YmVM 17/2016 vp HE 242/2016 vp

Esityksessä ehdotetaan muutettavan lakia vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä. Lailla täydennettäisiin yhteisön meriympäristöpolitiikan puitteista annetun direktiivin saattamista osaksi Suomen lainsäädäntöä. Ehdotuksen mukaan lakiin lisättäisiin merenhoidon ympäristötavoitteen ja meriympäristön hyvän tilan määritelmät. Lisäksi ehdotetaan, että lain sanamuotoja täydennettäisiin ja täsmennettäisiin meriympäristön tilan alustavan arvioinnin ja hyvän tilan määrittämisen, merenhoidon suunnittelun ympäristötavoitteiden sekä merenhoitoa koskevan kansainvälisen yhteistyön osalta.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.

Yhteisön meriympäristöpolitiikan puitteista annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/56/EY, jäljempänä meristrategiadirektiivi, annettiin 17 päivänä kesäkuuta 2008. Direktiivi on pantu Suomessa täytäntöön lailla vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä (1299/2004), jäljempänä vesien- ja merenhoitolaki, sekä valtioneuvoston asetuksella merenhoidon järjestämisestä (980/2011), jäljempänä merenhoitoasetus.

Euroopan komissio on 7 päivänä syyskuuta 2015 osoittanut Suomelle meristrategiadirektiivin täytäntöönpanoon liittyvän tiedustelun. Tiedustelussa komissio tuo esiin joitakin meristrategiadirektiivin säännöksiä, joita ei komission tulkinnan mukaan ole saatettu osaksi Suomen lainsäädäntöä tai niiden saattaminen osaksi Suomen lainsäädäntöä on ollut puutteellista. Suomi on tiedusteluun antamassaan vastauksessa sitoutunut täydentämään ja täsmentämään lainsäädäntöään joiltain osin. Tämä hallituksen esitys koskee vesien- ja merenhoitolakiin tehtäviä lakiteknisiä täsmennyksiä meristrategiadirektiivin täytäntöönpanon täydentämiseksi.

Meristrategiadirektiivillä luodaan puitteet toimenpiteille, jotka ovat tarpeen meriympäristön hyvän tilan saavuttamiseksi ja ylläpitämiseksi vuoteen 2020 mennessä. Direktiivissä painotetaan merialuekohtaisen kansainvälisen yhteistyön tärkeyttä sekä EU:n jäsenvaltioiden kesken että EU:n ulkopuolisten valtioiden kanssa. Direktiivin toimeenpanossa tulee mahdollisuuksien mukaan hyödyntää olemassa olevia rakenteita, kuten alueellisia merensuojelusopimuksia.

Meristrategiadirektiivi velvoittaa jäsenvaltioita laatimaan merialueilleen kansallisia meristrategioita, joita Suomessa kutsutaan merenhoitosuunnitelmiksi. Merenhoitosuunnitelman tulee sisältää meriympäristön hyvän tilan määritelmät, arvion meriympäristön tilasta, ympäristötavoitteet ja niihin liittyvät indikaattorit sekä seurantaohjelman. Ympäristö- ja tilatavoitteiden saavuttamiseksi laaditaan lisäksi toimenpideohjelma. Merenhoitosuunnitelmien osat tarkistetaan joka kuudes vuosi. Suomessa merenhoitosuunnitelman hyväksyy valtioneuvosto. Merenhoitosuunnitelman osat raportoidaan Euroopan komissiolle kolmena direktiivin määrittelemänä ajankohtana.

Euroopan komissio on täsmentänyt meristrategiadirektiivin liitteen I mukaisia hyvän tilan laadullisia kuvaajia päätöksellä 2010/477/EU merivesien hyvän ekologisen tilan arvioinnissa käytettävistä perusteista ja menetelmästandardeista. Direktiivin yhteisen toimeenpanostrategian puitteissa on lisäksi annettu ohjeita sisältäviä suosituksia.

Meristrategiadirektiivi on tullut saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä viimeistään 15 päivänä heinäkuuta 2010.

Meristrategiadirektiivi pantiin Suomessa täytäntöön muuttamalla lakia vesienhoidon järjestämisestä (1299/2004). Lain nimike muutettiin ja lakiin lisättiin uusi merenhoidon järjestämistä koskeva 4 a luku (272/2011). Muutokset tulivat voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2011. Lain nojalla annettiin lisäksi valtioneuvoston asetus merenhoidon järjestämisestä (980/2011), joka tuli voimaan 1 päivänä syyskuuta 2011.

Ensimmäistä kansallista merenhoitosuunnitelmaa laadittaessa nojattiin kansallisen lainsäädännön ohella meristrategiadirektiiviin, Euroopan komission täytäntöönpanopäätökseen 2010/477/EU sekä yhteisen toimeenpanostrategian alla laadittuihin suositus- ja muihin asiakirjoihin. Merenhoitosuunnitelmaa laadittaessa vaihdettiin tietoja ja sovitettiin yhteen merenhoitosuunnitelmien osatekijöitä toisten EU-jäsenvaltioiden kanssa erityisesti Itämeren alueella. Näin toimittiin myös direktiivin 3 artiklan 5 ja 7 kohdan, 5 artiklan 2 kohdan, 8 artiklan 1 ja 3 kohdan, 10 artiklan 1 kohdan sekä direktiivin liitteen IV 2 kohdan osalta, joihin Euroopan komissio on viitannut Suomelle osoittamassaan tiedustelussa.

Vesien- ja merenhoitolain sekä merenhoitoasetuksen säännökset merenhoitosuunnitelman laatimisesta perustuvat meristrategiadirektiiviin. Osa säännöksistä on jätetty yleisluonteisemmiksi kuin alkuperäissäännös, koska alkuperäissäännöksen sisällön toistamista kansallisessa säännöksessä ei ole pidetty tarpeellisena. Euroopan komission Suomelle osoittaman tiedustelun johdosta kansallisia säännöksiä on nyt kuitenkin tarpeen täsmentää. Vesien- ja merenhoitolain säännösten täsmentämisen ohella merenhoitoasetusta muutetaan tarvittavilta osin.

Huomionarvoista on, että käytännön tasolla merenhoidon suunnittelussa on noudatettu meristrategiadirektiiviä eikä Euroopan komission havaitsemien lainsäädäntöteknisten puutteiden katsota johtaneen direktiivin puutteelliseen toimeenpanoon käytännön merenhoitotyössä.

Vesien- ja merenhoitolakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että lakiin tehtäisiin tarvittavat täsmennykset meristrategiadirektiivin täytäntöönpanon täydentämiseksi. Lain määritelmiin lisättäisiin merenhoidon ympäristötavoitteen ja meriympäristön hyvän tilan määritelmät, minkä lisäksi lain sanamuotoja täydennettäisiin ja täsmennettäisiin meriympäristön tilan alustavan arvioinnin ja hyvän tilan määrittämisen, merenhoidon suunnittelun ympäristötavoitteiden sekä merenhoitoa koskevan kansainvälisen yhteistyön osalta.

Esityksessä ehdotetaan muutettavan vesien- ja merenhoitolain 2 §:ä, 26 c §:ä, 26 d §:ä ja 26 i §:ä. Muutokset liittyisivät meristrategiadirektiivin 3 artiklan mukaisiin määritelmiin, 5 artiklan 2 kohdan mukaiseen kansainväliseen yhteistyöhön sekä 8 artiklan mukaiseen merivesien arviointiin.

Vesien- ja merenhoitolain määritelmiin lisättäisiin merenhoidon ympäristötavoitteen määritelmä. Lain 26 d §:ssä ja 26 e §:ssä on jo aiemmin viitattu sellaisiin ympäristötavoitteisiin, jotka asetetaan merivesille niiden hyvän tilan saavuttamiseksi, mutta merenhoidon ympäristötavoitteen määritelmää ei ole sisällytetty lakiin. Jatkossa merenhoidon ympäristötavoite määriteltäisiin vesien- ja merenhoitolain 2 §:n 12 kohdassa. Määritelmän mukaan merenhoidon ympäristötavoitteella tarkoitettaisiin merivesien eri tekijöiden ja merivesiin kohdistuvien paineiden ja vaikutusten haluttua tilaa koskevaa laadullista tai määrällistä kuvausta.

Lain määritelmiin lisättäisiin myös meriympäristön hyvän tilan määritelmä. Meriympäristön hyvää tilaa on lain aiemmassa sanamuodossa kuvattu lain 26 c § 2 momentissa, jossa on todettu meriympäristön tilan olevan hyvä, kun meri on ekologisesti monimuotoinen ja tasapainoinen, dynaaminen, luontaisessa olosuhteessaan puhdas, terve ja tuottava, ja kun meriympäristön käyttö on kestävää ja turvaa nykyisten ja tulevien sukupolvien käyttö- ja toimintamahdollisuudet. Tämä kuvailu siirrettäisiin lain määritelmiin ja siitä tulisi lain 2 §:n uusi 13 kohta.

Samalla meriympäristön hyvän tilan määritelmää täydennettäisiin meristrategiadirektiivin mukaisella täsmällisemmällä hyvän tilan kuvauksella. Määritelmän mukaan hyvässä tilassa meriympäristön muodostavien ekosysteemien rakenne, toiminta ja prosessit yhdessä niihin liittyvien fysikaalis-maantieteellisten, geologisten ja ilmastollisten tekijöiden kanssa mahdollistavat sen, että ekosysteemit toimivat kaikilta osin ja säilyttävät palautumiskykynsä suhteessa ihmisen toiminnasta aiheutuviin ympäristönmuutoksiin. Määritelmän mukaan meren eliölajit ja elinympäristöt ovat suojeltuja, ihmisen aiheuttama biologisen monimuotoisuuden heikentyminen on estetty ja erilaiset biologiset osatekijät toimivat tasapainossa keskenään. Lisäksi meriympäristön hyvä tila edellyttää, että ekosysteemien hydromorfologiset, fysikaaliset ja kemialliset ominaisuudet, mukaan lukien ihmisen toiminnasta kullakin alueella aiheutuvat ominaisuudet, tukevat edellä kuvattuja ekosysteemejä ja että ihmisen toiminnan aiheuttamat aineiden ja energian päästöt meriympäristöön, melu mukaan luettuna, eivät johda pilaantumisvaikutuksiin.

Meriympäristön tilan alustavaa arviointia ja hyvän tilan määrittämistä koskevaa vesien- ja merenhoitolain 26 c §:ä täsmennettäisiin. Pykälän 1 momentissa esitetään sellaiset tiedot, jotka on otettava huomioon merenhoitosuunnitelman alustavaa arviointia tehtäessä. Näihin tietoihin lisättäisiin kaksi tarkennusta. Ensimmäinen tarkennus tulisi momentin 2 kohtaan, joka koskee vallitsevia paineita ja vaikutuksia. Tähän kohtaan lisättäisiin maininta siitä, että vallitsevat paineet ja vaikutukset kattavat tärkeimmät kumulatiiviset vaikutukset ja synergiavaikutukset. Toinen tarkennus tulisi momentin 4 kohtaan, jonka nykyinen sanamuoto viittaa vesienhoitosuunnitelmissa tehtyihin selvityksiin. Vesienhoitosuunnitelmissa tehtyjen selvitysten sijaan 4 kohdassa viitattaisiin jatkossa laajemmin kansallisen lainsäädännön nojalla tehtyihin asianmukaisiin arviointeihin.

Myös 26 c §:n 2 momenttiin jäljelle jäävää osaa täsmennettäisiin ihmisen toiminnasta meriympäristölle aiheutuvien paineiden ja vaikutusten osalta korvaamalla paineiden ja vaikutusten välillä oleva sana ”tai” sanaksi ”ja”. Meriympäristön hyvää tilaa ja sen ominaispiirteitä arvioitaessa ihmisen toiminnasta meriympäristölle aiheutuvat paineet ja vaikutukset on molemmat otettava huomioon eivätkä ne ole toisilleen vaihtoehtoisia.

Lain 26 d § koskee merenhoitosuunnitelmassa asetettavia ympäristötavoitteita. Pykälän 1 momentin mukaan merivesille on merenhoitosuunnitelmassa esitettävän meriympäristön tilan alustavan arvioinnin perusteella asetettava kattavat ympäristötavoitteet. Momenttiin on tarkoitus lisätä maininta siitä, että ympäristötavoitteet asetetaan, jotta kehitystä voidaan ohjata kohti meriympäristön hyvän tilan saavuttamista. Saman pykälän 2 momentin mukaan ympäristötavoitteiden asettamisessa ja niitä kuvaavien ominaisuuksien, paineiden ja vaikutusten määrittämisessä on 1 momentin ohella otettava huomioon rajat ylittävät vaikutukset. Momentin sanamuotoa täsmennettäisiin siten, että huomioon otettavaksi tulisivat rajat ylittävien vaikutusten ohella myös meren luonnontieteelliset ominaispiirteet. Samassa yhteydessä säännöksestä poistettaisiin edellytys siitä, että rajat ylittävien vaikutusten tulisi olla merkittäviä.

Meriympäristön hyvän tilan saavuttamiseksi on tarpeen tehdä kansainvälistä yhteistyötä. Lain 26 i §:n mukaan kansainvälisellä yhteistyöllä on tarkoitus varmistaa, että Suomessa tehtävä merenhoidon suunnittelu on johdonmukaista ja yhteen sovitettua Itämeren jakavien Euroopan unionin jäsenvaltioiden kanssa. Nykyinen sanamuoto, jossa viitataan merenhoitosuunnitelmien tavoitteisiin ja toimenpiteisiin, voi johtaa virheelliseen tulkintaan siitä, että yhteensovittamisella ei tarkoitettaisi merenhoitosuunnitelmien kaikkien eri osatekijöiden yhteensovittamista. Pykälän sanamuotoa täsmennettäisiin siten, että sanamuodosta kävisi selvemmin ilmi yhteistyön koskevan merenhoitosuunnitelmia kokonaisuudessaan.

Esitykset ovat lakiteknisiä tarkennuksia, joilla ei ole vaikutuksia käytännön merenhoitotyössä.

Esitys on valmisteltu ympäristöministeriössä. Esityksestä on pyydetty lausunnot seuraavilta tahoilta: maa- ja metsätalousministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, oikeusministeriö, ulkoasiainministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, valtioneuvoston kanslia, aluehallintovirastot, elinkeino-, liikenne – ja ympäristökeskukset, Suomen ympäristökeskus, Luonnonvarakeskus, Metsähallituksen luontopalvelut, Liikennevirasto, Liikenteen turvallisuusvirasto Trafi, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL, Elintarviketurvallisuusvirasto Evira, Suomen Kuntaliitto, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Kalatalouden keskusliitto, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Suomen luonnonsuojeluliitto ry, WWF Suomi, Luonto-Liitto ry, Natur och Miljö r.f. ja BirdLife Suomi ry.

Lausunnon antoivat seuraavat 19 tahoa: maa- ja metsätalousministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, ulkoasiainministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, valtioneuvoston kanslia, Suomen ympäristökeskus, Luonnonvarakeskus, Liikenteen turvallisuusvirasto Trafi, Liikennevirasto, Elintarviketurvallisuusvirasto Evira, Metsähallitus, Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Etelä-Suomen aluehallintovirasto, Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK ry, Kuntaliitto, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Suomen luonnonsuojeluliitto ja Luonnonsuojeluliitto Tapiola ry.

Enemmistö lausunnonantajista ei ottanut kantaa esitettyjen muutosten sisältöön taikka niiden muotoiluun. Niissä lausunnoissa, joissa muutosten sisällöstä lausuttiin, esitettyjä muutoksia pidettiin lähtökohtaisesti hyvinä lakiteknisinä tarkennuksina.

Yhdessä lausunnossa tuotiin esiin, että määritelmiin lisättäväksi ehdotettua ympäristötavoitteen määritelmää tulisi tarkentaa siten, että siitä käy ilmi määritelmän viittaavan merenhoidon suunnittelussa asetettaviin ympäristötavoitteisiin eikä vesienhoidon ympäristötavoitteisiin. Tarkennusehdotusta pidettiin perusteltuna ja määritelmää koskeva esitys päädyttiin kirjoittamaan muotoon ”merenhoidon ympäristötavoite”.

Muutamassa lausunnossa kiinnitettiin huomiota lain määritelmiin lisättäväksi ehdotetun meriympäristön hyvän tilan kuvauksen yksityiskohtaisuuteen. Yhdessä lausunnossa esitettiin lisäksi huoli siitä, että meriympäristön hyvän tilan kuvaukseen esitetty kohta ”meren eliölajit ja elinympäristöt ovat suojeltuja, ihmisen aiheuttama biologisen monimuotoisuuden heikentyminen on estetty…” on sanamuodoltaan epäselvä ja monitulkintainen. Mainittu kohta ehdotettiin poistettavaksi kokonaan. Esitetty määritelmä päädyttiin kuitenkin pitämään ennallaan, koska Euroopan komissio peräänkuulutti 7 päivänä syyskuuta 2015 Suomelle osoittamassaan tiedustelussa nimenomaan mainittuja meristrategiadirektiivin 3 artiklan 5 kohdan a ja b alakohtien mukaisia meriympäristön hyvän tilan kuvauksen yksityiskohtia.

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian.

Meristrategiadirektiivin täytäntöönpanon täydentämiseen liittyvät muutokset toteuttaisivat osaltaan perustuslain 20 §:n 2 momenttia. Säännöksen mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Edellä selostetun perusteella esitys on sopusoinnussa perustuslain kanssa ja siihen sisältyvä laki voidaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) 2 §:n 11 kohta, 26 c, 26 d ja 26 i §, sellaisina kuin ne ovat laissa 272/2011, sekä

lisätään 2 §:ään, sellaisena kuin se on osaksi laissa 272/2011, uusi 12 ja 13 kohta seuraavasti:

2 §
Määritelmät

Tässä laissa tarkoitetaan:

---

11) meriympäristön tilalla ympäristön yleistä tilaa merivesillä, kun otetaan huomioon meriympäristön muodostavien ekosysteemien rakenne, toiminta ja prosessit, luonnolliset fysiografiset, maantieteelliset, biologiset, geologiset ja ilmastolliset tekijät sekä fyysiset, akustiset ja kemialliset olosuhteet, mukaan luettuina ne, jotka johtuvat ihmisten toiminnasta kyseisellä alueella tai sen ulkopuolella;

12) merenhoidon ympäristötavoitteella merivesien eri tekijöiden ja merivesiin kohdistuvien paineiden ja vaikutusten haluttua tilaa koskevaa laadullista tai määrällistä kuvausta;

13) meriympäristön hyvällä tilalla tilaa, jossa meri on ekologisesti monimuotoinen ja tasapainoinen, dynaaminen, luontaisessa olosuhteessaan puhdas, terve ja tuottava, ja kun meriympäristön käyttö on kestävää ja turvaa nykyisten ja tulevien sukupolvien käyttö- ja toimintamahdollisuudet. Hyvässä tilassa meriympäristön muodostavien ekosysteemien rakenne, toiminta ja prosessit yhdessä niihin liittyvien fysikaalis-maantieteellisten, geologisten ja ilmastollisten tekijöiden kanssa mahdollistavat sen, että ekosysteemit toimivat kaikilta osin ja säilyttävät palautumiskykynsä suhteessa ihmisen toiminnasta aiheutuviin ympäristönmuutoksiin. Meren eliölajit ja elinympäristöt ovat suojeltuja, ihmisen aiheuttama biologisen monimuotoisuuden heikentyminen on estetty ja erilaiset biologiset osatekijät toimivat tasapainossa keskenään. Ekosysteemien hydromorfologiset, fysikaaliset ja kemialliset ominaisuudet, mukaan lukien ihmisen toiminnasta kullakin alueella aiheutuvat ominaisuudet, tukevat edellä kuvattuja ekosysteemejä ja ihmisen toiminnan aiheuttamat aineiden ja energian päästöt meriympäristöön, melu mukaan luettuna, eivät johda pilaantumisvaikutuksiin.

26 c §
Meriympäristön tilan alustava arviointi ja hyvän tilan määrittäminen

Merenhoitosuunnitelmassa on esitettävä alustava arviointi meriympäristön tilasta, jossa otetaan huomioon:

1) merivesien olennaiset piirteet ja ominaisuudet;

2) vallitsevat paineet kattaen havaittavissa olevat suuntaukset sekä vaikutukset kattaen tärkeimmät kumulatiiviset vaikutukset ja synergiavaikutukset;

3) taloudellinen ja sosiaalinen analyysi kyseisten vesien käytöstä ja meriympäristön tilan huonontumisesta johtuvista kustannuksista; sekä

4) kansallisen lainsäädännön nojalla tehdyt asiaan liittyvät arvioinnit ja kansainvälisen merensuojeluyhteistyön puitteissa tehdyt selvitykset.

Meriympäristön tilan alustavan arvioinnin perusteella on määritettävä meriympäristön hyvä tila ja sen ominaispiirteet erikseen asetettujen laadullisten kuvaajien perusteella ottaen huomioon ihmisen toiminnasta meriympäristölle aiheutuvat paineet ja vaikutukset.

26 d §
Ympäristötavoitteet merenhoidon suunnittelussa

Merenhoitosuunnitelmassa esitettävän meriympäristön tilan alustavan arvioinnin perusteella on merivesille asetettava kattavat ympäristötavoitteet, jotta kehitystä voidaan ohjata kohti meriympäristön hyvän tilan saavuttamista.

Ympäristötavoitteiden asettamisessa ja niitä kuvaavien ominaisuuksien, paineiden ja vaikutusten määrittämisessä on lisäksi otettava huomioon rajat ylittävät vaikutukset, meren luonnontieteelliset ominaispiirteet sekä yhteensopivuus asetettujen kansallisten, Euroopan unionin ja kansainvälisten sopimusten ympäristötavoitteiden kanssa.

26 i §
Kansainvälinen yhteistyö

Meriympäristön hyvän tilan saavuttamiseksi on tehtävä yhteistyötä Itämeren jakavien Euroopan unionin jäsenvaltioiden kanssa sen varmistamiseksi, että merenhoitosuunnitelmat ovat johdonmukaisia ja yhteensovitettuja.

Merenhoitosuunnitelman laatimisessa ja täytäntöönpanossa tarvittavia toimia on pyrittävä yhteensovittamaan Itämeren Euroopan unioniin kuulumattomien rantavaltioiden sekä tarpeen mukaan Itämeren valuma-alueella sijaitsevien sisämaavaltioiden kanssa.

---

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 2017.

---

Helsingissä 10 päivänä marraskuuta 2016

Pääministerin sijainen, ulkoasiainministeri
Timo Soini

Maatalous- ja ympäristöministeri
Kimmo Tiilikainen