeVL 62/2002 vp, PeVL 36/2004 vp ja PeVL 37/2004 vp.
Sähkömarkkinalain 56 §:ää koskevan muutosehdotuksen valtuussäännös on laadittu huomioiden perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö. Ehdotettu valtuutussäännös on rajoitettu koskemaan ainoastaan teknisluontoisia yksityiskohtia oikeusaseman perusteiden määräytyessä lain säännösten perusteella. Valtuutussäännös on sijoitettu ja asiallisesti kytketty säänneltävää asiaa koskevaan pykälään. Norminantovalta on säädetty mahdollisimman tarkkarajaisesti ja täsmällisesti. Ehdotettu säännös on välttämätön sääntelyn kohteiden teknisen luonteen vuoksi.
Sähkömarkkinalain 56 §:ää koskevan muutosehdotuksen valtuussäännöksen ei arvioida olevan ristiriidassa perustuslain 80 §:n kanssa.
Edellä kerrotuilla perusteilla lakiehdotukset arvioidaan voitavan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:
Lakiehdotukset
1.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan maakaasumarkkinalain (587/2017) 22 §:n 1 momentti ja 100 § sekä
lisätään lakiin uusi 33 a § seuraavasti:
22 §Maakaasun verkkoon syötön ja verkosta oton maksut
Siirtoverkonhaltijan on asetettava siirtomaksu kullekin siirtoverkossaan sijaitsevalle syöttö-ja ottojärjestelmän syöttö- ja ottopisteelle. Maakaasujärjestelmän eristyneisyyden päättävässä yhdysputkessa olevaan syöttö- ja ottopisteeseen ei kuitenkaan aseteta siirtomaksua, jos syöttö- ja ottomaksun asettamatta jättäminen parantaa toimitusvarmuutta ja perustuu Suomea sitovaan kansainväliseen velvoitteeseen tai kansainväliseen sopimukseen taikka siirtoverkonhaltijoiden tekemään, vastavuoroisiin markkinaedellytyksiin perustuvaan sopimukseen.
33 a §
Syöttö- ja ottojärjestelmä
Maakaasujärjestelmä muodostaa syöttö- ja ottojärjestelmän. Kansallinen maakaasujärjestelmä voi kuulua myös kahden tai useamman Euroopan unionin jäsenvaltion maakaasujärjestelmän käsittävään alueelliseen syöttö- ja ottojärjestelmään. Alueellisen syöttö- ja ottojärjestelmän muodostaminen voi perustua Suomea sitovaan kansainväliseen velvoitteeseen tai kansainväliseen sopimukseen taikka siirtoverkonhaltijoiden tekemään, vastavuoroisiin markkinaedellytyksiin perustuvaan sopimukseen.
100 §Maakaasun siirtoa koskevat siirtymäsäännökset
Sen estämättä, mitä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 10 §:ssä säädetään Energiaviraston vahvistamista ehdoista ja menetelmistä, Energiavirasto vahvistaa maakaasujärjestelmän ulkomaanyhteyksissä noudatettavat siirtomaksut ja muut ulkomaanyhteyksissä noudatettavat siirtopalvelun ehdot vuosiksi 2020 ja 2021 ennen niiden käyttöönottamista. Vahvistuspäätöksen aineellisoikeudellisesta perustasta säädetään sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 12 §:ssä. Vahvistuspäätös on voimassa vuoden ajan. Vahvistuspäätökseen saa hakea muutosta tämän lain 96 §:n 2 momentissa säädetyn menettelyn mukaisesti. Vahvistuspäätöksen täytäntöönpanokelpoisuuteen sovelletaan tämän lain 97 §:n säännöstä.
Vahvistuspäätöksessä voidaan 22 §:n estämättä määrätä maakaasujärjestelmän eristyneisyyden päättävässä yhdysputkessa olevaan syöttö- ja ottopisteeseen liittyvien siirtomaksujen asettamatta jättämisestä tai niitä koskevasta muusta alennuksesta, jos siirtomaksujen asettamatta jättäminen tai niitä koskeva muu alennus parantaa toimitusvarmuutta, perustuu maakaasujärjestelmien vastavuoroisiin markkinaedellytyksiin ja järjestely on maakaasumarkkinoiden kehityksen kannalta tarkoituksenmukaista.
Energiaviraston on ennen vahvistuspäätöksen antamista neuvoteltava ehdoista maakaasujärjestelmän siirtoverkonhaltijoiden kanssa ja kuultava maakaasualan yrityksiä, loppukäyttäjiä ja muita asiaan liittyviä sidosryhmiä.
Siirtoverkonhaltijan tulee julkaista 22 §:ssä tarkoitetut maakaasun verkkoon syötön ja verkosta oton maksunsa viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2019 sen jälkeen, kun Energiavirasto on vahvistanut 1 momentissa tarkoitetut siirtomaksut.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 . Lain 22 §:n 1 momentti ja 33 a § tulevat kuitenkin voimaan 1 päivänä tammikuuta 2020. Lain 22 §:n 1 momentissa ja 33 a §:ssä tarkoitettu kansainvälinen sopimus tai siirtoverkonhaltijoiden sopimus voidaan tehdä myös ennen lain voimaantuloa.
2.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (590/2013) 10 §:n 2 momentti, sellaisena kuin se on laissa 1432/2014, seuraavasti:
10 §Energiaviraston vahvistamat ehdot ja menetelmät
Hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan määrätä:
1) verkkotoimintaan tai palveluun sidotun pääoman arvostusperiaatteista;
2) verkkotoimintaan tai palveluun sidotulle pääomalle taikka palvelulle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta;
3) verkkotoiminnan tai palvelun tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta;
4) verkkotoiminnan tehostamiseen, markkinoiden yhdentymisen edistämiseen, verkon varmuuden parantamiseen sekä näihin liittyvän tutkimustoiminnan edistämiseen, verkon kehittämiseen ja verkon käyttäjien energiatehokkuutta parantavia toimenpiteitä edistävien järjestelmäpalvelujen saataville asettamiseen kannustavista tavoitteista ja niiden määrittämistavasta sekä menetelmistä, joilla tavoitteita sovelletaan hinnoittelussa;
5) hinnoittelurakenteen määrittämistavasta, jos määrittämistapa on tarpeen verkkoon pääsyn toteuttamiseksi tai Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi taikka jos määrittämistapa liittyy järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen hinnoitteluun;
6) maakaasun siirtoverkonhaltijan maakaasujärjestelmien välisistä siirroista muilta siirtoverkonhaltijoilta vastaanottamien ja muille siirtoverkonhaltijoille maksamien kompensaatiomaksujen määrittämistavasta, jos maksut perustuvat maakaasumarkkinalain 22 tai 33 a §:ssä tarkoitettuun siirtoverkonhaltijoiden tekemään sopimukseen.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
3.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan sähkömarkkinalain (588/2013) 56 § seuraavasti:
56 §Sähköntuotannon verkkopalvelumaksuja koskevat erityissäännökset jakeluverkossa ja suurjännitteisessä jakeluverkossa
Sähköntuotantoon käytetyt verkkopalvelut on hinnoiteltava jakeluverkossa ja suurjännitteisessä jakeluverkossa tämän osan muiden säännösten estämättä seuraavasti:
1) pienimuotoisen sähköntuotannon jakeluverkkoon liittämisestä veloitettavaan liittymismaksuun ei saa sisällyttää sähköverkon vahvistamisesta aiheutuvia kustannuksia;
2) sähkön tuotannolta veloitettavilla jakelumaksuilla tulee kattaa suhteellisesti pienempi osuus jakeluverkon ja suurjännitteisen jakeluverkon kustannuksista kuin sähkön kulutukselta perittävillä jakelumaksuilla.
Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä sähköntuotannon jakelumaksuista jakeluverkossa ja suurjännitteisessä jakeluverkossa. Säännökset voivat koskea jakelumaksujen määrittämistapaa ja jakelumaksuille asetettavia, siirrettyyn energiamäärään suhteutettuja raja-arvoja, joita jakeluverkonhaltijan on noudatettava.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Helsingissä 5 päivänä joulukuuta 2018
Pääministeri
Juha Sipilä
Asunto-, energia- ja ympäristöministeri
Kimmo Tiilikainen