StVM 14/2018 vp HE 204/2018 vp

Esityksessä ehdotetaan eläketukilakia muutettavaksi siten, että eläketuen saajien piiriä laajennettaisiin. Ennen 1 päivä syyskuuta 1958 syntyneet pitkäaikaistyöttömät, jotka ovat olleet lähes yhdenjaksoisesti viisi vuotta työttöminä 1 päivä syyskuuta 2012 ja 31 päivä elokuuta 2018 välisenä aikana, saisivat 1 päivästä lokakuuta 2019 alkaen työmarkkinatuen sijasta oikeuden eläketukeen. Eläketuki vastaisi määrältään takuueläkettä ja sitä maksettaisiin vanhuuseläkkeelle siirtymiseen tai 65 vuoden iän täyttämiseen saakka.

Esitys liittyy vuoden 2019 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä lokakuuta 2019.

Kesäkuun alussa 2017 voimaan tulleella eläketukilailla (1531/2016) ja sen perusteella maksettavalla eläketuella on turvattu eräiden pitkäaikaisesti työttöminä olleiden ja vaikeaan työmarkkinatilanteeseen joutuneiden henkilöiden toimeentulo ennen vanhuuseläkkeen alkamista.

Eläketuen piirissä ovat ennen 1 päivä syyskuuta 1956 syntyneet pitkäaikaistyöttömät, jotka ovat olleet lähes yhtäjaksoisesti viisi vuotta työttöminä 1 päivä syyskuuta 2010 ja 31 päivä elokuuta 2016 välisenä aikana. Yhtäjaksoista työttömyyttä tarkasteltaessa edellytyksenä on, että henkilölle on maksettu edellä mainitulla aikavälillä työmarkkinatukea vähintään 1 250 päivältä tai enimmäisaika työttömyyspäivärahaa sekä työmarkkinatukea vähintään 750 päivältä. Työmarkkinatuen saamiseen rinnastetaan eräitä tilanteita, joissa työttömänä olleelle ei ole maksettu työmarkkinatukea, kuten sairauspäivärahan saaminen. Eläketuen myöntäminen edellyttää lisäksi sitä, että henkilö on ollut oikeutettu työmarkkinatukeen 31 päivänä elokuuta 2016.

Eläketuki on määrältään täyden takuueläkkeen suuruinen eli 775,27 euroa kuukaudessa vuoden 2018 tasossa. Eläketuen saajalta ei edellytetä työnhakijana olemista ja työnhaun pitämistä voimassa, eikä työstä saatava tulo vaikuta oikeuteen saada eläketukea. Eläketuki eroaa siten sekä määrältään että edellytyksiltään työmarkkinatuesta, joka on keskimäärin 697 euroa kuukaudessa ja joka edellyttää työnhakijana olemista työttömyysturvalaissa (1290/2002) edellytetyllä tavalla.

Eläketuki ei ole varsinaisesti eläke, mutta laissa on erikseen säädetty, että eläketuen saaja saa tuloverolaissa (1535/1992) tarkoitetun eläketulovähennyksen ja hän on eläkkeensaajan asumistuen, kansaneläkelain (568/2007) mukaisen lapsikorotuksen ja eläkettä saavan hoitotuen piirissä. Eläketuki rahoitetaan valtion varoista ja etuuden toimeenpanosta huolehtii Kansaneläkelaitos.

Eläketukea on maksettu noin 3 500 henkilölle. Voimassa olevan eläketukilain perusteella myönnetyn eläketuen maksaminen päättyy vuoden 2021 aikana, jolloin kaikki eläketuensaajat viimeistään täyttävät 65 vuoden iän.

Yli 60-vuotiaiden, yli 5 vuotta yhtäjaksoisesti työttömänä olleiden henkilöiden määrä kasvoi vuosina 2012—2016 voimakkaasti, mutta on kääntynyt laskuun. Vuoden 2012 neljännellä neljänneksellä tällaisia pitkäaikaistyöttömiä oli 1 985 henkilöä ja vuoden 2016 neljännellä neljänneksellä 4 602 henkilöä. Vuoden 2018 toisella neljänneksellä vastaava määrä oli enää 2 856 henkilöä. Yli 60-vuotiaiden pitkäaikaistyöttömien määrää on osaltaan alentanut eläketukilain säätäminen, mutta työttömien määrä on muutoinkin ollut laskussa.

Työ- ja elinkeinoministeriön julkaiseman työllisyyskatsauksen perusteella työ­ ja elinkeinotoimistoissa oli vuoden 2018 heinäkuun lopussa 284 100 työtöntä työnhakijaa, mikä on 45 000 vähemmän kuin vuotta aikaisemmin. Työttömyys on vähentynyt kaikissa ikäryhmissä ja myös pitkäaikaistyöttömyys on vähentynyt. Edelliseen vuoteen verrattuna palveluissa olevien määrä on lisääntynyt. Aktivointiasteeseen laskettavien palveluiden piirissä oli 105 900 henkilöä, mikä on 6 100 enemmän kuin vuotta aikaisemmin. Parantuneen taloustilanteen seurauksena myös yli 60-vuotiaat työttömät ovat työllistyneet avoimiin työpaikkoihin ja työttömyyttä on alentanut lisäksi entistä suurempi osallistuminen työvoimapalveluihin.

Parantuneesta työllisyystilanteesta huolimatta pitkäaikaistyöttömien joukossa on edelleen henkilöitä, jotka ovat esimerkiksi menetetyn ammattitaitonsa, vähäisen koulutuksen, elämänhistoriansa, terveydentilansa tai näihin rinnastettavien muiden syiden vuoksi vaikeasti työllistyviä. Erityisen pitkään työttömänä olleiden ja jo ikääntyneiden henkilöiden kohdalla erilaiset työllistymiseen johtavat toimenpiteet veisivät todennäköisesti niin pitkän ajan, että heillä olisi realistinen mahdollisuus työllistyä vasta, kun eläkeikä olisi jo saavutettu. Näiden henkilöiden kohdalla mahdollisuus hakeutua erityiselle eläketuelle olisi inhimillisesti katsoen kohtuullista.

Esityksen tavoitteena on varmistaa tiettyjen erityisen vaikeaan työmarkkina-asemaan joutuneiden ikääntyneiden pitkäaikaistyöttömien toimeentulo säätämällä heille maksettavasta eläketuesta. Esityksessä ehdotetaan, että eläketukilakiin lisättäisiin uusi 2 a §, jonka nojalla eläketuen piiriin pääsisivät jatkossa myös ennen 1 päivää syyskuuta 1958 syntyneet pitkäaikaistyöttömät. Eläketuen myöntämisen edellytykset vastaisivat pääpiirteiltään voimassa olevia eläketuen myöntämisen edellytyksiä.

Eläketuki on tarkoitettu 60 vuotta täyttäneille, viisi vuotta lähes yhtäjaksoisesti työttömänä olleille henkilöille. Uuden eläketukilain 2 a §:n mukaan eläketuen edellyttämä 60 vuoden ikä sekä työttömyyteen liittyvät edellytykset olisi tullut täyttää ennen 1 päivää syyskuuta 2018. Eläketuen myöntäminen edellyttäisi sitä, että henkilö on ollut oikeutettu työmarkkinatukeen 31 päivänä elokuuta 2018. Lisäksi eläketuen myöntäminen edellyttäisi, että henkilölle on aikavälillä 1 päivä syyskuuta 2012 ja 31 päivä elokuuta 2018 maksettu työmarkkinatukea vähintään 1 250 päivältä tai enimmäisaika työttömyyspäivärahaa sekä työmarkkinatukea vähintään 750 päivältä. Työmarkkinatuen saamiseen rinnastettaisiin voimassa olevan eläketukilain mukaisesti eräitä muitakin tilanteita, joissa työttömänä olleelle ei ole maksettu työmarkkinatukea.

Eläketuen piiriin tuleva henkilöjoukko olisi määritelty siten, että tuelle ei ohjautuisi henkilöitä, joille julkisista työvoima- ja yrityspalveluista tai muista työllistymistä edistävistä palveluista voisi olla edelleen hyötyä, tai henkilöitä, joille työllistyminen olisi muutoin mahdollista esimerkiksi henkilön oman vaikean elämäntilanteen tai ulkopuolisten olosuhteiden, kuten taloustilanteen, parantuessa.

Sama henkilö voisi täyttää eläketuen edellytykset sekä nykyisen 2 §:n että uuden 2 a §:n perusteella. Henkilölle maksettaisiin tällöin vain yksi eläketuki, jonka myöntämisen edellytykset tutkitaan joko 2 §:n tai uuden 2 a §:n perusteella.

Eläketuet rahoitetaan sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan momentilta 33.40.60 Valtion osuus kansaneläkelaista ja eräistä muista laeista johtuvista menoista. Eläketuen piirin laajentamisen myötä eläketuesta aiheutuvien menojen arvioidaan kasvavan 6,6 miljoonaa euroa vuonna 2019 ja 25,8 miljoonaa euroa vuonna 2020. Tästä eteenpäin vaikutus alenee siten, että vuonna 2021 eläketuesta aiheutuvat menot kasvaisivat noin 23,3 miljoonaa euroa, vuonna 2022 noin 14,8 miljoonaa euroa ja vuonna 2023 noin 2,0 miljoonaa euroa. Vuonna 2019 vaikutus eläketukimenoihin on vuotta 2020 selvästi pienempi, koska vuonna 2019 eläketukea maksettaisiin vain kolmelta kuukaudelta. Valtio vastaisi eläketuesta aiheutuvista kustannuksista.

Ehdotus vaikuttaisi muiden sosiaalimenojen kustannuksiin. Merkittävimpänä voidaan pitää työmarkkinatukimenojen vähentymistä, kun eläketukilain piiriin kuuluvat pitkäaikaistyöttömät siirtyisivät eläketuelle. Työmarkkinatukimenot vähenisivät valtion ja kuntien osalta vuonna 2019 yhteensä arviolta noin 5,8 miljoonaa euroa ja vuonna 2020 arviolta noin 22,9 miljoonaa euroa. Tästä eteenpäin vaikutus alenisi siten, että vuonna 2021 työmarkkinatuen menot vähenisivät noin 21 miljoonaa euroa, vuonna 2022 noin 13,6 miljoonaa euroa ja vuonna 2023 noin 1,9 miljoonaa euroa. Lisäksi yleisen asumistuen menot vähenisivät noin 1,6 miljoonaa euroa ja eläkkeensaajan asumistuen menot lisääntyisivät 1,7 miljoonaa euroa vuonna 2019. Seuraavina vuosina yleisen asumistuen menot pienenisivät 6,5; 6,0; 3,8 ja 0,8 miljoonaa euroa ja eläkkeensaajan asumistuen menot lisääntyisivät 6,7; 6,1; 3,9 ja 0,5 miljoonalla eurolla.

Eläketuen saajan verotuksessa saamasta eläketulovähennyksestä aiheutuisi kunnallisveron, kirkollisveron sekä sairausvakuutusmaksun vähennystä. Vuonna 2019 vaikutus olisi kunnallisverotukseen noin 1 miljoonaa euroa ja kirkollisveroon ja sairausvakuutusmaksuun vähäinen. Vaikutus olisi suurimmillaan vuonna 2020, jolloin se olisi kunnallisveroon noin kolme miljoonaa euroa vuodessa. Kirkollisvero ja sairausvakuutusmaksu pienenisivät kumpikin vuosina 2020 ja 2021 noin 0,2 miljoonaa euroa vuodessa.

Kaikki muutokset huomioiden valtion nettomenon lisäys olisi vuonna 2019 arviolta 3,3 miljoonaa euroa ja vuonna 2020 noin 12,8 miljoonaa euroa. Kuntien osalta nettomenot vähenisivät noin 2 miljoonaa euroa vuonna 2019. Vuonna 2020 vähennys olisi noin 9,0 miljoonaa euroa ja vuosina 2021—2023 arviolta 10,0; 6,4 ja 0,9 miljoonaa euroa. Vastaavasti vuosina 2021—2023 valtion nettomenojen lisäys olisi arviolta 13,1; 8,0 ja 0,8 miljoonaa euroa.

Voimassa olevan eläketukilain perusteella eläketukea maksetaan vielä vuosina 2019—2021. Vuoden 2021 aikana eläketuen maksaminen päättyy, sillä silloin kaikki nykyisen eläketukilain perusteella eläketukea saavat viimeistään täyttävät 65 vuoden iän. Tässä esityksessä ehdotetun lain johdosta eläketuen saajien määrä lisääntyisi vuosina 2019—2021, ja eläketukea maksettaisiin vielä vuosina 2022 ja 2023.

Uutta eläketukea maksettaisiin vuonna 2019 keskimäärin noin 2 800 henkilölle, vuonna 2020 noin 2 700 henkilölle ja vuonna 2021 noin 2 400 henkilölle kuukaudessa. Eläketukea saavien henkilöiden määrä alenisi vuosittain melko nopeasti heidän täyttäessään 65 vuoden iän tai heidän siirtyessä vanhuuseläkkeelle tai muulle etuudelle. Vuonna 2022 eläketukea maksettaisiin keskimäärin noin 1 500 henkilölle ja vuonna 2023 noin 300 henkilölle kuukaudessa. Viimeiset eläketuet maksettaisiin vuonna 2023. Eläketuen saajista noin 53 prosenttia olisi miehiä ja noin 47 prosenttia naisia.

Edellä olevia arvioita tehtäessä on otettu huomioon, että kaikki eläketukeen oikeutetut eivät hae eläketukea. Laskelmissa on oletettu, että eläketukea saavien henkilöiden osuus olisi sama kuin aikaisemmin.

Eläketuen saajan nettotulot kasvaisivat hänen siirtyessään työmarkkinatuelta eläketuen piiriin. Keskimääräiselle eläketuen saajalle nettotulojen lisäys olisi noin 200 euroa kuukaudessa. Suurimpina syinä korkeampiin nettotuloihin olisivat etuuden korkeampi taso, etuuksien erilainen käsittely kunnallisverotuksessa sekä eläkkeensaajan asumistuen keskimäärin korkeampi taso yleiseen asumistukeen nähden. Joissakin yksittäistapauksissa työmarkkinatuella pysyminen voi kuitenkin olla henkilölle edullisempaa, koska eläketuen saaja on osittain eri etuuksien piirissä kuin työmarkkinatuen saaja. Tällainen tilanne voi olla esimerkiksi vammaistukea saavalla henkilöllä.

Työttömyysturvan saaminen edellyttää, että henkilö on ilmoittautunut työ- ja elinkeinotoimistoon kokoaikatyön hakijaksi, pitää työnhakunsa voimassa, asioi työ- ja elinkeinotoimiston edellyttämällä tavalla ja on työmarkkinoiden käytettävissä. Lisäksi vuoden 2018 alusta alkaen työttömyysetuuden saajan on tietyin poikkeuksin täytettävä työttömyysturvan aktiivimallin mukainen aktiivisuusedellytys, jotta etuutta maksetaan täysimääräisenä. Eläketuen saaminen vapauttaisi henkilön näistä velvollisuuksista, koska hänen ei tarvitsisi enää olla työnhakijana. Eläketuki ei kuitenkaan olisi esteenä henkilön työskentelylle. Mahdollinen eläketuen aikainen ansiotulo ei vaikuttaisi henkilölle maksettavan eläketuen määrään.

Eläketuen toimeenpanosta vastaa Kansaneläkelaitos. Eläketuen piirin laajentaminen aiheuttaisi työmäärän lisäystä Kansaneläkelaitoksessa. Työ- ja elinkeinotoimistojen työmäärä vastaavasti vähenisi henkilöiden siirtyessä työvoimapoliittisten toimenpiteiden ja työttömyysetuuksien piiristä eläketuelle.

Eläketukiasioissa muutoksenhakueliminä toimivat sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunta ja vakuutusoikeus. Ehdotetut muutokset saattavat vaikuttaa muutoksenhakuelinten käsiteltävänä olevien asioiden määrään.

Esitys on valmisteltu virkatyönä sosiaali- ja terveysministeriössä yhteistyössä Kansaneläkelaitoksen kanssa. Lisäksi työ- ja elinkeinoministeriö ja valtiovarainministeriö ovat olleet valmistelussa mukana. Asian kiireellisyyden vuoksi esityksestä ei ole pyydetty kirjallisia lausuntoja.

Esitys liittyy vuoden 2019 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Eläketuet rahoitetaan sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan momentilta 33.40.60 Valtion osuus kansaneläkelaista ja eräistä muista laeista johtuvista menoista.

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä lokakuuta 2019, jotta Kansaneläkelaitoksella olisi riittävästi aikaa saada täytäntöönpanon edellyttämät toimet tehtyä ennen voimaantuloa. Lain voimaantulosäännöksen perusteella eläketukea maksettaisiin lokakuun alusta 2019 lukien. Eläketuen maksaminen päättyisi vuoden 2023 aikana, jolloin kaikki ennen 1 päivä syyskuuta 1958 syntyneet eläketuensaajat viimeistään pääsevät vanhuuseläkkeen piiriin.

Esityksessä ehdotetaan eläketuen piiriä laajennettavaksi ennen 1 syyskuuta 1958 syntyneisiin pitkäaikaistyöttömiin henkilöihin. Eläketuen saamisen edellytykset vastaisivat periaatteiltaan nykyisiä eläketukilaissa säädettyjä edellytyksiä.

Perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan PeVL 57/2016 vp, että eläketukilaki voitiin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Lausunnossaan perustuslakivaliokunta arvioi sääntelyä erityisesti perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännöksen kannalta. Valiokunnan mielestä positiiviselle erityiskohtelulle oli säätämisjärjestysperusteluissa esitetty perustuslain 6 §:ssä hyväksyttävät periaatteet. Lisäksi valiokunnan mielestä lakiehdotus sisälsi etuuden edellytyksiä koskevan tarkkarajaisen ja täsmällisen sääntelyn, joka ei muodostu sisällöltään oikeasuhteisuusvaatimuksen vastaiseksi. Perustuslakivaliokunnan mielestä kertaluonteinen sääntely ei näin ymmärrettynä muodostanut perustuslain 6 §:n kannalta ongelmallista kokonaisuutta. Perustuslakivaliokunta kuitenkin totesi, että perustuslain 6 §:n kanssa paremmin sopusoinnussa olisi kuitenkin sääntelyratkaisu, joka ei perustuisi näin ehdottomaan ja tarkkaan määräpäivään perustuvaan ikärajasääntelyyn.

Tässä esityksessä ehdotetulla muutoksella ei merkittävästi muuteta eläketuen myöntämisedellytyksiä. Eläketuen saajien piiriä laajennettaisiin, mutta uusin perustein myönnettävällä eläketuella olisi sama tavoite kuin aiemminkin ja eläketukea koskevat periaatteet säilyisivät muuttumattomina. Eläketuen tarkoituksena olisi edelleen taata riittävä toimeentulo niille iäkkäille henkilöille, jotka ovat vailla omia vaikutusmahdollisuuksiaan jääneet erityisesti heikentyneen taloustilanteen johdosta pitkäaikaisesti vaille työtä.

Uuden eläketuen saamisen edellytyksenä olisi, että hakija on täyttänyt eläketuen edellytykset ennen 1 päivää syyskuuta 2018. Päivämäärä perustuu siihen, että hallitus on vuoden 2018 elokuun lopulla sopinut vuoden 2019 talousarvioesityksestä ja tiedottanut julkisuuteen eläketukilain laajentamisesta. Päivämäärä on valittu siten, että eläketuen potentiaaliset hakijat eivät ole voineet vaikuttaa työttömyyden kestoon ja sitä kautta eläketuen saamisen edellytyksiin tietoisena eläketuen mahdollisuudesta. Eläketuen edellytykset vastaavat tältäkin osin eläketukilain alkuperäisiä periaatteita.

Edellä esitetyn perusteella katsotaan, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan eläketukilain (1531/2016) 2 §:n otsikko ja 26 § sekä

lisätään lakiin uusi 2 a § seuraavasti:

2 §
Ennen 1 päivä syyskuuta 1956 syntyneen henkilön oikeus eläketukeen

---

2 a §
Ennen 1 päivä syyskuuta 1958 syntyneen henkilön oikeus eläketukeen

Eläketuki voidaan myöntää myös Suomessa asuvalle ennen 1 päivä syyskuuta 1958 syntyneelle henkilölle, jolle ei ole myönnetty eläketukea 2 §:n perusteella. Eläketukea maksetaan sen kuukauden loppuun, jonka aikana henkilö täyttää 65 vuotta.

Eläketuen myöntäminen 1 momentin perusteella edellyttää, että henkilö on ollut oikeutettu työmarkkinatukeen 31 päivänä elokuuta 2018 ja että hänelle on maksettu 1 päivänä syyskuuta 2012 tai sen jälkeen ja viimeistään 31 päivänä elokuuta 2018 työttömyysturvalain mukaista työmarkkinatukea vähintään 1 250 päivältä tai enimmäisaika työttömyysturvalain mukaista päivärahaa ja sen lisäksi työmarkkinatukea vähintään 750 päivältä.

Edellä 2 momentissa tarkoitettuna 31 päivänä elokuuta 2018 työmarkkinatukeen oikeutettuna henkilönä pidetään tätä lakia sovellettaessa lisäksi työttömyysturvalain 10 luvun 2 §:n 3 momentin 1, 2 tai 4—6 kohdassa tarkoitettua henkilöä, kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain 3 §:ssä tarkoitettua henkilöä, työttömyysturvalain 3 luvun 3 §:n 1 momentissa tarkoitettua työkyvytöntä henkilö, joka saa sairausvakuutuslain mukaista sairauspäivärahaa, henkilöä, joka saa Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain mukaista kuntoutusrahaa sekä työkyvytöntä henkilöä, joka saa tämän lain 3 §:ssä mainitun lain perusteella myönnettyä kuntoutustukea.

Edellä 2 momentissa tarkoitettuihin päiviin, joilta henkilölle on maksettu työmarkkinatukea, lasketaan mukaan lisäksi työttömyysturvalain 10 luvun 2 §:n 3 momentin 4—6 kohdan mukaiset päivät, kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain 3 §:n mukaiset päivät, jolloin henkilö on ollut kuntouttavassa työtoiminnassa, työttömyysturvalain 3 luvun 3 §:n 1 momentin mukaiset päivät, joilta henkilö on saanut sairausvakuutuslain mukaista sairauspäivärahaa sekä päivät, joilta henkilö ei ole ennen vuotta 2013 saanut työmarkkinatukea työttömyysturvalain 9 luvun 3 ja 4 §:n mukaisesti, sellaisina kuin ne olivat voimassa 31 päivänä joulukuuta 2012, puolison tuloja koskevan tarveharkinnan perusteella.

26 §
Voimaantulo

Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2017.

Eläketukea maksetaan 2 §:n perusteella aikaisintaan vuoden 2017 kesäkuun alusta lukien. Eläketukea maksetaan 2 a §:n perusteella aikaisintaan vuoden 2019 lokakuun alusta lukien.

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

---

Helsingissä 18 päivänä lokakuuta 2018

Pääministeri
Juha Sipilä

Sosiaali- ja terveysministeri
Pirkko Mattila