Siirry esitykseen
HE 233/2016
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta annetun lain muuttamisesta
TaVM 32/2016 vp HE 233/2016 vp
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta annettua lakia. Esityksessä ehdotetaan lain soveltamisalaa muutettavaksi siten, että laki koskisi myös valtion kehitysyhtiöiden suorassa omistuksessa olevia yhtiöitä. Esitykseen sisältyy eduskunnan suostumusta ja valtioneuvoston toimivaltaa koskevan päätöksenteon tarkentaminen. Jatkossa eduskunnan suostumusta edellytettäisiin myös omistus- tai yritysjärjestelyssä, jonka toteuttamisen seurauksena valtion osuus kaikkien osakkeiden tuottamasta äänivallasta yhtiössä laskee yhteen kolmasosaan tai sitä pienemmäksi. Valtioneuvoston toimivaltaan kuuluisivat myös valtion kehitysyhtiön suorassa omistuksessa olevia yhtiöitä koskevat osakkeiden luovutukset ja hankinnat sekä kehitysyhtiöiden tekemät oman pääoman ehtoiset sijoitukset.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017.
Valtio on ainoana omistajana, enemmistöomistajana, merkittävänä vähemmistöomistajana tai välillisenä omistajana 64 osakeyhtiössä, joista 15 on pörssiyhtiöitä. Valtion yhtiöomaisuuden arvo on erittäin merkittävä, ja pörssiyhtiöomistusten yhteenlaskettu markkina-arvo on kaikkiaan reilut 18 miljardia euroa. Valtio, mukaan lukien valtion kokonaan omistama Solidium Oy, on saanut yhtiöistään osinkotuloja ja pääomanpalautuksia vuosina 2007–2015 yhteensä noin 10,5 miljardia euroa ja osakkeiden myyntituloja samana ajanjaksona yhteensä noin 4,6 miljardia euroa.
Kokonaisuudessaan valtion yritysvarallisuus on merkittävä osa kansallisvarallisuutta. Valtio pyrkii tämän omaisuuden hoidossa mahdollisimman hyvään taloudelliseen ja yhteiskunnalliseen kokonaistulokseen. Yhtiöiden merkitystä korostaa niihin kertynyt kansallinen osaaminen, jolla on suuri merkitys elinkeinotoiminnan kehittymisen ja suotuisan taloudellisen kehityksen varmistamisen kannalta. Yhtiöomaisuuden avulla valtio voi toimia mahdollistajana, joka yhtiöomaisuudesta saatavia pääomia kierrättämällä tukee työllisyyttä ja elinkeinoelämää tukevan uuden yritystoiminnan syntyä.
Eräät valtionyhtiöt toteuttavat valtion erityistehtäviä. Näissä yhtiöissä valtiolla on omistajana ensisijaisesti yhteiskunnallisia tavoitteita, vaikka yleistavoitteena on, että toiminta on tehokasta ja itsekannattavaa. Erityistehtäviä hoitavia yhtiöitä on tällä hetkellä 29. Omistajaohjauksen kannalta valtion omistajuutta hoidetaan erityistehtävään liittyvien sääntelyn ja viranomaistehtävien ehdoilla.
Pääosa valtio-omisteisista yhtiöistä toimii kokonaan tai osaksi kilpailullisessa ympäristössä kaupallisin perustein. Niissä valtio-omistajan keskeisiä tavoitteita ovat kannattavuus ja pitkäjänteinen omistaja-arvon kasvattaminen. Tällaisia yhtiöitä on 35, joista suoraan tai välillisesti Solidium Oy:n kautta omistettuja pörssinoteerattuja yhtiötä on 15. Osassa kaupallisin perustein toimivista yhtiöistä valtiolla on selkeästi finanssi-intressi eli valtio on kiinnostunut ensisijaisesti yhtiöiden tuloksesta ja omistuksen arvon kasvusta.
Osaan yhtiöistä liittyy jokin valtion erityinen intressi, joka voi liittyä esimerkiksi tiettyjen infrastruktuurin kannalta tärkeiden toimintojen varmistamiseen, huoltovarmuuskysymyksiin tai yhtiöiden asemaan keskeisinä peruspalveluiden tuottajina. Tällaisista erityisistä intresseistä käytetään nimitystä strateginen intressi. Strategisista intresseistä huolimatta yhtiöt ovat selkeästi kaupallisesti toimivia. Erona valtion erityistehtävää hoitaviin yhtiöihin on toiminnan kaupallisuus ja sen edellyttämä riittävä etäisyys kyseisten toimintojen ja toimialojen viranomaistoiminnoista.
Kaupallisin perustein toimivissa yhtiöissä valtio pyrkii kulloinkin parhaaseen taloudelliseen kokonaistulokseen, tarvittaessa ja mahdollisuuksien mukaan myös eduskuntavaltuuksien puitteissa toteutettavien omaisuuden myyntien ja yritysjärjestelyjen kautta.
Valtion yhtiöomaisuuden omistajaohjaukseen liittyvän keskeisen lainsäädännön muodostavat valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta annettu laki (1368/2007), osakeyhtiölaki (624/2006) ja arvopaperimarkkinalainsäädäntö. Lainsäädännön lisäksi valtio noudattaa omistajaohjauksessaan mm. OECD:n valtionyhtiöitä koskevia hyvän hallintotavan suosituksia.
Ehdotetulla lailla mahdollistettaisiin valtion nykyisessä suorassa omistuksessa olevien osakeomistusten siirrot valtion kehitysyhtiöön ilman, että valtioneuvosto luopuisi merkittävästä päätöstoimivallastaan. Valtion kehitysyhtiön tehtävänä olisi olla valtion yhtiöomistuksen hallinnan työkalu, jolla valtio voisi synnyttää ja kehittää uuttaa yritystoimintaa, vahvistaa omistamiensa yhtiöiden pääomarakennetta ja toteuttaa tehokkaasti erilaisia yritysjärjestelyjä. Valtioneuvosto päättäisi jatkossakin kaikista valtion yhtiöomistusta koskevista osakemyynneistä, osakehankinnoista ja yritysjärjestelyistä. Eduskunnan myötävaikutusta tarvittaisiin jatkossa myös päätöksiin, joissa valtio voisi luopua yli yhden kolmasosan määrävähemmistöomistuksestaan. Uudet säännökset antaisivat valtiolle nykyistä joustavammat mahdollisuudet toteuttaa erilaisia yritysjärjestelyjä, lisätä investointeja ja mahdollistaa uuden yritystoiminnan kehittymisen nykyistä nopeammin.
Valtion yhtiöomistusta koskevan päätöksenteon ja omistajaohjauksen perustana on valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta annettu laki (jäljempänä omistajaohjauslaki). Lakia sovelletaan yhtiöomistusta koskevaan päätöksentekoon ja valtion omistajaohjaukseen valtioenemmistöisissä yhtiöissä ja valtion osakkuusyhtiöissä sekä valtion liikelaitoksista annetussa laissa (1062/2010) tarkoitettujen valtion liikelaitosten hallinnassa olevissa vastaavissa osakeyhtiöissä. Valtioenemmistöisellä yhtiöllä tarkoitetaan osakeyhtiötä, jonka kaikkien osakkeiden tuottamasta äänimäärästä valtiolla on enemmistö. Valtion osakkuusyhtiöllä tarkoitetaan pääasiassa osakeyhtiötä, jonka kaikkien osakkeiden tuottamasta äänivallasta valtiolla on vähintään kymmenen prosenttia ja enintään viisikymmentä prosenttia.
Omistajaohjauslaki sisältää säännökset eduskunnan, valtioneuvoston, omistajaohjauksesta vastaavan ministeriön sekä viraston, laitoksen ja valtion liikelaitoksen toimivallasta yhtiöomistusta koskevassa päätöksenteossa ja valtion omistajaohjauksesta valtioenemmistöisissä yhtiöissä ja valtion osakkuusyhtiöissä. Laissa on lisäksi määritelty osakkeiden luovutukselta vaadittavan käyvän arvon määrittämisperusteet. Voimassa olevaa 1.1.2008 voimaan tullutta omistajaohjauslakia edelsi laki valtion osakasvallan käytöstä eräissä taloudellista toimintaa harjoittavissa osakeyhtiöissä (740/1991), joka oli ensimmäinen valtion omistajaohjausta sääntelevä yleislaki. Siinä toimivaltakysymykset oli ratkaistu ja osakeluovutuksia koskevat säännökset oli kirjoitettu lähinnä tuolloin voimassa olleen osakeyhtiölain (734/1978) lähtökohdista. Tähän lakiin liittyi lain soveltamista koskevia ongelmia, jotka koskivat eduskunnan ja valtioneuvoston välistä toimivallanjakoa. Osakkeiden luovuttamista koskevat säännökset olivat lisäksi teknisesti vanhentuneita ja ne eivät mahdollistaneet kaikkia osakeyhtiölain mukaisten yritysjärjestelyvaihtoehtojen hyödyntämistä ja jopa vaikeuttivat yritysjärjestelyjen rahoituksellisia järjestelyjä. Nämä ongelmat saatiin korjattua voimassa olevalla omistajaohjauslailla. Osana valtion liikelaitoksia koskevaa lainsäädäntöuudistusta omistajaohjauslakia muutettiin vuonna 2010, jolloin lain soveltamisalaa koskevaan 1 §:ään ja 6 §:n omistajaohjausta koskevaan toimivaltasäännökseen lisättiin, että lakia sovelletaan myös valtion liikelaitosten hallinnassa oleviin osakeyhtiöihin.
Voimassa olevan omistajaohjauslain mukaan eduskunnan suostumusta edellytetään määräysvallan hankkimisiin ja luopumisiin eräin poikkeuksin. Lähtökohtaisesti eduskunnan suostumusta vaaditaan, jos valtion yhtiöomistusta koskeva päätös kohdistuu omistus- tai yritysjärjestelyyn, jonka toteuttamisen johdosta valtio lakkaa olemasta yhtiön ainoa omistaja (valtion omistus laskee alle 100 prosentin yhtiön kokonaisäänimäärästä) tai luopuu enemmistöstään (valtion omistusosuus laskee alle 50,1 prosentin yhtiön kokonaisäänimäärästä) yhtiössä. Jos valtion yhtiöomistusta koskeva päätös kohdistuu omistus- tai yritysjärjestelyyn, jonka toteuttamisen johdosta yhtiöstä tulee valtioenemmistöinen (valtiolla on enemmistö kaikkien osakkeiden tuottamasta kokonaisäänimäärästä), päätös voidaan tehdä vain, jos eduskunta on antanut siihen suostumuksensa. Eduskunnan suostumusta ei kuitenkaan tarvita tietyissä laissa säädetyissä tilanteissa esimerkiksi silloin, kun valtio merkitsee osake-enemmistön perustettavassa yhtiössä, joka on pieni tai keskisuuri. Kun eduskuntavaltuudet ovat olemassa, valtioneuvoston yleisistunto käsittelee ja ratkaisee osakkeiden hankinnat ja luovutukset. Valtioneuvoston yleisistunnon toimivaltaan kuuluu päättää myös muista mahdollisista yritysjärjestelyistä, kuten valtion myötävaikutusta yhtiön sulautumiseen ja jakautumiseen tai jos valtion osuus yhtiössä muuttuu muulla omistajavallan kannalta merkittävällä tavalla. Valtioneuvoston yleisistunnon vastuulle kuuluvat myös valtion omistajapolitiikkaa ja omistajaohjausta koskevien yleisten periaatteiden ja toimiohjeiden antaminen. Omistajaohjauksesta vastaavan ministeriön ratkaisuvaltaan kuuluvat muut alempitasoisemmat päätökset, kuten valtion edustajien määrääminen yhtiökokouksiin ja toimiohjeiden antaminen heille. Jos valtiolle kuuluvien osakkeiden hallinnointi on eduskunnan tai valtioneuvoston päätöksellä osoitettu määrätyn viraston, laitoksen tai valtion liikelaitoksen tehtäväksi, näillä on sama toimivalta ja tehtävät sekä rajoitteet kuin valtioneuvostolla ja omistajaohjauksesta vastaavalla ministeriöllä.
Käytännössä valtion omistajapolitiikkaa on toteutettu niin, että valtioneuvosto on antanut kunkin vaalikauden alussa omistajapolitiikkaa koskevan periaatepäätöksen. Viimeisin tällainen periaatepäätös annettiin 13.5.2016. Valtion omistajapolitiikkaa koskevissa periaatepäätöksissä on otettu kantaa esimerkiksi valtion omistuksen tavoitteisiin, omistajaohjauksen lähtökohtiin, eri ministeriöiden vastuunjakoon ja yhteistyöhön omistajaohjausasioissa, yhtiöiden yhteiskuntavastuuseen ja johdon palkitsemiseen. Valtioneuvoston talouspoliittinen ministerivaliokunta on lisäksi käsitellyt ja puoltanut valtionyhtiöiden toimintaa ja ohjausta koskevia yleisiä periaatteita ja linjauksia, joiden valmistelusta valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosasto vastaa.
Omistajaohjauslain soveltamiseen ei ole sen vajaan kymmenen vuoden voimassa olon aikana liittynyt mainittavia ongelmia. Laki on siten täyttänyt ne uudistustarpeet, jotka lain hallituksen esityksessä (HE 80/2007) tuotiin esiin. Joissakin yksittäisissä tapauksissa on voinut olla tulkintaa eduskunnan suostumuksen tarpeellisuudesta erityisesti tilanteissa, joissa yhtiön yhtiörakennetta on muutettu tai kun yhtiön omistusrakenteessa on tapahtunut muutoksia. Näissäkin tilanteissa tulkinta-apua on löytynyt hallituksen esityksen perusteluista. Lainsäädännön uudistamistarve ei lähde niinkään lain epäkohdista, vaan tavoitteesta luoda nykyistä joustavampi säädöspohja erilaisiin valtion yhtiöomistuksellisiin järjestelyihin, vähentämättä kuitenkaan eduskunnan ja valtioneuvoston päätöstoimivaltaa. Valtioneuvostolla tulee olla mahdollisuus nykyistä joustavammin toteuttaa omistuksellisia järjestelyjä eduskunnalta saamansa mandaatin puitteissa. Nykyistä kaksitasoista eduskunnan suostumusmenettelyä tulisikin laajentaa ottamalla käyttöön kolmas taso eli valtion yli yhden kolmasosan äänivaltaan perustuva omistus.
Voimassa oleva sääntely ei mahdollista valtioneuvostotason päätöstoimivaltaa valtion epäsuorasti omistetuissa yhtiöissä, ja tämä halutaan mahdollistaa niiden yhtiöiden osalta, jotka ovat valtion kehitysyhtiön omistuksessa. Valtion suorassa omistuksessa olevia osakkeita voitaisiin luovuttaa valtion kehitysyhtiön omistukseen vain eduskunnan antaman osakkeiden luovutusta koskevan suostumuksen perusteella. Kehitysyhtiön suoraan omistamien osakkeiden luovutuksista ja hankinnoista sekä kehitysyhtiön omista pääomasijoituksista olisi tarkoitus päättää valtioneuvoston yleisistunnossa, minkä vuoksi omistajaohjauslain muutos on tämän mahdollistamiseksi tarpeen. Lainmuutos siten säilyttäisi eduskunnan ja valtioneuvoston päätöstoimivallan näiltä osin nykyisellään kehitysyhtiöön siirrettävien valtion suorassa omistuksessa olevien osakeomistusten osalta. Voimassa oleva lainsäädäntö ei mahdollista edellä kuvattua valtion kehitysyhtiön toimintamallia. Valtion omistajaohjaus halutaan ulottaa kehitysyhtiön lisäksi sen suoriin yhtiöomistuksiin.
Esityksen tavoitteena on panna täytäntöön valtioneuvoston toukokuussa 2016 tekemän periaatepäätöksen linjaukset. Ehdotetuilla muutoksilla omistajaohjauslain soveltamisalaa laajennettaisiin niin, että lakia sovellettaisiin myös valtion kehitysyhtiöiden suoraan omistamiin yhtiöihin. Laissa määriteltäisiin, mitä tarkoitetaan valtion kehitysyhtiöllä. Valtion kehitysyhtiö olisi valtioenemmistöinen yhtiö, joka perustaa, omistaa, hallinnoi ja kehittää toisia osakeyhtiöitä sekä luovuttaa tai hankkii niiden osakkeita. Kehitysyhtiö olisi lähtökohtaisesti valtion erityistehtäväyhtiö. Lainmuutos mahdollistaisi nykyisen suoran yhtiöomistuksen siirtämisen valtion kehitysyhtiöön ilman, että valtion yhtiöomistusta ja valtion omistajaohjausta koskevat päätöksenteon toimivaltuudet tällaisten yhtiöiden omistusten osalta heikkenisivät. Muutoksen tarkoituksena olisi valtioneuvoston omistajaohjauksellisen toimivallan ulottaminen valtion kehitysyhtiön omistamiin yhtiöihin, mutta ei enää tällaisten yhtiöiden tytär- tai osakkuusyhtiöihin. Valtioneuvoston yleisistunnon valtuuttamana valtioneuvoston kanslia perusti elokuussa 2016 tätä tarkoitusta varten Valtion kehitysyhtiö Vake Oy:n, joka on toistaiseksi ainoa ehdotetun lain tarkoittama valtion kehitysyhtiö.
Valtioneuvoston 13.5.2016 antaman omistajapolitiikkaa koskevan periaatepäätöksen mukaan valtion kehitysyhtiön kautta olisi tarkoitus ohjata sellaisia valtion omistamien finanssi-intressin tai strategisen intressin yhtiöiden osakkeita, joista luopumiseen eduskunta on antanut suostumuksensa. Ensimmäisessä vaiheessa kehitysyhtiöön siirrettäisiin osakeyhtiölain mukaisesti ns. apporttiehdoin seuraavien yhtiöiden osakkeita: Altia Oyj (100 % osakkeista ja äänistä), Arctia Oy (49,9 %), Ekokem Oyj (valtion omistamat osakkeet kokonaan eli 34,08 %), Kemijoki Oy (valtion omistamat osakkeet kokonaan eli 50,1 %), Nordic Morning Oyj (100 %), Neste Oyj (16,7 %), Posti Group Oyj (49,9 %), Raskone Oy (100 %) ja Vapo Oy (16,7 %). Neste Oyj:n ja Vapo Oy:n osakkeiden luovutuksia lukuun ottamatta luovutuksiin on jo olemassa eduskunnan suostumus. Ekokem Oyj:n osakkeet siirrettiin Valtion kehitysyhtiö Vake Oy:öön elokuun lopussa 2016, minkä jälkeen nämä osakkeet myytiin aiemmin sovituin kaupallisin ehdoin Fortum Oyj:lle.
Valtion kehitysyhtiön tarkoituksena olisi tarjota valtion omistamille yhtiöille luonnollinen kehityspolku yhtiöiden uusiutumiseksi ja omistusrakenteen kehittämiseksi. Kehitysyhtiö olisi valtion budjettitalouden ulkopuolella, mikä mahdollistaisi irrotettujen pääomien käyttämisen uuden yritystoiminnan synnyttämiseen, kehitysyhtiön omistuksessa olevien yhtiöiden pääomarakenteen vahvistamisen ja yritysjärjestelyjen tehokkaan toteuttamisen. Valtion kehitysyhtiö voisi valtion suoraa omistusta tehokkaammin allokoida lisäpääomitusta omistamiinsa yhtiöihin, koska kehitysyhtiön päätöksenteko olisi joustavampaa kuin valtion talousarviotalouden kautta tapahtuva päätöksenteko. Kehitysyhtiö voisi rahoittaa omia ja omistamiensa yhtiöiden rahoitustarpeita myös velkarahalla.
Vaikka kehitysyhtiön uudet investoinnit olemassa oleviin tai perustettaviin yrityksiin päätetäisiinkin valtioneuvoston yleisistunnossa, mahdollistaisi kehitysyhtiön toiminta nykyistä helpommin erilaisten projektikohtaisten organisaatioiden muodostamisen ja sen myötä hyvät edellytykset hankkeissa onnistumisille. Kehitysyhtiö voisi esimerkiksi investoida sellaisiin nykyajan rakenteisiin, kuten alustatalouden hankkeisiin, joilla mahdollistetaan yhteiskunnan palveluiden ja yksityisen yrityssektorin kehittyminen.
Kehitysyhtiön toiminta ei olisi päällekkäistä esimerkiksi Suomen Teollisuussijoitus Oy:n tai Tekes Pääomasijoitus Oy:n kanssa. Suomen Teollisuussijoitus Oy tekee rahastosijoituksia pääomasijoitusrahastoihin yritysten kasvun rahoittamiseksi ja suoria sijoituksia kohdeyhtiöihin elinkeinopoliittisiin tavoitteisiin pohjautuvien sijoitusohjelmien mukaisesti. Tekes Pääomasijoitus Oy sijoittaa varhaisen vaiheen pääomasijoitusrahastoihin tekemättä lainkaan suoria sijoituksia kohdeyhtiöihin. Suomen Teollisuussijoitus Oy ja Tekes Pääomasijoitus Oy kuuluvat työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalaan ja omistajaohjaukseen.
Valtion kehitysyhtiö olisi rinnakkainen valtion omistuksenhallintayhtiö Solidium Oy:n kanssa valtioneuvoston kanslian hallinnonalalla ja omistajaohjauksessa. Kehitysyhtiön toiminta ei kuitenkaan olisi päällekkäistä Solidium Oy:n toiminnan kanssa. Solidium Oy:n tehtävänä on vahvistaa ja vakauttaa kotimaista omistusta kansallisesti tärkeissä yrityksissä ja kasvattaa pitkäjänteisesti omistustensa taloudellista arvoa. Solidium Oy on lähtökohtaisesti vähemmistöomistajana ainoastaan pörssilistatuissa tai listautumista valmistelevissa yhtiöissä.
Strateginen päätöksenteko kehitysyhtiön yhtiövarallisuuden omistamisesta ja kehittämisestä olisi valtioneuvostolla. Kehitysyhtiön yhtiöomistuksia koskevat päätökset tekisi valtion omistajaohjauksesta vastaava ministeri ja valtioneuvoston yleisistunto. Samoin ne määräisivät kehitysyhtiön päätöksiä koskevat periaatteet ja toimivaltuudet omistusten lisäämiseen, vähentämiseen, äänivaltaosuuksien muutoksiin tai ryhtymiseen uuteen yritystoimintaan.
Voimassa olevan lain perusteella valtion omistuksen ja omistajaohjauksen kannalta erityisen merkityksellisiä ovat valtion yksinomistus ja enemmistöomistus yhtiöissä. Yksinomistajana valtio voi asettaa yhtiölleen muitakin kuin taloudellisia tavoitteita ilman, että se vaarantaisi tai loukkaisi muiden omistajien asemaa ja oikeuksia. Enemmistöomistajana valtio voi halutessaan ratkaista yksin yhtiökokouksessa päätettävät asiat, jos niihin ei vaadita osakeyhtiölain tai yhtiöjärjestyksen mukaan määräenemmistöä. Nyt ehdotetaan, että valtio-omisteisissa yhtiöissä eduskunnan suostumusta edellytettäisiin sellaisille omistus- ja yritysjärjestelyille, joiden seurauksena valtion omistus laskee yhteen kolmasosaan tai sitä pienemmäksi. Muutosehdotuksella ei ole tarkoitus muuttaa eduskunnan toimivaltuuksia niissä yhtiöissä, joissa se on jo antanut suostumuksensa luopua valtion omistuksesta kokonaan tai joissa valtion omistus on jo yhden kolmasosan tai sitä pienempi. Uudella eduskunnan suostumusta edellyttävällä omistusrajalla, joka perustuu osakeyhtiölain vähemmistösuojaa koskevaan sääntelyyn, tarkoitettaisiin määrävähemmistöistä omistusta, jossa valtiolla olisi vähintään 33,4 prosenttia kaikkien osakkeiden tuottamasta äänimäärästä. Tällaisella osakeomistuksella valtio voisi tarvittaessa yksin turvata osakeyhtiölakiin perustuen asemansa ja tahtonsa kaikkiin merkittäviin osakeyhtiötä koskeviin päätöksiin, kuten yhtiöjärjestyksen muuttamiseen, omistusosuuksien muutoksiin suunnatun osakeannin tai muun vastaavan menettelyn osalta sekä yhtiön sulautumisen, jakautumisen ja yhtiön selvitystilaan asettamisen osalta. Yli kolmanneksen omistuksella pystytään käytännössä turvaamaan riittävät osakeyhtiölain mukaiset määräysvaltaperusteet. Uudet säännökset antaisivat nykyistä joustavammat mahdollisuudet sellaisten yritysjärjestelyjen toteuttamiseen, joissa myös valtio-omisteiset yhtiöt voivat olla osapuolina. Muutos myös mahdollistaisi valtioneuvoston omistajapolitiikkaa koskevan periaatepäätöksen mukaisesti valtion suoran omistuksen alentamisen eduskunnan suostumuksella sekä Neste Oyj:ssä että Vapo Oy:ssä 33,4 prosenttiin ja kummankin yhtiön osalta 16,7 prosentin osakeomistuksen siirron valtion kehitysyhtiöön.
4.1.1 Vaikutukset yrityksiin ja valtion kehitysyhtiölle
Valtion kehitysyhtiöön ensimmäisessä vaiheessa siirrettäväksi suunniteltavien yhdeksän yhtiön osakkeet edustavat erilaisia, erikokoisia ja eri toimialoilla toimivia valtio-omisteisia yhtiöitä. Osakkeiden siirrot valtion kehitysyhtiöön olisi tarkoitus toteuttaa oman pääoman ehtoisesti ns. apporttina. Siirrolla eli yhtiön osakeomistuksen muutoksella ei sellaisenaan ole suoranaisia taloudellisia vaikutuksia siirron kohteena olevaan yhtiöön. Joidenkin yhtiöiden velkarahoitukseen voi kuitenkin liittyä ns. valtiokovenanttiehto, joka pitää neuvotella rahoittajan kanssa uudelleen. Omistuksen muutos voi vaikuttaa kohdeyhtiön velkarahoituksen hintaan.
Valtion kehitysyhtiö tytär- ja osakkuusyhtiöineen sekä näiden omistamat vastaavat yhtiöt muodostavat konsernin. Jotta konsernitilinpäätöstä ja sen aiheuttamista hallinnollisista kustannuksista ja rakenteista voitaisiin välttyä, konserni muodostettaisiin emoyhtiön lisäksi vain vaihto-omaisuudeksi luokiteltavista yhtiöistä. Valtion kehitysyhtiön taseessa vaihto-omaisuuteen kuuluvien osakkeiden myyntivoitto on aina veronalaista. Tämä koskee sekä tuloverolain (1535/1992) että elinkeinotulon verottamisesta annetun lain (360/1968) mukaan verotettavia yhtiöitä. Jos myyntihinta vastaa käypään arvoon arvostettua apporttisiirtoa, ei myyntivoittoa tai –tappiota synny. Tässä rakenteessa kunkin omistusyhtiön hallitus olisi itsenäisesti vastuussa osakeyhtiölain mukaisesti johtamansa yhtiön toiminnasta ja sitoumuksista.
Valtion kehitysyhtiö pyrkisi lisäämään investointeja sekä kehittämään uutta yritystoimintaa ja näiden kautta luomaan kasvua tilanteissa, joissa markkinaratkaisu ei yksistään riitä. Kehitysyhtiöön voitaisiin perustaa myös kokonaan uusia yhtiöitä uusille kehittyville toimialoille. Tämä mahdollistaisi Suomen elinkeinorakenteen monipuolistamisen. Oman pääoman ehtoisen rahoituksen osoittaminen kehitysyhtiöön siirretyille yhtiöille tai muille valtion omistamille yhtiöille mahdollistaisi myös lainamuotoisen rahoituksen järjestämisen kyseisille yhtiöille. Tätä kautta yhtiöiden liiketoiminnan kehittämisen edellyttämät investoinnit voisivat käynnistyä. Oman pääoman ehtoinen rahoitus on monesti välttämättömyys muun rahoituksen järjestymiselle erityisesti niissä yhtiöissä, joissa valtion omistuksen lisäksi on merkittävä yksityinen omistus tai yrityksen velkaantuneisuusaste on korkea.
Oman pääoman ehtoista rahoitusta olisi tarpeellista suunnata myös varsinaisia investointeja edeltävään tuote- ja muuhun kehitystoimintaan. Pääomittamisen lisäksi olisi tarpeen erityisesti huolehtia yhtiöiden nykyisen liiketoiminnan kannattavuutta parantavista toimenpiteistä. Kannattavuuden parantaminen ja tulevaisuuden liiketoimintaedellytysten vahvistaminen on erityisen tärkeää toteuttaa niissä yhtiöissä, joissa valtio on aikeissa vähentää omistustaan. Aktiivisilla kehitystoimenpiteillä varmistettaisiin mahdollisesti myyntiin tulevien osakkeiden hyvä hintataso sekä positiivinen hintakehitys tulevaisuudessakin.
Kehitysyhtiön tuloskehitys riippuisi erityisesti sen omistamien yhtiöiden liiketoiminnan menestymisestä sekä mahdollisten myyntioperaatioiden onnistumisesta. Toiminnan luonteen johdosta kehitysyhtiö olisi lähtökohtaisesti hyvin omavarainen ja sen maksuvalmius olisi hyvä. Kehitysyhtiön omistamien yhtiöiden investointeihin liittyisi myös riski, jonka realisoituminen voisi heikentää kehitysyhtiön tulosta.
4.1.2 Vaikutukset julkiseen talouteen
Valtion kehitysyhtiön perustamiseen ja vähimmäispääoman maksamiseen käytetään valtion talousarvioon varattua osakehankinnat -määrärahaa. Omistajaohjauslain 7 §:n 2 momentin mukaan valtion omistamia osakkeita ei saa luovuttaa käypää arvoa alemmasta hinnasta, jollei luovutukseen liittyvistä erityisistä olosuhteista muuta johdu. Käyvän arvon olennaiseen alittamiseen on oltava eduskunnan suostumus. Kehitysyhtiöön siirrettävien osakkeiden käypä arvo selvitetään siirtohetken arvostustilanteen mukaan, ja sitä vastaava määrä merkitään luovutuksensaajana olevan kehitysyhtiön taseeseen. Kehitysyhtiöön ensimmäisessä vaiheessa siirrettäviksi suunniteltujen osakkeiden käyväksi arvoksi on tällä hetkellä arvioitu yhteensä noin 2 400 miljoonaa euroa. Yhtiöön siirrettäviksi tarkoitettujen osakkeiden osalta valtio luopuu suorasta omistuksestaan ja menettää suoria osinkotuottoja, jotka olivat 31.12.2015 päättyneeltä tilikaudelta siirrettäviksi suunniteltujen osakkeiden osalta yhteensä noin 72 miljoonaa euroa. Kehitysyhtiön osakehankintojen ja -luovutusten sekä yhtiöomistuksista saatavien osinkojen tulovirrat olisivat valtion budjettitalouden ulkopuolella, mikä tarkoittaisi eduskunnan budjettivallan kaventumista. Siirrettävistä osakkeista ei jatkossa tuloutuisi valtiolle suoraan mahdollisia myyntituloja, joita esimerkiksi Ekokem Oyj:n osakkeista realisoitui noin 200 miljoonaa euroa. Valtion talousarviotalouden piiriin tuloutettavista osinko- ja myyntituotoista päätettäisiin jatkossa tapauskohtaisesti vuosittaisessa valtion talousarviossa. Osakkeiden myyntitulot olisivat kehitysyhtiön tuloslaskennan piirissä, ja realisoituvasta myyntivoitosta kehitysyhtiö maksaisi veroa valtion lisäksi kunnalle ja seurakunnalle. Kehitysyhtiö on velvollinen maksamaan varainsiirtoveroa yhtiöön siirrettävistä osakkeista. Varainsiirtoveron tuotto tulee kokonaan valtiolle.
Valtion talousarviossa päätettäisiin vuosittain myyntitulojen tarvittavasta palautuksesta valtiolle pääomapalautuksina, osinkoina tai muussa soveltuvassa muodossa ja kehitysyhtiölle uuteen sijoitustoimintaan jäävästä osuudesta. Jos kehitysyhtiö perustaa uuden tai sijoittaa uuteen luonteeltaan erityistehtäväyhtiöön, tämä omistus voitaisiin siirtää osinkona tai pääoman palautuksena suoraan valtiolle ja valtion omistajaohjaukseen. Kehitysyhtiön omistamia yhtiöitä voitaisiin johtaa nykyistä pienemmällä pääomalla, mikä mahdollistaisi yhtiöiden toiminnan tehostamisen ja tarvittaessa suuremmat pääomapalautukset valtion talousarviotalouteen.
4.1.3 Vaikutukset kansantalouteen
Kehitysyhtiön toiminnan kansantaloudellisessa arvioinnissa on syytä huomioida koko maailmaa ja sen myötä myös Suomea ravistelevat muutostrendit ja niiden myötä syntyvät uudenlaiset toimintamekanismit. Valtion omistajuudesta voi olla erityistä hyötyä markkinoiden synnyn varhaisessa vaiheessa tai alan murroksessa, jossa tarvitaan uusien toimintatapojen kokeilua markkinoilla. Omistajana valtio voi olla myös vaikuttamassa sellaisten yhtiörakenteiden syntyyn, joilla on edellytykset menestyä ja kehittyä murrosten seurauksena syntyvässä uudenlaisessa toimintaympäristössä, jota leimaa vahva verkottuneisuus ja globaali kilpailu.
Lakiehdotuksella muutettaisiin lähtökohtaisesti ainoastaan valtion omistajaohjauksellista rakennetta, millä olisi vain välillisiä vaikutuksia kansantalouteen. Kuten valtion omistuksia yleensäkin, kehitysyhtiön omistuksia tulee arvioida kansantalouden kokonaisedun, omistettujen yhtiöiden toiminnan ja arvon kehittämisen ja resurssien tehokkaan allokaation näkökulmasta. Kehitysyhtiön toiminnalla olisi kaksi tavoitetta. Ensinnäkin pyrittäisiin edesauttamaan omistettavien yhtiöiden menestystä. Tällä olisi suora positiivinen vaikutus kansantalouteen. Toiseksi perustettavien uusien yhtiöiden avulla osaltaan allokoitaisiin kansantalouden resursseja nopeamman tuottavuuskehityksen aloille.
Digitaalinen liiketoiminta keskittyy kasvavassa määrin alustataloudeksi. Kansantalouden kasvun ja tuottavuuskehityksen näkökulmasta on tärkeää onnistua hyödyntämään digitaalisia alustoja, joiden päälle yritykset rakentavat omia tuotteitaan ja palveluitaan. Suomesta käsin toimivien yritysten tulisi voida hyödyntää uusia digitaalisia palvelualustoja ja mahdollisuuksien mukaan toimia uusien alustojen ja toimintamallien kehityksen kärjessä. Mahdollisuuksia tähän voisi olla esimerkiksi terveys- ja hyvinvointialalla ja liikenteessä. Valtionomistus on eräs väline, jolla voidaan pitää huolta siitä, että alustatalous kehittyy nopeammin ja mahdollistaa uuden yritystoiminnan kehittymisen nykyistä nopeammin. Menestyvien yksityisten yritysten kautta kehitysyhtiö tukisi kansantalouden kasvua ja työllisyyttä.
Eduskunnan suostumusta edellyttävä omistus- ja äänivaltamuutos muuttaisi jonkin verran eduskunnan ja valtioneuvoston toimivaltasuhteita. Eduskunta tekisi jatkossakin keskeiset päätökset siitä, missä yhtiöissä valtiolla on syytä säilyttää yksinomistus ja valtion määräysvalta. Näiden lisäksi eduskunta päättäisi, minkä yhtiöiden osalta valtio voisi laskea omistustaan yhteen kolmasosaan tai sitä pienemmäksi. Valtioneuvosto tekisi näiden valtuuksien nojalla ja puitteissa kaikki omistusta koskevat konkreettiset päätökset, jollei päätösvaltaa ole osoitettu määrätyn viraston, laitoksen tai valtion liikelaitoksen tehtäväksi. Valtioneuvostolle ja valtion omistajaohjauksesta vastuussa olevalle ministerille kuuluisi päätösvalta strategisesti merkittävissä asioissa, jotka liittyvät valtion kehitysyhtiön suorassa omistuksessa oleviin yhtiöihin. Ehdotus ei tältä osin muuttaisi toimivaltasuhteita niissä yhtiöissä, joissa valtiolla on nyt suora omistus ja jotka siirrettäisiin valtion kehitysyhtiön omistukseen.
Valtioneuvoston 13.5.2016 antama valtion omistajapolitiikkaa koskeva periaatepäätös määrittää, että valtion kehitysyhtiön yhtiöomistuksia koskevat päätökset ja valtuutukset valmistellaan ja esitellään omistajaohjausministerin ja valtioneuvoston yleisistunnon ratkaistaviksi valtioneuvoston kansliasta. Kehitysyhtiön hallinto olisi tarkoitus olla pieni, ja raportointisuhde kehitysyhtiön hallituksesta päätöksiä esittelevälle virkamiehelle esteetön. Kehitysyhtiön talous- ja muun hallinnon ylläpitäminen aiheuttaisi vähäiseksi katsottavia kustannuksia yhtiölle. Kehitysyhtiötä ja sen suoria yhtiöomistuksia omistajaohjattaisiin ja analysoitaisiin jatkossakin virkavastuullisena virkatyönä valtioneuvoston kansliasta, eikä tästä arvioida aiheutuvan valtiolle ainakaan toiminnan alkuvaiheessa lisäkustannuksia tai henkilöstövaikutuksia. Muutoksella voi olla vaikutusta lisääntyvään työmäärään viranomaisessa, jos kehitysyhtiön liiketoiminnasta tulee laajaa. Valtioneuvoston kanslian omistajaohjauksesta vastaavan osaston organisaation rakenteeseen muutoksella ei olisi vaikutusta. Muiden ministeriöiden vastuulla olevaan omistajaohjaustoimintaan valtion kehitysyhtiön perustamisella ja toiminnalla ei olisi vaikutusta.
Esitys on valmisteltu valtioneuvoston kansliassa. Valmistelun lähtökohtana ovat olleet valtioneuvoston 13 päivänä toukokuuta 2016 antama valtion omistajapolitiikkaa koskeva periaatepäätös ja siinä esiintuodut omistajaohjaukselliset toimenpiteet, jotka edellyttävät voimassa olevan lainsäädännön muuttamista.
Luonnos hallituksen esitykseksi lähetettiin lausuntokierrokselle 30 päivänä elokuuta 2016. Lausuntokierros päättyi 11 päivänä lokakuuta 2016.
Lausuntoa pyydettiin ulkoasiainministeriöltä, oikeusministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, valtiovarain controller -toiminnolta, sisäasiainministeriöltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, opetus- ja kulttuuriministeriöltä, liikenne- ja viestintäministeriöltä, maa- ja metsätalousministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, ympäristöministeriöltä, puolustusministeriöltä, eduskunnan oikeusasiamieheltä, oikeuskanslerinvirastolta, Kilpailu- ja kuluttajavirastolta, Valtiontalouden tarkastusvirastolta, Finanssivalvonnalta ja Keskuskauppakamarilta. Lausuntopyynnön vastaanottajien lisäksi lausuntopyyntö toimitettiin pyynnöstä Directors’ Institute Finland -Hallitusammattilaiset ry:lle ja Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry:lle. Lausuntoja annettiin yhteensä 15 kappaletta.
Valtaosalla lausunnonantajista ei ollut joko huomautettavaa tai lausuttavaa luonnoksen johdosta.
Oikeusministeriö kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, että lain 3 §:n muutosehdotuksessa yhden kolmasosan alarajalla jää ainakin teoreettinen mahdollisuus sille, että omistuksen alarajalla yhtiön muut osakkaat voisivat saavuttaa osakeyhtiölaissa edellytetyn kahden kolmasosan määräenemmistön yhtiökokouksessa annetuista äänistä ja kokouksessa edustetuista osakkeista. Koska omistajaohjauksessa voi olla kyse merkittävästä strategisesta ja/tai taloudellisesta intressistä, oikeusministeriö ehdotti alarajan määrittämistä siten, että eduskunnan suostumusta edellytettäisiin sellaisille omistus- ja yritysjärjestelyille, joiden seurauksena valtion omistus laskee yhteen kolmasosaan tai sitä pienemmäksi. Lisäksi oikeusministeriö katsoi, että määräysvallan peruste tulisi olla yhteneväinen valtioenemmistöisten yhtiöiden määritelmän kanssa eli perustua osakkeiden tuottamaan äänimäärään eikä valtion omistusosuuteen, jolla tarkoitetaan osakkeiden määrää. Oikeusministeriön ehdotukset otettiin sellaisenaan jatkovalmistelussa huomioon ja hallituksen esitystä täsmennettiin näiltä osin.
Valtiovarainministeriö totesi lausunnossaan, että esitetty sääntelyratkaisu poikkeaa lakiteknisesti mm. Suomen Teollisuussijoitus Oy:n ja Finnvera Oyj:n kohdalla noudatetusta erillislain sääntelyperiaatteesta. Ministeriö esitti, että lakiluonnoksen valtion kehitysyhtiön määritelmäsäännöstä tarkennettaisiin ja siinä kuvattaisiin perusteellisemmin kehitysyhtiön perustamisen tarve ja tehtävät. Esityksestä ei käynyt selville, voidaanko jo toiminnassa oleva erityisyhtiö muuttaa kehitysyhtiöksi ja esitystä tulisi täsmentää tältä osin. Perustelutekstien ratkaisutoimivaltaa koskevissa kohdissa oli valtiovarainministeriön mielestä tulkinnallisuutta, minkä vuoksi näitä kohtia tulisi selventää. Lisäksi voimassa olevan omistajaohjauslain 3 §:n 2 momentissa viitattu direktiivi on kumottu uudella direktiivillä 2013/34/EU, minkä vuoksi säädösviittaus tulisi korjata ajan tasalle. Valtiovarainministeriö katsoi, että mahdollisesti monien uusien kehitysyhtiöiden perustaminen merkitsisi niiden hallussa olevien yhtiöiden osinko- ja myyntitulojen käyttämistä yhtiöiden hallinnon pyörittämiseen sen sijaan, että varoja käytettäisiin uuden yritystoiminnan kehittämiseen. Kehitysyhtiön perustaminen tarkoittaisi eduskunnan budjettivallan kaventumista, kun kehitysyhtiön hallussa olevien yhtiöiden osinko- ja myyntitulovirrat jäisivät budjetin ulkopuolelle. Valtiovarainministeriön lausunnon johdosta valtion kehitysyhtiötä koskevan määritelmäpykälän perusteluja ja esityksen yleisperusteluja täsmennettiin ja 3 §:n 2 momentin direktiiviviittaus ajantasaistettiin.
Opetus- ja kulttuuriministeriön lausunnossa esitettyjä muutoksia pidettiin tarkoituksenmukaisina ja valtioneuvoston omistajaohjauksesta antaman periaatepäätöksen linjausten toimeenpanon kannalta asiallisina.
Puolustusministeriön mukaan hallituksen esityksen luonnos ei sisällä sellaisia muutoksia, joilla olisi suoria vaikutuksia puolustusministeriön kannalta keskeisten strategisen intressin yhtiöiden asemaan, sillä puolustusministeriön kannalta merkittävät strategisen intressin osakeyhtiöt (Patria Oyj, Leijona Catering Oy ja Meritaito Oy) eivät ole mukana valtion kehitysyhtiöön tässä vaiheessa siirrettäviksi suunniteltujen yhtiöiden joukossa. Puolustusministeriö piti kuitenkin tärkeänä, että puolustushallinnon kannalta keskeisten strategisen intressin yhtiöiden valtion omistusosuus säilyy riittävällä tasolla niin, että se turvaa valtion intressin kaikissa oloissa. Tästä johtuen on tapauskohtaisesti tarkkaan harkittava, tuleeko strateginen intressi turvattua kolmasosan omistuksella. Mikäli valtion omistusosuutta halutaan puolustusministeriön kannalta keskeisten strategisen intressin yhtiöissä alentaa, tulee puolustusministeriölle varata mahdollisuus tulla asiaa valmistellessa kuulluksi. Lisäksi puolustusministeriö kiinnitti yleisellä tasolla huomiota osakkeenomistajien yhdenvertaisen kohtelun näkökulmaan, kun harkitaan valtion yksinomistaja-asemasta luopumista, erityisesti mikäli kyseisen yhtiön strategisen intressin turvaaminen edellyttää edes osittaista voitontavoittelusta luopumista.
Valtioneuvoston oikeuskanslerin lausunnon mukaan valtion kehitysyhtiön määritelmän perusteella voi olla vaikea arvioida yksittäisen valtioenemmistöisen yhtiön kuulumista siinä tarkoitettuihin yhtiöihin. Tämä vaikuttaa ongelmalliselta määritelmään kytkeytyvissä tilanteissa, joissa arvioidaan eduskunnan ja valtioneuvoston yleisistunnon toimivaltaa päättää yhtiöomistusten muutoksista yhtiön osakkuusyhtiöissä. Valtioneuvoston oikeuskanslerin mukaan lakiehdotuksen 3 § on tarkennettava, ettei synny tulkintaa siitä, kuuluvatko myös valtion kehitysyhtiöiden suoraan omistamissa yhtiöissä tapahtuvat omistusjärjestelyt eduskunnan suostumusta edellyttävän toimivallan piiriin. Lausunnon perusteella valtion kehitysyhtiötä koskevan määritelmäpykälän perusteluja täsmennettiin siten, että päättäessään perustaa valtion kehitysyhtiön valtioneuvoston yleisistunto samalla määrää yhtiön kuuluvaksi omistajaohjauslaissa säädetyksi valtion kehitysyhtiöksi ja tästä määrätään myös yhtiön yhtiöjärjestyksessä. Lakiehdotuksen 3 §:n perusteluja täsmennettiin siten, ettei muutoksella ole tarkoitus laajentaa eduskunnan toimivaltaa koskemaan valtion kehitysyhtiön omistamia yhtiöitä ja niissä tapahtuvia omistusjärjestelyitä. Ne valtion suorassa omistuksessa olevat yhtiöt, joiden osakkeita siirretään valtion kehitysyhtiöön, edellyttävät ennen siirtoa eduskunnan suostumusta alentaa tai luopua valtion omistuksesta näissä yhtiöissä.
Valtiontalouden tarkastusviraston lausunnossa katsottiin tietynlaiseksi ongelmaksi, että lakiesityksessä ei konkreettisesti käynyt ilmi nykyisen oikeustilan ongelmat tai se, millaisissa konkreettisissa tilanteissa kehitysyhtiötä tarvittaisiin. Samoin Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan olisi syytä perustella avoimesti ja konkreettisesti, mistä syystä valtioneuvoston päätöstoimivalta tulisi suoraan omistajaohjauslain perusteella ulottaa kehitysyhtiön suoraan omistamiin yhtiöihin. Uudistus, jonka mukaan eduskunnan suostumusta tarvitaan järjestelyihin, joissa valtion omistusosuus laskee alle kolmasosan, on Valtiontalouden tarkastusviraston lausunnon mukaan tarkoituksenmukainen ja turvaa osaltaan eduskunnan päätösvaltaa kehitysyhtiön toteuttamien järjestelyiden toteuttamisessa. Valtiontalouden tarkastusvirasto otti myös kantaa valtion kehitysyhtiön tehtäviin ja tavoitteisiin todeten mm., että olisi tärkeää, että kehitysyhtiön tehtävät ja tavoitteet kuvattaisiin selkeästi esimerkiksi yhtiötä koskevassa erillisessä toimiohjeessa. Toimiohjeessa ja hallituksen esityksessä voisi myös täsmentää, millä tavoin valtion kehitysyhtiön sekä Suomen Teollisuussijoitus Oy:n ja Tekes Pääomasijoitus Oy:n toiminnan rajanveto määräytyy. Lausunnon johdosta hallituksen esityksen perusteluja täsmennettiin ja Valtiontalouden tarkastusviraston näkemykset otetaan huomioon yhtiöiden toimiohjeissa.
Directors’ Institute Finland-Hallitusammattilaiset ry totesi lausunnossaan tarkoituksenmukaisena lainsäädäntöratkaisua, jossa valtiollisten kehitysyhtiöiden omistajaohjausta koskevat säädökset sisällytetään yleislakiin valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta. Tämä on omiaan varmistamaan valtionyhtiöiden hallintomenettelyjen yhdenmukaisuutta ja jatkuvuutta valtio-omistuksen juridisteknisestä toteutustavasta riippumatta. Koska kehitysyhtiön hallitusta ei voida sivuuttaa, olisi hallituksen esityksessä lausunnonantajan mukaan tarpeen käsitellä niitä perusteluita, miten valtioneuvoston tai omistajaohjausyksikön päätökset pannaan täytäntöön. Lausunnonantaja myös kiinnitti huomiota siihen, että hyvää hallintotapaa (corporate governance) koskevat käytänteet pysytetään erityisesti tilanteissa, joissa valtion kehitysyhtiö omistaa pörssiyhtiöitä. Niin ikään hallituksen jäsenvalinnassa tulee kiinnittää huomiota siihen, että yksityinen omistajataho pörssiyhtiössä tulee kuulluksi. Directors’ Institute Finland-Hallitusammattilaiset ry:n näkökantoja otetaan huomioon valtion kehitysyhtiön toimiohjeessa ja käytännön toiminnassa.
Keskuskauppakamarin lausunnossa kannatettiin säätämistä kehitysyhtiötä koskevista periaatteista valtion yhtiöomistusta ja omistajaohjausta koskevassa laissa sen sijaan, että asiasta säädettäisiin erityislaki. Lakihankkeen tavoitteisiin kuuluu uuden yritystoiminnan synnyttäminen. Keskuskauppakamarin mielestä jää epäselväksi, miten lakihanke edistäisi tätä asiaa. Ylipäätään lakihankkeen vaikutusarviointi on Keskuskauppakamarin näkemyksen mukaan ohut. Kehitysyhtiön määritelmä on lakiluonnoksessa kirjoitettu niin, että myös Solidium Oy näyttäisi täyttävän määritelmän. Tämä ei kuitenkaan liene tarkoitus, minkä vuoksi jatkovalmistelussa olisi syytä selkiyttää asiaa. Jatkovalmistelussa tulisi myös kiinnittää erityistä huomiota kehitysyhtiön toimitusjohtajan ja hallituksen jäsenten vastuuseen. Jos valtio omistajana päättää osakeyhtiön puolesta yhtiön asioista tai vahvasti ohjaa toimitusjohtajan tai hallituksen päätöksentekoa, ongelmia voi syntyä esimerkiksi silloin, jos päätöksen havaitaan myöhemmin tuottavan yhtiölle tappiota. Toimitusjohtajan ja hallituksen jäsenten asema voi poliittisissa käänteissä muodostua kestämättömäksi, jos joku valtio-omistajan ajama päätös osoittautuu jälkikäteen arvioiden virheelliseksi tai tappiolliseksi. Valtio-omistus voi jakautua usean yksikön tai toimielimen alaisuuteen. Jotta eri osakkeenomistajien näkökulmat tulisivat asianmukaisesti kuulluiksi, Keskuskauppakamari katsoi, että valtiolla tulisi olla omistajana edustus nimitystoimikunnissa vain yhden henkilön kautta, jotta voitaisiin laajemmin hyödyntää muidenkin osakkeenomistajien näkemystä ja osaamista. Lausunnon johdosta hallituksen esityksen perusteluja täsmennettiin ja Keskuskauppakamarin näkemyksiä otetaan huomioon yhtiöiden toimiohjeissa ja toiminnassa.
Esitysluonnos on ollut lainsäädännön arviointineuvoston käsiteltävänä. Lainsäädännön arviointineuvoston näkemyksen mukaan hallituksen esitysluonnoksen perusteella jäi epäselväksi perustetun valtion kehitysyhtiön tarpeellisuus. Esitysluonnoksesta ei käynyt ilmi nykyisen oikeustilan ongelmat tai konkreettinen tarve, joihin nykyiset omistajaohjauksen työkalut eivät riitä. Kehitysyhtiön tarpeellisuutta ei myöskään perusteltu nykyiseen toimintaan liittyvillä epäkohdilla. Asiaa tulisi perustella huolellisesti, koska kehitysyhtiön perustamisen myötä valtion omaisuutta siirtyy huomattava määrä talousarviotalouden ulkopuolelle ja kapeamman päätöksenteon piiriin. Arviointineuvosto kiinnitti huomiota siihen, että esitysluonnoksen taloudelliset vaikutukset oli kuvattu puutteellisesti. Esitysluonnoksen yritysvaikutuksista ei käynyt ilmi, mitä taloudellisia vaikutuksia lakiesityksellä on kehitysyhtiöön siirrettäville yrityksille. Luonnoksessa ei myöskään käsitelty sitä, millaisia laajempia kokonaistaloudellisia hyötyjä tai kustannuksia seuraa kehitysyhtiön perustamisesta. Luonnoksen perusteella ei saanut käsitystä, miten laki vaikuttaisi viranomaisten toimintaan. Luonnosesityksessä kuvattiin asianmukaisesti esityksen taloudelliset vaikutukset valtion talousarviotalouteen. Talousarviotalouden ulkopuolelle siirtyvistä varoista oli myös määrälliset arviot. Lausunnon johdosta hallituksen esityksen vaikutusarviointiosuutta täsmennettiin pääosin arviointineuvoston ehdotusten mukaisesti.
Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
1 §. Soveltamisala. Pykälässä säädetään lain soveltamisalasta. Voimassa olevan lain 1 §:n 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että laki koskisi myös valtion kehitysyhtiöiden suoraan omistamia yhtiöitä. Vastaavasti pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että rajoitus, jonka mukaan lakia ei sovellettaisi konsernin tytäryhteisöihin, ei koskisi valtion kehitysyhtiön suorassa omistuksessa olevia yhtiöitä. Suoralla omistuksella tarkoitetaan yhtiöomistusta, jossa yhtiön omistajana on valtion kehitysyhtiö. Käsitteen ulkopuolelle jää sellainen yhtiöomistus, jossa omistajana on valtion kehitysyhtiön omistama tytär- tai osakkuusyhtiö. Muutos mahdollistaa lain mukaisen päätösvallan käytön valtion kehitysyhtiön omistamissa osakeyhtiöissä. Pykälän 3 momentin alussa mainittu viittaus lain soveltamisesta 1 momentissa tarkoitettuihin yhtiöihin ehdotetaan poistettavan, koska tästä on jo olemassa säännös pykälän 1 momentissa.
2 §. Määritelmät. Voimassa olevaan 2 §:ään ehdotetaan lisättäväksi uusi 5 momentti, jossa olisi määritelmä valtion kehitysyhtiöstä. Valtion kehitysyhtiöllä tarkoitettaisiin valtioenemmistöistä yhtiötä, joka perustaa, omistaa, hallinnoi ja kehittää toisia osakeyhtiöitä sekä luovuttaa tai hankkii niiden osakkeita. Päättäessään perustaa valtion kehitysyhtiön valtioneuvoston yleisistunto samalla määrää yhtiön kuuluvaksi tässä laissa säädetyksi valtion kehitysyhtiöksi ja tästä määrättäisiin myös yhtiön yhtiöjärjestyksessä. Määritelmä voidaan kirjata yhtiöjärjestykseen osaksi yhtiön toimialaa. Toiminnassa jo oleva yhtiö voidaan muuttaa tämän lain tarkoittamaksi kehitysyhtiöksi. Tarkempia määräyksiä valtion kehitysyhtiön tehtävistä ja toiminnasta voidaan antaa valtioneuvoston yleisistunnon tai yhtiön omistajaohjauksesta vastaavan ministeriön yhtiötä koskevalla toimiohjeella. Siltä osin kuin laissa ei erikseen säädetä valtion kehitysyhtiöstä, tällainen yhtiö sisältyy valtioenemmistöisen yhtiön määritelmään. Osakeyhtiömuotoisena oikeushenkilönä valtion kehitysyhtiöön sovellettaisiin osakeyhtiölakia ja sen myötä muun muassa säännöksiä johdon huolellisuusvelvoitteesta ja vahingonkorvausvastuusta.
3 §. Eduskunnan suostumus määräysvallan hankkimista tai määräysvallasta luopumista koskeviin päätöksiin. Pykälän 1 momenttia muutettaisiin siten, että eduskunnan suostumusta tarvittaisiin myös jos valtion yhtiöomistusta koskeva päätös kohdistuu omistus- tai yritysjärjestelyyn, jonka toteuttamisen johdosta valtion osuus kaikkien osakkeiden tuottamasta äänivallasta yhtiössä laskee yhteen kolmasosaan tai sitä pienemmäksi. Tämän mukainen omistusraja olisi siten 33,4 prosenttia kaikkien osakkeiden tuottamasta äänimäärästä. Eduskunnan suostumusta ei jatkossakaan tarvittaisi järjestelyyn, jonka tuloksena syntyvässä uudessa yhtiössä valtiolla on eduskunnan aikaisemman päätöksen mukainen äänivaltaosuus. Valtiolla on merkittävä yhtiöomaisuus, jolle on määritelty valtion kannalta strateginen intressi. Strategista intressiä on toteutettu joko valtion täydellä omistuksella (100 %:n äänivalta) tai enemmistöomistuksella (äänivallasta vähintään 50,1 %). Strategista intressiä voidaan kuitenkin ylläpitää myös määrävähemmistöomistuksella eli käytännössä vähintään 33,4 prosentin äänivallalla. Tällainen äänivalta riittää käytännössä turvaamaan osakeyhtiölakiin perustuen osakkeenomistajan veto-oikeuden merkittäviin osakeyhtiötä koskeviin päätöksiin, kuten yhtiöjärjestyksen muuttamiseen, omistusosuuksien muutoksiin suunnatun osakeannin tai muun vastaavan menettelyn osalta sekä yhtiön sulautumisen, jakautumisen ja yhtiön selvitystilaan asettamisen osalta. Muutosehdotuksella ei ole tarkoitus muuttaa eduskunnan toimivaltuuksia niissä yhtiöissä, joissa se on jo antanut suostumuksensa luopua valtion omistuksesta kokonaan tai joissa valtion omistus on jo yhden kolmasosan tai sitä pienempi. Eduskunnan toimivaltaa ei ole myöskään tarkoitus laajentaa koskemaan valtion kehitysyhtiön omistamia yhtiöitä ja niissä tapahtuvia omistusjärjestelyitä, vaan eduskunnan suostumusta edellytettäisiin jatkossakin ainoastaan valtion suorassa omistuksessa olevien yhtiöiden tässä pykälässä tarkemmin määriteltyjen omistus- ja yritysjärjestelyiden osalta.
Pykälän 2 momentissa on säädetty pienen ja keskisuuren yhtiön määritelmä. Tätä määritelmää ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan voimassa olevan direktiivin mukaista määritelmää. Pykälässä on viitattu perustamissopimuksen 54 artiklan 3 kohdan g alakohdan nojalla yhtiömuodoltaan tietynlaisten yhtiöiden tilinpäätöksistä annettuun neljännen neuvoston direktiiviin 78/660/ETY. Kyseinen direktiivi on kumottu 26 päivänä kesäkuuta 2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston tietyntyyppisten yritysten vuositilinpäätöksistä, konsernitilinpäätöksistä ja niihin liittyvistä kertomuksista, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/43/EY muuttamisesta ja neuvoston direktiivien 78/660/ETY ja 83/349/ETY kumoamisesta annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2013/34/EU. Mainitun direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa on määritelty, mitä tarkoitetaan pienillä yrityksillä, ja 3 artiklan 3 kohdassa on keskisuurten yritysten määritelmä. Direktiivin määritelmän mukaisesti yritystä pidetään pienenä, jos vähintään kaksi seuraavista kolmesta raja-arvosta ei ylity tilinpäätöspäivänä: a) taseen loppusumma: 4,0 miljoonaa euroa, b) liikevaihto: 8,0 miljoonaa euroa ja c) työntekijöitä tilivuoden aikana keskimäärin: 50. Yritystä pidetään keskisuurena, jos vähintään kaksi seuraavista kolmesta raja-arvosta ei ylity tilinpäätöspäivänä: a) taseen loppusumma: 20,0 miljoonaa euroa, b) liikevaihto: 40,0 miljoonaa euroa ja c) työntekijöitä tilivuoden aikana keskimäärin: 250.
4 §. Valtioneuvoston toimivalta. Valtioneuvoston yleisistunto käsittelee ja ratkaisee asiat, jotka koskevat muun muassa osakkeiden luovuttamista ja osakehankintoja valtioenemmistöisissä yhtiöissä ja valtion osakkuusyhtiöissä. Voimassa olevan lain 4 §:n 1 momentin 1 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että valtioneuvoston ratkaisuvalta koskisi myös valtion kehitysyhtiöiden suorassa omistuksessa olevia yhtiöitä. Samassa yhteydessä poistettaisiin momentin 4 kohdasta selvitystilan vapaaehtoisuutta koskeva vaatimus, jolloin kohta on yhdenmukainen voimassa olevan osakeyhtiölain selvitystilaa koskevan sääntelyn kanssa. Tämä muutos on lähinnä tekninen. Momentin 5 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että valtioneuvoston yleisistunnon päätösvaltaan kuuluisivat myös valtion kehitysyhtiöiden mainitussa kohdassa säädetyt vastaavat sijoitukset niiden omistamiin tai perustettaviin yhtiöihin.
8 §. Käyvän arvon määrittäminen. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan voimassa olevaa arvopaperimarkkinalakia (746/2012) ja kaupankäynnistä rahoitusvälineillä annettua lakia (748/2012). Momentissa säädetty ”julkisen kaupankäynnin” -käsite ehdotetaan korvattavaksi arvopaperimarkkinalain 2 luvun 5 §:ssä ja siihen liittyen kaupankäynnistä rahoitusvälineillä annetun lain 2 §:ssä määritetyllä ”säännellyn markkinan” -käsitteellä. Viimeksi mainitun lainkohdan mukaan säännellyllä markkinalla tarkoitetaan pörssin tai sitä muussa ETA-valtiossa vastaavan markkinoiden ylläpitäjän ylläpitämää monenkeskistä kaupankäyntimenettelyä, jossa säännellyn markkinan ylläpitäjän laatimien sääntöjen mukaisesti saatetaan yhteen rahoitusvälineitä koskevia osto- ja myyntitarjouksia tai tarjouskehotuksia siten, että tuloksena on rahoitusvälinettä koskeva sitova kauppa. Säännellyn markkinan määritelmä vastaa vanhentunutta julkisen kaupankäynnin määritelmää kuitenkin niin, että määritelmä kattaa myös muussa ETA-valtiossa toimivat säännellyt markkinat.
Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017.
Ehdotettu lainmuutos täyttää perustuslain 92 §:n 1 momentin vaatimukset säätää lailla toimivallasta ja menettelystä käytettäessä valtion osakasvaltaa yhtiöissä, joissa valtiolla on määräysvalta sekä siitä, milloin määräysvallan hankkimiseen valtiolle tai valtion määräysvallasta luopumiseen tarvitaan eduskunnan suostumus. Eduskunnan ja valtioneuvoston toimivalta on määritelty perustuslain edellyttämällä tavalla siten, että eduskunta päättää rajoista, joiden puitteissa valtionomistusta voidaan supistaa tai laajentaa. Tällä perusteella lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Lakiehdotus
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta annetun lain (1368/2007) 1 §:n 1 momentti ja 3 momentti, 3 §, 4 §:n 1 momentin 1, 4 ja 5 kohta sekä 8 §:n 2 momentti, sellaisena kuin niistä on 1 §:n 1 momentti laissa 1063/2010, ja
lisätään 2 §:ään uusi 5 momentti seuraavasti:
1 §Soveltamisala
Tätä lakia sovelletaan yhtiöomistusta koskevaan päätöksentekoon ja valtion omistajaohjaukseen valtioenemmistöisissä yhtiöissä, valtion osakkuusyhtiöissä ja valtion kehitysyhtiöiden suoraan omistamissa yhtiöissä sekä valtion liikelaitoksista annetussa laissa (1062/2010) tarkoitettujen valtion liikelaitosten hallinnassa olevissa vastaavissa osakeyhtiöissä.
Jos 1 momentissa tarkoitettu yhtiö on konsernin emoyhtiö, lakia ei sovelleta sen tytäryhteisöihin, lukuun ottamatta valtion kehitysyhtiön suorassa omistuksessa olevia yhtiöitä. Lakia ei myöskään sovelleta osakkeisiin, jotka valtio omistaa asunto-osakeyhtiössä, tai yhtiössä, jonka pääasiallisena tarkoituksena on tietyn kiinteistön tai kiinteistökokonaisuuden omistaminen tai hallitseminen.
2 §
Määritelmät
Valtion kehitysyhtiöllä tarkoitetaan valtioenemmistöistä yhtiötä, joka perustaa, omistaa, hallinnoi ja kehittää toisia osakeyhtiöitä sekä luovuttaa tai hankkii niiden osakkeita.
3 §Eduskunnan suostumus määräysvallan hankkimista tai määräysvallasta luopumista koskeviin päätöksiin
Jos valtion yhtiöomistusta koskeva päätös kohdistuu omistus- tai yritysjärjestelyyn, jonka toteuttamisen johdosta valtio lakkaa olemasta yhtiön ainoa omistaja, luopuu enemmistöstään yhtiössä tai jos valtion osuus kaikkien osakkeiden tuottamasta äänivallasta yhtiössä laskee yhteen kolmasosaan tai sitä pienemmäksi, päätös voidaan tehdä vain, jos eduskunta on antanut siihen suostumuksensa. Eduskunnan suostumusta ei kuitenkaan tarvita järjestelyyn, jonka tuloksena syntyvässä uudessa yhtiössä valtiolla on eduskunnan aikaisemman päätöksen mukainen äänivaltaosuus.
Jos valtion yhtiöomistusta koskeva päätös kohdistuu omistus- tai yritysjärjestelyyn, jonka toteuttamisen johdosta yhtiöstä tulee valtioenemmistöinen, päätös voidaan tehdä vain, jos eduskunta on antanut siihen suostumuksensa. Eduskunnan suostumusta ei kuitenkaan tarvita, jos valtio ei sijoita yhtiöön lisää varoja tai jos yhtiöstä tulee valtioenemmistöinen sellaisen yritysjärjestelyn tai osakevaihdon yhteydessä, jossa valtio saa osakkeet tai sijoitettavat varat luovuttamiensa osakkeiden vastasuorituksena. Eduskunnan suostumusta ei myöskään tarvita, jos valtio merkitsee osake-enemmistön perustettavassa yhtiössä tai hankkii enemmistöaseman yhtiössä, joka on pieni tai keskisuuri. Yhtiö on pieni, jos se täyttää yhtiömuodoltaan Euroopan parlamentin ja neuvoston tietyntyyppisten yritysten vuositilinpäätöksistä, konsernitilinpäätöksistä ja niihin liittyvistä kertomuksista, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/43/EY muuttamisesta ja neuvoston direktiivien 78/660/ETY ja 83/349/ETY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/34/EU 3 artiklan 2 kohdassa säädetyt edellytykset, ja keskisuuri, jos se täyttää yhtiömuodoltaan mainitun direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa säädetyt edellytykset.
4 §Valtioneuvoston toimivalta
Valtioneuvoston yleisistunto käsittelee ja ratkaisee asiat, jotka koskevat:
1) osakkeiden luovuttamista ja osakehankintoja valtioenemmistöisissä yhtiöissä, valtion osakkuusyhtiöissä ja valtion kehitysyhtiöiden suoraan omistamissa yhtiöissä;
4) valtion myötävaikutusta päätökseen, jolla yhtiö asetetaan selvitystilaan;
5) valtion osakepääomasijoituksia ja muita oman pääoman ehtoisia sijoituksia valtioenemmistöisiin yhtiöihin ja valtion osakkuusyhtiöihin sekä valtion kehitysyhtiöiden vastaavia sijoituksia niiden omistamiin tai perustettaviin yhtiöihin; sekä
8 §
Käyvän arvon määrittäminen
Arvopaperimarkkinalaissa (746/2012) tarkoitetun säännellyn markkinan tai monenkeskisen kaupankäynnin kohteena olevan yhtiön osakkeiden käypä hinta osakemyyntitilanteissa muodostuu joko edellä tässä momentissa tarkoitetussa kaupankäynnissä tai sen ulkopuolella toteutetussa edustavassa tarjoushuutokaupassa.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Helsingissä 10 päivänä marraskuuta 2016
Pääministerin sijainen, ulkoasiainministeri
Timo Soini
Hallitusneuvos
Ilpo Nuutinen